Über die EuZ
Leitartikel
Christos V. Gortsos*
The application of suitability and appropriateness tests in relation to retail investors under EU capital markets law**
This article develops in a systematic way on the provisions of the legislative proposal to amend the Markets in Financial Instruments Directive No 2 (MiFID II) in relation to the further enhancement of investor protection in relation to the suitability and appropriateness assessments. The key objective is to ensure that suitability and appropriateness tests are better adapted to retail investors’ needs, and to clarify and strengthen the requirements that distributors need to comply with when assessing the suitability of a recommendation or the appropriateness of a financial product for the retail investor.
The article is structured in four sections: Section A overviews the legal framework as in force, followed by Section B, which develops on the related Guidelines adopted by the European Securities and Markets Authority (ESMA). The legislative proposal for an “omnibus” Directive as regards EU retail investor protection rules are analysed then in Section C. Section D contains the concluding remarks and a brief assessment.
* Prof. Dr. Christos Gortsos is Professor of Public Economic Law at the Law School of the National and Kapodistrian University of Athens and Visiting Scholar at the University of Zurich, where he previously also served as Visiting Professor. He is an internationally recognized expert in financial regulation and central banking law, and the author of numerous publications in these fields. His academic and institutional affiliations include serving as Vice-President of the Board of Appeal of the European Supervisory Authorities, President of the Academic Board of the European Banking Institute, and Member of the European Parliament’s expert group on banking resolution. He is also for a decade now a Visiting Lecturer at the Europa Institut at the University of Zurich, as well as Academic Coordinator of the Committee on International Monetary Law of the International Law Association (MOCOMILA).
** This Article is based on the presentation made by the author at the conference in Rome on 12 September 2024 organised by Università di Roma Tor Vergata and the University of Luxembourg on “The EU Retail Investment Strategy”. The author wishes to thank Rolf Sethe and Christina Livada for their useful comments and suggestions; the usual disclaimer applies. The cut-off date for information included herein is 30 April 2025.
Aktuelle Entwicklungen im Europarecht
Allgemeines und Institutionelles
Gipfeltreffen der Europäischen Politischen Gemeinschaft
Am Gipfeltreffen der Europäischen Politischen Gemeinschaft am 16. Mai 2025 in Tirana (Albanien) führte Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen in ihrer Eröffnungsrede aus, dass Europa aus zahlreichen Krisen gestärkt hervorgegangen sei und nun auch geeint an der Seite der Ukraine stehe. Die Europäische Politische Gemeinschaft sei entsprechend als gemeinsame Antwort auf Russlands Aggression gegründet worden. Gleichzeitig richte sich der Blick nach vorn: Es gehe um eine gemeinsame, wohlhabende und stabile Zukunft Europas. Dazu brauche es eine stärkere Vernetzung – etwa durch Infrastrukturprojekte und strategische Partnerschaften, u.a. mit dem Westbalkan, Moldau, der Schwarzmeerregion und Zentralasien. Die Europäische Politische Gemeinschaft sei insoweit mehr als nur einer Idee oder ein Forum. Sie ist Ausdruck der Fähigkeit Europas, gemeinsam die bestehenden Herausforderungen anzugehen und zu bewältigen. Die Schweizer Bundespräsidentin Karin Keller-Sutter hat an dem Treffen in Tirana teilgenommen.
Neue Binnenmarktstrategie
Die Europäische Kommission hat am 21. Mai 2025 eine neue Binnenmarktstrategie vorgelegt, um bestehende Handelsschranken abzubauen. Die Strategie konzentriert sich hierbei auf die zehn häufigsten Hindernisse, die von Unternehmen gemeldet wurden. Dies sind u.a. komplexe EU-Vorschriften; mangelnde Eigenverantwortung der Mitgliedstaaten; begrenzte Anerkennung von Berufsqualifikationen; fragmentierte Vorschriften für Verpackungen; mangelnde Produktkonformität und restriktive und divergierende nationale Dienstleistungsregulierung. In Reaktion auf die genannten Hindernisse schlägt die Kommission verschiedene Massnahmen zur Vereinfachung einschlägiger Vorschriften und zur Förderung des Wachstums von KMU sowie die Benennung eines hochrangigen Vertreters für den Binnenmarkt, der von den Mitgliedstaaten benannt wird und die Anwendung der EU-Binnenmarktvorschriften überwacht.
