© 2026 – CC BY-NC-ND (ausgenommen Fotos, © bei den Fotografen/Agenturen, siehe Bildnachweis)

Verlag: EIZ Publishing (eizpublishing.ch),
Bellerivestrasse 49, 8008 Zürich, Schweiz
eizpublishing@europa-institut.ch
Herausgeber: Benjamin Böhler, Andreas Glaser, Christian Rathgeb, Martina Suter
ISBN:
978-3-03994-101-8 (Print – Softcover)
978-3-03994-102-5 (Print – Hardcover)
978-3-03994-103-2 (ePub)
DOI: https://doi.org/10.36862/6GS3-ACSM
Version: 1.02 – 20260506

Dieses Werk ist als gedrucktes Buch sowie als E-Book (open access) in verschiedenen Formaten verfügbar. Weitere Informationen finden Sie unter der URL: https://eizpublishing.ch/publikationen/mosaiksteine-​aus-​einem-vielfaeltigen-leben/.

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Vorwort

Schon der Umfang und das Inhaltsverzeichnis dieser Festschrift sind der Beweis für das beeindruckende und umfangreiche Wirken von Thomas Pfisterer im Dienst von Rechtsstaat, Demokratie und Gemeinwohl. Egal in welcher Funktion – als Jurist, Verfassungs- und Bundesrichter, Regierungs- und Ständerat, Professor und Mitglied zahlreicher nationaler und grenzüberschreitender Gremien – Thomas Pfisterer hat auf allen Ebenen bleibende und positiv nachhallende Spuren hinterlassen.

Es ist schier unmöglich, in einem Vorwort alle Meilensteine seiner engagierten und langen Tätigkeit aufzuzählen – dazu verweisen wir auf die spannenden und umfassenden Beiträge in diesem Buch. Unter vielem Anderen wirkte er als Jurist an der neuen Bundesverfassung mit und war Mitglied des Verfassungsrats, als Ständerat präsidierte er die Kommission für Verkehrs- und Fernmeldewesen und war Mitglied der NEAT-Aufsichtsdelegation sowie Mitglied der Finanzkommission und der Kommission für Rechtsfragen, zudem belegte er diverse internationale Mandate und hat die Hochrheinkommission mitgegründet.

Nicht nur die Schweiz und der Kanton Aargau, auch ich persönlich als Vorsteher des Departements Bau, Verkehr und Umwelt (BVU) profitiere heute noch von seiner Tätigkeit als Baudirektor. Ganz allgemein und speziell im BVU prägte Thomas Pfisterer die drei Grundprinzipien: Föderalismus, Nachhaltigkeit und Mitwirkung. Föderalismus hat er nie nur als Organisationsform verstanden, sondern als Haltung: Dialog, Einigung und Konsens stehen im Mittelpunkt; zudem sollen die Probleme möglichst dort gelöst werden, wo sie entstehen, die höheren Ebenen sollen nur subsidiär eingeschaltet werden. Den daraus entstehenden Spielraum nutzte er kreativ und proaktiv, etwa bei Bahnvorhaben oder der Rhein-Wasserkraft. Dadurch lebte Thomas Pfisterer vor, was noch heute unsere Überzeugung ist: Die besten Lösungen entstehen in der Zusammenarbeit von Verwaltung, Wirtschaft, Verbänden und Bevölkerung.

Dieses Prinzip gilt ganz besonders bei Infrastruktur‑, Mobilitäts- und Umweltschutzprojekten, bei denen sich die verschiedenen Interessen teilweise diametral gegenüberstehen. Die frühzeitige Partizipation aller Beteiligten bei der Erarbeitung oder die Mediation bei Konflikten sind zum Normalfall geworden. Thomas Pfisterers Credo «konferieren statt prozessieren» – also informelle Verwaltungsverfahren als Ergänzung zu den formellen – hat nicht nur manchen Rechtsstreit vermieden und Prozesse beschleunigt, oft sind daraus auch bessere, breiter abgestützte und nachhaltigere Lösungen entstanden. Womit wir beim dritten Grundprinzip sind, bei der Nachhaltigkeit. Schon Thomas Pfisterer war überzeugt: Dauerhafte, stabile und zukunftsfähige Lösungen berücksichtigen immer alle Ebenen – Wirtschaft, Umwelt, Gesellschaft.

Thomas Pfisterer hat wie gesagt grosse und nachhaltig positiv wirkende Spuren hinterlassen: Er hat Recht, Demokratie und Sachverstand verbunden, auf Dialog statt Dekrete gesetzt und eindrücklich gezeigt, dass ein Individuum mit Werten, Neugier und Tatkraft die Institutionen eines Landes prägen kann. Sein Vermächtnis ist die Erkenntnis, dass Verwaltung mehr ist als Regelvollzug – sie kann trotz steigender Komplexität, höherer Erwartungen, Ressourcenknappheit und digitaler Beschleunigung Brücken bauen, Vertrauen schaffen und so die Handlungsfähigkeit des Staates sichern. Thomas Pfisterer und sein Wirken sind der Beweis, dass gute Strukturen und engagierte Menschen gemeinsam Grosses bewirken – im Aargau, in der Schweiz und darüber hinaus.

Regierungsrat Stephan Attiger*

Landammann 2026, Vorsteher Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau

Regierungsrat Stephan Attiger, wohnhaft in Baden, ist seit 2013 Vorsteher des Departements Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau. Auf nationaler Ebene ist er Vorstandsmitglied der Konferenz der kantonalen Energiedirektoren (EnDK) und der Konferenz der kantonalen Direktoren des öffentlichen Verkehrs (KöV) sowie Mitglied der Bau‑, Planungs- und Umweltdirektoren-Konferenz (BPUK; 2020–2024 Präsident), der Konferenz für Wald, Wildtiere und Landschaft (KWL) und verschiedener Gremien interkantonaler Zusammenarbeit.

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Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

Fünf Chancen in einem Leben – wurden sie genutzt?
Benjamin Böhler

Fünf Stationen über verschiedene staatliche Ebenen

Verfassungsrat 1973–1980

Aus der Arbeit des Verfassungsrates
Peter Rüegg

Vom Verfassungsrat des Kantons Aargau
Peter Voser

Funktion und Bedeutung der Verfassung des Kantons Aargau
Georg Müller

Gerichte ab 1965, das Verwaltungsgericht im Aufbau 1969 bis 1985 und
das Bundesgericht vor der Reform 1978 bis 1991

Der lange Weg zur «Raumplanung Schweiz»
Hans Flückiger

Das Aargauer Verwaltungsgericht: Schutz gegen staatliche Allmacht
Hans-Peter Widmer

Die Bedeutung der öffentlichen Verhandlung in staats- und
verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten
Rainer Schweizer

Herausgeforderte Justiz
Niccolò Raselli

Thomas Pfisterer als mein Chef am Bundesgericht (1989-1990)
Peter Heer

Eine lebenslange Freundschaft von Verwaltungsgericht über Verfassungsrat
und Bundesgericht bis zum heutigen Tag
Carl Hans Brunschwiler

Regierungsrat 1990/1991 bis 2000

Politische Charakteristika eines einzigartigen Kantons
Peter Grünenfelder

Gemeinsamkeiten unserer Zeit im Regierungsrat
Stéphanie Mörikofer-Zwez

Ein Einmaleins für Regierungsmitglieder
Christian Rathgeb

Wie ein kleines Gipfeli-Treffen grosse Brücken baut
Marcel Iseli

Die neue Qualität der Aargauer «Aussenpolitik» der 90er-Jahre
Bernhard Wütz

Erinnerungen zur Freundschaft zwischen dem Aargau, der Schweiz und
Baden-Württemberg
Erwin Teufel

«Zugkraft Aargau»? Ja, das war für mich Thomas Pfisterer in den
Neunzigern
Christian Haefliger

Thomas Pfisterer, Mentor der aargauischen Oberrheinkooperation
Hans Martin Tschudi

«Jetzt erst recht» – Der Kanton Aargau, der Landkreis Waldshut und
das Handeln über Grenzen
Martin Kistler

Grenzenlos glücklich?
Karl Heinz Hoffmann

Wert des EU-Binnenmarktes als Export- und Beschaffungsmarkt
für die Schweiz
Roger Zäch

Ständerat 1999 bis 2007

Liberaler Staatsmann der Mitte und des Ausgleichs
Hannes Germann

Verabschiedung durch Ständeratspräsident Peter Bieri
Peter Bieri

Würdigung in der NZZ
Matthias Saxer

Würdigung in der Aargauer Zeitung
Woldemar Muischneek

Ratsarbeit mit Schwergewicht in den Kommissionen

Ratsarbeit im Plenum

Internationale Aufträge 2007 bis heute

Forum of Federations

Einleitung
Hans Altherr

Thomas Pfisterer’s Contributions to Federalism in Switzerland
and Beyond
Rupak Chattopadhyay

Reminiszenzen des Chairmans 2013-2022
Georg Milbradt

International Takhi Group (ITG)
Reinhard Schnidrig und Christian Stauffer

Mongolia and Switzerland
Lundeg Purevsuren

Switzerland from the outside – from a Swiss abroad in Australia
Beat Knoblauch

Grundvorstellungen quer durch diese Institutionen –
Zusammenhänge und Herausforderungen

Recht

Von den Wurzeln des Vereins UNSER RECHT
Ulrich Gut

Das ideelle Verbandsbeschwerderecht im Natur- und Umweltrecht:
missverstanden – umstritten – nötig – sinnvoll
Kurt Fluri

Demokratie

Naturschutz und Demokratie
Brigitte von Rechenberg

Demokratische Legitimation der Übernahme von EU-Recht durch
Mitwirkung von Parlament und Volk
Martin Graf

Zur Entstehungsgeschichte des Zentrums für Demokratie Aarau (ZDA)
Marcel Guignard

«Die Verfassung bietet eine Chance; es liegt an uns, sie zu nutzen!»
Urs Hofmann

Das Zentrum für Demokratie Aarau: eine einzigartige Einrichtung
Daniel Kübler

Wissenschaft im Spannungsfeld der Politik – Rechtswissenschaftliche
Forschung am Zentrum für Demokratie Aarau (ZDA)
Andreas Glaser

Vermittlung und Mediation: «konferieren statt prozessieren»

Wie das Streben nach Einigung ein ganzes Leben prägte
Andrea Staubli

Le Renvoi Judiciaire en Médiation (RJM) : Un Art ou une Formalité,
un Devoir pour le Juge Civil ou un Gadget pour la Galerie ?
Jean A. Mirimanoff

Wirkungsvolles Verwaltungshandeln in Zeiten zunehmender Komplexität
Maurus Büsser

Zwischenräume für Mediation in der nationalen Politik
Matthias Michel

Bärengraben – der Aargau und Würenlingen
Arthur Schneider

Politik und Wirtschaft

Politik und Wirtschaft – gerade im Aargau
Christoph Mäder

Brückenbauer auf verschiedenen Ebenen
Marianne Wildi

Praxis: Demokratie und Recht am Beispiel der Schuldenbremse für
die Stadt Aarau

Die Schweizer Schuldenbremse: Institutionelle Ausgestaltung und
empirische Evidenz
Christoph Schaltegger

Aaraus Schuldenbremse: Ein mühsamer Weg mit Wirkung
Martina Suter

Eine Schuldenbremse für die Stadt Aarau
Hanspeter Hilfiker

Föderalismus

Konferenz der Kantonsregierungen (KdK)

Der erste KdK-Präsident Eric Honegger im Gespräch mit dem
vorletzten Präsidenten der KdK
Eric Honegger

Aargauer Fürsprecher im Interesse der Kantone
Markus Dieth

Interview des vorletzten Präsidenten der Konferenz der
Kantonsregierungen (KdK) mit Generalsekretär Roland Mayer
Roland Mayer

Konferenz der kantonalen Direktoren des öffentlichen Verkehrs (KÖV)

Zusammenarbeit mit Thomas Pfisterer
Dori Schaer-Born

Die Einfahrtsweiche von Aarau
Benedikt Weibel

Eisenbahngesetz: neues Modell der Zusammenarbeit Bund und Kantone
Thomas Baumgartner

Föderalismus in der Schweiz und in der Europäischen Union
Gret Haller

Public Private Partnership (PPP) – Erinnerungen und Ausblick
Urs Bolz und Andreas Lienhard

Zusammenleben im Raum – Raumplanung, Natur‑, Landschafts-
und Umweltschutz

Vom Gefahrenschutz zur gestaltenden Raumentwicklung – Raumplanung
als Daueraufgabe
Lukas Bühlmann

Umweltschutz konkret gestalten
Philippe Baltzer

Wie Naturschutzpolitik umsetzen? – Methodische Annäherungen
Richard Maurer

Die Aargauer Reusstalsanierung: Ein Werk des Zusammenraufens
Hans-Peter Widmer

Persönliche Hintergründe

Wissenschaft: Eine gemeinsame Wegstrecke mit Thomas Pfisterer
Bernhard Waldmann

Das Locken des amerikanischen Pan als camouflierter Teufel – zum
Umgang in der Schweiz mit Amerika und der Lex Americana
nach 1945 – im Rückspiegel
Jens Drolshammer

Militär: Von der Pflichterfüllung zur Chance

Schnittstellen auf gemeinsamen Wegen zu Sicherheitspolitik und
Landesverteidigung
Andreas Bölsterli

Im Dienst von Land und Verantwortung
Hannes Müller

Im Aargau wird Sorge getragen zu militärischen Zeitzeugnissen
Hans-Peter Widmer

Si vis pacem, para bellum
Jean-Pierre Gallati

Aus der Welt von Heinrich Zschokke

Die Heinrich-Zschokke-Gesellschaft
Werner Ort

Heinrich Zschokke und seine Beziehung zu Baselland
Christoph Grauwiller-Straub

Ein Leben für die Demokratie
Kaspar Villiger

Lebenslauf, einschlägige Publikationen und Dank

Lebenslauf Thomas Pfisterer

Ehrungen

Publikationsliste (Auszug)

Dank

Bildnachweis

I

Einleitung

Fünf Chancen in einem Leben – wurden sie genutzt?

Benjamin Böhler

Benjamin Böhler MLaw, Doktorand und wissenschaftlicher Assistent am Zentrum für Demokratie Aarau, bedankt sich herzlich bei der Familie Pfisterer für die wertvolle Unterstützung im Hintergrund.

Leitfrage und Ansatz

Fünf Chancen in einem Leben – wurden sie genutzt? Diese Leitfrage steht am Anfang dieser Festschrift und zugleich am Anfang einer Lebensgeschichte, die sich weniger als Plan denn als Folge von Zufällen liest. Türen öffnen sich, weil sich Konstellationen ergeben; Aufgaben werden übernommen, weil ein Zeitpunkt passt; Verantwortungen wachsen, weil jemand bereit ist, sie zu tragen. Im Rückblick entsteht daraus eine Linie – aber diese war nicht zwingend vorher sichtbar. Gerade deshalb ist die Frage nach dem «Nutzen» der Chancen nicht bloss eine Frage nach persönlichem Erfolg. Sie wird zu einer Frage nach Haltung: Wie verhält sich jemand zu Verantwortung, wenn sie sich unerwartet ergibt? Wie bleibt man der Sache verpflichtet, wenn die Stationen wechseln? Und wie lässt sich Erfahrung weitergeben, dass sie auch ausserhalb der eigenen Biografie inspiriert und gegebenenfalls weiterhilft? Die Formulierung «wurden sie genutzt?» klingt zunächst nach persönlicher Bilanz. In dieser Festschrift ist sie jedoch bewusst doppeldeutig. «Nutzen» meint nicht Selbstverwirklichung, sondern die Frage, ob sich eine Chance in institutionelles Handeln übersetzen liess: ob also aus einer Rolle heraus Beiträge möglich waren, die über den Moment hinauswirken.

Diese Festschrift wird an der Vernissage im Juni 2026 vorgestellt – bewusst in zeitlicher Nähe zu Thomas Pfisterers 85. Geburtstag am 7. Mai 2026. Sie will nicht «abschliessen», sondern anregen: zum Weiterdenken über Institutionen, über politische und rechtliche Kultur, und über die Frage, was es heisst, dem Gemeinwesen zu dienen, wenn sich die Perspektive vom Gerichtssaal in eine Regierungsratssitzung, vom Departement in den Ratssaal und später in internationale Gesprächsräume verschiebt. Dass Thomas Pfisterer auf diesem Weg in sehr unterschiedlichen Rollen wirkte – Justiz, Exekutive, Legislative – ist biografisch aussergewöhnlich und bildet den Rahmen, um unsere Leitfrage beantworten zu können.

Die Festschrift stellt nicht zuerst die Person ins Zentrum, sondern einen Zusammenhang: das zufällige Nacheinander von Institutionen und die Zeitgeschichte, die sich in ihnen verdichtet. So wird Thomas Pfisterers Lebensgeschichte zugleich zu einem Ausschnitt Aargauer und Schweizer Zeitgeschichte: nicht als umfassende Chronik, sondern als Abfolge von Innenansichten. Über sechs Jahrzehnte lässt sich daran beobachten, wie sich das Verhältnis zwischen Bürgerinnen und Bürgern, Verwaltung und Gerichten verändert; wie der Föderalismus im Alltag gelebt wird; wie politische Reformen in Institutionen ankommen – manchmal langsam, manchmal abrupt. Gerade weil es kein «Planleben» ist, sondern ein Weg mit Zufällen, eignet er sich, um Zeitgeschichte nicht abstrakt, sondern konkret zu erzählen.

Diese Perspektive schützt auch vor einem Missverständnis: Eine Festschrift solle keine Lobrede sein, kein Denkmal, keine bequeme Rückschau. Die Herausgeberschaft hat diese von Thomas Pfisterer selbst früh geäusserte Skepsis nicht als Hindernis verstanden, sondern als Leitplanke. Wenn wir die Chance eines 85. Geburtstags nutzen, dann nicht, um ein Leben zu «feiern», sondern um einen Wissensschatz zugänglich zu machen, der ohne Weiteres verloren gehen könnte: die Erfahrung, wie Institutionen funktionieren, wenn man ihnen über längere Zeit in verschiedenen Rollen angehört – und wie man dabei Grundfragen treu bleiben kann, ohne in starre Gewissheiten zu kippen.

