EuZ - Zeitschrift für Europarecht

Ausgabe 6 / 2022

„From Farm to Fork“ – Schwerpunkte der EU-Lebensmittelrechtspolitik bis 2024

Matthias Horst*

Mit der Strategie „From Farm to Fork“ will die EU-Kommission das Lebensmittelsystem nachhaltig ausrichten und damit zur Verwirklichung des „Green Deal“ beitragen.
27 Massnahmen werden neue, z.T. gravierende Anforderungen an die Lebensmittelkette stellen, die ihre Tätigkeit und damit auch das Angebot verändern werden. Das Lebensmittelrecht erhält mit der Nachhaltigkeit eine zusätzliche Zielrichtung, die nicht ohne weiteres kompatibel mit der überkommenen Zweckbestimmung (u.a. Gesundheits- / Täuschungsschutz) erscheint. Auf Jahre wird die Strategie den Gesetzgeber beschäftigen und die (lebensmittel-) rechtspolitische Diskussion prägen. Es gilt, Bewährtes mit dem Neuen zu einem gemeinsamen, praktikablen System zu verbinden.

* Matthias Horst ist langjähriger Hauptgeschäftsführer ernährungswirtschaftlicher Spitzenverbände, Honorarprofessor an der Universität Bonn, Mitglied des Verwaltungsrates der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA), heute ZENK Rechtsanwälte, Berlin.

Inhalt

  1. Der Europäische Grüne Deal
  2. „Vom Hof auf den Tisch“ – Ziele und Vorgehensweise
    1. Zielbereiche
    2. Forschung, Innovation, Wissenschaftliche Untermauerung, Beratung
    3. Einbindung in den globalen Wandel
    4. Kollektiver Ansatz
  3. Verhaltenskodex für verantwortungsvolle Unternehmens- und
    Marketingpraktiken
  4. Zum Inhalt der Strategie „Vom Hof auf den Tisch“
    1. Zielrichtung und Definition
    2. Gewährleistung der Ernährungssicherheit
    3. Sicherstellung einer nachhaltigen Lebensmittelerzeugung
    4. Förderung der Nachhaltigkeit in der Lebensmittelverarbeitung, im
      Handel (Gross- und Einzelhandel) sowie im Bereich der
      Grossverbraucher (Gastgewerbe und Verpflegungseinrichtungen)
    5. Förderung eines nachhaltigen Lebensmittelverzehrs, Erleichterung
      der Umstellung auf eine gesunde und nachhaltige Ernährung

      1. Obligatorische Nährwertkennzeichnung auf der
        Verpackungsvorderseite
      2. Erstellung von Nährwertprofilen
      3. Neuformulierung von Lebensmitteln
      4. Ausweitung der obligatorischen Ursprungs- oder Herkunftsangabe
      5. „Öko-Claims“
      6. Rahmenregelung zur „nachhaltigen Lebensmittelkennzeichnung“
      7. Verringerung von Lebensmittelverlusten und -verschwendung
    6. Bekämpfung von Lebensmittelbetrug
    7. Rechtsrahmen für nachhaltige Lebensmittelsysteme – eine neue
      EU-Basis-Regelung?
  5. Resümee

A. Der Europäische Grüne Deal

Mit dem im Dezember 2019 vorgestellten „Grünen Deal“[1]Mitteilung der Kommission, Der europäische Grüne Deal, COM (2019) 640 final vom 11. Dezember 2019. hat die Europäische Kommission eine neue Wachstumsstrategie vorgeschlagen, „mit der die EU zu einer fairen und wohlhabenden Gesellschaft mit einer modernen, ressourceneffizienten und wettbewerbsfähigen Wirtschaft werden soll, in der im Jahr 2050 keine Netto-Treibhausgas-Emissionen mehr freigesetzt werden und das Wirtschaftswachstum von der Ressourcennutzung abgekoppelt ist“.

Kernstück des „Grünen Deals“ ist die Strategie „Vom Hof auf den Tisch“[2]Mitteilung der Kommission, „Vom Hof auf den Tisch“ – eine Strategie für ein faires, gesundes und umweltfreundliches Lebensmittelsystem, COM (2020) 381 final vom 20. Mai 2020.. Mit ihr soll eine Umstellung auf ein nachhaltiges Lebensmittelsystem erreicht werden, das „ökologischen, gesundheitlichen und gesellschaftlichen Gewinn mit sich bringen, wirtschaftliche Chancen eröffnen und sicherstellen“ kann, in der Hoffnung, „dass uns der Weg aus der Krise heraus in Richtung Nachhaltigkeit führt.“

Zugleich sieht die Kommission die Strategie als einen zentralen Bestandteil ihrer Agenda zur Verwirklichung der Ziele der Vereinten Nationen für nachhaltige Entwicklung (SDG = Sustainable Development Goals)[3]Abrufbar unter <https://www.un.org/sustainabledevelopment/sustainable-development-goals/>..

Mit Veröffentlichung der Strategie hat auf politischer Ebene, in Verbraucherverbänden und anderen NGO’s sowie in allen Bereichen der Lebensmittelwirtschaft – Landwirtschaft, Industrie, Handwerk, Handel und Grossverbraucher – eine intensive Diskussion eingesetzt, die zu einer Vielzahl von Bewertungen und zusätzlichen Vorschlägen geführt hat. Bei allen unterschiedlichen Auffassungen in Einzelfragen ist jedoch verbreitet eine konstruktive Bereitschaft festzustellen, sich für mehr Nachhaltigkeit des Lebensmittelsystems einzusetzen.

So hat bereits im Oktober 2020 der Rat der Europäischen Union zur Strategie „Vom Hof auf den Tisch“ Stellung genommen[4]Schlussfolgerungen des Rates zur Strategie „Vom Hof auf den Tisch“, 12099/20, vom 19. Oktober 2020, abrufbar unter … Continue reading und sie ganz überwiegend hinsichtlich ihrer Ziele und Massnahmen unterstützt sowie einige ergänzende Vorschläge unterbreitet bzw. Forderungen erhoben. Im Ergebnis ebenso positiv hat sich das Europäische Parlament in seiner Entschliessung vom 20. Oktober 2021[5]Entschliessung des Europäischen Parlaments vom 20. Oktober 2021 zu einer Strategie „Vom Hof auf den Tisch“ für ein faires, gesundes und umweltfreundliches Lebensmittelsystem (2020/2260 … Continue reading geäussert und in insgesamt 144 Punkten eine Vielzahl zusätzlicher Erwägungen angestellt und z. T. sehr detaillierte Nachbesserungen/Verschärfungen angemahnt.

B. „Vom Hof auf den Tisch“ – Ziele und Vorgehensweise

I. Zielbereiche

Insgesamt siebenundzwanzig Einzelmassnahmen sieht die Strategie vor, um ein nachhaltigeres Lebensmittelsystem zu erreichen. Sie betreffen die Lebensmittelerzeugung (zehn Massnahmen), die Lebensmittelverarbeitung, den Handel (Gross- und Einzelhandel) und den Grossverbraucherbereich (Gastgewerbe und Verpflegungsdienste) mit sieben Massnahmen. Sie zielen auf einen „nachhaltigen Lebensmittelverbrauch“ und auf die „Erleichterung der Umstellung auf eine gesunde und nachhaltige Ernährung“ mit sechs Massnahmen ab, und schliesslich sollen sich zwei Aktivitäten dem Thema „Lebensmittelverluste und Lebensmittelverschwendung“ widmen.