Wirtschaftswachstumsprognose Frühjahr 2025
Laut Frühjahrsprognose 2025 der Kommission wird die EU-Wirtschaft angesichts erhöhter weltpolitischer Unsicherheit und handelspolitischer Spannungen ein bescheidenes Wachstum verzeichnen. Das reale BIP wird in der EU 2025 um 1,1 % und im Euro-Währungsgebiet um 0,9 % und damit etwa in gleichem Masse wachsen wie 2024. 2026 dürfte sich das Wachstum in der EU auf 1,5 % und im Euroraum auf 1,4 % beschleunigen. Die Inflation dürfte sich im Euroraum von 2,4 % im Jahr 2024 auf durchschnittlich 2,1 % im Jahr 2025 und 1,7 % im Jahr 2026 verlangsamen. In der EU dürfte die Inflationsentwicklung ähnlich verlaufen: Dort dürfte die Teuerung von einem etwas höheren Ausgangsniveau im Jahr 2024 bis 2026 auf knapp 2 % sinken.
EuGH: Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen und Pfizer
Im vorliegenden Fall hat die Journalistin Matina Stevi von der „The New York Times“, gestützt auf die Verordnung über den Zugang zu Dokumenten, bei der Europäischen Kommission Zugang zu allen zwischen der Präsidentin Ursula von der Leyen und dem Chief executive officer (CEO) von Pfizer, Albert Bourla, in der Zeit vom 1. Januar 2021 bis zum 11. Mai 2022 ausgetauschten Textnachrichten beantragt. Inhaltlich soll es darin um den Kauf von Covid-Impfstoffen durch die Kommission gegangen sein. Die Kommission hat diesen Antrag mit der Begründung abgelehnt, dass sie nicht im Besitz der von dem Antrag erfassten Dokumente sei. Frau Stevi und The New York Times beantragten daraufhin beim Gericht der Europäischen Union, die Entscheidung der Kommission für nichtig zu erklären. Dem hat nun das Gericht der EU (EuG) mit Urteil vom 14. Mai 2025 stattgegeben und ausgeführt, die Kommission hätte plausible Erklärungen abgeben müssen, die es der Öffentlichkeit und dem Gericht ermöglichen, zu verstehen, warum diese Dokumente nicht auffindbar sind.
Arbeitsrecht
Förderung Europäischer Betriebsräte
Das Europäische Parlament und der Rat konnten am 21. Mai 2025 eine politische Einigung über die Reform der Richtlinie über den Europäischen Betriebsrat erzielen. Europäische Betriebsräte sind Gremien, die sicherstellen, dass die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer unterrichtet und angehört werden, wenn Unternehmen Entscheidungen über länderübergreifende Angelegenheiten treffen. Dies betrifft Unternehmen mit mehr als 1000 Beschäftigten in mindestens zwei Mitgliedstaaten der EU oder des Europäischen Wirtschaftsraums. Zu den wichtigsten Änderungen in der überarbeiteten Richtlinie zählen die Vorgabe einer rechtzeitigen Anhörung der Beschäftigten, die Verbesserung des Zugangs der Betriebsräte zu den Gerichten, die strengere Durchsetzung der Vorgaben durch die Gerichte sowie mehr Ressourcen für die Betriebsräte zwecks Wahrnehmung ihrer Aufgaben.
Asyl und Migration
Revision des Konzepts der sicheren Drittstaaten
Die Kommission schlägt hat am 20. Mai 2025 Vorschriften zur Anwendung des Konzepts des sicheren Drittstaats vorgeschlagen, um Asylverfahren zu beschleunigen und den Druck auf die Asylsysteme zu verringern. Durch das Konzept des sicheren Drittstaats können Mitgliedstaaten Asylanträge als unzulässig betrachten, wenn die betreffenden Personen in einem Drittstaat wirksamen Schutz erhalten könnten, der für sie als sicher gilt. Um dieses Konzept anzuwenden, sind die Asylbehörden derzeit nach dem EU-Recht verpflichtet, eine Verbindung zwischen der Antragstellerin oder dem Antragsteller und dem betreffenden sicheren Drittstaat nachzuweisen. Neu schlägt die Kommission vor, dass eine Verbindung zwischen dem Antragstellenden und dem sicheren Drittstaat nicht mehr obligatorisch ist. Auch die Durchreise durch einen sicheren Drittstaat vor Erreichen der EU soll ausreichend sein, um das Konzept anzuwenden. Um Verzögerungen bei den Verfahren zu verringern und Missbrauch zu verhindern, schlägt die Kommission zudem vor, dass Rechtsbehelfe gegen Unzulässigkeitsentscheidungen, die auf dem Konzept des sicheren Drittstaats basieren, nicht mehr automatisch eine aufschiebende Wirkung haben.