Der Kern der Festschrift liegt in der Beobachtung, dass fünf Zufälle in einem Leben nicht einfach nebeneinanderstehen müssen. Gerade im zufälligen Nacheinander können Zusammenhänge sichtbar werden – und zwar nicht als «roter Faden» im literarischen Sinn, sondern als Lernprozess. In dieser Festschrift interessiert uns daher nicht nur, was jeweils geschah, sondern was sich von einer Station zur nächsten übertragen lässt. Aus diesem Grund spricht die Festschrift bewusst von «Grundvorstellungen», die sich quer durch Tätigkeiten ziehen: Demokratie, Freiheit, Recht, Föderalismus. Diese Grundvorstellungen sind nicht als fertige Antworten zu verstehen, sondern als Fragen, die in verschiedenen Institutionen jeweils neu gestellt werden müssen.

Aus diesem Ansatz folgt die Form. Die Festschrift will nicht «alles» erzählen. Sie arbeitet mit Mosaiksteinen: mit Darstellungen in Pinselstrichen, bewusst kürzer, teilweise auch überlappend. Das ist keine Kapitulation vor der Komplexität, sondern eine Methode: Wer nur Ausschnitte zeigt, zwingt sich zur Auswahl; wer mehrere kurze Beiträge zulässt, ermöglicht Perspektivenvielfalt; wer Überschneidungen erlaubt, lässt ein Thema in unterschiedlichen Lichtverhältnissen sichtbar werden. Ein Mosaik darf auch Lücken haben; es darf Ecken zeigen; es darf Spannungen zwischen «vorher», «nachher» und «zusammen» sichtbar werden lassen.

Bewusst liegt unter den Beiträgen ein doppelter Aufbau: ein Überbau und ein Unterbau. Der Überbau beschreibt jeweils die Institution und ihre Zeit: Was war der Kontext, welche Reformen, welche Mentalitäten, welche Konflikte? Der Unterbau zeigt Bezüge zu Thomas Pfisterer: nicht als Hauptperson jeder Seite, sondern als jemand, der in diesem Kontext Beiträge leistete, Fragen stellte, Methoden prägte, manchmal auch einfach mitarbeitete – so, wie Institutionen getragen werden: nicht durch Einzelne allein, sondern durch viele, die ihre Rolle ernst nehmen.

Entstehung, Skepsis, Konzept

Dass wir doch die Form einer «Festschrift» wählten, hängt unmittelbar mit der Entstehungsgeschichte zusammen. Die Idee ist im Frühling 2025 nicht in einem Sitzungssaal entstanden, sondern spontan «in den Gängen» der Universität Zürich – aus einem Gespräch, aus einer Beobachtung, aus der einfachen Frage, ob ein solches Leben in seiner institutionellen Breite nicht einen Anlass zum Weiterdenken bietet. Als ich diese Idee erstmals vorsichtig ausgesprochen und Rückmeldungen eingeholt hatte, zeigte sich rasch: Das Vorhaben wäre zwar vielversprechend, aber nur sinnvoll, wenn es zur Person passt. Gleichzeitig wurde ebenso rasch klar, dass Thomas Pfisterer selbst dem klassischen Gedanken einer Festschrift äusserst skeptisch gegenüberstehen würde.

Ausgangspunkt war weniger der Wunsch nach einer persönlichen Würdigung als die Beobachtung eines seltenen institutionellen Querschnitts: Thomas Pfisterer hat als Richter und als Politiker in sehr unterschiedlichen Arenen gewirkt und dabei verschiedene Formen staatlicher Entscheidungsbildung aus nächster Nähe erlebt. Gerade diese Mehrperspektivität schien – aus meiner Sicht als Angehöriger einer jüngeren Generation – ein Anlass, nicht «über eine Person» zu schreiben, sondern aus seiner Lebenserfahrung Lehren und Erkenntnisse künftigen Generationen zu erhalten.

Früh wurde klar, dass das Vorhaben ohne methodische Begrenzung in Beliebigkeit enden würde: Die Themenfülle ist so gross, dass «alles» am Ende nichts erklärt. Zugleich war eine klassische Festschrift als Ehrschrift kaum passend, da Thomas Pfisterer einer Lobrede auf seine Person grundsätzlich kritisch gegenübersteht. Deshalb suchten wir früh den Kontakt zu ihm – pragmatisch, weil ein Werk über institutionelle Entwicklungen aus Innenperspektiven auf Hinweise, Material und Zugänge angewiesen ist; ohne seine Unterstützung und jene seiner Frau Silvia wäre das Projekt kaum realisierbar gewesen. In mehreren Gesprächen entstand schrittweise ein Konzept, das zur Person passt und die Sache ins Zentrum rückt: Die Stationen dienen nicht als Anlass für Einzelabhandlungen, sondern als Fenster in Institutionen und Zeitabschnitte.

Damit verschob sich der Akzent:

Nicht die «Vollständigkeit» der Person steht im Zentrum, sondern Ausschnitte aus einer Zeitgeschichte, die sich in Institutionen spiegelt.

Nicht das «Aussergewöhnliche» wird behauptet, sondern die Besonderheit wird als empirischer Befund behandelt: fünf Institutionen, verschiedene Ebenen, sechs Jahrzehnte – und die Frage, was sich daraus lernen lässt.

Nicht «Bewunderung» ist das Ziel, sondern ein Lern- und Gedankenprozess, der Erfahrungen über Institutionen hinweg übertragbar macht.

Diese Verschiebung machte das Projekt anschlussfähig – auch für Thomas Pfisterer selbst. Entscheidend war dabei, dass das Konzept nicht in Konkurrenz zu seiner Bescheidenheit treten musste. Es verlangte keine Selbstinszenierung, kein «Porträt». Es bot vielmehr die Möglichkeit, als Zeitzeuge punktuell Auskunft zu geben, wo dies zur Klärung von Kontexten hilfreich ist. Wir wollten weder ein «Interviewbuch» noch eine Sammlung persönlicher Erinnerungen erstellen; zugleich wären wir ohne Rückfragen und ohne Hinweise auf Quellen und Personen in vielen Themenfeldern nicht weitergekommen. Die Lösung war – wiederum im Geist der Bescheidenheit – eine begrenzte Rolle als Auskunftsperson: nicht als Autorität über die Beiträge, sondern als jemand, der Kontext liefert, Korrekturen ermöglicht und Zugänge öffnet. In diesen Gesprächen war auch Thomas Pfisterers Frau Silvia beteiligt. Das war nicht nur aus familiärer Rücksicht wichtig, sondern weil ein solches Werk – selbst wenn es sachbezogen bleibt – in einen privaten Raum hineinwirkt. Die Einigung über die Form war deshalb auch eine Einigung über den Anspruch: nicht umfassend, sondern selektiv; nicht personalisierend, sondern institutionell. Wir einigten uns also – aus Gründen der einfacheren Vermittelbarkeit gegen aussen – auf eine Festschrift dem Namen nach, doch vom Konzept und der Idee her sollte es eine «Festschrift anderer Art» werden. Nicht die Person, sondern die Sache sollte im Vordergrund stehen.

In der Anlage der Beiträge hat sich schliesslich – eher als stilles Arbeitsprinzip denn als dogmatische Vorgabe – eine Zweiteilung herausgebildet. Der Überbau beschreibt die Institution und ihren historischen Kontext: Welche Reformen prägten die Zeit? Welche Konflikte waren virulent? Welche Arbeitsweisen, welche politischen Kulturen dominierten? Welche Selbstverständnisse waren typisch? Der Unterbau stellt die Bezüge zu Thomas Pfisterer her: Wo hat er in diesem Umfeld mitgearbeitet? Welche Fragen hat er gestellt? Welche Methoden hat er eingebracht? Wo lassen sich – zurückhaltend und ohne Überhöhung – Beiträge benennen, die für das Verständnis der institutionellen Entwicklung relevant sind? Beides zusammen – Überbau und Unterbau – soll die Leitfrage tragen: Wenn fünf Chancen in einem Leben zufällig auftreten, lässt sich dann zeigen, dass sie genutzt wurden, weil eine bestimmte Haltung und Methodik übertragbar blieb? Und lässt sich umgekehrt erkennen, wie Institutionen eine Person prägen, die in ihnen wirkt?

Aus den Gesprächen formte sich im Verlauf des Jahres 2025 das Projektteam und die Herausgeberschaft. Zugleich begann die praktische Arbeit: Themenfelder wurden abgesteckt, mögliche Autorinnen und Autoren angefragt, Dispositionsideen geprüft, Material gesammelt, Querverbindungen gesucht. Der Plan, das Werk im Frühling 2026 zu publizieren und im Juni 2026 an einer Vernissage vorzustellen, gab dem Projekt einen klaren Fahrplan.

Schliesslich gehört zur Bescheidenheit auch, Grenzen auszusprechen. Die fünf Stationen sind nicht «die» Geschichte von Thomas Pfisterer, sondern eine Auswahl, die sich aus dem institutionellen Querschnitt ergibt. Andere Rollen – etwa in Lehre, Militär oder internationalen Mandaten – sind nicht weniger bedeutsam, werden aber im Band dort berücksichtigt, wo sie für die institutionelle Perspektive fruchtbar werden. Ebenso ist klar: Die Festschrift ersetzt keine Forschung. Ihr Anspruch ist bescheidener und zugleich spezifischer: Sie will durch eine Vielzahl von kurzen, thematisch fokussierten Beiträgen Anstösse geben, wie man über Institutionen lernen kann – anhand eines Lebenswegs, der zufällig fünf solcher Lernräume nacheinander und zugleich miteinander eröffnet hat.

Fünf Institutionen als Lernräume (Zeitgeschichte) und die Übertragbarkeit von Erfahrung

Wenn die Leitfrage «Fünf Chancen in einem Leben – wurden sie genutzt?» in dieser Festschrift mehr sein soll als eine biografische Formel, muss sie in eine institutionelle Perspektive übersetzt werden. Der hier gewählte Zugang ist deshalb nicht die chronologische Erzählung eines Lebenslaufs, sondern die Betrachtung von fünf Institutionen als Lernräume. Die fünf Stationen – Verfassungsrat, Gerichte (kantonal und eidgenössisch), Regierungsrat, Ständerat und internationale Mandate – ergeben aus sich heraus kein geschlossenes System. Gerade die Tatsache, dass sie ohne übergeordneten Lebensplan nacheinander betreten wurden, macht sie jedoch analytisch interessant: Sie erlauben, Unterschiede und Übergänge zu beobachten. Was verändert sich, wenn Verantwortung von normativer Setzung (Verfassung) über Rechtsanwendung (Gericht) zu politischer Gestaltung (Regierungsrat) und parlamentarischer Aushandlung (Ständerat) wandert? Welche methodischen Haltungen bleiben konstant? Welche Grundvorstellungen sind prägend? Und welche Spannungen entstehen gerade dort, wo sich institutionelle Logiken nicht decken?

Thomas Pfisterer wirkte im Verfassungsrat des Kantons Aargau in den Jahren 1973 bis 1980 mit. Für die Perspektive dieser Festschrift ist weniger entscheidend, welche einzelnen Normen damals formuliert wurden, als die institutionelle Erfahrung selbst: Verfassungsgebung zwingt zur Reflexion über die «Architektur» des Staates. In den Mosaiksteinen, die sich auf diese Station beziehen, interessiert daher besonders, wie sich ein verfassungsrechtliches Denken später in anderen Institutionen wiederfinden kann.

Die Tätigkeit an einem Verwaltungsgericht führt aus der verfassunggebenden Vogelperspektive in den Alltag staatlicher Entscheidungen. Hier treten nicht abstrakte Prinzipien, sondern konkrete Konflikte auf: Bewilligungen, Eingriffe, Interessenabwägungen, Verfahrensfehler. Die Institution des Verwaltungsgerichts ist in diesem Sinn ein Ort, an dem sich Rechtsstaatlichkeit praktisch beweisen muss. Thomas Pfisterer war am Verwaltungsgericht des Kantons Aargau tätig (1969–1986) und präsidierte die 3. Kammer. Für die institutionelle Perspektive dieser Festschrift ist dies bedeutsam, weil sich hier methodische Fragen bündeln, die später in Politik und Gesetzgebung wiederkehren.

Thomas Pfisterer war am Bundesgericht zunächst nebenamtlich (1979–1985) und danach hauptamtlich (1986–1991) tätig, in der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung. Für die Festschrift ist auch hier nicht der Anspruch, einzelne Urteile «abschliessend» zu bilanzieren. Interessant ist vielmehr die institutionelle Erfahrung. In Mosaikform kann sichtbar werden, wie ein Richteramt in einem föderalen System zugleich begrenzt und wirkmächtig ist: begrenzt, weil es sich an den Streitgegenstand bindet; wirkmächtig, weil es Standards setzt, an denen sich andere Institutionen orientieren.

Mit dem Wechsel in eine Kantonsregierung wechselt die Logik der Verantwortung. Während Gerichte retrospektiv und fallbezogen entscheiden, muss eine Exekutive prospektiv gestalten und gleichzeitig umsetzen. Sie operiert unter Zeitdruck, mit politischen Mehrheiten und mit administrativen Routinen. Die Frage, was «richtig» ist, wird hier nicht nur nach Normen, sondern auch nach Realisierbarkeit, Prioritätensetzung und institutioneller Koordination beantwortet. Seine persönlichen Leitlinien, wie z.B. «Konferieren statt Prozessieren», erscheinen in Zeiten, wo viele Vorhaben durch langwierige Rechtsverfahren blockiert sind, als eine von vielen Botschaften, die mit konkreten Beispielen untermalt, unbedingt auch an künftige Verantwortungsträgerinnen und -träger weiterzugeben sind. Thomas Pfisterer war Regierungsrat des Kantons Aargau (1991–2000) und amtete als Landammann 1994/95 sowie 1999/2000. Für die institutionelle Perspektive ist diese Station ein Gegenstück zur judikativen Methodik: Sie zeigt, wie Recht, Politik und Verwaltung in Entscheidungsprozessen zusammenlaufen. Zeitgeschichte wird hier besonders greifbar, weil die Exekutive an gesellschaftliche Dynamiken gekoppelt ist: Dort zeigt sich, wie der Staat auf Entwicklungen reagiert und welche institutionellen Lernprozesse möglich sind.

Der Ständerat ist als Institution in besonderer Weise mit dem Föderalismus verbunden: Er repräsentiert Kantone, aber er tut dies nicht in Form eines «Mandats» im engen Sinn, sondern in einer spezifischen parlamentarischen Kultur. Aushandlung, Kompromiss, Mehrheitsbildung und Minderheitenschutz sind hier nicht nur normative Ideale, sondern praktische Notwendigkeiten. Thomas Pfisterer war Ständerat (1999–2007). In der Perspektive dieser Festschrift ist diese Station nicht als «Höhepunkt» zu lesen, sondern als weiteres institutionelles Feld, in dem sich Grundfragen neu stellen. Gerade der Übergang zwischen Exekutive und Parlament ist institutionell lehrreich. Wer beide Seiten kennt, kann zeigen, wie sich politische Programme in Verwaltungshandeln übersetzen – und wo parlamentarische Steuerung an Grenzen stösst. Mosaiksteine können hier sichtbar machen, wie Föderalismus nicht nur ein Verfassungsprinzip ist, sondern eine alltägliche Praxis, die in Verhandlungsstilen, Kommissionsarbeit und informellen Koordinationsformen lebt.

Ein Teil von Thomas Pfisterers Tätigkeit fand auch in internationalen Mandaten statt, u. a. im Umfeld des Forum of Federations und der International Takhi Group. In der Logik dieser Festschrift werden solche Stationen als Orte der Übersetzung behandelt: Wie lässt sich das schweizerische Demokratie- und Föderalismusverständnis in andere Kontexte übertragen? Welche Elemente sind spezifisch, welche sind generalisierbar? Und wie verändert der internationale Blick wiederum das Verständnis der eigenen Institutionen?

Das zufällige Nacheinander von Institutionen wird erst dann in einen Zusammenhang gebracht, wenn man nach Übertragungen fragt. Grundvorstellungen – Rechtsstaat, Föderalismus, Freiheit, Selbstverantwortung – erscheinen in jeder Station anders. Gerade deshalb lohnt der Vergleich: Was bleibt gleich, was verändert sich, wenn dieselben Grundbegriffe in unterschiedlichen institutionellen Umgebungen angewandt werden? In diesem Transferdenken liegt auch die Antwort auf die Leitfrage. «Genutzt» heisst in dieser Festschrift nicht, dass Chancen maximal ausgeschöpft wurden. Es heisst, dass Chancen als Gelegenheiten verstanden wurden, institutionell anschlussfähig zu handeln: nicht für das eigene Profil, sondern für die Funktionsfähigkeit von Verfahren, für Verständigung zwischen Ebenen, für die Pflege einer demokratischen und rechtsstaatlichen Kultur.

Lektürehinweise und Dank

Der Band ist bewusst keine lineare Biografie: Wer ihn wie einen Lebenslauf liest, stösst auf Lücken – als Folge der Methode. Er lässt sich auf zwei Arten lesen, stationenweise als fünf institutionelle Räume im jeweiligen zeitgeschichtlichen Rahmen oder thematisch als Querschnitt wiederkehrender Grundfragen; beide Zugänge ergänzen sich und machen die Stärke des Mosaikformats aus, weil es Zufälle der Abfolge respektiert und dennoch Zusammenhänge sichtbar macht. Dass Thomas Pfisterer in verschiedenen Staatsgewalten Verantwortung trug, schärft den Blick auf wiederkehrende Probleme in wechselnden Rollen und macht «Dienen» als institutionelle Kategorie lesbar – als Frage, ob Rollen als Plattform oder Verpflichtung verstanden werden. Auch sein Wirken als Ansprechpartner für Jüngere wird so institutionell relevant: Institutionen leben nicht nur von Regeln, sondern von der Weitergabe von Erfahrung; Mentorat kann in Übergangszeiten Stabilität schaffen. Die Festschrift versteht sich deshalb auch als Versuch, Erfahrung nicht als Anekdote, sondern als reflektierbaren Bestand zu bewahren – bewusst nur in Ausschnitten, als Teil ihres Anspruchs und ihrer Bescheidenheit.