Als „allgemeine Massnahmen“ avisiert die Mitteilung

  • die Schaffung eines Rechtsrahmens für nachhaltige Lebensmittelsysteme und
  • die Ausarbeitung eines Notfallplans zur Gewährleistung der Lebensmittelversorgung und der Ernährungssicherheit.

Im Anhang der Mitteilung listet ein detaillierter Zeitplan für die Jahre 2021 bis 2024 die legislativen Vorschläge und die sonstigen Massnahmen zur Verwirklichung der siebenundzwanzig Punkte auf. Angesichts des – auch durch das bisher festzustellende „Tempo“ – erkennbaren Willens der Kommission, die Strategie umzusetzen, wird sie bemüht sein, den Zeitplan einzuhalten. Es ist aber davon auszugehen, dass das legislative Programm den europäischen Gesetzgeber bis gegen Ende der 20er Jahre „beschäftigen“ wird.

II. Forschung, Innovation, Wissenschaftliche Untermauerung, Beratung

Die Mitteilung unterstreicht die Bedeutung von Forschung und Innovation bei der Umstellung auf ein nachhaltigeres Lebensmittelsystem. Entsprechend sieht die Kommission die Notwendigkeit einer Verstärkung der Aktivitäten in diesen Bereichen und will dazu die erforderlichen finanziellen Mittel zur Verfügung stellen.

Eine zentrale Aufgabe wird dabei der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) in Parma zukommen. Ihre Aufgabe ist „die wissenschaftliche Beratung sowie die wissenschaftliche und technische Unterstützung für die Rechtsetzung und Politik der Gemeinschaft in allen Bereichen, die sich mittelbar und unmittelbar auf die Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit auswirken. Sie stellt unabhängige Informationen in diesen Bereichen bereit…“. Sie berücksichtigt „im Rahmen des Funktionierens des Binnenmarktes die Tiergesundheit und den Tierschutz, die Pflanzengesundheit und die Umwelt“. Ihr Auftrag „umfasst ferner wissenschaftliche Beratung und technische Unterstützung in Bezug auf die menschliche Ernährung im Zusammenhang mit der Rechtsetzung der Gemeinschaft…“, Art. 22 Basis-Verordnung[6]Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur … Continue reading.

Dieses Auftragsspektrum und ihre rechtlich verbriefte wissenschaftliche Unabhängigkeit – von Politik, Verwaltung, Wirtschaft und NGO’s – prädestinieren die EFSA, die wissenschaftlichen Grundlagen für ein nachhaltigeres Lebensmittelsystem in der Union zu liefern.

Um die Ziele der Strategie zu verwirklichen, bedarf es keineswegs nur neuer legislativer Ansätze, sondern – neben wissenschaftlicher Untermauerung – auch einer „objektiven, massgeschneiderten Beratung“, eines Wissenstransfers und sonstiger inhaltlicher Hilfestellungen für alle Bereiche der Lebensmittelkette, um den Anforderungen gerecht werden zu können.

III. Einbindung in den globalen Wandel

Im Einklang mit ihrer „Vom Hof zum Tisch-Strategie“ will die Kommission den weltweiten Übergang zu nachhaltigeren Agrar- und Lebensmittelsystemen unterstützen. Entsprechend soll ihre Handelspolitik dazu eingesetzt werden, um „ambitionierte Zusagen von Drittländern zu erreichen“. Ein nachhaltigeres Lebensmittelsystem in der Union erfordert im Hinblick auf den globalen Handel mit Lebensmitteln aus Drittländern, dass diese auch den – künftigen – EU-Anforderungen genügen (können), um im insoweit sensiblen EU-Markt ihre Chancen zu wahren.

IV. Kollektiver Ansatz

Grossen Wert legt die Kommission darauf, bei der Verwirklichung des Zieles der Strategie „Vom Hof auf den Tisch“ einen kollektiven Ansatz zu verfolgen, d.h. „Behörden auf allen Regierungs- und Verwaltungsebenen (einschliesslich Städten, Land- und Küstengemeinden), Akteure des Privatsektors entlang der Lebensmittelwertschöpfungskette, Nichtregierungsorganisationen, Sozialpartner, akademische Kreise sowie Bürgerinnen und Bürger“ einzubeziehen. Entsprechend ist eine Reihe von Folgeabschätzungen – auch im Wege öffentlicher Konsultationen – vorgesehen. Zur Strategie selbst ist eine solche bereits durchgeführt worden, deren Ergebnisse jedoch noch nicht veröffentlicht sind; zu anderen Massnahmen sind sie gestartet, so zum Thema „Kennzeichnung“[7]Weitere Informationen abrufbar unter <https://ec.europa.eu/info/law/better-​regulation/​have-your-say/initiatives/13174-Nachhaltiges-EU-Lebensmittelsystem-​neue-​Initiative_​de>..

C. Verhaltenskodex für verantwortungsvolle Unternehmens- und Marketingpraktiken

In dem Bewusstsein, dass Wandel zu nachhaltigen Lebensmittelsystemen nur mit der Beteiligung der zentralen Akteure der Lebensmittelkette gelingen kann, hat die Kommission – als erste der 27 Massnahmen – einen „EU-Verhaltenskodex für verantwortungsvolle Unternehmens- und Marketingpraktiken“ entwickelt, der nach intensiven Diskussionen Anfang Juli 2021 – von 65 Unternehmen und Verbänden unterzeichnet – vorgestellt worden ist[8]EU Code of Conduct on Responsible Food Business and Marketing Practices, A common aspirational path towards sustainable food systems, abrufbar unter: … Continue reading. Er findet Anwendung auf den sog. Mittelteil der Lebensmittelkette – „Produktion, Handel, Verarbeitung, Vermarktung, Vertrieb und Lebensmitteldienstleistungen“ – und dient als „gemeinsamer Zielpfad zu nachhaltigen Lebensmittelsystemen“. Die Teilnahme ist freiwillig; mittlerweile haben mehr als 100 Verbände und Unternehmen den Kodex unterzeichnet.

Das Dokument umfasst ein allgemeines Rahmenwerk aus erklärten Zielvorgaben und Zielsetzungen (u.a. Förderung eines gesunden und nachhaltigen Ernährungsverhaltens, Vermeidung und Reduzierung von Lebensmittelverlusten und -verschwendung, klimaneutrale Lebensmittelkette in der EU bis 2050, kreislauforientierte und ressourceneffiziente Lebensmittelkette, dauerhaftes, inklusives und nachhaltiges Wirtschaftswachstum, Beschäftigung und menschenwürdige Arbeit für alle, nachhaltige Wertschöpfung durch Partnerschaft, nachhaltige Beschaffung in der Lebensmittelkette) sowie ein Rahmenwerk für „ambitionierte Selbstverpflichtungen von Unternehmen“, die eine Führungs- bzw. Vorreiterrolle durch besondere Leistungen übernehmen wollen.

Durch eine Initiative zur Verbesserung des Corporate Governance-Rahmens will die Kommission sicherstellen, dass die „Nachhaltigkeit“ in die Unternehmensstrategie verpflichtend einbezogen werden muss.