Neues europäisches digitales Grenzsystem
Das Europäische Parlament und der Rat konnten am 20. Mai 2025 eine politische Einigung über den Vorschlag der Kommission für eine schrittweise Einführung des neuen europäischen digitalen Grenzsystems EES (Einreise-/Ausreisesystem) erzielen. Das EES soll das Aussengrenzenmanagement verbessern, dank der Erkennung von Aufenthaltsüberziehern und der Verringerung von Identitätsbetrug die Sicherheit im Schengen-Raum stärken und automatisierte Grenzübertrittskontrollen ermöglichen. Dies soll die Verfahren an der Grenze beschleunigen sowie das Reisen erleichtern und sicherer machen. Dank der Einigung kann das EES über einen Zeitraum von sechs Monaten schrittweise in Betrieb gehen. Alle Mitgliedstaaten werden mit der Implementierung des EES beginnen, sobald das System einsatzbereit ist.
Aussen- und Sicherheitspolitik
EU/Japan: Stärkung der Technologie- und Digitalpartnerschaft
Die EU und Japan haben am 12. Mai 2025 die dritte Sitzung ihres Digitalpartnerschaftsrats in Tokyo abgehalten, um die Zusammenarbeit zwischen der EU und Japan in den Bereichen Technologie und Digitales zu verstärken. Die EU und Japan haben vereinbart, bei zentralen digitalen Technologien wie künstlicher Intelligenz (KI), 5G/6G, Halbleiter, Hochleistungsrechnen und Quantentechnik weiter zusammenzuarbeiten. Darüber hinaus werden sie ihre Zusammenarbeit in den Bereichen Daten-Governance und Online-Plattformen, Seekabel, Konnektivität in der Arktis, digitale Identitäten, Vertrauensdienste und Cybersicherheit intensivieren.
EU/Singapur: Abkommen über digitalen Handel
Mit der Unterzeichnung eines Abkommens über den digitalen Handel haben die Europäische Union und Singapur einen bedeutenden Fortschritt in ihren bilateralen Handelsbeziehungen erzielt. Das Digital-Abkommen ermöglicht es der EU und Singapur, mit der schnelllebigen digitalen Wirtschaft Schritt zu halten. Es setzt hohe Massstäbe für Regeln für den digitalen Handel zwischen der EU und Singapur und führt dazu, dass der Anspruch an solche Regeln auf globaler Ebene steigt. Der EU-Ansatz für Digital- und Datenvorschriften, der die Menschen und ihre Rechte in den Mittelpunkt stellt, bildet die Grundlage für das Abkommen.
Beziehungen Schweiz–EU
Paket Schweiz-EU: Chefunterhändler paraphieren Abkommen
Die Chefunterhändler der Schweiz und der Europäischen Union (EU) Patric Franzen und Richard Szostak sowie die Schweizer Co-Verhandlungsführenden aus den zuständigen Bundesämtern haben am 21. Mai 2025 in Bern die Abkommen des Pakets Schweiz-EU paraphiert. Mit der Paraphierung wurde der Verhandlungsprozess mit der EU formell abgeschlossen. Der Bundesrat wird vor dem Sommer über die Gutheissung der Abkommen und die Eröffnung der Vernehmlassung entscheiden und die Texte veröffentlichen. Der Bundesrat wird die Abkommen in der Originalfassung gemeinsam mit den Übersetzungen und den innenpolitischen Gesetzesmassnahmen als Teil der Vernehmlassungsdokumente veröffentlichen. Vorbehaltlich der Entscheidung des Bundesrates wird die Unterzeichnung der Abkommen voraussichtlich im ersten Quartal 2026 erfolgen.