Ein Projekt wie dieses entsteht nicht nur durch Ideen, sondern durch Kooperation: durch Autorinnen und Autoren, die Zeit finden; durch Gesprächspartnerinnen und Gesprächspartner, die Kontext geben; durch Redaktionsarbeit, die ordnet; durch Sponsorinnen und Sponsoren, die ein Projekt ermöglichen; durch Unterstützung, die Material zugänglich macht. Dass Thomas Pfisterer nach anfänglicher Skepsis bereit war, als Auskunftsperson zu dienen, ist – unabhängig von jeder Würdigung – eine Bedingung dafür, dass der institutionelle Anspruch dieser Festschrift eingelöst werden kann.

Mit dieser Festschrift ist kein Schlussstrich beabsichtigt. Wenn sie gelingt, dann als Einladung, die Leitfrage im institutionellen Sinn weiterzuführen: Fünf Chancen – genutzt in dem Sinn, dass aus ihnen etwas gelernt werden kann, das über ein einzelnes Leben hinaus für Institutionen und für spätere Generationen von Bedeutung bleibt.

II

Fünf Stationen über verschiedene staatliche Ebenen

Verfassungsrat 1973–1980

Aus der Arbeit des Verfassungsrates

Peter Rüegg*

Peter Rüegg, 13.12.1955, Untersiggenthal, Dr. iur. Fürsprecher, ehemaliger Gerichtspräsident Bezirksgericht Baden (1989–2020), Ersatzmitglied des Justizgerichtes des Kantons Aargau (seit 2023).

Das letzte Viertel des 20. Jahrhunderts war in der Schweiz eine Zeit der Totalrevisionen von Verfassungen, sowohl der Bundesverfassung als auch der Verfassungen mehrerer Kantone. Weshalb war das so? Der seinerzeit vom aargauischen Verfassungsrat eingesetzte Verfassungsredaktor, Professor Kurt Eichenberger, vermutet in seinem Kommentar zur neuen Verfassung des Kantons Aargau, in einem weiten Sinne könne man diese Revisionen «in die geistig-sozial-politischen Strömungen und Aufbruchstimmungen vorwiegend der sechziger Jahre stellen und Brücken selbst zu dem schlagen, was nachträglich als die 1968er-Bewegung diagnostiziert» worden sei und in einem engeren Sinne bestünden «jedenfalls gegenseitige Beeinflussungen», wobei «die Revision der Bundesverfassung am auffälligsten eine treibende Rolle» gespielt habe[1]. Wie dem auch sei: Jedenfalls nahmen sowohl der Bund als auch mehrere Kantone (nebst dem Aargau auch Uri, Glarus, Solothurn, Basel-Landschaft, Thurgau, Tessin) die Totalrevision ihrer Verfassungen in Angriff. In jener Zeit entstand weiter auch die Verfassung des neuen Kantons Jura. In den Kantonen waren meist Verfassungsräte mit der Bearbeitung der Totalrevision betraut.

Was ist ein Verfassungsrat nach hiesigem Verständnis? Er ist eine in Bestand und personeller Zusammensetzung von der ordentlichen Legislative verschiedene, vom Volk gewählte Versammlung, die den Auftrag hat, eine neue Verfassung zu erarbeiten, zu beraten und zu Handen einer Volksabstimmung zu verabschieden. Verfassungsräte setzen sich wie ein Parlament zusammen, arbeiten auch ähnlich wie ein solches, sind aber in ihrer Arbeit in materieller und formeller Hinsicht weitgehend ungebunden[2].

Die Totalrevision einer Verfassung erfordert zunächst eine gründliche Überprüfung des Ist-Zustandes (Staatswirklichkeit, Mängel der bestehenden Verfassung) sowie die Erarbeitung von Leitbildern oder Vorstellungen über den anzustrebenden Soll-Zustand. Danach erst folgt die redaktionelle Feinarbeit an einem Verfassungstext. Die notwendige Grundsätzlichkeit der Analysen ist dann am besten gewährleistet, wenn das Revisionsorgan mit seiner Arbeit frei von irgendwelchen Bindungen beginnen kann. Die Totalrevision mit einem Verfassungsrat kommt dieser Idee eines «freien Anfangs» eindeutig näher als diejenige mit einem ordentlichen Parlament. Ein Verfassungsrat, der sich ja nur mit einer einzigen Aufgabe beschäftigen muss, ist eher als eine Legislative in der Lage, die sich stellenden Probleme mit der erforderlichen Grundsätzlichkeit und Genauigkeit anzupacken. Ein entscheidender Punkt ist die Schaffung der Beratungsgrundlage. In der Möglichkeit, das Verfahren und damit auch die Art und Weise der Entstehung des Verfassungstextes in aller Freiheit festzulegen, liegt vielleicht der wichtigste Vorteil eines Verfassungsrates. Er kann als Gesamtrat prägend auf den Verfassungstext einwirken. Hinzu kommt die intensivere Einbindung der Ratsmitglieder in die Arbeit, die sich über eine längere Zeit immer wieder mit dem Verfassungstext befassen müssen. In einer Legislative demgegenüber kommen alle diese Punkte viel weniger zum Tragen, weil die Hauptarbeit regelmässig delegiert würde. Auch wäre in einem ordentlichen Kantonsparlament der Einfluss der Regierung auf den Gang der Geschäfte wohl viel grösser.

Welche Arbeitsweisen stehen einem Verfassungsrat grundsätzlich zur Verfügung? Eigentlich bestehen zwei Optionen. Der Verfassungsrat kann für seine Beratungen einen bestehenden fremden Entwurf beiziehen oder aber er kann den Entwurf selber erarbeiten. Den Weg des Beizugs eines schon bestehenden fremden Entwurfs hat der basellandschaftliche Verfassungsrat gewählt, indem er den vom Regierungsrat in Auftrag gegebenen und von ihm auch verabschiedeten Entwurf Rhinow als Beratungsgrundlage wählte. Mit dieser Vorgehensweise lässt sich natürlich erheblich Zeit sparen, weil das Revisionsverfahren einfach und speditiv und ohne zeitraubende Grundsatzabklärungen durchgeführt werden kann. Allerdings ist nicht zu verkennen, dass ein solcher Entwurf immer eine präjudizierende Wirkung hat und möglicherweise den Blickwinkel einschränkt, sodass der Verfassungsrat seine Prägungskraft wohl nicht voll ausschöpfen kann. Die Verfassungsräte der Kantone Aargau, Solothurn und Uri wählten demgegenüber den zweiten Weg, also die Ausarbeitung eines Textvorschlages durch den eigenen Rat, freilich jeder auf seine eigene Weise. Der Aargau hat für die Ausarbeitung eines Textvorschlages einen Expertenauftrag mit Richtlinien erteilt, während Solothurn und Uri die Textvorschläge durch ratseigene Sachkommissionen ausarbeiten liessen[3].

Ein mutiger Weg im Aargau

Ein kreatives[4] und für ein grosses Parlament mit 200 Mitgliedern auch etwas ungewöhnliches Vorgehen hat der aargauische Verfassungsrat mit seinem Leitsatzsystem gewählt. Vorbild war der seinerzeitige Verfassungsrat für die Wiedervereinigung der beiden Basel, welcher einen ähnlichen Weg beschritten hatte. Der Auftrag für die Ausarbeitung eines Textvorschlages an den Experten, Professor Kurt Eichenberger, erfolgte erst nach eingehenden, grundsätzlichen Beratungen von elf Sachkommissionen und des Plenums, deren Ergebnis die genannten Leitsätze waren. Der Redaktor war grundsätzlich an die beschlossenen Leitsätze gebunden und verpflichtet, in seinem Bericht jene Punkte hervorzuheben, in denen sein Entwurf in die Beschlüsse des Verfassungsrates eingriff oder in denen er eine Alternative empfahl. Die Gründe für diese Verfahrenswahl lagen einerseits im Fehlen von Unterlagen und Dokumenten sowie andererseits im Selbstverständnis des Verfassungsrates, der sich als unabhängiges Gremium betrachtete und sich verpflichtet fühlte, die Substanz der neuen Verfassung selber zu erarbeiten.

Dem aargauischen Verfassungsrat standen keine Vorarbeiten zur Verfügung. Er begann seine Arbeit praktisch beim Nullpunkt. In einer ersten Phase setzte der Rat eine Verfahrenskommission ein (alle seine Kommissionen hatten jeweils fünfzehn Mitglieder), welche den Auftrag hatte, Anträge zum Verfahren des Rates und seiner Organe sowie zur Aufteilung der verfassungsrechtlichen Sachgebiete und zu den Aufträgen an die vorgesehenen Sachkommissionen zu stellen. Diese elf Sachkommissionen legten dem Rat insgesamt beinahe 300 verfassungspolitische Leitsätze mit Begründungen vor. Die zweite Phase der Arbeit war einer eingehenden und grundsätzlichen Diskussion dieser Leitsätze im Plenum gewidmet. Nach deren Abschluss wählte der Rat eine Redaktionskommission und einen Verfassungsredaktor. In der dritten Phase arbeitete der Redaktor seinen Verfassungsentwurf aus. Zusammen mit ihm unterzog die Redaktionskommission diesen Entwurf im Rahmen zweier Lesungen einer einlässlichen Prüfung. Daraus resultierten ein gemeinsamer Entwurf samt Begleitbericht, welche die Grundlage für die anschliessenden Beratungen im Plenum bildeten. Die vierte Phase beinhaltete eine zweimalige Lesung des Verfassungsrates im Gesamtrat, wobei zwischen diese beiden Lesungen ein öffentliches Vernehmlassungsverfahren eingeschaltet wurde. In einer ersten Volksabstimmung im Frühling 1979 lehnten die Stimmberechtigten den vorgelegten Entwurf ab, namentlich deshalb, weil mit ihm das fakultative Gesetzesreferendum hätte eingeführt werden sollen. Damit wurde eine fünfte Phase der Beratungen notwendig, nachdem das Stimmvolk mit sehr knapper Mehrheit eine Fortsetzung der Totalrevision mit dem bisherigen Verfassungsrat beschlossen hatte. In der Folge beauftragte der Rat seine Redaktionskommission, den Abschnitt über die Volksrechte nochmals zu überprüfen. Anschliessend führte der Verfassungsrat eine dritte Lesung durch. Mit der Annahme der so geänderten Vorlage in der Volksabstimmung vom Herbst 1980 war das Totalrevisionsverfahren beendet.

Es ist offensichtlich, dass dieses vom aargauischen Verfassungsrat gewählte Vorgehen zwar sehr gründlich aber auch recht zeitaufwendig war und seinen Mitgliedern einen intensiven Einsatz abforderte, vor allem am Anfang in den Beratungen der Sachkommissionen und der Herausbildung der Leitsätze. Als ein Beispiel für die Tiefe und den Aufwand der Beratungen in den Sachkommissionen kann die Arbeit der Sachkommission 4 (Rolle des Volkes in der staatlichen Willensbildung), deren sehr engagiertes Mitglied und Vizepräsident der Jubilar war, herangezogen werden. Diese Kommission hatte den Auftrag zu untersuchen, was die «Rolle des Volkes in der staatlichen Willensbildung ist, und wie die Volksherrschaft in der neuen Verfassung geregelt werden soll»[5]. Die Kommission untersuchte in ihrem Fachbereich zunächst den Ist-Zustand. Sie beschrieb in ihrem Schlussbericht das Erfassen des rechtlichen Zustandes als relativ leicht, hingegen dasjenige des faktischen Funktionierens der aargauischen Demokratie als bedeutend schwieriger, weil wissenschaftliche Unterlagen weitgehend gefehlt hätten. Gestützt auf Hearings, «persönliche Erfahrungen, im Gespräch mit aktiven Politikern, Freunden und Wählern, durch Auswertung der Untersuchungen in anderen Kantonen und Ländern und in der Diskussion im Rahmen der Kommission» habe man schlussendlich «doch ein Bild über die gegenwärtige Situation» gewinnen können[6]. Aus der Erfassung des Ist-Zustandes habe sich auch eine Übersicht über die wichtigsten Probleme ergeben. Nach einer Untersuchung verschiedener Demokratiemodelle formulierte und beschloss die Kommission die für den angestrebten Soll-Zustand notwendigen Leitsätze und begründete diese in einem ausführlichen Schlussbericht für die Beratungen im Plenum.

Was nun sind die Vorteile dieser Vorgehensweise? Zunächst, von einem theoretischen Standpunkt aus betrachtet, steht sie der Idee von Volk und Verfassungsrat als Pouvoir constituant sehr nahe. Die Freiheit und die Unabhängigkeit eines Verfassungsrates kommen im vollständigen Neubeginn, in einem Vorgehen gewissermassen von ganz unten, in bester Weise zum Ausdruck, weil der Rat in grundsätzlichen Debatten, frei von einengenden Vorgaben, seinen verfassungspolitischen Willen zum Ausdruck bringen und eben in Leitsätze giessen kann. Wesentlich erscheint auch die Prägungskraft, die dem Plenum bei diesem Vorgehen zukommt. So wurden im Ratsplenum zahlreiche von den Sachkommissionen vorgeschlagene Leitsätze abgeändert, gestrichen oder neu gefasst, bevor sie zur Grundlage für die Redaktion des Verfassungsentwurfes durch den beigezogenen Experten wurden. Ein weiterer Vorteil des im Kanton Aargau gewählten Vorgehens liegt darin, dass sich eine sehr grosse Zahl von Ratsmitgliedern bereits in einem frühen Stadium eingehend mit der Materie befasste (elf Sachkommissionen zu jeweils fünfzehn Mitgliedern). Die Identifikation mit der Revision wurde dadurch sicherlich gefördert.

Freilich gibt es auch ein paar Nachteile bei diesem Vorgehen. So weist das Verfahren eine gewisse Schwerfälligkeit auf, weil es langwierige politische Grundsatzdiskussionen benötigt, die möglicherweise mehrmals in den verschiedenen Phasen wiederholt werden müssen. Weiter ist dieses Verfahren auch zeitaufwendig und ist die Arbeitsbelastung der Ratsmitglieder ausserordentlich gross und überschritt bei manchen das zumutbare Mass. Und schliesslich ist auch die Koordination der Arbeit ein heikler Punkt, der besondere Aufmerksamkeit verlangt. Das Risiko des Zusammenbrechens der Arbeit ist zweifellos grösser als bei anderen Modellen der Vorgehensweise. Der aargauische Verfassungsrat benötigte für seine Arbeit denn auch wesentlich länger als die Verfassungsräte anderer Kantone, brachte seinen Entwurf indessen dank guter Organisation und Koordination seiner Arbeiten sowie des intensiven Einsatzes seiner Mitglieder gleichwohl zu einem guten Ende.

Eine Bemerkung noch zu den Mitgliedern des Verfassungsrates. Ab und zu wird erwähnt, sie seien in politischen und parlamentarischen Dingen unerfahren, sie seien «Sonntagsparlamentarier» und «Politiker der zweiten Garnitur», was in der Ratsarbeit zu Schwierigkeiten führe. Karl Gautschi schrieb seinerzeit dazu: «Überhaupt hatten es die Amateure in der ersten Sitzung schwer. Während sie als Neulinge der Aargauer Politik tastenden Fusses und unsicheren Blickes durch die Gänge und Hallen irrten, bewegten sich die Alt-Grossräte und Nationalräte unter den Verfassungsräten mit der saloppen Selbstverständlichkeit abgebrühter Polit-Professioneller»[7]. Ist diese Beurteilung zutreffend? Tatsächlich verfügte eine überwiegende Mehrheit (ca. 90%) der im Kanton Aargau gewählten Verfassungsräte über keine oder nur wenige Erfahrungen in einem politischen Amt. Auch in den Kantonen Basel-Land und Solothurn war das nicht wesentlich anders. Die Ratsmitglieder mussten sich also das für eine effiziente Ratsarbeit notwendige Wissen erst erarbeiten. Das war aber durchaus möglich, weil sehr viele der Gewählten mit ihrer guten Ausbildung und ihren beruflichen Erfahrungen die Voraussetzungen dafür mitbrachten. Die Behauptung, die Verfassungsräte seien «Sonntagsparlamentarier», ist folglich nicht zutreffend.

Wichtig für das Gelingen der Arbeit war weiter auch eine starke und parlamentarisch erfahrene Persönlichkeit als Ratsvorsitzender oder als Ratsvorsitzende vor allem am Anfang der Beratungen, wie das im Kanton Aargau der Fall war[8]. Ein weiterer Punkt war die Einrichtung eines starken, verwaltungsunabhängigen Sekretariates mit genügend Personal, welches sich ausschliesslich auf die Belange der Verfassungsrevision und die Bedürfnisse des Verfassungsrates konzentrieren konnte (Protokollführung, Zusammenstellen von Dokumentationen, Koordination und Überblick über den Stand der Arbeiten in den einzelnen Kommissionen).

Insgesamt erwies sich die vom aargauischen Verfassungsrat gewählte Vorgehensweise als erfolgreich, verlangte aber eine sehr intensive Mitarbeit der Mitglieder und war zeitaufwendig, lag indessen nahe an der Idee der Pouvoir constituant.

Zum Schluss: Eine der Thesen in meiner seinerzeitigen Arbeit[9] lautete dahin, die Tätigkeit als Verfassungsrat oder als Verfassungsrätin könne eine Basis, ein «Jungbrunnen» sein für eine weitere politische Laufbahn insbesondere der jüngeren Mitglieder. Diese Behauptung erweist sich im Rückblick als zutreffend, wie die spätere Karriere von Thomas Pfisterer in eindrücklicher Weise aufzeigt.