D. Zum Inhalt der Strategie „Vom Hof auf den Tisch“

I. Zielrichtung und Definition

Zur „Gestaltung einer für Verbraucher, Erzeuger, Klima und Umwelt förderlichen Lebensmittelversorgungskette“ werden sechs Bereiche identifiziert und beschrieben, in denen die Umstellung auf nachhaltige Lebensmittelsysteme ansetzen soll. Definiert wird ein nachhaltiges Lebensmittelsystem als „ein Lebensmittelsystem, das Ernährungssicherheit und Nahrungsmittel für alle bietet, und zwar derart, dass die wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Grundlagen zur Gewährleistung von Ernährungssicherheit und Nahrungsmitteln für zukünftige Generationen nicht beeinträchtigt werden. Das bedeutet, dass es i.) durchgehend profitabel ist (wirtschaftliche Nachhaltigkeit); ii.) umfangreiche Vorteile für die Gesellschaft bietet (soziale Nachhaltigkeit); und iii.) positive oder neutrale Auswirkungen auf die natürliche Umwelt hat (ökologische Nachhaltigkeit)“[9]Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen, FAO; vgl. auch EU-Verhaltenskodex (siehe oben C) Fussnote 8..

Schwerpunkte dieser Handlungsbereiche werden, insbesondere sofern sie (lebensmittel‑) rechtliche Auswirkungen haben, nachfolgend dargestellt und bewertet.

Zunächst sei auf eine bereits erfolgte Massnahme eingegangen:

II. Gewährleistung der Ernährungssicherheit

Um die Versorgung mit sicheren, nachhaltigen und bezahlbaren Lebensmitteln jederzeit und gerade auch in Krisenzeiten (z.B. Covid-19-Pandemie, Dürren, Überschwemmungen, Krieg) zu gewährleisten, sieht die „Vom Hof zum Tisch-Strategie“ die Erarbeitung eines Notfallplanes vor, der in Krisenzeiten in Kraft gesetzt werden soll; dieser wurde bereits im November 2021 als zweite Massnahme aus dem Katalog der Strategie von der Kommission angenommen und als Mitteilung[10]Mitteilung der Kommission, Notfallplan zur Lebensmittelversorgung und Ernährungssicherheit, COM (2021) 689 final, 12. November 2021. veröffentlicht. Bei der Vorstellung des Planes erklärte der für Landwirtschaft zuständige Kommissar Janusz Wojciechowski, der Notfallplan gewährleiste „die Vorsorge der EU und eine enge Koordinierung zwischen der EU, den Mitgliedsstaaten sowie dem öffentlichen und privaten Sektor, um einseitige Entscheidungen zu vermeiden und ein effizientes Krisenmanagement zu ermöglichen“. Wie notwendig es ist, auf Krisenzeiten vorbereitet zu sein, zeigt in besonderem Masse der gegen die Ukraine geführte Krieg; schon kurz nach seinem Beginn kam es bei bestimmten Produkten zu Lieferengpässen (z.B. Sonnenblumenöl); die Auswirkungen auf die weltweite Versorgung mit Getreide werden als erheblich prognostiziert.

III. Sicherstellung einer nachhaltigen Lebensmittelerzeugung

Erster Schwerpunkt der Strategie ist die Ebene der Erzeugung von Lebensmitteln in der Landwirtschaft, in der Fischerei und in der Aquakulturproduktion. Dort gilt es, Änderungen zu erreichen, um die „Klima- und Umweltergebnisse zu verbessern, die Klimaresilienz zu erhöhen und den Einsatz von Betriebsmitteln (z.B. Pestizide, Düngemittel) zu verringern und zu optimieren“. So soll beispielsweise bis zum Jahre 2030 der Einsatz von chemischen Pestiziden insgesamt um 50 % verringert werden, um dadurch dem Verlust der biologischen Vielfalt und der Schädigung von Insekten, Vögeln, Säugetieren und Amphibien entgegenzuwirken. Gestärkt werden soll der integrierte Pflanzenschutz und der Einsatz sicherer alternativen Methoden zum Schutz der Ernten vor Schädlingen und Krankheiten. Aufgrund des in die Umwelt eingetragenen Nährstoffüberschusses (insbesondere an Stickstoff und Phosphat), der ebenfalls einen wesentlichen Beitrag zur Luft‑, Boden- und Wasserverschmutzung sowie zur Klimaschädigung leistet, soll der Einsatz von Düngemitteln bis 2030 um mindestens 20 % reduziert werden.

Angesichts der Tatsache, dass die Landwirtschaft für über 10 % der Treibhausgasemissionen in der Gemeinschaft verantwortlich ist, und davon fast 70 % aus der Tierhaltung stammen, die 68 % der gesamten landwirtschaftlichen Fläche benutzt, soll das Angebot nachhaltiger und innovativer Futtermittelzusatzstoffe unterstützt werden, um insoweit zu einer Reduktion der schädlichen Einträge zu gelangen. Die Problematik antimikrobieller Resistenzen soll dadurch entschärft werden, dass die Verwendung antimikrobieller Mittel in der Tiererzeugung ebenfalls um 50 % zurückgeführt wird.

Auch die Verbesserung des Tierwohls ebenso wie der Pflanzengesundheit ist im Zielkatalog der Strategie enthalten.

Der ökologische Landbau soll im Jahre 2030 auf mindestens 25 % der landwirtschaftlichen Flächen der EU betrieben werden; ebenso soll die ökologische Aquakultur ausgebaut werden.

Um den Primärerzeugern in der Landwirtschaft den Übergangsprozess zu erleichtern, beabsichtigt die Kommission, die „Wettbewerbsregeln für kollektive Initiativen zur Förderung der Nachhaltigkeiten der Lieferketten zu präzisieren“. Damit soll die Position der Landwirte wie auch der Fischer in der Lieferkette, insbesondere auch gegenüber einem sehr nachfragemächtigen Handel, gestärkt werden.

Im Hinblick auf den wirtschaftlichen Aspekt der Nachhaltigkeit wird an verschiedenen Stellen der Mitteilung die Notwendigkeit betont, im Bereich der Erzeugung angemessene Einkommen zu gewährleisten; dies wird in der Entschliessung des Europäischen Parlaments ebenso unterstrichen wie in den Schlussfolgerungen des Rates.

IV. Förderung der Nachhaltigkeit in der Lebensmittelverarbeitung, im Handel (Gross- und Einzelhandel) sowie im Bereich der Grossverbraucher (Gastgewerbe und Verpflegungseinrichtungen)

Als einer der grössten Industriezweige in der Union und als weltweit grösster Importeur und Exporteur von Lebensmitteln hat die Lebensmittelwirtschaft einen relevanten Anteil am ökologischen und sozialen Fussabdruck in der EU und auch bezogen auf den globalen Handel mit Lebensmitteln. Insoweit kann eine Stärkung der Nachhaltigkeit der Lebensmittelsysteme einen signifikanten Beitrag zu Verbesserungen leisten; entsprechend sieht die „Vom Hof zum Tisch-Strategie“ die Branche im Fokus ihrer Zielsetzung und schreibt ihr eine Vorreiterrolle zu; dies kommt in dem bereits oben unter C angesprochenen Verhaltenskodex für verantwortungsvolle Unternehmens- und Marketingpraktiken zum Ausdruck.

Legislative Massnahmen sollen die Umstellung auf nachhaltigere Lebensmittelsysteme vorgeben. Hierzu zählen die Anregung zur Neuformulierung von Lebensmitteln, die Erstellung von Nährwertprofilen einzelner Lebensmittel und auch die Förderung von Kreislaufmodellen in der Lebensmittelverarbeitung und im Einzelhandel. Die Überprüfung der Anforderungen an Lebensmittelkontaktmaterialien (insbesondere Verpackungen) soll zum einen die Lebensmittelsicherheit erhöhen und zum anderen die Verpackungsarten umweltfreundlicher gestalten, sodass sie einen Beitrag zur Verringerung der Lebensmittelabfälle leisten können. Ebenso ist eine Überarbeitung von Vermarktungsnormen vorgesehen sowie eine Stärkung des Rechtsrahmens für geografische Angaben; Ziel ist jeweils die Inkorporierung von Nachhaltigkeitskriterien in bestehende Regelungswerke.