Kriterien für Anwendung der Schutzklausel
Nachdem der Bundesrat die Schutzklausel in den Verhandlungen mit der EU konkretisiert hatte, nahm er am 14. Mai 2025 deren inländische Umsetzung zur Kenntnis. Er muss die Auslösung der Schutzklausel im Personenfreizügigkeitsabkommen (FZA) prüfen und geeignete Schutzmassnahmen vorschlagen, wenn etwa die Nettozuwanderung, die Arbeitslosigkeit oder der Sozialhilfebezug gewisse Schwellenwerte überschreiten. Zudem kann der Bundesrat die Auslösung der Schutzklausel prüfen, wenn weitere Indikatoren darauf hindeuten, dass die Personenfreizügigkeit mit der EU zu schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Problemen in der Schweiz führen. Diese inländische Umsetzung der Schutzklausel soll in die Vernehmlassungsvorlage für das Gesamtpaket mit der EU aufgenommen werden.
Gesundheit
Europäisches Impfzentrum
Um die Impfbereitschaft und Reaktionsfähigkeit Europas in Zeiten von Pandemien zu stärken, wurde in Siena das Europäische Impfzentrum eingeweiht. Die Initiative besteht aus Schlüsselaktionen, die unter anderem die Impfstoffentwicklung auf weniger als vier Monate beschleunigen werden, nachdem die genomische Sequenz eines Krankheitserregers identifiziert wurde. Das Impfzentrum wird national finanzierte Investitionen in Impfstoffforschung und -entwicklung auf EU-Ebene zusammenführen. Es wird sich aus einem Konsortium führender europäischer Organisationen in den Bereichen Impfstoffentwicklung und nationales Pandemievorsorgeprogramm zusammensetzen. Jeder wird sein umfangreiches Know-how in der Entdeckung, Entwicklung, klinischen Studien und Herstellung von Impfstoffen nutzen.
Immaterialgüterrecht
Zwangslizenzen zur Stärkung der Krisenresilienz
Das Europäische Parlament und der Rat konnten am 22. Mai 2024 eine politische Einigung über eine neue Verordnung zur Erteilung von Zwangslizenzen in grenzüberschreitenden Krisen- und Notsituationen (Pandemien, Naturkatastrophen etc.) erzielen. Gemäss der neuen Verordnung kann die Kommission eine EU-weite Zwangslizenz für die Nutzung einer geschützten Erfindung für krisenrelevante Produkte, so z.B. Arzneimittel, erteilen, wenn eine Krise oder ein Notfall im Rahmen der einschlägigen EU-Kriseninstrumente ausgerufen oder aktiviert wurde. Derzeit wird die Zwangslizenzierung ausschliesslich auf nationaler Ebene geregelt, was zu 27 unterschiedlichen Regelungen mit entsprechenden Unsicherheiten führt. Der Mechanismus der Zwangslizenzierung ist streng als letztes Mittel konzipiert. Sie unterliegt klar definierten Bedingungen, um sicherzustellen, dass ihre Verwendung zielgerichtet, verhältnismässig und zeitlich begrenzt bleibt.
Kultur
Bedeutung des Kultursektors
Einer neuen Eurobarometer-Umfrage der Europäischen Kommission zufolge unterstützen die Bürgerinnen und Bürger nachdrücklich kulturellen Austausch, künstlerische Freiheit und faire Arbeitsbedingungen für Kunstschaffende. Zudem fordern sie, dass die EU beim Schutz des Kulturerbes und beim Umgang mit den Auswirkungen neuer Technologien eine gewichtigere Rolle einnimmt. 87 % der Befragten sind der Ansicht, dass Kultur und kultureller Austausch in der EU einen sehr wichtigen Stellenwert haben sollten, damit die Bürgerinnen und Bürger ein stärkeres europäisches Identitätsgefühl entwickeln. 86 % halten das kulturelle Erbe für Europa für wichtig und bestätigen, dass Kultur nicht nur im heutigen Leben, sondern auch als Teil der Vergangenheit geschätzt wird. Die Europäerinnen und Europäer sind ferner der Meinung, dass ihr Land und die EU in kulturpolitischen Fragen enger zusammenarbeiten sollten, wobei Folgendes an erster Stelle stehen sollte: ein besserer Zugang zu den Künsten; Schutz von Kulturerbestätten vor den Auswirkungen von Krieg, Naturkatastrophen oder dem Klimawandel; Sicherstellung einer fairen Vergütung und guter Arbeitsbedingungen für Kunst- und Kulturschaffende.