Vom Verfassungsrat des Kantons Aargau*

Peter Voser**

Verfasst von Lukas Pfisterer auf der Grundlage eines Gespräches mit Peter Voser.

Geboren 3. Juni 1923, Dr. iur., Rechtsanwalt und Notar, ab 1958 Anwalt in Baden, ehem. Einwohnerrat Baden und Verfassungsrat Kanton Aargau, seit 1994 Ehrenbürger der Ortsbürgergemeinde Baden.

I. Einleitung

1. Auftrag

«Meine Damen und Herren, Sie wurden vom Aargauer Volk als
Mitglieder des Verfassungsrats gewählt. Ich gratuliere Ihnen herzlich
dazu und heisse Sie zur konstituierenden Sitzung willkommen.»

Mit diesen Worten eröffnete Regierungsrat Dr. Jörg Ursprung, damals Landammann des Kantons Aargau, am 26. April 1973 die konstituierende Sitzung des Verfassungsrats. Der Verfassungsrat tagte damit beinahe auf den Tag genau 170 Jahre nach dem 25. April 1803, dem Tag, als im frisch gegründeten Kanton Aargau der Präsident der damaligen Regierungskommission die erste Sitzung des aargauischen Grossen Rates eröffnet hatte.

Der 200 Mitglieder zählende Verfassungsrat war am 18. März 1973 durch das Volk gewählt worden. Im Jahr zuvor hatte das Volk an der Urne den Auftrag zu einer Totalrevision der Kantonsverfassung gegeben.

Der Verfassungsrat hatte den Auftrag, die überalterte Verfassung von 1885 zu erneuern und ihr sowohl von den demokratischen Institutionen als auch vom Inhalt her wieder die ehemals lenkende Grundlage zu verschaffen. Der Verfassungsrat sollte versuchen, die Demokratie und die Volksrechte neu zu definieren.

2. Mitglieder

Die Totalrevision der Kantonsverfassung ging auf Vorstösse im Grossen Rat im Jahr 1965 zurück, damals noch ein reines Männergremium. Bis zur Wahl des Verfassungsrates am 18. März 1973 war das Frauenstimmrecht eingeführt worden. Daher wurden auch zwölf Frauen in den Verfassungsrat gewählt, im Grossen Rat sassen 14 Frauen. Von der Altersstruktur her war der Verfassungsrat leicht jünger als der Grosse Rat und wies im Vergleich insbesondere mehr 20 bis 40-jährige Mitglieder auf und deutlich weniger 41-50-jährige.

Ein Mitglied des Verfassungsrates war Dr. Peter Voser, Baden, mit Jahrgang 1923 damals knapp 50-jährig. Dem Verfassungsrat gehörte auch Thomas Pfisterer, Aarau, an, mit Jahrgang 1941 etwas über 30 Jahre alt. Beide waren Mitglieder der FDP-Fraktion.

Der nachfolgende Bericht über die Arbeit des Verfassungsrates basiert auf einem Gespräch mit Dr. Peter Voser im Sommer 2025, mit Jahrgang 1924 das älteste noch lebende Mitglied des Verfassungsrates.

II. Gesprächsbericht

1. Von «Null» zur Verfassung

Der Auftrag des Verfassungsrates war, «unsere Verfassung» zu schreiben. Die Wahl galt so lange und die Arbeit war nicht getan, bis die Stimmbevölkerung die Verfassung angenommen hatte. Also ging der Verfassungsrat an die Arbeit.

Anders als gemeinhin üblich hatte der Verfassungsrat keine Entwurfsvorlage zu beraten. Er begann auf dem «weissen Blatt Papier», von Grund auf. Daher musste der Verfassungsrat nicht nur den Inhalt der Verfassung festlegen, sondern auch seine Arbeitsweise zu deren Erarbeitung.

Der Rat verständigte sich darauf, zuerst eine Bestandsaufnahme für den Inhalt zu erarbeiten. Dazu setzte er elf Sachkommissionen ein, die je einen Sachbereich zu bearbeiten hatten, wie Rechte und Pflichten von Einzelnen, Gebietseinteilungen oder auch die Rolle des Volkes in der staatlichen Willensbildung. Die Kommissionen trugen den Stoff zusammen, entwickelten ihre Ideen und formulierten daraus sogenannte «Leitsätze», die sie dem Verfassungsrat übergaben. Dieser beriet und beschloss die Leitsätze als inhaltliche Fundamente der Verfassung. Aufbauend auf diesen Leitsätzen erstellte der Verfassungsredaktor Professor Dr. Kurt Eichenberger, Aarau/Arlesheim, einen ersten Verfassungsentwurf. Er war begleitet durch eine vom Verfassungsrat eingesetzte Redaktionskommission unter deren Präsidenten, Carl Hans Brunschwiler, späterer Bundesrichter.

2. Aufgabe der Fraktionen

Die Wahl des Verfassungsrates war gleichzeitig erfolgt wie die ordentliche Wahl des Grossen Rates. So bestanden parallel zwei Räte mit je 200 Mitgliedern, einerseits der Grosse Rat für das «Tagesgeschäft» und andererseits der Verfassungsrat für die Verfassung. Beide Räte waren parteipolitisch zusammengesetzt. Innerhalb des Verfassungsrates arbeiteten die Parteien in Fraktionen.

Die FDP-Fraktion bestand aus vielen verschiedenen Persönlichkeiten mit unterschiedlichen Hintergründen, die sich alle einbrachten. Thomas Pfisterer war in der Fraktion eines der juristischen «Gewissen» und stark prägend und mitführend für die Haltung der freisinnigen Fraktion. Er sprach sich auch immer wieder mit anderen Fraktionen ab und suchte gemeinsame Wege. In der Redaktionskommission wirkte er ebenfalls stark mit.

3. Inhaltliches – der «Voser-Paragraph»

Einer der umstrittenen Punkte war das obligatorische bzw. das fakultative Gesetzesreferendum. Der erste beschlossene Verfassungsentwurf sah die Abschaffung des obligatorischen Gesetzesreferendums und den Ersatz durch ein fakultatives Referendum vor. Das war im Rat stark umstritten, auch in der FDP-Fraktion war diese Frage heftig diskutiert worden. Dr. Peter Voser war ein Anhänger des obligatorischen Gesetzesreferendums.

In der Volksabstimmung vom 29. April 1979 lehnte die Stimmbevölkerung den Verfassungsentwurf ab. Hauptkritikpunkt war vermutlich dieser Ersatz des obligatorischen Gesetzesreferendums durch ein fakultatives Referendum, wie es der Verfassungsrat vorgeschlagen hatte. Noch im Dezember 1979 erteilte jedoch das Volk dem gleichen Verfassungsrat den Auftrag, die Verfassungsreform fortzusetzen. Der Verfassungsrat nahm die Arbeit wieder auf und beschloss bereits am 25. Juni 1980 einen überarbeiteten Verfassungsentwurf, diesmal mit dem obligatorischen Gesetzesreferendum. Nun nahm die Stimmbevölkerung die Verfassung am 28. September 1980 an.

Dr. Peter Voser ist der Vater des § 26 der Kantonsverfassung KV, der für die Erfüllung der Aufgaben des Kantons eine verfassungsrechtliche Grundlage verlangt. Der Kanton Aargau betrat damit Neuland; bisher hatte noch kein schweizerischer Gliedstaat vorgesehen, dass der Kanton ohne verfassungsrechtliche Grundlage keine neuen Aufgaben aufnehmen und erfüllen darf.[10] Im Verfassungsrat sprach man vom «Voser-Paragraphen». Dr. Peter Voser sah darin nicht bloss eine liberale Abwehr von mehr Staat. Für ihn war diese Bestimmung vor allem auch demokratisch begründet, indem nicht der Gesetzgeber allein beschliessen konnte, Aufgaben aufzunehmen. Vielmehr war zuerst eine Verfassungsentscheidung des Volkes notwendig. Unter der bisherigen Verfassung waren die Staatsaufgaben noch schrittweise ausgeweitet und verdichtet worden, ohne dass die Staatsverfassung dazu etwas bestimmte.[11] Für Dr. Peter Voser war der Verfassungsvorbehalt unter der – im Verfassungsrat ursprünglich geplanten – Herrschaft des fakultativen Gesetzesreferendums auch eine Kompensation zum fakultativen Gesetzesreferendum. Denn der Verfassungsvorbehalt stärkt die Demokratie, indem eine doppelte oder zweistufige Entscheidung notwendig ist, zuerst in der Form von Verfassungsrecht, dann als Gesetzesrecht[12], mit Referendumsmöglichkeit (zuerst fakultativ, im zweiten Verfassungsentwurf obligatorisch).

4. Persönliche Rückblende von Peter Voser

Für Dr. Peter Voser war der entscheidende Ausgangspunkt für das Gelingen der Verfassung der Ansatz, dass der Verfassungsrat mit seinen 200 Mitgliedern die Grundlagen selbst erarbeiten konnte. Die Verfassung drückte somit tatsächlich «von unten her» den Volkswillen aus. In der persönlichen Erinnerung war das wohl weltweit einzigartig.

Für viele Mitglieder des Verfassungsrates war es eine grossartige Zusammenarbeit über alle Fraktionen hinweg und trotz aller politischen Meinungsverschiedenheiten. Daraus entstanden teilweise Freundschaften fürs Leben. Peter Voser und Thomas Pfisterer verbindet noch heute eine Freundschaft. Sie treffen sich auch regelmässig zum Jass. Mit dabei ist übrigens auch Dr. Jan Kocher, ebenfalls ehemaliger Verfassungsrat und Mitglied der FDP-Fraktion sowie mit Jahrgang 1940 seit der gemeinsamen Jugendzeit aus Baden verbunden.

III. Jubiläum 50 Jahre Verfassungsrat

Im Jahr 2023 konnte der Verfassungsrat das 50-Jahre-Jubiläum feiern. Am 25. April 2023 lud der damalige Grossratspräsident, Dr. Lukas Pfisterer, Aarau, daher zu einem kleinen Festakt ein. Eine stattliche Anzahl Mitglieder war noch dabei, als amtsältestes Mitglied Dr. Peter Voser. Der Regierungsrat war vollzählig anwesend, angeführt durch den Landammann Jean-Pierre Gallati. Ebenfalls anwesend war Prof. Dr. Georg Müller, von 1972 bis 1979 Chef des Rechtsdienstes des Regierungsrates und in dieser Funktion Begleiter der Arbeiten des Verfassungsrates.

Dr. Peter Voser hielt als Ältester der Ehemaligen eine kurze, denkwürdige Ansprache. Er trug sie frei vor, obwohl er eine eigens geschriebene Vorlage hatte, die er jedoch nicht mehr ablesen wollte. Er meinte, als Ältester an diesem Anlass habe er gewisse Verpflichtungen und eine dieser Verpflichtungen beinhalte, dass er sich bedanke bei all jenen, die es ermöglicht hätten, dass dieser Anlass stattfinde, dass sich die Ehemaligen nach so vielen Jahren wieder treffen, austauschen und dass sie schauen können, ob der Kollege noch Haare habe und ob er noch gehen könne. Das wurde mit «Heiterkeit» quittiert, wie es im Protokoll der Voten der Versammlung festgehalten ist. Im Nachhinein erhielten alle Teilnehmenden eine kleine Festschrift mit den gehaltenen Voten und einem Foto mit den Anwesenden, begleitet durch den Grossratspräsidenten und den Landammann (auf dem Bild erste Reihe zweiter (Landammann Jean-Pierre Gallati) und dritter (Grossratspräsident Lukas Pfisterer) von links; weitere in der ersten Reihe: Dr. Peter Voser dritter von rechts (mit verschränkten Armen), vierter von rechts: Carl Hans Brunschwiler; zweite Reihe: Thomas Pfisterer zweiter von rechts, Prof. Dr. Georg Müller sechster von rechts (mit Krawatte)).

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Bild: Staatskanzlei Kanton Aargau

Rund 40 Jahre nach dem Inkrafttreten der Verfassung darf man feststellen, dass sich die Kantonsverfassung bewährt hat. Seither gab es nur einzelne wesentliche Anpassungen, wie die Einführung des Stimmrechtsalters 18, das auch auf Bundesebene gilt. Die wichtigste Änderung besteht darin, dass in der Demokratiereform im Jahr 2003 das im Verfassungsrat viel diskutierte obligatorische Gesetzesreferendum aus der Verfassung gekippt wurde. Seither gilt das fakultative Gesetzesreferendum und zusätzlich kann aus der Mitte des Grossen Rates das Behördenreferendum ergriffen werden. Der Ansatz von Dr. Peter Voser, dass der Verfassungsvorbehalt von § 26 KV als Kompensation zum fakultativen Gesetzesreferendum gelte, ist mit diesem Rechtszustand gleichsam wieder aktuell geworden.

So änderte sich die Situation und die Verfassung mit ihr. Sie wird sich auch künftig weiterentwickeln, als «Kind ihrer Zeit».

Literaturverzeichnis

Eichenberger Kurt, Verfassung des Kantons Aargau, Textausgabe mit Kommentar, Aarau 1986.

Funktion und Bedeutung der Verfassung des Kantons Aargau

Georg Müller*

Prof. Dr. iur. Dr. h.c. Georg Müller (1942) wurde 1979 Extraordinarius und 1982 Ordinarius für Staats- und Verwaltungsrecht und Gesetzgebungslehre an der Universität Zürich. 1994–1996 war er Dekan, 1999–2006 Gründer und Leiter des Zentrums für Rechtssetzungslehre und 2012–2018 Präsident des Justizgerichts des Kantons Aargau. Für die Unterstützung bei der Ausarbeitung dieses Beitrags durch Beschaffung von Unterlagen, Recherchen, Korrekturvorschläge und Gegenlesen von Entwürfen dankt der Autor Benjamin Böhler, Roland Gerne und Lukas Pfisterer.

Die aargauische Kantonsverfassung (KV)[13] wurde aufgrund eines Volksbeschlusses vom Juni 1972 total revidiert. Das Volk wählte im März 1973 einen Verfassungsrat, der zusammen mit dem Verfassungsredaktor Prof. Dr. Kurt Eichenberger einen Entwurf erarbeitete. Dieser wurde in der Volksabstimmung vom Frühjahr 1979 verworfen; ein zweiter Entwurf fand am 28. September 1980 die Zustimmung des Volkes.[14] Thomas Pfisterer war als Mitglied des Verfassungsrates an der Totalrevision beteiligt. Seinem Charakter und Temperament entsprechend engagierte er sich dabei stark, vor allem in der Kommissionsarbeit. Als Mitglied des Regierungsrates und Baudirektor gehörte zu seinen Aufgaben primär die Umsetzung der KV durch die Gesetzgebung – prominent das Baugesetz von 1991[15] – und durch die Raumplanung. Auch mit Teilrevisionen der KV und gelegentlich mit der Rechtsanwendung hatte er sich zu befassen. Dagegen stand während seiner Tätigkeit als Richter und Präsident des aargauischen Verwaltungsgerichts die Umsetzung der KV in der Rechtsanwendung im Vordergrund.[16] Ob er als Bundesrichter ebenfalls noch mit der KV zu tun und dabei die komplizierten Beschränkungen der Überprüfbarkeit bei der konkreten Normenkontrolle[17] zu beachten hatte, weiss ich nicht. Als Mitglied des Ständerates kam er im Verfahren der Gewährleistung mehrerer neuer Bestimmungen durch die Bundesversammlung mit der KV in Berührung.[18]

Im Folgenden sollen die verschiedenen Arten und Formen des Umgangs mit der KV dargestellt und verglichen werden. Dabei wird sich auch die Bedeutung und Wirkung der KV in der Politik und in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis zeigen.[19]

I. Verfassungsänderungen

1. Totalrevision

Die KV wurde nach einer Totalrevision in einer Volksabstimmung vom 28. September 1980 beschlossen und trat am 1. Januar 1982 in Kraft. Sie ist jetzt also 45 Jahre alt. In dieser Zeit hat sich Vieles in Politik, Staat, Gesellschaft, Wirtschaft und anderen Bereichen geändert. Einige dieser Änderungen führten zu Revisionen einer oder mehrerer Verfassungsbestimmungen. Man könnte sich fragen, ob nicht der Zeitpunkt für eine Totalrevision gekommen ist. Meines Wissens bestehen keine entsprechenden Bestrebungen, im Gegensatz zum Kanton Appenzell Ausserrhoden. Dessen Verfassung sieht in Art. 114 vor, dass der Kantonsrat in Zeitabständen von jeweils 20 Jahren nach Inkrafttreten dieser Verfassung prüft, ob eine Totalrevision an die Hand genommen werden soll. Der Kantonsrat beschloss am 25. September 2017, es sei eine Totalrevision der Verfassung durchzuführen. Das Volk stimmte diesem Beschluss in einer Grundsatzabstimmung vom 4. März 2018 zu. Eine vom Regierungsrat eingesetzte Verfassungskommission erarbeitete einen Verfassungsentwurf, der vom Kantonsrat beraten und am 25. August 2025 in zweiter Lesung verabschiedet wurde. Die totalrevidierte Verfassung wurde in der Volksabstimmung vom 30. November 2025 angenommen.[20] Die Vorschrift, dass von Zeit zu Zeit geprüft wird, ob eine Verfassung einer Totalrevision zu unterziehen ist, führt zu einer regelmässigen Aktualisierung und stärkt die Bedeutung der Verfassung als rechtliche Grundordnung des Kantons. Eine entsprechende Regelung in der KV wäre m.E. prüfenswert.