Ordnungspolitisch nicht unproblematisch erscheint die Absicht der Kommission, von Unternehmen bzw. Branchen Zusagen zu fordern, dass „Preiskämpfe im Lebensmittelbereich in der Bevölkerung nicht zu einer geringeren Wertschätzung von Lebensmitteln führen […]. Beispielsweise ist von Werbekampagnen für Fleisch zu Tiefstpreisen abzusehen“. Beides mag im Ergebnis wünschenswert sein, es fragt sich nur, ob es eine hoheitliche Aufgabe ist und ob es gerechtfertigt werden könnte, insoweit in den Wettbewerb einzugreifen, denn, sofern sich nichts ändert, will die Kommission „Legislativmassnahmen in Betracht ziehen“.

Auch will sich die Kommission um kürzere Lieferketten kümmern, um die Zahl von Langstreckentransporten zu verringern. Dies soll der Stärkung regionaler und lokaler Lebensmittelsysteme dienen und wird auf breite Zustimmung in Politik und Gesellschaft stossen, werden doch Regionalität und auch Saisonalität auch unter dem Gesichtspunkt der Nachhaltigkeit allgemein positiv bewertet. Eine positive Resonanz ist auch aus der Landwirtschaft und von regional distribuierenden Unternehmen zu erwarten.

Das Europäische Parlament begrüsst das Ziel der Verkürzung von Lieferketten fast euphorisch und betont u.a., „wie wichtig frische Bio-Lebensmittel sind, die vor Ort konsumiert werden, was der Gesundheit der Verbraucher und der Umwelt zugutekommt“. Ob insoweit auch die Gesundheit als Begründung zur Verkürzung von Lieferketten taugt, erscheint doch fraglich.

Grundsätzlich mag an dieser Stelle die Anmerkung erlaubt sein, dass der Erfolg des Binnenmarktes gerade im Lebensmittelbereich im freien Handel aller wo auch immer in der Union hergestellten Produkte begründet ist, und die Verbraucherinnen und Verbraucher in der EU das dadurch ermöglichte vielfältige Angebot seit Jahrzehnten schätzen und nachfragen. Darüber hinaus darf auch nicht übersehen werden, das Lebensmittel ein „global business“ sind, die EU ein bedeutender Exporteur wie auch Importeur ist, und aber auch manches Land in der Dritten Welt auf den Export seiner Lebensmittel angewiesen ist. Dies sollte bei allen zweifellos notwendigen Anstrengungen um mehr Nachhaltigkeit nicht vergessen werden.

V. Förderung eines nachhaltigen Lebensmittelverzehrs, Erleichterung der Umstellung auf eine gesunde und nachhaltige Ernährung

Ausgehend von der Feststellung, dass die derzeitigen Lebensmittelverzehrmuster „sowohl unter gesundheitlichen als auch unter ökologischen Gesichtspunkten nicht nachhaltig“ sind, sieht die „Vom Hof zum Tisch-Strategie“ eine Reihe von legislativen und administrativen Massnahmen vor, die zu einer erheblichen Veränderung der rechtlichen Voraussetzungen für die Herstellung und Vermarktung von Lebensmitteln in der Union führen können. Ziel ist es vor allem, der Zunahme von Übergewicht und Adipositas entgegenzuwirken, eine hauptsächlich pflanzliche Ernährung mit weniger Fleisch und Fleischerzeugnissen und mit mehr Obst und Gemüse zu fördern, um dadurch das Risiko von Herz‑, Kreislauf- und Krebserkrankungen zu verringern; insoweit ist auch eine Verknüpfung zu „Europas Plan gegen Krebs“ gegeben, in dessen Rahmen eine gesündere Ernährung als Präventivmassnahme einen hohen Stellenwert hat[11]Mitteilung der Kommission, Europas Plan gegen den Krebs, COM (2021) 44 final vom 3. Februar 2021..

Insbesondere durch eine verbesserte Information soll ein nachhaltiger Lebensmittelverzehr gefördert und damit die Umstellung auf eine gesunde und nachhaltige Ernährung erleichtert werden. Dazu und zu weiteren Aspekten sind folgende Massnahmen vorgesehen:

1. Obligatorische Nährwertkennzeichnung auf der Verpackungsvorderseite

Obwohl verpackte Lebensmittel eine umfangreiche Nährwertkennzeichnung tragen müssen (Brennwert, Fett, gesättigte Fettsäuren, Kohlenhydrate, Zucker, Eiweiss und Salz und ggf. weitere Elemente), Art. 9 Abs. 1 lit. l i.V.m. Art. 30 ff. LMIV[12]Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2011 betreffend die Information der Verbraucher über Lebensmittel (…), ABl. L 304 vom … Continue reading , wird seit Jahren über eine plakative Nährwertkennzeichnung – kontrovers – diskutiert, die es auf einen Blick – „Front of Pack“ – ermöglichen soll, eine gesundheitsbewusste Lebensmittelwahl zu treffen. So wurde lange über die sog. Lebensmittelampel gestritten; sie sollte mittels der Farben „grün“, „gelb“ und „rot“ für bestimmte Nähr- und Inhaltsstoffe (Fett, Salz, Zucker) anzeigen, ob das Lebensmittel einen hohen, mittleren oder geringen Gehalt daran aufweist. Dabei bestand und besteht aber die Problematik, dass die Wertung am einzelnen Lebensmittel und sogar an einzelnen „Bestandteilen“ ansetzt, das Ernährungsverhalten insgesamt aber – zwangsläufig – ausser Acht bleibt. Eine Ampel wäre daher zu simpel, um wirklich einen substantiellen Beitrag zur Verbesserung des Ernährungsverhaltens zu leisten.

Das gleiche gilt im Prinzip auch für die in verschiedenen Ländern (Belgien, Frankreich, Deutschland, Luxemburg, Niederlande, Schweiz und Spanien) zunehmend Verbreitung findende – freiwillige – Nutri-Score-Kennzeichnung, die nicht eine Einzelbewertung bestimmter Nährstoffe/Zutaten, sondern eine Gesamtbewertung des Lebensmittels anhand einer Farb- und Buchstabenscala (von A bis E) vornimmt.

Es ist nicht vorhersehbar, ob die Kommission in ihrem für das 4. Quartal 2022 angekündigten Vorschlag die Nutri-Score-Kennzeichnung aufgreift oder ein anderes Modell präsentiert; sicher erscheint, dass sie in jedem Fall eine verbindliche „Front of Pack“ Nährwertkennzeichnung verwirklichen will, zumal sie dazu von einer grossen Unterstützung seitens der Mitgliedstaaten und des Europäischen Parlaments ausgehen kann.

Auch bei EU – weit distribuierenden Unternehmen gibt es eine Präferenz für eine einheitliche Regelung, die eine reibungslose Vermarktung in allen Mitgliedstaaten sicherstellt.

Zur Vorbereitung hatte die Kommission die EFSA im März 2021 gebeten, Nährstoffe und nicht nährstoffhaltige Bestandteile von Lebensmitteln (z.B. Energie, Ballaststoffe) zu identifizieren, die von Bedeutung für die öffentliche Gesundheit sind, Lebensmittelgruppen aufzuzeigen, die eine wichtige Rolle in der europäischen Ernährung spielen und Kriterien zu benennen, die für die Auswahl von Nährstoffen, bzw. nicht nährstoffhaltigen Bestandteilen zur Erstellung von Nährwertprofilen massgeblich sein könnten. Ende April 2022 hat die EFSA ihre wissenschaftliche Stellungnahme dazu veröffentlicht[13]EFSA, Scientific advice related to nutrient profiling for the development of harmonised mandatory front-of-pack nutrition labelling and the setting of nutrient profiles for restricting nutrition and … Continue reading. Welche Schlüsse die Kommission für ihren Vorschlag daraus zieht, bleibt abzuwarten.