Landwirtschaft
Vereinfachung der Gemeinsamen Agrarpolitik
Um die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) zu vereinfachen und die Wettbewerbsfähigkeit der Landwirte zu steigern, legt die Europäische Kommission am 14. Mai 2025 ein umfangreiches Massnahmenpaket vor, das auf den Verwaltungsaufwand, die Kontrollen, die Umsetzung, die Krisenreaktion und den Investitionsbedarf des Sektors abzielt. Hierzu zählen u.a. folgende Massnahmen: Um sie attraktiver zu machen, wird die jährliche Pauschalzahlung für Kleinlandwirte von 1.250 EUR auf 2.500 EUR angehoben. Ziel dieser Zahlungen für Kleinlandwirte ist es, eine ausgewogenere Verteilung der Unterstützung zu fördern und den Verwaltungsaufwand sowohl für Landwirte als auch für Behörden zu verringern. Vereinfachungsmassnahmen im Bereich der Umwelt zielen darauf ab, den unterschiedlichen landwirtschaftlichen Praktiken und lokalen Bedingungen besser Rechnung zu tragen und gleichzeitig Überschneidungen mit den bestehenden nationalen Vorschriften zu verringern. So werden beispielsweise zertifizierte ökologische/biologische Betriebe automatisch als Unternehmen betrachtet, die einige der EU-Umweltanforderungen für die Finanzierung erfüllen. Schliesslich sollen Landwirte in der EU, die von Naturkatastrophen oder Tierseuchen betroffen sind, dank neuer Krisenzahlungen im Rahmen der GAP-Strategiepläne und dank flexiblerer und zugänglicherer Risikomanagementinstrumente besser unterstützt werden.
Verbraucherschutz
EuGH: Novel Nutriology
Das Unternehmen Novel Nutriology hat ein Nahrungsergänzungsmittel vertrieben, das Safran- und Melonensaft-Extrakte enthält und verspricht, stimmungsaufhellend zu sein und Stressgefühle und Erschöpfung zu reduzieren. Mit Urteil vom 30. April 2025 hat der EuGH entschieden, dass die Werbung mit gesundheitsbezogenen Angaben über pflanzliche Stoffe solange verboten ist, bis die Kommission die Prüfung dieser Angaben abgeschlossen und sie in die Listen der zugelassenen gesundheitsbezogenen Angaben aufgenommen hat. Dass die Kommission ihre Prüfung der gesundheitsbezogenen Angaben über pflanzliche Stoffe derzeit auf unbestimmte Zeit ausgesetzt hat, ändert nichts an der geltenden Rechtslage.
Unionsbürgerrechte
EuGH: Keine „Goldenen Pässe“ mehr aus Malta
Mit Urteil vom 29. April 2025 hat der EuGH festgestellt, dass das maltesische Staatsbürgerschaftsprogramm für Investoren gegen das Unionsrecht verstosse. Seit 2020 war der „Erwerb der maltesischen Staatsbürgerschaft durch Einbürgerung wegen aussergewöhnlicher Dienste in Form von Direktinvestitionen“ gesetzlich festgelegt, sodass ausländische Investoren die Einbürgerung beantragen konnten, wenn sie eine Reihe von Voraussetzungen – hauptsächlich finanzieller Natur – erfüllten. Die Europäische Kommission hat hiergegen Klage vor dem EuGH erhoben. Eine Regelung, wonach Personen ohne echte Bindung an Malta als Gegenleistung für im Voraus festgelegte Zahlungen oder Investitionen eingebürgert würden, verstosse gegen die Vorschriften über die Unionsbürgerschaft und den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit, so die Kommission. Der EuGH schliesst sich dem an und hebt hervor, dass die Unionsbürgerschaft die Freizügigkeit innerhalb eines gemeinsamen Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts erlaube, was auf zwei Grundprinzipien beruhe: dem gegenseitigen Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten und der gegenseitigen Anerkennung nationaler Entscheidungen. Es sei Aufgabe der Mitgliedstaaten, sich nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit aller Massnahmen zu enthalten, die die gemeinsamen Ziele der Union gefährden könnten.