2. Teilrevisionen

Die aargauische KV wurde seit ihrem Inkrafttreten in 33 Volksabstimmungen teilweise revidiert. Gegenstand waren manchmal eine, manchmal mehrere zusammenhängende Bestimmungen. Dabei wurden 29 Paragraphen eingefügt, 74 ganz oder teilweise geändert und 10 aufgehoben.

a) Teilrevisionen als Gegenstand von Volksinitiativen

Verfassungsänderungen können Gegenstand von Volksinitiativen sein.[21] Von den 83 Volksinitiativen, für die nach dem Inkrafttreten der neuen Verfassung Unterschriften gesammelt wurden, kamen 73 nicht zustande, wurden abgelehnt, zurückgezogen oder sind im Zeitpunkt der Ablieferung des Manuskripts noch hängig. Nur zehn Initiativen wurden angenommen; zum Teil handelte es sich dabei um Gegenvorschläge des Grossen Rates.[22] Vier Volksinitiativen führten zu Änderungen der KV,[23] sechs zu Änderungen von Gesetzen. Die weitaus meisten Verfassungsrevisionen gehen auf Anträge des Regierungsrates beziehungsweise des Grossen Rates zurück.

Die Volksinitiative wird offensichtlich selten erfolgreich für eine Teilrevision der KV benutzt, dies im Gegensatz zum Bund.[24] Das lässt sich damit erklären, dass im Kanton Aargau auch Gesetze Gegenstand von Volksinitiativen sein können.[25] Zudem ist die politische Bedeutung der KV wesentlich geringer als diejenige der BV, die oft als Fechtboden der Politik dient.

b) Teilrevisionen auf Antrag von Behörden

Wie der Regierungsrat und der Grosse Rat mit Teilrevisionen der KV umgehen, soll an vier Beispielen aufgezeigt werden. Eine Rolle spielt dabei auch der Verfassungsvorbehalt für Staatsaufgaben (§ 26 Abs. 1 KV).

aa) Kollisionen der KV mit dem Bundesrecht

Da Bundesrecht dem kantonalen Recht – auch der KV – grundsätzlich vorgeht,[26] kann es zu Kollisionen zwischen neuerem Bundesrecht und Bestimmungen der KV kommen. In einzelnen Fällen ist dies Anlass zu einer Teilrevision der KV im Sinne einer Nachführung. So wurde z.B. § 20 Abs. 1 KV, der die Wirtschaftsfreiheit nur Schweizern garantierte, an den Text der (damals neuen) BV angepasst und räumt jeder Person das Recht auf freie Wahl und Ausübung eines Berufes und auf freie wirtschaftliche Betätigung ein.[27] Eine regelmässige Anpassung der KV an mit ihr kollidierende Änderungen des Bundesrechts wäre zwar wünschbar, ist aber rechtlich nicht notwendig. Man könnte sie auch im Rahmen einer nachführenden Totalrevision vornehmen, bei der gleichzeitig überholte oder nicht umgesetzte Bestimmungen aufgehoben werden.

bb) Revision des Notrechts

Anlass zu einer Teilrevision gaben auch die Erfahrungen mit dem Notrecht während der Corona-Pandemie. In einer Motion vom 12. Mai 2020[28] lud die FDP-Fraktion des Grossen Rates den Regierungsrat ein, dem Grossen Rat eine Revision des kantonalen Notrechts vorzulegen, die einerseits eine breitere Definition der Notstandslagen vorsieht und anderseits die rechtzeitige Mitwirkung des Parlaments sicherstellt. Zu diesem Zweck sollten § 91 Abs. 4 KV und § 17 des Gesetzes über die wirkungsorientierte Steuerung von Aufgaben und Finanzen (GAF)[29] revidiert werden. Die Motion wurde als Postulat an den Regierungsrat überwiesen. Im Bericht vom 18. Oktober 2023 über die Prüfung des gesetzgeberischen Handlungsbedarfs im Bereich Notrecht[30] kam der Regierungsrat zum Schluss, die Notlagen würden in § 91 Abs. 4 KV genügend umschrieben. Die möglichen Arten künftiger Krisen seien nicht vorauszusehen. Eine andere, präzisere und damit einschränkende Definition des Begriffs «Notstand» sei daher nicht sinnvoll. Die Formulierung in § 91 KV ermögliche es, auf alle Arten von Krisen zu reagieren. Der durchgeführte Vergleich mit den Regelungen in anderen Kantonen zeige zudem auf, dass die Definition des Begriffs «Notstand» im Kanton Aargau genügend klar formuliert sei. Ein stärkerer Einbezug des Grossen Rates beziehungsweise der Fachkommissionen des Grossen Rates würde den Entscheidungsprozess zu stark verlangsamen. Sie würden jedoch regelmässig über getroffene Massnahmen informiert. Vorzeitig freigegebene Budgetmittel und Verpflichtungskredite müssten dem Grossen Rat nachträglich zum Beschluss vorgelegt werden. Lehne er die vorzeitig freigegebenen Budgetmittel ab, dürften ab dem Zeitpunkt des Grossratsbeschlusses für die dringenden Massnahmen keine Aufwände mehr getätigt werden. Die Motion der FDP-Fraktion (überwiesen als Postulat) wurde hierauf gemäss dem Antrag des Regierungsrates abgeschrieben.

Die Kommission für Aufgabenplanung und Finanzen (KAPF) reichte im Rahmen der Beratung des Berichts des Regierungsrates im Grossen Rat am 11. Juni 2024 eine parlamentarische Initiative (24.165) ein, die darauf abzielte, die Informations- und Mitspracherechte des Grossen Rats in Notstandslagen zu verbessern. Vorgeschlagen wurden die Änderung der §§ 82 Abs. 1 lit. m und 91 Abs. 4 KV sowie verschiedene Gesetzesänderungen, die den Regierungsrat verpflichten, Notverordnungen dem Grossen Rat bzw. einer Kommission unverzüglich zur nachträglichen Genehmigung vorzulegen. Das Büro des Grossen Rats setzt zur Begleitung des Regierungsrats eine Kommission ein oder erklärt eine bestehende Kommission als zuständig, welche über die Genehmigung möglichst rasch zu entscheiden hat. Genehmigt sie die Verordnungen nicht, kann sie mit einer Mehrheit von drei Vierteln der Kommissionsmitglieder entscheiden, dass die Verordnungen sofort ausser Kraft treten. Der Kommissionsentscheid ist dem Grossen Rat unverzüglich zur Kenntnis zu bringen. Ein Viertel aller Mitglieder des Grossen Rates kann innert 10 Tagen seit Kenntnisnahme die Beschlussfassung durch den Grossen Rat verlangen, welcher ohne Verzug zu entscheiden hat. Mit dem Verzicht darauf wird der Kommissionsentscheid zum Beschluss des Grossen Rates. Die parlamentarische Initiative wurde mit Beschluss vom 27. August 2024 vorläufig unterstützt.[31] In einem Bericht und Antrag vom 28. Oktober 2025 betreffend Umsetzung der Parlamentarischen Initiative wurden entsprechende Änderungen der KV, des Geschäftsverkehrsgesetzes sowie der Geschäftsordnung vorgeschlagen.[32] Das Geschäft wird in nächster Zeit vom Grossen Rat behandelt.

Dass eine Teilrevision der KV auf dem Gebiet des Notrechts auf dem Weg der parlamentarischen Initiative beantragt wird, ist berechtigt, nachdem der Regierungsrat in der Antwort auf eine in ein Postulat umgewandelte Motion u.a. eine stärkere Mitwirkung des Parlaments bei der Notrechtssetzung abgelehnt hatte.[33] Die Entscheidung des Regierungsrates steht im Gegensatz zur Tendenz, die demokratische Legitimation des Notrechts zu verstärken, die sich schon während der Pandemie abzeichnete. Der Bund und verschiedene Kantone haben denn auch entsprechende Verfassungs- bzw. Gesetzesänderungen in die Wege geleitet bzw. bereits abgeschlossen.[34]

cc) Neue Organbezeichnungen

Der Regierungsrat unterbreitete dem Grossen Rat mit einer Botschaft vom 29. Oktober 2025 (25.309) den Entwurf zu einer Teilrevision der KV, mit welcher die altertümlichen Bezeichnungen «Gemeindeammann», «Landammann» und «Landstatthalter» durch zeitgemässere, allgemein verständliche und geschlechtsneutrale Begriffe ersetzt werden sollen. Er trug damit einer Motion Rechnung, die eine solche Modernisierung forderte und vom Grossen Rat mit Stichentscheid der Präsidentin überwiesen worden war. Neu soll es in § 92 Abs. 2 KV statt «Landammann» und «Landstatthalter» «Regierungspräsidium» heissen, in § 107 Abs. 1 KV statt «Gemeindeammann» «Gemeindepräsidium».

Es geht also um eine rein formale Anpassung an den heutigen Sprachgebrauch. Trotzdem war sie umstritten, wie das äusserst knappe Abstimmungsergebnis im Grossen Rat zeigt. In der Vernehmlassung fand die Vorlage aber überwiegend Zustimmung. Die vorberatende Kommission für Allgemeine Verwaltung beschloss an ihrer Sitzung vom 19. Januar 2026, die vorgeschlagenen Änderungen der Organbezeichnungen abzulehnen. Es handle sich um historische Begriffe, die schützenswert seien. Zudem sei das Anliegen, die Amtsbezeichnungen zu modernisieren und gendergerecht zu formulieren, zu wenig wichtig, um dafür eine Volksabstimmung durchzuführen.

Der Grosse Rat hat in seiner Sitzung vom 10. März 2026 beschlossen, auf die Vorlage nicht einzutreten.

dd) Klima

Mit einer parlamentarischen Initiative vom 15. Juni 2021 (21.159) beantragten mehrere Mitglieder des Grossen Rates eine Ergänzung der KV durch folgende Bestimmung:

«§ 42a abis) Klima

¹ Kanton und Gemeinden setzen sich für die Begrenzung des Klimawandels und seiner Auswirkungen ein. Sie berücksichtigen dabei die Ziele des Bundes und der für die Schweiz verbindlichen internationalen Abkommen. Insbesondere richten sie ihre Massnahmen darauf aus, die Treibhausgasemissionen mindestens bis zur Treibhausgasneutralität zu vermindern.

² Sie sorgen dafür, dass dazu geeignete Massnahmen, namentlich in den Handlungsfeldern Siedlungsentwicklung, Gebäude, Verkehr, Land- und Forstwirtschaft, Entsorgung, Beschaffung, Kreislaufwirtschaft, Beteiligungen, Innovationsförderung sowie Industrie und Gewerbe, umgesetzt werden.

³ Sie fördern die Entwicklung und Anwendung von Technologien, Materialien, Dienstleistungen und Prozessen, die zum Klimaschutz und zur Anpassung an den Klimawandel beitragen».

Die zuständige Kommission des Grossen Rates nahm in einem Bericht vom 13. Januar 2023 (22.360) Stellung zur parlamentarischen Initiative. Sie stimmte der Aufnahme einer Bestimmung über die Begrenzung des Klimawandels zu, beantragte aber folgende wesentlich verkürzte Fassung:

«§ 42a abis) Klima

Kanton und Gemeinden setzen sich für die Begrenzung des Klimawandels ein und stärken ihre Fähigkeit zur Anpassung an dessen nachteilige Auswirkungen. Sie berücksichtigen dabei die Ziele des Bundes und der für die Schweiz verbindlichen internationalen Abkommen.»

Zwei Minderheiten schlugen unterschiedliche Ergänzungen dieses Textes vor.

Der Grosse Rat stimmte am 25. April 2023 dem Kommissionsantrag zu und lehnte die beiden Minderheitsanträge ab. In der zweiten Beratung vom 7. November 2023 bestätigte er seinen Beschluss.[35] Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 9. Juni 2024 mit 56,87 Prozent Ja angenommen und trat am 30. Juni 2024 in Kraft.

Im vorliegenden Fall wäre m.E. der Weg einer Motion an Stelle der parlamentarischen Initiative vorzuziehen gewesen. Es gab keine Anzeichen dafür, dass der Regierungsrat nicht bereit gewesen wäre, einen – möglicherweise besseren – Vorschlag für die Aufnahme eines Klimaparagraphen in die Verfassung zu machen.

c) Verfassungsvorbehalt für neue Staatsaufgaben

Eine der im Verfassungsrat am meisten diskutierten und umstrittenen Bestimmungen ist § 26 KV. Er schreibt vor, dass für die Erfüllung der Aufgaben, die dem Kanton nicht durch Bundesrecht übertragen sind, eine verfassungsrechtliche Grundlage gegeben sein muss. Einen solchen Verfassungsvorbehalt gab es damals noch in keiner anderen Kantonsverfassung. Ähnlich wie im Bund soll über neue Staatsaufgaben in einem zweistufigen Verfahren entschieden werden: Durch eine Verfassungsänderung über den Grundsatz, auf Gesetzes- und Verordnungsebene dann über Art und Weise der Erfüllung der Aufgabe.[36]

Das Erfordernis einer verfassungsrechtlichen Grundlage für neue Staatsaufgaben soll sicherstellen, dass die KV nicht nur die Organisation des Kantons regelt, sondern auch dessen Tätigkeiten steuert. Damit wird die KV politisch aufgewertet. Der zweistufige Entscheidungsprozess fördert zudem die Qualität der Regelungen und erleichtert die Koordination mit anderen Staatsaufgaben. Es ist allerdings nicht zu übersehen, dass damit auch eine gewisse «Bremswirkung» verbunden ist: Der Grosse Rat und das Volk müssen zuerst den Grundsatzentscheid treffen; fällt er positiv aus, so kann das Gesetz ausgearbeitet werden, das dem fakultativen oder u. U. sogar dem obligatorischen Referendum untersteht (§ 62 Abs. 1 lit. b, § 63 Abs. 1 lit. a KV). Allerdings schuf der Verfassungsrat in der KV von 1980 für alle damals vom Kanton wahrgenommenen Aufgaben eine Grundlage, die jeweils relativ breit umschrieben wurde.[37] Das hat zur Folge, dass dem Verfassungsvorbehalt keine grosse Bedeutung zukommt. Zudem übernahm der Bund in vielen Bereichen die neuen Staatsaufgaben und verpflichtete die Kantone zur Mitwirkung bei ihrer Erfüllung.[38]

Immerhin wurde der Aufgabenkatalog der KV durch § 38bis betreffend Jugendbelange und den Klimaparagraphen[39] erweitert. Verschiedene Aufgabennormen wurden ergänzt[40] oder geändert.

An sich ist der Verfassungsvorbehalt für neue Staatsaufgaben m.E. ein aus demokratischer und legistischer Sicht positiv zu beurteilendes Institut. Dass er nur wenig wirksam ist, hat vor allem mit der Tendenz zur Zentralisierung der Staatsaufgaben beim Bund zu tun und trägt zur schwindenden Bedeutung der KV bei.[41]

II. Umsetzung und Anwendung der Verfassung

1. Umsetzung durch Rechtssetzung

Die KV wird in erster Linie durch Gesetze konkretisiert. Viele Bestimmungen der KV enthalten ausdrückliche Aufträge oder Ermächtigungen zur Gesetzgebung.[42] Nicht erfüllt hat der Kanton bisher den Auftrag in § 37 KV, ein Gesetz über die Massenmedien zu erlassen, insbesondere um die Vielfalt der Information zu fördern. Gestützt auf die Ermächtigung in § 91 Abs. 4 KV kann der Regierungsrat selbständige, d.h. verfassungsunmittelbare Notverordnungen erlassen, um eingetretenen oder unmittelbar drohenden Störungen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit sowie sozialen Notständen zu begegnen.[43]

Gesetze brauchen nur dann eine Grundlage in der KV, wenn sie eine neue Staatsaufgabe regeln.[44] Auch ohne ausdrücklichen Auftrag können oder müssen Gesetze die KV auf einem bestimmten Gebiet umsetzen, indem sie z.B. die dort garantierten Grundrechte einschränken oder andere Rechte oder Pflichten begründen. Verordnungen konkretisieren die Gesetzesbestimmungen oder ergänzen sie und dienen damit mittelbar der Umsetzung der KV. Ausführende Bestimmungen enthalten auch Dekrete, die vom Grossen Rat gestützt auf eine Ermächtigung in einem Gesetz erlassen werden (§ 78 Abs. 2 KV).

2. Umsetzung durch Rechtsanwendung

Verfügungen und Entscheide (Urteile) können im Einzelfall Bestimmungen der KV umsetzen. Das geschieht z.B., wenn sie Rechte oder Pflichten begründen, die sich aus Grundrechten der KV ergeben, oder wenn sie Verfügungen aufheben oder ändern, weil diese gegen Grundrechte verstossen. Aus Aufgabenbestimmungen lassen sich Ansprüche ableiten, deren Verletzung im Einzelfall durch Verfügung festgestellt werden kann, etwa das Recht jedes Kindes auf eine seinen Fähigkeiten angemessene Bildung (§ 28 Abs. 1 KV) oder auf unentgeltlichen Unterricht an öffentlichen Schulen (§ 34 Abs. 1 KV)[45]. Auch bei der konkreten oder abstrakten Normenkontrolle sind Entscheidungen möglich, die Normen auf ihre Übereinstimmung mit der KV prüfen.[46] Eine weitere Form der Anwendung der KV ist die verfassungskonforme Auslegung von Normen in Erlassen unterhalb der Verfassungsstufe, auf welche sich der Entscheid stützt.[47]

In der Praxis spielen die Regelungen der KV bei der Rechtsanwendung eine relativ bescheidene Rolle. Im Vordergrund stehen § 106 KV (Gemeindeautonomie)[48] und § 28 ff. KV (Erziehung und Bildung).[49] Daneben geht es auch um das kantonale Steuerrecht (§ 119 KV)[50] oder um Verfahrensrecht (§ 95 KV, inzidente Normenkontrolle).[51] Immerhin wird im zufällig ausgewählten Band AGVE 2000, in welchem auf 617 Seiten 146 Leitentscheidungen der Gerichte und Verwaltungsbehörden publiziert worden sind, die KV rund 30-mal zitiert.[52]

Die Gerichte und Verwaltungsbehörden wenden primär die Bestimmungen der BV an, soweit es um die Frage der Vereinbarkeit mit Grundrechten geht. Das ist an sich sinnvoll, haben doch kantonale Grundrechte keine selbständige Bedeutung, soweit sie nicht weiter reichen als diejenigen des Bundes. Der Verfassungsrat gab sich zwar Mühe, die Grundrechte in der KV umfassender und mit einem weiteren Schutzbereich zu umschreiben als die BV.[53] Das war im Zeitpunkt der Erarbeitung der KV möglich, stand doch die neue BV damals noch nicht in Kraft. So enthielt die BV kein spezielles Grundrecht der Wissenschafts- und Kunstfreiheit, wie es § 14 KV statuiert.[54] Auch die Meinungs‑, die Versammlungs- und die Persönliche Freiheit hatten keine Grundlage im Text der BV, sondern wurden durch das Bundesgericht als ungeschriebene Grundrechte anerkannt. Heute gibt es kaum kantonale Grundrechte, die einen selbstständigen Gehalt aufweisen. In einzelnen Entscheidungen werden trotzdem noch kantonale Grundrechte zitiert, zum Teil neben den Bestimmungen der BV.[55]

Das Bundesgericht wendet ebenfalls Bestimmungen der KV an. Von Bedeutung sind dabei insbesondere die Bestimmungen über die politischen Rechte.[56]

III. Ergebnisse

Die Anzahl der Verfassungsrevisionen ist im Kanton Aargau (33) ähnlich wie in anderen Kantonen. So hat der Kanton Bern seine Verfassung 14-mal, der Kanton Solothurn 27-mal und der Kanton Basel-Landschaft 30-mal revidiert. Zu berücksichtigen ist bei einem Vergleich auch das Alter der Verfassungen: Aargau 45 Jahre, Bern 32 Jahre, Solothurn 32 Jahre, Basel-Landschaft 33 Jahre.[57] Das Revisionstempo war also im Kanton Aargau durchschnittlich.