In keinem Falle wird auch eine noch so deutliche, bewertende Kennzeichnung auf der Packungsvorderseite eines einzelnen Lebensmittels das Ernährungsverhalten insgesamt einbeziehen. Inwieweit sie daher zur Bekämpfung von Übergewicht und Adipositas und zu einer gesünderen Ernährungsweise beitragen kann, wird durch umfangreiche Studien über einen längeren Zeitraum zu überprüfen sein. Gleichwohl werden sich die Unternehmen auf eine verbindliche „Front of Pack“- Nährwertkennzeichnung einstellen müssen; sie werden in diesem Zusammenhang ihre Rezepturen überprüfen und versuchen zu „optimieren“, um einen möglich günstigen „score“ zu erzielen.

2. Erstellung von Nährwertprofilen

Die Health-Claims-Verordnung[14]Verordnung (EG) Nr. 1924/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über nährwert- und gesundheitsbezogene Angaben über Lebensmittel, ABl. L 404 vom … Continue reading sieht in ihrem Art. 4 Abs. 1 vor, dass die Kommission bis zum 19. Januar 2009 (!) spezifische Nährwertprofile hätte festlegen sollen, denen Lebensmittel oder bestimmte Lebensmittelkategorien ent­sprechen müssen, um nährwert- oder gesundheitsbezogene Angaben tragen zu dürfen. Anfang 2022, d.h. 13 Jahre später, gibt es diese Nährwertprofile immer noch nicht, obwohl verschiedene Anläufe zu ihrer Erarbeitung gemacht worden sind. Bisher ist es nicht gelungen, eine wissenschaftliche Begründung für derartige Profile für das Einzellebensmittel festzulegen, und es bleibt abzuwarten, ob dies nun im Rahmen der „Vom Hof zum Tisch-Strategie“ unter Berücksichtigung der oben unter 1. zitierten EFSA Stellungnahme gelingen kann; ein Vorschlag der Kommission soll im 4. Quartal 2022 erfolgen. Proble­matisch wird auch hier insoweit immer sein, dass auf Lebensmittel oder entsprechende Lebensmittelkategorien bezogene Nährwertprofile das Ernährungsverhalten insgesamt ausser Acht lassen.

3. Neuformulierung von Lebensmitteln

Auf EU-Ebene wie auch in den einzelnen Mitgliedsstaaten wird seit Jahren darüber diskutiert, wie man zu einem besser dem „Bedarf angepassten“ Lebensmittelangebot kommen kann, worunter in erster Linie Lebensmittel mit reduzierten Zucker‑, Fett- und Salzgehalten verstanden werden. So haben sich in Deutschland im Jahr 2018 Verbände der Lebensmittelwirtschaft in einer Grundsatzvereinbarung mit dem Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft verpflichtet, in ihren jeweiligen Bereichen auf eine Reduktion des Gehaltes an diesen als besonders problematisch eingeschätzten Zutaten bzw. Inhaltsstoffen in Fertigprodukten hinzuwirken[15]Abrufbar unter <https://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/DE/_Ernaehrung/​Reduktionsstrategie/GrundsatzvereinbarungReduktion.pdf?__blob=publicationFile​&​v=​4>..

Auch wenn die Freiwilligkeit dieser Initiativen betont wird, auch wenn in vielen Bereichen diesbezüglich schon Einiges erreicht worden ist, so werden im politischen und gesellschaftlichen Raum Forderungen nach weitergehenden Massnahmen zur „Reformulierung“ erhoben, die aufseiten der Anbieter zukünftig auch direkte staatliche Interventionen in die Produktgestaltung befürchten lassen.

Dass dies keine Schwarzmalerei ist, belegt die Absicht der Kommission, im Rahmen der „Vom Hof auf den Tisch – Strategie“ Initiativen zur Förderung der Neuformulierung verarbeiteter Lebensmittel „einschliesslich der Festlegung von Höchstgehalten für bestimmte Nährstoffe“ einleiten zu wollen. Politische Rückendeckung erhält die Kommission dabei vom Europäischen Parlament, das in seiner Entschliessung noch weiterzugehen scheint, wenn es zu Massnahmen gegen den übermässigen Verzehr von „hochgradig verarbeiteten“ Lebensmitteln aufruft. Dieses Kriterium entspringt eher allgemeinen, ideologischen Vorurteilen gegen Teile des heutigen Lebensmittelangebotes, als dass es die qualitativen Voraussetzungen eines Tatbestandsmerkmales erfüllen und als wissenschaftlich belegtes Abgrenzungsmarkmal dienen könnte.

Sollte es zu derartigen Regelungen kommen, wäre dies eine neue Qualität staatlicher Einflussnahmen auf die Lebensmittelproduktion, verbunden mit massiven Eingriffen in Grundrechte der Unternehmer, so auch in die Ausübung der Berufsfreiheit. Abgesehen von gravierenden rechtlichen und ordnungspolitischen Bedenken erscheint es zweifelhaft, ob damit tatsächlich ein relevanter Beitrag für eine gesunde Ernährung der Bevölkerung insgesamt geleistet werden könnte. Es kann nicht oft genug wiederholt werden, dass Massnahmen, die an einzelnen Lebensmitteln oder an einer Lebensmittelkategorie ansetzen, Aspekte des individuellen Ernährungsverhaltens ausser Acht lassen (müssen).

Und müsste man nicht befürchten, dass der Reichtum und die Vielfalt des europäischen Lebensmittelangebots, Schaden nehmen, wenn – traditionelle – Rezepturen Gegenstand derartiger staatlicher Reglementierung werden? Dieses besondere europäische Kulturgut beruht gerade auch auf der überwiegend klein- und mittelständigen Struktur (KMU) der Lebensmittelwirtschaft in der EU (allein ihre Ernährungsindustrie besteht aus ca. 290.000 Unternehmen); sie gilt es zu schützen.

4. Ausweitung der obligatorischen Ursprungs- oder Herkunftsangabe

Nicht ohne Weiteres einleuchtend erscheint die Absicht der Kommission, die obligatorische Ursprungs- oder Herkunftsangabe über den bisherigen Rahmen hinaus auf weitere Erzeugnisse ausdehnen zu wollen, um auch dadurch die Verbraucherinnen und Verbraucher in die Lage zu versetzen, „sich sachkundig für gesunde und nachhaltige Lebensmittel zu entscheiden“. Könnte es nicht vielmehr sein, dass die Kommission den verbreiteten politischen Forderungen nach mehr obligatorischer Ursprungs-/Herkunftskennzeichnung aus den Mitgliedsstaaten nachgeben und dies im Rahmen der „Vom Hof zum Tisch-Strategie“ als Aspekt der Nachhaltigkeit „verkaufen“ will?

In den vergangenen Jahren sind in einigen Mitgliedsstaaten (so in Frankreich) verbindliche Herkunftskennzeichnungsregelungen nicht nur diskutiert, sondern teilweise auch erlassen worden, die letztlich zu einer Behinderung des freien Warenverkehrs im Binnenmarkt führen mussten und geltendem Unionsrecht widersprachen. Der EuGH hat in seiner „Groupe Lactalis“ – Entscheidung[16]EuGH, Urteil vom 1. Oktober 2020 in der Rechtssache C-485/18, ECLI:EU:C:2020:763, Groupe Lactalis. festgestellt, dass nationale Regelungen zur Herkunftskennzeichnung nur zulässig sind, wenn objektiv eine nachgewiesene Verbindung zwischen bestimmten Qualitäten des Lebensmittels und seiner Herkunft besteht; allein subjektive Assoziationen der Mehrheit der relevanten Verbrauchergruppe mit der Herkunft reichten nicht aus.