Die Teilrevisionen der KV werden mehrheitlich durch Behörden – vor allem durch den Regierungsrat, gelegentlich auch durch den Grossen Rat – eingeleitet. Das Schwergewicht liegt dabei auf organisatorischen Regelungen.[58] Volksinitiativen haben selten KV-Revisionen zum Gegenstand. Änderungen des Bundesrechts, die im Widerspruch zu Bestimmungen der KV stehen, führen nur ausnahmsweise zu Anpassungen der KV. Auch wirtschaftliche, technische oder gesellschaftliche Entwicklungen haben kaum Verfassungsänderungen zur Folge.[59] Die KV ist offensichtlich keine Erlassform, die sich für die Steuerung von Entwicklungen oder die Lancierung von Innovationen eignet.[60] Verfassungsrevisionen sind auch kein Instrument der politischen Profilierung oder gar des Kampfes zwischen politischen Parteien. Dazu dienen eher Gesetze, die ebenfalls Gegenstand von Volksinitiativen sein oder mit Referenden bekämpft werden können, ferner Ausgabenbeschlüsse, die u.U. dem Finanzreferendum unterstehen.

Die KV wird auf der Gesetzesebene umgesetzt, oft zusätzlich durch Dekrete und Verordnungen. Wichtige Bestimmungen bedürfen – von Notrecht abgesehen – der Gesetzesform.[61] Die KV sieht zum Teil die Konkretisierung durch Gesetze ausdrücklich vor. Auch ohne Auftrag ist es Aufgabe des Gesetzgebers, die für die Umsetzung der KV notwendigen Bestimmungen zu erlassen.

Die Rechtsanwendung ist die konkrete Umsetzung der KV im Einzelfall. Sie kommt in den verschiedensten Formen vor: Durch Verfügungen und Entscheide, die Grundrechte einschränken oder vor Einschränkungen schützen, durch verfassungskonforme Auslegung von Gesetzesbestimmungen, durch Notverfügungen, die sich auf Notrecht oder unmittelbar auf die KV stützen usw. Sehr oft wenden die Behörden Bundesverfassungsrecht an Stelle der KV an, insbesondere bei den Grundrechten, die keine selbstständige Bedeutung haben.

Die KV führt in der Praxis nicht gerade ein «Schattendasein». Insbesondere die Regelungen über politische Rechte und Pflichten des Volkes (vierter Abschnitt), die Behörden und ihre Funktionen (fünfter Abschnitt), die Gliederung des Kantons (sechster Abschnitt), die Finanzordnung (achter Abschnitt) und die Revision der Verfassung (neunter Abschnitt), gelegentlich auch diejenigen über Staat und Kirche (siebenter Abschnitt) sind in der Politik, für die kantonalen und kommunalen Behörden und die Anwaltschaft von Bedeutung. Allerdings stützen sich die Entscheide in vielen Fällen nicht direkt auf die KV, sondern auf die sie umsetzenden Gesetze, Dekrete und Verordnungen. Die übrigen Normen (Allgemeine Grundsätze, Grundrechte, öffentliche Aufgaben; Abschnitte 1-3) sind dagegen in der Praxis weniger präsent. Man denkt bei der Lösung rechtlicher oder politischer Probleme auf diesen Gebieten kaum an die KV. Das hat in erster Linie mit der offenbar unaufhaltsamen Zentralisierung der Staatsaufgaben und Entscheidungskompetenzen beim Bund zu tun. Aber wohl auch damit, dass die KV nicht mehr ganz à jour ist. Politische Kämpfe werden deshalb kaum im Zusammenhang mit Verfassungsrevisionen ausgetragen.

Soll man der KV wieder mehr Bedeutung verschaffen? Wenn ja, was müsste man dafür tun? Nach meinem Dafürhalten braucht es keine aktive «Aufwertung» der KV. Dass sie eine relativ bescheidene Rolle spielt, stört m.E. die politischen Prozesse nicht und hat auch keinen negativen Einfluss auf die Gesetzgebung und Rechtsanwendung. Die KV hat sich insgesamt bewährt. Zu prüfen wäre, ob man, allenfalls nach einer Evaluation, eine Bereinigung im Sinne einer Entschlackung und Aktualisierung der KV durchführen sollte. Das könnte zu Teilrevisionen führen, in welchen überholte oder bedeutungslos gewordene Bestimmungen aufgehoben oder geändert werden. Eine solche «Verfassungspflege» scheint mir nach 45 Jahren sinnvoll.[62] In diesem Rahmen sollte auch überlegt werden, ob eine Neuauflage des Kommentars zur KV von Kurt Eichenberger angezeigt wäre, das einzige, hervorragende, noch immer sehr hilfreiche, aber in Teilen nicht mehr aktuelle Werk zur KV.

Literatur

Marcel Bolz, Was wollten wir? Was haben wir erreicht? und Was hat sich bewährt? Wo besteht heute aus rechtlicher Sicht Handlungsbedarf? in: Vive la constitution! 25 Jahre Verfassungsrat Aargau, Stapferhaus Texte, Ausgabe 11, Lenzburg 1998, 16 ff.

Carl Hans Brunschwiler, Was wollten wir? Was haben wir erreicht? und Was hat sich bewährt? Wo besteht heute aus rechtlicher Sicht Handlungsbedarf? Vive la constitution! 25 Jahre Verfassungsrat Aargau, Stapferhaus Texte, Ausgabe 11, Lenzburg 1998, 1 ff.

Kurt Eichenberger, Kommentar zur Verfassung des Kantons Aargau, Aarau/Frankfurt a.M./Salzburg 1986

Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller/Daniela Turnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 11. A., Zürich/Genf 2024

Georg Müller/Felix Uhlmann/Stefan Höfler, Elemente einer Rechtssetzungslehre, 4. A., Zürich/Genf 2024

Thomas Pfisterer, Verfassungsrechtsprechung des kantonalen Verwaltungsgerichts, in: Festschrift für Dr. Kurt Eichenberger, alt Oberrichter, Beinwil am See, Aarau 1990, 305 ff.

Gabriela Rohner, Die Wirksamkeit von Volksinitiativen im Bund, Zürcher Diss., Zürich/Basel/Genf 2012

Kurt Eichenberger, Verfassung des Kantons Aargau, Textausgabe mit Kommentar, Aarau/Frankfurt am Main/Salzburg, 1986, Einleitung Rz. 90.

Peter Rüegg, Über den Verfassungsrat in der heutigen Schweiz – Eine Untersuchung anhand der Verfassungsräte der Kantone Aargau, Solothurn, Basel-Landschaft und Uri, Zürcher Studien zum öffentlichen Recht Bd. 84, Zürich 1989, S. 46 f. Der Text des vorliegenden Aufsatzes ist zu grossen Teilen, zusammengefasst und neu gegliedert, dieser vor bald vierzig Jahren bei Professor Alfred Kölz in Zürich entstandenen Dissertation entnommen, namentlich den S. 163 bis 194.

Dazu im Einzelnen Rüegg, a.a.O., S. 178-184.

Thomas Pfisterer, Direkte Demokratie nach der Kantonsverfassung vom 25. Juni 1980 – und heute?, in: Béatrice Ziegler/Andreas Glaser (Hrsg.), Direkte Demokratie im Kanton Aargau in Geschichte und Gegenwart, Schriften zur Demokratieforschung, hrsg. durch das Zentrum für Demokratie Aarau, Zürich/Basel/Genf 2020, S. 100.

Schlussbericht der Sachkommission 4, S. 15, Ziff. 1.1. Zur Vorgehensweise dieser Kommission siehe ebenda, Ziff. 1.2.

Schlussbericht der Sachkommission 4, S. 15, Ziff. 1.2.

Karl Gautschi, Aus dem Tagebuch eines Musteraargauers, Aargauer Geschichten zum Schmunzeln, Menziken, o.J., aus dem Abschnitt: «200 in den Startlöchern oder: Der Start des Verfassungsrates», S. 116.

Siehe dazu die Auflistung der Ratsvorsitzenden bei Eichenberger, a.a.O., S. 32, Rz. 86 1b.

Siehe dazu Fn. 2, S. 122 und 160.

Eichenberger, Kommentar, § 26 Rz. 1, S. 133.

Eichenberger, Kommentar, § 26 Rz. 2, S. 134.

Eichenberger, Kommentar, § 26 Rz. 4, S. 135.

Staatsverfassung vom 23. April 1885.

Verfassung des Kantons Aargau (Kantonsverfassung, KV) vom 25. Juni 1980, in Kraft seit 1. Januar 1982, SAR 110.000. Zur Entstehungsgeschichte vgl. Eichenberger, Einleitung, N. 77 ff.

Gesetz über Raumentwicklung und Bauwesen (Baugesetz, BauG) vom 19. Januar 1993, in Kraft seit 1. April 1994, SAR 713.100.

Siehe dazu Pfisterer, 306 ff.

Siehe dazu Häfelin et al., N. 1273 ff.

Ich weiss, dass Thomas es nicht schätzt, wenn er für seine enormen Leistungen für das Gemeinwesen und die Wissenschaft gelobt wird. In einer Fussnote zu einem Beitrag über den Umgang mit der KV möchte ich trotzdem darauf aufmerksam machen, dass er im Kanton Aargau Mitglied des Verfassungsrates, des Verwaltungsgerichts und der Regierung war, im Bund Mitglied des Bundesgerichts und des Ständerates. Daneben war er auch immer wissenschaftlich tätig, u.a. als Titularprofessor für Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität St. Gallen. Mir ist keine Person bekannt, die im 20. Jahrhundert als Mitglied in allen drei Gewalten auf Bundes- und Kantonsebene amtete und sich auch noch der Rechtswissenschaft widmete. Ich weiss auch nicht, woher er die Kraft nahm, um alle diese Aufgaben zu erfüllen.

Dazu Brunschwiler, 1 ff., Bolz, 16 ff.

Siehe die illustrative Darstellung unter <https://ar.ch/regierungsrat/totalrevision-kantonsverfassung/>.

§ 64 Abs. 1 KV. Mit einer Volksinitiative kann auch der Erlass, die Änderung oder Aufhebung eines Gesetzes verlangt werden.

Siehe Verzeichnis aller Aargauischen Volksinitiativen seit 1862 unter <https://www.ag.ch/de/themen/staat-politik/wahlen-abstimmungen/volksinitiativen>.

§ 42 Abs. 5 KV, eingefügt durch die Volksinitiative «Auen-Schutzpark-Initiative für eine bedrohte Lebensgemeinschaft» in der Volksabstimmung vom 6. Juni 1993 (Thomas Pfisterer, Mitglied des Regierungsrates und Vorsteher des Baudepartementes von 1990 bis 1999, setzte sich mit voller Kraft für die Realisierung des Auen-Schutzparks ein); § 38bis KV, eingefügt durch den Gegenvorschlag zur Volksinitiative «Ja zur Jugendförderung» in der Volksabstimmung vom 13. Juni 1999; § 76 Abs. 2 KV, geändert durch die Volksinitiative «Abspecken beim Grossen Rat» in der Volksabstimmung vom 18. Mai 2003; § 69 Abs. 6 KV, eingefügt durch die Volksinitiative «Zur Schaffung der Möglichkeit der Amtsenthebung (Amtsenthebungs-Initiative)» in der Volksabstimmung vom 15. Mai 2022.

Vgl. Rohner, 101 ff., 249 ff.

§ 62 Abs. 1 lit. b, § 63 Abs. 1 lit. b KV.

Häfelin et al., N. 1424.

Änderung der KV vom 4. Dezember 2007 (AGS 2011/1-2). Der Regierungsrat schlug in seiner Botschaft vom 10. Januar 2007 (07.1) eine viel weitergehende Reform im Sinne einer Binnenmarktliberalisierung und Deregulierung vor. Der Grosse Rat lehnte diese aber ab und begnügte sich mit der Anpassung von § 20 Abs. 1 an das Bundesrecht. Eichenberger, § 20, N. 11, wies bereits darauf hin, dass sich nach der neuen Rechtsprechung des Bundesgerichts auch ausländische Staatsangehörige auf die Wirtschaftsfreiheit berufen können.

GR. 20.100; <https://www.ag.ch/grossrat/grweb/de/195/Detail%20Geschäft?ProzId=4679601>.

SAR 612.300.

Botschaft an den Grossen Rat 23.327; <https://www.ag.ch/grossrat/grweb/de/195/Detail%20Geschäft?ProzId=6081470>.

<https://www.ag.ch/grossrat/grweb/de/195/Detail%20Geschäft?ProzId=6280233>.

<https://www.ag.ch/grossrat/grweb/de/195/Detail%20Geschäft?ProzId=6685543>.

Nach meiner Ansicht sollten Gesetzgebungsverfahren nur ausnahmsweise auf dem Weg der parlamentarischen Initiativen eingeleitet und durchgeführt werden. Sie ist in der Regel kein geeignetes Instrument, weil sie vom Parlament Arbeiten verlangt, für die es zu wenig Ressourcen und Erfahrung hat; vgl. dazu Müller/Uhlmann/Höfler, Rz. 454 ff.

Für den Bund vgl. Bundesgesetz über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz) vom 25. September 2020, SR 818; Bericht des Bundesrates vom 27. Mai 2020 über die Ausübung seiner Notrechtskompetenzen und die Umsetzung überwiesener Kommissionsmotionen seit Beginn der Coronakrise, <https://www.bk.admin.ch/bk/de/home/dokumentation/gesetzgebung/berichtnotverordnungen.html>; Botschaft zum Bundesgesetz über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz) vom 12. August 2020, BBl 2020 6563.

Siehe dazu <https://www.ag.ch/grossrat/grweb/de/196/Geschäfte>, Nr. 23.260, Nr. 23.269.

Eichenberger, § 26, N. 1.

Dazu Eichenberger, § 26, N. 2-4, N. 9; Brunschwiler, 7.

Bolz, 22, bezeichnet die Bilanz des Verfassungsvorbehalts als «gemischt».

Siehe vorne, I.2.b)dd). Man kann sich fragen, ob es sich dabei um eine Aufgaben- oder nicht eher um eine Zielnorm handelt. Zudem ist der Klimaschutz auch durch Bundesrecht geregelt, das die Kantone zu bestimmten Aufgaben verpflichtet. Der Verfassungsvorbehalt für neue Staatsaufgaben (§ 26 Abs. 1 KV) spielt deshalb hier wohl keine Rolle.

So z.B. § 42 (Umweltschutz) durch einen neuen Abs. 5, der die Schaffung eines Auen-Schutzparks vorschreibt.

So auch Bolz, 22.

Z.B. § 28 Abs. 2 betreffend Schulwesen, § 31 betreffend Schulbehörden, § 40 betreffend Straf- und Massnahmenvollzug, § 42 Abs. 2 betreffend Umweltschutz, § 47 Abs. 1 betreffend Bauwesen, § 51 betreffend Land- und Waldwirtschaft.

Diese Bestimmung soll durch eine neue Regelung ersetzt werden, die einen Einbezug des Grossen Rates bzw. einer Grossratskommission vorsieht; siehe vorne, I.2.b)bb).

Vorne, I.2.c).

AGVE 2012, 206, 209.

Zur Überprüfung von verwaltungsrechtlichen Vorschriften durch das Verwaltungsgericht im abstrakten Normenkontrollverfahren vgl. §§ 70 ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG), SAR 271.200.

Siehe z.B. AGVE 2012, 206, 209.

Vgl. z.B. AGVE 2000, 204, 211, 259.

So z.B. AGVE 2000, 107 ff.

AGVE 2000, 154.

AGVE 2000, 108.

Ähnlich der Band AGVE 2021: rund 600 Seiten, 132 Leitentscheide, 28 KV-Zitate.

Dazu Eichenberger, Vorbemerkungen zum Zweiten Abschnitt, N. 5 ff.

Eichenberger, Vorbemerkungen zum Zweiten Abschnitt, N. 6.

Siehe als Beispiel AGVE 2012, 206 ff., 209.

Vgl. z.B. BGE 131 I 74, 80 ff.; Urteil 1C_556/2019 vom 9. September 2020 betreffend Beschluss des Einwohnerrats der Stadt Aarau vom 25. März 2019 (Initiative Schuldenbremse), ein Verfahren, in welchem Thomas Pfisterer intensiv und letztlich erfolgreich (vgl. Urteil 1C_555/2019 vom 9. September 2020) mitwirkte. Als verletzt gerügt wurde u.a. das Gebot auf faire Behandlung gemäss § 22 Abs. 1 KV.