Nationale Vorschriften über eine verbindliche Herkunftsangabe belasten die jeweiligen inländischen Hersteller (Inländerdiskriminierung), können aber auch die Vermarktung importierter Lebensmittel behindern, wenn sie, weil ohne Herkunftskennzeichnung, von den Verbraucherinnen und Verbrauchern als minderwertig angesehen werden; sie führen zu einer Re-Nationalisierung des harmonisierten Rechts und damit letztlich zu einer – kontraproduktiven – Fragmentierung des EU-Binnenmarktes.

Aber auch unionsrechtliche Verpflichtungen zur Ursprungs- bzw. Herkunftsangabe müssen gut begründet sein, denn sie können Erzeugnisse aus bestimmten Ländern/Regionen in der Wahrnehmung der Verbraucherschaft letztlich diskriminieren, und entsprechend können sie immer wieder auftretenden protektionistischen Bestrebungen Vorschub leisten. Aus diesem Grunde war der europäische Gesetzgeber über Jahrzehnte äusserst zurückhaltend mit der Festlegung obligatorischer Herkunftsangaben.

Richtigerweise hat er dagegen im Rahmen einer – nicht diskriminierenden – Qualitätspolitik Mechanismen geschaffen, um geschützte Ursprungsbezeichnungen und geografische Angaben zu ermöglichen, sofern ihnen über die blosse Herkunft hinaus bestimmte Besonderheiten der Produkte (z.B. regionale Rezepturen/Spezialitäten) zugrunde liegen. Das gleiche gilt für „garantiert traditionelle Spezialitäten“. Mit diesen – marktwirtschaftskonformen – Mechanismen der Verordnung (EU) Nr. 1151/2012 über Qualitätsregelungen für Agrarerzeugnissen und Lebensmittel[17]Verordnung (EU) Nr. 1151/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. November 2012 über Qualitätsregelungen für Agrarerzeugnisse und Lebensmittel, ABl. L 343 vom … Continue reading wird letztlich der kulinarische Reichtum der 27 EU-Mitgliedsstaaten geschützt und zugleich ermöglicht, dass diese – objektiv „besonderen“ – Lebensmittel im Binnenmarkt frei verkehrsfähig und damit für alle Verbraucherinnen und Verbraucher zugänglich sind. Gleiches gilt für die geschützten geografischen Angaben für Spirituosen[18]Verordnung (EU) 2019/787 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. April 2019 über die Begriffsbestimmung, Bezeichnung, Aufmachung und Kennzeichnung von Spirituosen, die Verwendung der … Continue reading und für die Ursprungskennzeichnungen, geografischen Angaben und traditionellen Begriffe im Weinsektor[19]Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse und zur Aufhebung … Continue reading.

Wenn die Mitteilung zur „Vom Hof zum Tisch-Strategie“ an anderer Stelle anmerkt, dass die Kommission den Rechtsrahmen für geografische Angaben stärken und ggf. durch spezifische Nachhaltigkeitskriterien ergänzen will, so erscheint das als der richtige Weg und nicht die Ausweitung der verpflichtenden Herkunftsangabe für „grundsätzlich austauschbare“ Lebensmittel; einen entsprechenden Entwurf einer Verordnung über „Geografische Angaben für Wein, Spirituosen und landwirtschaftliche Erzeugnisse und über Qualitätsregelungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse“[20]Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über geografische Angaben der Europäischen Union für Wein, Spirituosen und landwirtschaftliche Erzeugnisse und über … Continue reading hat die Kommission am 31. März 2020 vorgelegt.

5. „Öko-Claims“

Anstrengungen zur Verbesserung der Nachhaltigkeit sind für Unternehmen von besonderem Interesse, wenn sie als Marketing-/Werbemassnahme genutzt werden können. Entsprechende Werbeaussagen können aber ein beträchtliches Irreführungspotential enthalten, und insoweit ist es nachvollziehbar, dass die Kommission prüfen will, „wie freiwillige umweltbezogene Angaben vereinheitlicht werden können“; ein Regelungsvorschlag ist für das 1. Halbjahr 2022 angekündigt.

6. Rahmenregelung zur „nachhaltigen Lebensmittelkennzeichnung“

Im Jahr 2024 will die Kommission einen Vorschlag eines Rahmens für eine Nachhaltigkeitskennzeichnung vorlegen, „der in Synergie mit anderen einschlägigen Initiativen Lebensmittel unter den Aspekten Nährwert, Klima, Umwelt und Soziales“ abdeckt.

7. Verringerung von Lebensmittelverlusten und -verschwendung

Im Rahmen der Sustainable Development Goals (SDGs)[21]Abrufbar unter <https://sdgs.un.org/goals>. der Vereinten Nationen besteht die Verpflichtung, bis 2030 die weltweite Nahrungsmittelverschwendung pro Kopf auf Einzelhandels- und Verbraucherebene zu halbieren und die entlang der Produktions- und Lieferkette entstehenden Nahrungsmittelverluste einschliesslich Nachernteverlusten zu verringern; dazu hat sich auch die Europäische Union verpflichtet. Im Jahr 2023 will sie Zielvorgaben für die Verringerung der Lebensmittelabfälle vorschlagen und bereits im 4. Quartal 2022 einen Vorschlag für eine Überarbeitung der EU-Vorschriften über die Datumsangabe (Verbrauchsdatum und Mindesthaltbarkeitsdatum) unterbreiten. In einem – angeblich weit verbreiteten – falschen Verständnis der Datumsangabe sieht die Kommission einen Grund dafür, dass Lebensmittel ungerechtfertigter Weise weggeworfen werden. Ob ein solches – unsachgemässes – Verbraucherverhalten tatsächlich in grösserem Umfange besteht, sollte sehr sorgfältig erforscht werden. Ergebnisse/Studien aus Deutschland belegen dies nicht, wenn sie zum Ergebnis kommen, dass nur 7 % der Konsumenten Lebensmittel nach Ablauf des Mindesthaltbarkeitsdatums „unbesehen“ entsorgen[22]Forschungsprojekt REduce Food WAste (REFOWAS), Pressemitteilung des Max Rubner-Instituts v. 7. März 2017 „MHD und Verbraucherverhalten“, <mri.bund.de>..

Das seit mehreren Jahrzehnten vorgeschriebene Mindesthaltbarkeitsdatum muss zweifellos in seiner Bedeutung immer wieder „eingeübt“ werden; es gibt aber wertvolle Anhaltspunkte für die Verzehrfähigkeit eines Erzeugnisses und verhindert, dass allein mit Ablauf eines Datums Produkte nicht mehr verzehrt werden sollen (dürfen), obwohl sie ihre „spezifischen Eigenschaften“ noch aufweisen. Verbraucherinnen und Verbraucher sollten auch künftig diese Orientierung durch das Mindesthaltbarkeitsdatum haben; es darf nicht dem sehr berechtigten Nachhaltigkeitsziel „Vermeidung von Lebensmittelabfällen“ geopfert werden, seine Bedeutung als wichtige Orientierung muss nur kontinuierlich erklärt werden.

VI. Bekämpfung von Lebensmittelbetrug

Um zu vermeiden, dass Lebensmittelbetrug die Nachhaltigkeit der Lebensmittelsysteme gefährdet, will die Kommission ihren Kampf gegen dieses Phänomen intensivieren und die Befugnisse der Kontroll- und Durchsetzungsbehörden erweitern; so soll auch eine Stärkung der Koordinierungstätigkeit und der Untersuchungskapazitäten des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) geprüft werden.

VII. Rechtsrahmen für nachhaltige Lebensmittelsysteme – eine neue EU-Basis-Regelung?

Bis Ende 2023 will die Kommission eine Rechtssetzungsinitiative mit einem „Rahmen für ein nachhaltiges Lebensmittelsystem“ starten. Es soll den Wandel beschleunigen, erleichtern und sicherstellen, „dass alle in der EU in den Verkehr gebrachten Lebensmittel immer nachhaltiger werden“.

Die Kommission geht davon aus, dass ein solcher, gesetzgeberischer Rahmen „die Kohärenz der politischen Massnahmen auf EU- und nationaler Ebene fördern, eine durchgängige Berücksichtigung der Nachhaltigkeit in allen lebensmittelbezogenen Politikfeldern bewirken und die Resilienz der Lebensmittelsysteme stärken“ wird.

Aufgenommen werden sollen gemeinsame Definitionen, allgemeine Grundsätze und Anforderungen an nachhaltige Lebensmittelsysteme ebenso wie Regelungen über die Verantwortlichkeiten der Akteure. Durch Zertifizierung und Kennzeichnung der Nachhaltigkeitsleistung sollen Anreize für die Marktteilnehmer geschaffen werden, „von nachhaltigen Verfahren zu profitieren und die Nachhaltigkeitsstandards schrittweise anzuheben, sodass diese für alle Lebensmittel, die in der EU in den Verkehr gebracht werden, zur Norm werden“.

Was dies im Einzelnen bedeutet, ist auch nach ersten Diskussionen noch nicht klar erkennbar.

Eine gewisse Vorbildfunktion kommt der sog. „Basis-Verordnung“[23]Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur … Continue reading zu. In ihr wurden grundlegende Anforderungen an den Gesundheitsschutz und an den Täuschungsschutz für alle Produktions‑, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen von Lebensmitteln und Futtermitteln festgelegt, der Grundsatz des reibungslosen Funktionierens des Binnenmarktes postuliert, wichtige Definitionen wie „Lebensmittel“, „Futtermittel“ oder auch „Endverbraucher“ verbindlich vorgeschrieben und die „Risikoanalyse“ mit ihrer unabhängigen, wissenschaftlichen Risikobewertung als Teilbereich ebenso vorgesehen wie das „Vorsorgeprinzip“. Die „Basis-Verordnung“ hat sich bewährt, sie hat dem europäischen Lebensmittelrecht, das über Jahrzehnte eher anlassbezogen als systematisch entwickelt wurde, eine verlässliche rechtliche Grundlage gegeben, auf der es nach einheitlichen Grundsätzen weitergeschrieben werden konnte.

Wenn nun eine Rahmenregelung im Hinblick auf die Nachhaltigkeit geschaffen werden soll, so stellt sich die Frage zum Verhältnis zur existierenden „Basisverordnung“. Es würde sich wohl eher anbieten, letztere um Nachhaltigkeitsaspekte zu ergänzen, als ein paralleles Regelwerk neu zu schaffen. Auch Bestimmungen zur Nachhaltigkeit bedürfen einer unabhängigen wissenschaftlichen Absicherung, denn nur so können sie die beabsichtigte Wirkung erzielen, und nur so sind auch Eingriffe in die Gestaltungs- und Berufsfreiheit der Akteure in der Lebensmittelkette vertretbar. Ohne die Notwendigkeit der Schaffung nachhaltiger Lebensmittelsysteme in irgendeiner Weise in Frage stellen zu wollen, darf die Anmerkung erlaubt sein, dass Nachhaltigkeitsaspekte noch viel leichter politischen und auch ideologischen Einflüssen ausgesetzt sein können, als Fragen der Sicherheit und des Täuschungsschutzes bei Lebensmitteln.

Wenn an dieser Stelle für ein einheitliches Basis-Regelwerk, d.h. letztlich für eine Ergänzung der „Basis-Verordnung“ um den Themenbereich „Nachhaltigkeit“ plädiert wird, so geschieht das gerade auch vor dem Hintergrund der Anwendung durch die – ganz überwiegend kleinen und mittelständischen – Unternehmen der Lebensmittelwirtschaft (KMU) in der Union. Sie sind ohnehin mit den kaum zu zählenden lebensmittelrechtlichen Regelungen stark gefordert, und die Probleme würden für sie durch ein Nebeneinander zweier „Basis-Regelungen“ potenziert. Hinzu kommt, dass die „Basis-Verordnung“ aus dem Jahr 2002 keineswegs das alleinige, dem Lebensmittelrecht zugrundeliegende Regelungswerk ist; sie wird vielmehr durch nationale Gesetze ergänzt, und dieser Dualismus ist ohnehin schon schwer zu „handeln“ und führt nicht selten zu Friktionen.

Ganz grundsätzlich wird sich die Frage stellen, ob die Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit und an den Täuschungsschutz stets in Einklang mit der Zielsetzung für Nachhaltigkeitsregelungen zu bringen sind. Es steht ausser Frage, dass Gesundheitsschutz nicht verhandelbar ist, ebenso wenig wie Täuschungsschutz oder auch eine angemessene Information der Verbraucherinnen und Verbraucher durch die Produktkennzeichnung.

Wenn nun nach geltendem Recht beispielsweise die Verkehrsfähigkeit eines Erzeugnisses von der Einhaltung von Höchstmengen für Lebensmittelzusatzstoffe oder für Rückstände an Pflanzenschutzmitteln abhängig ist, so bedeutet dies, dass die Produkte bei jeder Überschreitung der gesetzlich vorgesehenen Mengen aus dem Verkehr genommen und sicher oftmals vernichtet werden müssen, und zwar unabhängig davon, ob die Überschreitung überhaupt zu einer Gesundheitsgefährdung führen könnte (bei der Festlegung von Höchstmengen wird in der Regel ein grosser Sicherheitspuffer eingebaut). Das gleiche gilt im Prinzip auch bei Fehlern in der Produktkennzeichnung, denn auch ihre Vollständigkeit und Korrektheit ist Voraussetzung für die Verkehrsfähigkeit der Erzeugnisse. Wie aber lässt sich diese Systematik mit dem – unzweifelhaft berechtigten – Nachhaltigkeitsziel, Lebensmittelabfälle zu vermeiden, in Einklang bringen? Diese Problematik muss in der künftigen gemeinsamen Basis-Regelung adressiert werden.

Ganz grundsätzlich wird sich auch die Frage stellen, ob und ggf. inwieweit die Erfüllung der Nachhaltigkeitskriterien eine Voraussetzung für die Verkehrsfähigkeit von ansonsten uneingeschränkt rechtskonformen, d.h. insbesondere sicheren Produkten sein kann/soll.

Diese und sicher viele andere Fragen bedürfen einer eigehenden Diskussion, einer wissenschaftlichen und rechtlichen Prüfung und politischen Abwägung; dies muss geschehen, um ein Regelwerk zu schaffen, dessen Anforderungen dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechen und für die anbietende Lebensmittelwirtschaft gut umsetzbar sind.

Die öffentliche Konsultation zu dem Vorhaben hat am 28. April 2022 begonnen und läuft bis zum 21. Juli 2022.