Gerechnet ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens. Für allfällige Zähl- und Rechnungsfehler bei den Angaben in diesem Absatz entschuldigt sich der Autor.

Neben den vorne (I.2.b)bb) und I.2.b)cc)) dargestellten Beispielen (Revision des Notrechts, neue Organbezeichnungen) z.B. Abschaffung der Schulpflegen (§ 31 KV), Energieversorgung (§ 54 Abs. 2 KV), Amtsenthebung (§ 69 Abs. 6 KV). Die mit einer Motion geforderte Schaffung einer «Verwaltungsbremse» würde auch zu einer Verfassungsrevision führen (§ 90a KV); siehe <https://www.ag.ch/grossrat/grweb/de/195/Detail%20Geschäft?ProzId=6663297>.

Eine Ausnahme ist der Klimaparagraph (§ 42abis, siehe vorne, I.2.b)dd)).

Die Totalrevision und ihr Produkt, die KV vom 25. Juni 1980, waren dagegen eine Innovation. Sie war die erste der meist fast hundertjährigen kantonalen Verfassungen, die durch eine völlig neue, dem Stand der Wissenschaft entsprechende, glänzend redigierte Verfassung ersetzt wurde. Sie diente als Mustervorlage für die Totalrevision in vielen anderen Kantonen und beeinflusste auch die Totalrevision der Bundesverfassung. Das ist vor allem das Verdienst des Verfassungsredaktors Kurt Eichenberger und der Redaktionskommission unter der Leitung von Carl Hans Brunschwiler, der auch Thomas Pfisterer angehörte.

§ 78 Abs. 1 KV.

Die Regelung in der KV-Appenzell-Ausserrhoden, wonach der Kantonsrat alle 20 Jahre prüfen muss, ob eine Totalrevision an die Hand zu nehmen ist (vorne, I.1.), scheint mir dagegen im Blick auf die Bedeutung der KV übertrieben.

Gerichte ab 1965, das Verwaltungsgericht im Aufbau 1969 bis 1985 und das Bundesgericht vor der Reform 1978 bis 1991

Der lange Weg zur «Raumplanung Schweiz»

Hans Flückiger*

Prof. em. Dr. rer. pol. Hans Flückiger, Professor für Raumordnung am Institut für Orts‑, Regional- und Landesplanung (ORL-Institut) der ETH Zürich (1997-2001), Direktor des Bundesamtes für Raumplanung (1990-1997), stv. Direktor DRP/BRP (1977-1990), Abteilungschef Aufgabenbereich Konzepte und Planungen (1973-1976).

Handlungsdruck

Das Bundesgesetz über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG) enthält einen gesamtschweizerisch abgestützten rechtlichen Rahmen zur Steuerung der räumlichen Entwicklung. Das Gesetz schreibt den haushälterischen Umgang mit dem Boden, die geordnete Besiedelung des Landes und den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen als verbindliche staatliche Aufgaben fest. Zentrales Element des RPG ist die klare Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet. Sie bildet das Fundament der schweizerischen Raumordnung und dient der Begrenzung der Siedlungsentwicklung, der Sicherung von Landwirtschaftsflächen und Landschaftsräumen sowie der Koordination raumwirksamer Tätigkeiten von Bund, Kantonen und Gemeinden. Das RPG ist damit Ausdruck eines bewussten planerischen Paradigmenwechsels: Der Raum wird nicht mehr primär als Ergebnis einzelner Nutzungsentscheide verstanden, sondern als begrenztes Gut, das vorausschauend, koordiniert und im öffentlichen Interesse zu gestalten ist.

Der Weg zum RPG war lang und hat zahlreiche Quellen und viele Abzweigungen.

Einer der ersten, der sich für ein schweizweites Bodennutzungskonzept mit Trennung von Bauland und Nichtbauland stark machte, war anfangs der 1930er-Jahre der Architekt Armin Meili, der spätere Leiter der Landi 1939 und von 1939 bis 1955 Nationalrat. In dieser Zeit reichte er im Nationalrat eine Motion zur Landes- und Regionalplanung ein. Damit wurde erstmals explizit die Idee formuliert, Boden als begrenzte Ressource planerisch zu steuern und zwischen Bau- und Nichtbaugebiet zu unterscheiden, ein Kerngedanke der späteren Raumplanung Schweiz. Es dauerte allerdings noch lange, bis dieser Ansatz von der nationalen Politik aufgenommen wurde. Es waren überwiegend die Kantone und Gemeinden, die sich mit den Herausforderungen der räumlichen Entwicklung auseinandersetzen und nach Wegen und Lösungen suchen mussten. Mit der 1943 gegründeten Schweizerischen Vereinigung für Landesplanung (VLP) entstand eine erste Plattform zu ihrer Unterstützung. Die VLP spielte eine zentrale Rolle bei der fachlichen Vernetzung und der Vorbereitung eines gesamtschweizerischen Raumplanungsverständnisses.

Die Auswirkungen des starken Wirtschafts- und Bevölkerungswachstums führten nicht nur zur zunehmenden Zersiedelung und regionalen Disparitäten, sondern verstärkten gleichzeitig auch die Nutzungskonflikte mit Landwirtschaft, Infrastrukturen und Landschaftsschutz. Raumwirksamen Sachpolitiken, wie für Strassen, Bahnen, Energie, Gewässerschutz usw. fehlten nicht nur zielgerichtete Orientierungsrahmen, sondern auch die Abstimmung untereinander. Dieses Nebeneinander ohne räumliche Koordination wurde später als eines der Hauptargumente für eine bundesrechtliche Raumplanung angeführt.

Der Druck auf Antworten des Bundes zwang Behörden und Verwaltung zum Handeln. In den 1960er und 1970er-Jahren entstanden für die Bewältigung der räumlichen Entwicklung massgebende Grundlagen, so beispielsweise die Bundesgesetze über die Nationalstrassen (1960), über den Umweltschutz (1971) oder über den Schutz der Gewässer (1971). Nicht vergessen darf man in diesem Zusammenhang die prägende Wirkung, die das Waldgesetz von 1902 auf den Raum Schweiz ausgeübt hat. Diese Erlasse hatten erhebliche raumwirksame Effekte, blieben jedoch auf einzelne Sachbereiche beschränkt und konnten die Zersiedelung nicht gesamthaft steuern.

Schliesslich erhielt der Bund 1969 mit der Ergänzung der Bundesverfassung (BV) durch die Bodenrechtsartikel (Art. 22ter und 22quater BV) den Auftrag, gesetzgeberisch Grundsätze für die Raumplanung aufzustellen. Mit Art. 22quater BV wurde erstmals eine ausdrückliche Bundeskompetenz für die Grundsatzgesetzgebung in der Raumplanung geschaffen, bei gleichzeitiger Zuständigkeit der Kantone für Umsetzung und Vollzug – ein föderalistischer Grundentscheid von zentraler Bedeutung für das spätere RPG. Was sich bereits in der Vorbereitungszeit abzeichnete, war nun eine konkrete Herausforderung. Die Erwartungen und Befürchtungen bezüglich der Ausgestaltung eines Bundesgesetzes liessen nicht nur ein langes politisches Ringen um tragfähige Regelungen erwarten, sondern öffneten auch Akteuren Zeit für die Sicherung wirtschaftlich interessanter Böden und Nutzungen.

Die Zeit drängte. Mit der Einsetzung einer «Beratenden Kommission des Bundes für Raumplanung» (Kommission Kim) folgte deshalb rasch ein vorbereitender erster Schritt. 1970 legte die Kommission ihren Bericht «Raumplanung Schweiz» vor. Dieser Bericht formulierte erstmals auf Bundesebene Leitvorstellungen für eine koordinierte räumliche Entwicklung und bildete eine inhaltliche Grundlage für das spätere Raumplanungsgesetz. Gleichzeitig entwarf eine «Expertenkommission für die Ausführungsgesetzgebung zu den Bodenrechtsartikeln» (Kommission Schürmann) ihre Vorschläge. Damit wurden parallel konzeptionelle und rechtstechnische Vorarbeiten für ein Bundesgesetz geleistet.

Weitere Gesetzgebungsschritte und Studienaufträge rahmten die Aktivitäten mit raumwirksamen Einflüssen ein, so beispielsweise das Bundesgesetz über Investitionshilfe für Berggebiete (1974), das Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz (1974), die Einsetzung einer Kommission für eine schweizerische Gesamtverkehrskonzeption (GVK-CH, 1972) oder die Einsetzung der Eidgenössischen Kommission für die Gesamtenergiekonzeption (1974). Diese Arbeiten verdeutlichten das wachsende Verständnis der Raumplanung als koordinierende Querschnittsaufgabe zwischen verschiedenen Politikfeldern.

Vorleistungen und erste Schritte

Ordnungs- und Gestaltungsvorschriften haben eine sehr lange Geschichte. Stadtgründungen (wie Bern oder Freiburg im 12. Jahrhundert), der Schutz gegen Naturgefahren, der Ortsbildschutz und die Sicherstellung von Infrastrukturen zählen zu den vielen Vorläufern. Später kamen eigentliche Ordnungsvorschriften dazu (Zürich, Basel, Genf als frühe Beispiele). Mit zunehmenden räumlichen Herausforderungen folgten Gemeinden, regionale Planungsträger und die Kantone mit ihren Lösungsansätzen. So unterschiedlich diese Vorleistungen waren, bildeten sie dennoch grundlegende Elemente der räumlichen Gestaltung. Sie deuteten aber auch an, wie schwierig diese einzelnen Ordnungen in ein gemeinsames Konzept einzuordnen sein würden. Gerade diese Heterogenität machte eine bundesweite Rahmensetzung notwendig.

In den verschiedensten Disziplinen lagen zudem Vorleistungen der Wissenschaft vor, die direkt und indirekt in die Arbeiten auf Bundesebene einfliessen konnten. Hervorzuheben sind hier die «Landesplanerischen Leitbilder der Schweiz». Das Institut für Orts‑, Regional- und Landesplanung (ORL-Institut) der ETH Zürich (heute: Institut für Raum- und Landschaftsentwicklung) erhielt im Jahre 1968 vom Bund (Delegierter für Wohnungsbau) den Auftrag, Siedlungs- und Entwicklungsvarianten für die Entwicklung der Schweiz zu entwerfen. Das ORL-Institut legte 1971 seine Studienergebnisse in mehreren Bänden und zusammengefasst in zehn Leitbildvarianten mit ergänzenden Karten vor. Diese Leitbilder prägten das spätere Verständnis von Richtplanung und langfristiger Raumentwicklung wesentlich.

Der Gesetzgeber hat zudem die Zwischenzeit bis zum Inkrafttreten eines Bundesgesetzes über die Raumplanung genutzt und mit einem vorsorglichen Erlass erste Aufgaben zugewiesen. Nach sehr knapp gehaltenen Fristen hat die Bundesversammlung am 17. März 1972 den Bundesbeschluss über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung (BMR) verabschiedet; er trat am 24. März 1972 in Kraft. Die Dringlichkeit wurde durchwegs erkannt. Die Kantone wurden verpflichtet, umgehend gefährdete Landschaften zu ermitteln und provisorisch zu schützen. Der BMR stellte ein wichtiges Übergangsinstrument dar und markierte den Schritt von punktuellen Notrechtsmassnahmen hin zu einer systematischeren Raumplanung. Auf Bundesebene wurde organisatorisch und personell kurzzeitig eine Dienststelle als Schnittstelle zu den Kantonen, den weiteren Arbeiten an der Gesetzgebung auf Bundesebene, der Koordination der bundesinternen raumwirksamen Aufgaben des Bundes und der Mitwirkung in berührten Gremien aufgebaut. Diese sollte möglichst bald gewählt und tätig werden können.

Der Delegierte für Raumplanung in herausforderndem Umfeld

Zwei Monate später, im Mai 1972, waren die entscheidenden Personalien geklärt. Die Gewählten konnten kurzfristig aus ihren Tätigkeitsbereichen herausgelöst werden und umgehend ihre Aufgaben angehen. Erleichternd dürfte gewirkt haben, dass ihr Einsatz befristet war.

Als Delegierter für Raumplanung wurde Prof. Martin Rotach (Bau- und Verkehrsingenieur) gewählt. Er war am ORL-Institut der ETH auch an den Landesplanerischen Leitbildern der Schweiz beteiligt, als ehemaliger Kantonsingenieur (Kanton Thurgau) aber auch mit den Herausforderungen des Nationalstrassenbaus und den kantonalen Vorgaben vertraut. Er konnte somit eine fachliche Doppelverankerung aus Wissenschaft und kantonaler Praxis einbringen. Stellvertreter wurden Prof. Jean-Pierre Vouga (Architekt) und Marius Baschung (Fürsprecher). Jean-Pierre Vouga war bis 1972 Prof. für Städtebau und Raumplanung an der EPFL Lausanne und Kantonsarchitekt des Kantons Waadt. Seine Interessen galten aber auch dem Landschafts- und Ortsbildschutz und der Denkmalpflege. Marius Baschung war als ehemaliger Sekretär der kantonalen Baudirektion, als Berater bei der Vereinigung für Raumplanung (VLP) und schliesslich als Oberrichter in Schaffhausen mit den vielen Aspekten der Regelung und des Vollzugs örtlicher und überörtlicher Raumplanung vertraut. Innert kurzer Zeit ist es so gelungen, die temporäre Führung der Amtsstelle («Delegierter für Raumplanung», DRP) mit einem breit abgestützten und sich gut ergänzenden Team zu besetzen. Wissenschaft und Praxis sowie internationale, nationale und kantonale Aspekte der Politik und Umsetzung konnten damit in die neuen Aufgaben einfliessen. Die Zusammensetzung des Führungsteams trug wesentlich zur Akzeptanz bei.

Dem Delegierten für Raumplanung kam beim Vollzug des Bundesbeschlusses über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung (BMR) eine zentrale, jedoch bewusst begrenzte Rolle zu. Der Vollzug des BMR lag materiell bei den Kantonen. Der Delegierte verfügte weder über Weisungs- noch über Entscheidkompetenzen gegenüber den kantonalen Behörden. Seine Aufgabe bestand vielmehr darin, als bundesweite Koordinations- und Anlaufstelle zu wirken. Er unterstützte die Kantone fachlich bei Auslegungs- und Vollzugsfragen, stellte Orientierungshilfen zur Verfügung und förderte den Erfahrungsaustausch zwischen den Kantonen. Gleichzeitig koordinierte er die raumwirksamen Tätigkeiten innerhalb der Bundesverwaltung, um ein möglichst geschlossenes Auftreten des Bundes sicherzustellen. Die im Vollzug des BMR gewonnenen Erkenntnisse wurden systematisch ausgewertet und in die weiteren Arbeiten zur Ausgestaltung des Bundesgesetzes über die Raumplanung eingebracht. Damit wurde der BMR nicht nur als dringliche Übergangsmassnahme vollzogen, sondern auch als Lern- und Erprobungsfeld für die spätere Raumplanung Schweiz genutzt.

Chefbeamtenkonferenz des Bundes

Der Bundesrat hat dem Delegierten ein Koordinationsorgan, die «Konferenz der Chefbeamten (CK)» beigegeben, deren personelle Zusammensetzung festgelegt und ihr mit den Landesplanerischen Leitbildern des ORL-Instituts gleich eine erste Arbeitsgrundlage zugewiesen. Er hat der CK unter Leitung des Delegierten für Raumplanung zugleich Verfahrensvorgaben und erste Aufgabenbereiche festgelegt. So sollte sie die Sachplanungen des Bundes, die raumrelevanten Sachbeiträge verschiedener Stellen zur Entwicklung des Landes (soweit Sache des Bundes) und die raumrelevanten Kontakte mit dem Ausland auf Bundesebene koordinieren.

Es hat sich in den kommenden Jahren bestätigt, dass mit diesen Startbedingungen die bundesinterne Zusammenarbeit entscheidend erleichtert werden konnte. Diese Konferenz war von zentraler Bedeutung für die bundesinterne Koordination der raumwirksamen Tätigkeiten und stellte sicher, dass Raumplanung als gemeinsame Aufgabe der Bundesverwaltung verstanden wurde. Die neue kleine Amtsstelle des Delegierten für Raumplanung hätte alleine wohl nur mit viel Aufwand und überschaubarem Erfolg die grossen und traditionellen Bundesämter und Regiebetriebe, das Militär- und das Finanzdepartement effizient zur Zusammenarbeit bringen können.

Auf der Basis der Landesplanerischen Leitbilder erarbeitete die CK unter Mitwirkung ihrer Arbeitsgruppe für raumordnungspolitische Koordination (AGROK) ein raumplanerisches Leitbild, das «CK-73», als Grundlage für die Zusammenarbeit mit den Kantonen. Bereits am 21. Dezember 1973 hat der Bundesrat mit seinem Beschluss dieses Dokument als Grundlage für die weitere Zusammenarbeit mit den Kantonen zur Kenntnis genommen und das Justiz- und Polizeidepartement beauftragt, das Gespräch mit den Kantonen auf dieser Grundlage zu eröffnen. Zudem hat er sämtliche Verwaltungsstellen des Bundes, welche raumbedeutsame Entscheide zu treffen haben, beauftragt, den Leitbildentwurf als Rahmenhypothese für Teilkonzepte und Sachplanungen zu verwenden, die kommenden Entscheide am Leitbild CK-73 zu messen und nach einem Jahr über die gewonnenen Erkenntnisse Bericht zu erstatten.

Im Gegensatz zu den konkreten Vorgaben für die bundesinternen Planungen und deren Koordination blieben Vorgaben für die Zusammenarbeit mit den Kantonen auf die Aufgaben gemäss dem dringlichen Bundesbeschluss beschränkt. Die von den Kantonen zu leistenden Aufgaben waren angesichts der grossen kulturellen, politischen und faktischen Gegebenheiten, der Vorleistungen und der personellen Kapazitäten sehr beachtlich.