E. Resümee

Die als Kernstück des „Grünen Deals“ konzipierte Strategie „Vom Hof auf den Tisch“ erweist sich als eine sehr anspruchsvolle politische, gesellschaftliche, wirtschaftliche und gesetzgeberische Herausforderung. Diese kann, wie die Kommission zu Recht in ihrer Mitteilung unterstreicht, nur gemeinsam von allen Akteuren bewältigt werden, wobei den Mitgliedern der Lebensmittelkette eine besondere Rolle zukommt.

So unterstützenswert das Ziel eines nachhaltigen Lebensmittelsystems ist, so sorgfältig muss darauf geachtet werden, dass die einzelnen Massnahmen tatsächlich den Kriterien der Nachhaltigkeit genügen und mit den überkommenen, unantastbaren Prinzipien des Binnenmarktes für Lebensmittel in Einklang gebracht werden. Zu nennen sind die – unstreitigen – Zwecke des europäischen Lebensmittelrechts:

  • Schutz der Gesundheit
  • Schutz vor Irreführung und Täuschung
  • Information der Wirtschaftsbeteiligten und der Verbraucherinnen und Verbraucher

sowie die Gewährleistung eines reibungslosen Funktionierens des Binnenmarktes.

Diese Schutzzwecke müssen auch den Kern eines nachhaltigen Lebensmittelsystems bilden.

Zusätzliche Anforderungen müssen der ökologischen, wirtschaftlichen und sozialen Nachhaltigkeit dienen, und insoweit ist jeder einzelne Vorschlag der „Vom Hof zum Tisch-Strategie“ daraufhin zu prüfen. Es geht nicht an, dass Vorhaben unter dem Deckmantel der Nachhaltigkeit verwirklicht werden sollen, obwohl sie eher mit anderen Erwägungen begründbar sind.

Basis aller Massnahmen muss eine sorgfältige wissenschaftliche Absicherung sein, ebenso wie eine Folgenabschätzung „lege artis“.

Alle Massnahmen müssen dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechen, d.h. sie müssen geeignet und notwendig sein, um das Nachhaltigkeitsziel zu erreichen, und sie müssen im Hinblick auf die damit verbundenen Belastungen für die anbietende Wirtschaft verhältnismässig sein; dabei müssen die Belange und Möglichkeiten der klein- und mittelständigen Unternehmen (KMU) angemessen berücksichtigt werden.

Der angedachte „Rechtsrahmen für nachhaltige Lebensmittelsysteme“ sollte nicht separat konzipiert, sondern mit der seit über 20 Jahren bestehenden „Basis-Verordnung“ zu einem gemeinsamen Regelwerk zusammengefasst werden.

Und schliesslich ist dabei und bei den einzelnen legislativen Vorhaben auch auf die „Qualität des Rechts“ zu achten. Verbunden damit sei die Anregung, den – problematischen – Dualismus von Unionsrecht und z.T. parallelem nationalen Recht zu überwinden.

Die Zukunft kann nur dem Gemeinschaftsrecht gehören.

Fussnoten

Fussnoten
1 Mitteilung der Kommission, Der europäische Grüne Deal, COM (2019) 640 final vom 11. Dezember 2019.
2 Mitteilung der Kommission, „Vom Hof auf den Tisch“ – eine Strategie für ein faires, gesundes und umweltfreundliches Lebensmittelsystem, COM (2020) 381 final vom 20. Mai 2020.
3 Abrufbar unter <https://www.un.org/sustainabledevelopment/sustainable-development-goals/>.
4 Schlussfolgerungen des Rates zur Strategie „Vom Hof auf den Tisch“, 12099/20, vom 19. Oktober 2020, abrufbar unter <https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-​12099-2020-INIT/de/pdf>.
5 Entschliessung des Europäischen Parlaments vom 20. Oktober 2021 zu einer Strategie „Vom Hof auf den Tisch“ für ein faires, gesundes und umweltfreundliches Lebensmittelsystem (2020/2260 [INi]), abrufbar unter <https://www.europarl.europa.eu/doceo/​document/TA-9-2021-0425_DE.html>.
6 Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit, ABl. L 31 vom 1. Februar 2002, S. 1-24.
7 Weitere Informationen abrufbar unter <https://ec.europa.eu/info/law/better-​regulation/​have-your-say/initiatives/13174-Nachhaltiges-EU-Lebensmittelsystem-​neue-​Initiative_​de>.
8 EU Code of Conduct on Responsible Food Business and Marketing Practices, A common aspirational path towards sustainable food systems, abrufbar unter: <https://ec.europa.eu/food/system/files/2021-06/f2f_sfpd_coc_final_en.pdf>.
9 Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen, FAO; vgl. auch EU-Verhaltenskodex (siehe oben C) Fussnote 8.
10 Mitteilung der Kommission, Notfallplan zur Lebensmittelversorgung und Ernährungssicherheit, COM (2021) 689 final, 12. November 2021.
11 Mitteilung der Kommission, Europas Plan gegen den Krebs, COM (2021) 44 final vom 3. Februar 2021.
12 Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2011 betreffend die Information der Verbraucher über Lebensmittel (…), ABl. L 304 vom 22. November 2011, S. 18–63.
13 EFSA, Scientific advice related to nutrient profiling for the development of harmonised mandatory front-of-pack nutrition labelling and the setting of nutrient profiles for restricting nutrition and health claims on food, 24 March 2022, doi:10.2903/j.efsa.2022.7259.
14 Verordnung (EG) Nr. 1924/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über nährwert- und gesundheitsbezogene Angaben über Lebensmittel, ABl. L 404 vom 30. Dezember 2006, S. 9–25.
15 Abrufbar unter <https://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/DE/_Ernaehrung/​Reduktionsstrategie/GrundsatzvereinbarungReduktion.pdf?__blob=publicationFile​&​v=​4>.
16 EuGH, Urteil vom 1. Oktober 2020 in der Rechtssache C-485/18, ECLI:EU:C:2020:763, Groupe Lactalis.
17 Verordnung (EU) Nr. 1151/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. November 2012 über Qualitätsregelungen für Agrarerzeugnisse und Lebensmittel, ABl. L 343 vom 14. Dezember 2012, S. 1–29.
18 Verordnung (EU) 2019/787 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. April 2019 über die Begriffsbestimmung, Bezeichnung, Aufmachung und Kennzeichnung von Spirituosen, die Verwendung der Bezeichnungen von Spirituosen bei der Aufmachung und Kennzeichnung von anderen Lebensmitteln, den Schutz geografischer Angaben für Spirituosen und die Verwendung von Ethylalkohol und Destillaten landwirtschaftlichen Ursprungs in alkoholischen Getränken sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 110/2008, ABl. L 130 vom 17. Mai 2019, S. 1–54.
19 Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 922/72, (EWG) Nr. 234/79, (EG) Nr. 1037/2001 und (EG) Nr. 1234/2007, ABl. L 347 vom 20. Dezember 2013, S. 671–854.
20 Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über geografische Angaben der Europäischen Union für Wein, Spirituosen und landwirtschaftliche Erzeugnisse und über Qualitätsregelungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse sowie zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1308/2013, (EU) 2017/1001 und (EU) 2019/787 und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1151/2012, COM (2022) 134 final vom 31. März 2022.
21 Abrufbar unter <https://sdgs.un.org/goals>.
22 Forschungsprojekt REduce Food WAste (REFOWAS), Pressemitteilung des Max Rubner-Instituts v. 7. März 2017 „MHD und Verbraucherverhalten“, <mri.bund.de>.
23 Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit, ABl. L 31 vom 1. Februar 2002, S. 1-24.