Planung endet nicht an der Landesgrenze

Die noch im Aufbau stehende Amtsstelle wurde rasch auch grenzüberschreitend gefordert. Früh wurde erkannt, dass räumliche Entwicklung nicht an Staatsgrenzen Halt macht und internationale Abstimmung auch für die Raumplanung Schweiz relevant ist. Zwar bestanden im Grenzraum insbesondere zwischen Deutschland und der Schweiz bereits gewisse nachbarschaftliche Kontakte und organisatorische Regelungen. Mit dem Einbezug des Bundes folgte nun ein weiterer Schritt.

Bereits am 28. August 1973 fand in Schaffhausen die konstituierende Sitzung der «Deutsch-schweizerischen Raumordnungskommission» statt. Beteiligt waren beide Seiten mit je neun Vertretern der Bundesebene, der beiden Bundesländer und der neun Grenzkantone. Einer Arbeitsgruppe unter dem wechselseitigen Vorsitz von Deutschland und der Schweiz wurden erste Aufgaben zugewiesen, so zuerst eine vergleichende Darstellung der verwendeten Begriffe und Instrumente und der jeweils angestrebten räumlichen Entwicklung.

Eine kleine Anekdote: Vor Sitzungsbeginn kümmerten sich die Organisatoren rechtzeitig um die letzten Details. Bald traf ein erster Regierungsrat ein, der aber nicht auf der Teilnehmerliste aufgeführt war. Er wurde darauf hingewiesen und ihm Gelegenheit gegeben, vor dem Eintreffen der übrigen Teilnehmenden wieder die Rückreise anzutreten. Damit war immerhin ein weiterer Grund für eine verbesserte Zusammenarbeit gegeben.

Auf europäischer Ebene folgte im September 1973 eine weitere Etappe. Die Planungsministerkonferenz des Europarates («Conférence européenne des ministres responsable de l’aménagement du territoire», CEMAT) traf sich in La Grande-Motte (Frankreich) zu ihrer zweiten Sitzung, die den Zielen einer europäischen Raumordnungspolitik gewidmet war. Erstmals war auch die Schweiz dabei und wurde durch den Departementsvorsteher Bundesrat Kurt Furgler, den Delegierten für Raumplanung Martin Rotach und seinen Stellvertreter Marius Baschung vertreten. Die Arbeitsgruppe der Hohen Beamten der CEMAT vertiefte in Zusammenarbeit mit dem Sekretariat des Europarates die vorgegebenen Themen und bereitete die nächste Sitzung der CEMAT vor. Diese fand dann 1976 in Bari (Italien) statt.

Was bleibt auch nach 50 Jahren noch in Erinnerung?

Zeitzeugen kämpfen mit der Gefahr, Unwichtiges hervorzuheben, Wichtiges zu vergessen und grosse Lücken offen zu lassen. Wenn zwischen Ereignis und Berichterstattung zudem mehr als 50 Jahre liegen, verstärken sich diese Effekte.

Was kann auch heute noch als beachtenswert erachtet werden?

Der Delegierte für Raumplanung (DRP) war direkt dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement unterstellt und damit von departementsinternen Abstimmungen entlastet. Der Departementsvorsteher, Bundesrat Kurt Furgler, engagierte sich zudem persönlich fachlich und kommunikativ stark mit den neuen Aufgaben.

Der Bundesrat hatte mit der Wahl des Delegierten und seiner Stellvertreter sehr viele sich fachlich breit ergänzende Kompetenzen mit Erfahrungen auf nationaler und kantonaler Ebene ermittelt und eingesetzt. Der Führungsstil des Delegierten erwies sich für den Start der neuen Bundesstelle als prägender Faktor.

Nach Amtsantritt des Delegierten im Mai 1972 konnten die ersten Stellen rasch besetzt werden. Ende 1972 umfasste die Dienststelle 19 Personen und bis Ende 1973 waren praktisch alle Aufgabenbereiche definiert und zugewiesen. Während die Zentralen Dienste kurzfristig mit Mitarbeitenden mit Verwaltungserfahrung gesichert werden konnten, mussten mit einem eng beschränkten Stellenplafond für die neuen Aufgaben die weiteren Stellen gezielt definiert werden. Wichtige Positionen wurden teilweise durch «Abwerbungen» besetzt. Am Schluss umfasste die funktionierende Amtsstelle knapp 30 Mitarbeitende. Dies war auch möglich dank einem zugeteilten Forschungskredit, über den kurzfristig erforderliches Wissen beschafft werden konnte.

Von 1973 bis 1974 war Thomas Pfisterer Chef des Rechtsdienstes für Raumplanung – also Leiter des Rechtsdienstes innerhalb der damaligen Übergangsdienststelle zur Raumplanung – Recht, das es in der Raumplanung damals noch gar nicht gab. In dieser Funktion arbeitete er eng mit dem Departementsvorsteher, Bundesrat Furgler, zusammen und wirkte damit an der Entstehung des ersten Raumplanungsgesetzes mit. Dies führte auch zu Kontakten mit den Mitgliedern des Bundesparlamentes, welche sich (positiv oder auch negativ) mit der Raumplanung befassten. Diese Funktion war zugleich der Start seiner wissenschaftlichen Arbeit.

Rückblickend zeigt sich, dass die organisatorischen, personellen und konzeptionellen Vorarbeiten der frühen 1970er-Jahre entscheidend dafür waren, dass das Bundesgesetz über die Raumplanung von 1979 politisch tragfähig wurde. Mit dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes am 1. Januar 1980 fand dieser lange Weg einen vorläufigen Abschluss und begründete die Raumplanung Schweiz in ihrer heutigen Form.

Das Aargauer Verwaltungsgericht:
Schutz gegen staatliche Allmacht

Hans-Peter Widmer*

Hans-Peter Widmer (*1941) war von 1964–2003 Redaktor, Ressortchef und Mitglied der Redaktionsleitungen des «Brugger Tagblatts», «Aargauer Tagblatts» und der «Aargauer Zeitung»; seither ist er freier Journalist. Er kommentierte das politische Geschehen im Aargau und verfasste die Bücher «Brugg und seine Region», «200 Jahre Zeughaus/Aargauer Militärgeschichte», «Natur- und Kulturlandschaft Reusstal». Er war Vizeammann in Hausen, Grossrat (FDP), Stiftungsrat Reusstal und Vorstandsmitglied Aargauer Wanderwege.

Als achter Kanton führte der Aargau 1969 ein selbständiges Verwaltungsgericht ein. Die Grundlagen dafür schuf er mit der Ergänzung der Staatsverfassung und dem neuen Verwaltungsrechtspflegegesetz. Es zeichnete sich durch Klarheit und begrifflich-systematische Prägnanz aus, entsprach den Zeichen der Zeit und leistete auch einen beachtlichen Beitrag an die Ausgestaltung des schweizerischen Systems. Bürgerinnen und Bürgern garantierte es bei Streitfällen mit öffentlichen Instanzen das rechtliche Gehör und eine unabhängige Beurteilung von Verfügungen der Verwaltungsbehörden. Dieser letzte Schritt in einem langen, mühevollen politischen Prozess war für Staatsrechtler, Anwälte und die erdrückende Mehrheit des Grossen Rates überfällig.

Dennoch hielt sich die Begeisterung an der Erweiterung und Kräftigung des Rechtsstaats, konkret: am verstärkten Schutz vor staatlicher Allmacht, anfänglich in Grenzen. Das Volk stimmte dem neuen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG) am 29. September 1968 eher verhalten, mit 28’599 Ja- gegen 25’290 Nein-Stimmen, zu. Obwohl alle Parteien, ausser den «Freien Stimmberechtigten», die Annahme empfahlen, lehnten sechs der elf Bezirke die Vorlage ab. Kommentatoren rätselten: Was war der Grund? Die sehr juristische Materie? Oder die Angst vor einer Aufblähung der Behördenorganisation? Oder ein Misstrauensvotum gegen vereinzelte Oberrichter, deren fachliche Kompetenz angezweifelt wurde?

Doch das Verwaltungsgericht verschaffte sich durch transparente und nachvollziehbare Urteile rasch Akzeptanz. Geprägt wurde die neue Institution durch ein juristisches Dreigestirn mit den Oberrichtern und Vorsitzenden der drei Kammern Dr. Kurt Eichenberger, Beinwil am See, und Fürsprecher Carl Hans Brunschwiler, Aarau, sowie den jungen Gerichtsschreiber Dr. Thomas Pfisterer, Aarau, der danach Chef des Rechtsdienstes im Bundesamt für Raumplanung, aber bereits 1973 Ersatzrichter und 1974 Oberrichter sowie Nachfolger von C.H. Brunschwiler als Präsident der 3. Kammer des Verwaltungsgerichts wurde. Die drei ursprünglichen Schrittmacher des Verwaltungsgerichts gehörten später auch dem Bundesgericht an, Brunschwiler ab 1978 als hauptamtliches und Pfisterer als nebenamtliches Mitglied; Eichenberger diente schon vorher als Ersatzrichter. Auch er hätte das Zeug zum Bundesrichter gehabt, zog es aber vor, am Hallwilersee zu bleiben, statt an den Genfersee zu zügeln. Zudem lockte ihn der Auftrag, die neue aargauische Zivilprozessordnung (ZPO) zu verfassen.

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Zwei ursprüngliche Schrittmacher des Verwaltungsgerichts: Fürsprecher Carl Hans Brunschwiler, einer der beiden ersten Präsidenten (links), und Dr. Thomas Pfisterer, zunächst Gerichtsschreiber und ab 1974 ebenfalls Verwaltungsgerichtspräsident. Die Aufnahme entstand 2019 zum 50-jährigen Bestehen des Verwaltungsgerichts vor dem Sitz des Obergerichts in Aarau (Bild: Hans-Peter Widmer).

Partei und Richter zugleich

Parallel zum Ausbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit setzte der Kanton 1965 eine Regierungs- und Verwaltungsreform in Gang. Denn die starke Zunahme der Staatsaufgaben, ihre Komplizierung und die steigenden Ansprüche der Wohlstandsgesellschaft an die öffentliche Hand riefen nach Anpassungen in der Verwaltungsführung. Die Durchleuchtung des Staatsapparats besorgte eine hochkarätige dreiköpfige Expertengruppe mit Professor Dr. Kurt Eichenberger, Aarau, Ordinarius für Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität Basel, Fürsprecher Lic. iur. Carl Hans Brunschwiler, Direktionssekretär der aargauischen Justizdirektion, und Dr. oec. publ. Hans Letsch, Generalsekretär des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements, Hochschuldozent und früherer Chef der aargauischen Finanzverwaltung.

Aus der Reform der Regierungs- und Verwaltungstätigkeit flossen auch Erkenntnisse in das Projekt der Verwaltungsgerichtsbarkeit, nicht zuletzt deswegen, weil sich vereinzelte Experten mit beiden Anliegen befassten. Seit den 1950er-Jahren hatten auch bekannte Grossratsmitglieder aus mehreren Fraktionen den Reformbedarf angemahnt, etwa Dr. Julius Binder (CVP), Dr. Hans Trautweiler (FDP), Hans Strahm (BGB), Dr. Louis Lang (SP) und Jakob Hohl (LdU). Doch dem Regierungsrat pressierte es nicht. Die Problematik verdeutlichte 1964 der Bericht der Parlamentarischen Untersuchungskommission zu einer Justizaffäre – dem sogenannten «Fall Notter». Ausgangspunkt war der von Rechtsanwalt und FDP-Grossrat Dr. Jakob Notter aufgedeckte Konflikt um den Grundbucheintrag beim Verkauf des Hotels Engel in Baden. Als stossend wurde empfunden, dass öffentliche Entscheidungs- und Vollzugsorgane zugleich als Beschwerdeinstanz fungierten. Also Partei und Richter in eigener Sache waren. Es gab zwar eine verwaltungsgerichtliche Abteilung am Obergericht, jedoch mit sehr begrenzten Zuständigkeiten.

Solche Mängel wollte man mit konsequenter Aufsicht beheben. Dabei bestand nicht die Absicht, die Verwaltungstätigkeit durch einen neuen juristischen «Kontrollapparat» zu hemmen, obwohl diese Befürchtung alt war. Schon bei der Revision der Kantonsverfassung 1831 hatte sich der allmächtige Bürgermeister und Regierungsvorsitzende Johannes Herzog von Effingen («Le Roi d’Argovie», 1773-1840) vehement gegen jede Verwaltungsgerichtsbarkeit gewehrt, weil den richterlichen Instanzen die nötige Sachkenntnis in Verwaltungsstreitsachen fehle (sic!). Aus jüngerer Zeit blieb die süffisante Anmerkung des für Verwaltungsrechtsbeschwerden im Bau- und Umweltschutzbereich besonders exponierten Regierungsrates und Baudirektors Dr. Jörg Ursprung (1919-1997) in Erinnerung: Jede Epoche habe ihre Landplage gehabt – die gegenwärtige sei das Verwaltungsgericht.

Unbehagen durch Gewichtsverschiebungen

Das neue Verwaltungsrechtspflegegesetz legte rechtsstaatliche Kriterien für alle Stufen und Sachbereiche der öffentlichen Verwaltung fest. Nicht nur die Tätigkeiten der kantonalen Organe, sondern auch jene der Gemeinden waren an ihrer Übereinstimmung mit Verfassung und Gesetzen zu messen. Dabei stellte sich die Kernfrage des Kompetenzenkatalogs: Sollte das Verwaltungsgericht im Sinne einer Generalklausel für sämtliche Verwaltungsentscheide zuständig erklärt oder seine Zuständigkeit auf bestimmte Bereiche beschränkt und im Gesetz nach der Enumerationsmethode einzeln aufgezählt werden? Der Gesetzgeber wählte eine pragmatische Ordnung mit Teilgeneralklauseln. Sie umschrieben Sachgebiete, die der Überprüfung unterstanden. Der Zaun wurde weit gesteckt, er konnte durch einfachen Grossratsbeschluss erweitert werden.

Das Verwaltungsgericht wurde zu Beginn als selbständiges Justizorgan organisiert und mit zwei hauptamtlichen Oberrichtern sowie mit nebenamtlichen Fachrichtern in den drei Kammern besetzt. Die neue Instanz löste gewisse Gewichtsverschiebungen und deswegen anfänglich Unbehagen aus. Zum Beispiel beim Regierungsrat, dessen Entscheide als oberste Verwaltungs- und Vollzugsbehörde nun zum Teil noch vom Verwaltungsgericht überprüft und aufgehoben werden konnten. Eine Neuerung, die über den Kanton hinaus starke Beachtung fand, war die damals schweizweit beispiellose, bis heute geltende prinzipale Normenkontrolle. Sie ermächtigt das Verwaltungsgericht, losgelöst vom Einzelfall zu beurteilen, ob eine Norm dem übergeordneten Recht widerspricht – und wenn ja, sie sofort ausser Kraft zu setzen. Diesen Vorschlag brachte der als Experte beigezogene Staats- und Verwaltungsrechtsspezialist Professor Kurt Eichenberger in den Gesetzgebungsprozess ein.

Der 1965 frisch gewählte Regierungsrat und Justizdirektor Dr. Leo Weber trieb nach der zögerlichen Behandlung der Verwaltungsgerichtsbarkeit durch seine Vorgänger das Projekt energisch voran. Er bestimmte den Departementssekretär C.H. Brunschwiler zum Gesetzesredaktor. Die mit Fachexperten erweiterte grossrätliche Justizkommission wurde in die Gesetzgebungsarbeit einbezogen. Im November 1967 kam der VRPG-Entwurf zur ersten Lesung in den Grossen Rat. Er wurde mit 164 zu null Stimmen gutgeheissen. Auch die zweite Lesung im April 1968 ging mit 101 Ja gegen 1 Nein problemlos durch. Unter anderem wurde der sechs Monate zuvor in der ersten Lesung noch abgelehnte Antrag gutgeheissen, dass auch Frauen als Fachrichterinnen wählbar sein sollen – und das vier Jahre vor der Einführung des Frauenstimm- und Wahlrechts. Ein euphorischer grossrätlicher Kommissionsreferent, der Anwalt und spätere Regierungsrat Dr. Louis Lang (SP), lobte das Plenum: «Sie haben den Bürgern mit der Ausarbeitung dieses modernen Gesetzes einen grossen Dienst erwiesen».

Eine Stimme für die «stille Gewalt»

Am 1. Mai 1969 nahm das Verwaltungsgericht formell seine Arbeit auf. Es war eine Gerichtstätigkeit im aargauischen Neuland. Behutsames Vorgehen war angezeigt. Einerseits galt es, sich vor dem Einwand zu schützen, das Gericht mische sich in die Tagespolitik ein. Andrerseits sollten klare, verständliche Urteile der Rechtsprechung Konturen geben. Kommunikation und Publikationspraxis waren wichtig, um Vertrauen zu schaffen. Doch die Justiz – die stille, dritte Gewalt – galt traditionell als schweigsam. Sie hielt Distanz zu den Medien, anscheinend, um ihre Unabhängigkeit zu wahren, obschon das Öffentlichkeitsprinzip ein verfassungsrechtlich verankerter Kommunikationsgrundsatz ist.

Das Verwaltungsgericht erkannte mit der Zeit, dass die ihm aufgetragene Rechtmässigkeitskontrolle der Verwaltungstätigkeit nur zu erreichen war, wenn die Gerichtsarbeit öffentlich bekannt wurde. Dafür kam neben den eigenen Publikationen, den veröffentlichten Rechenschaftsberichten und den Sammlungen von wegleitenden Gerichtsentscheiden, anfänglich nur die Presse – damals die Tageszeitungen – infrage. Zugleich entdeckten die Medien – im Aargau waren das vorab das «Aargauer Tagblatt» und das «Badener Tagblatt» (die 1996 zur «Aargauer Zeitung» fusionierten) sowie im Weitern das «Aargauer Volksblatt» und das «Zofinger Tagblatt» – dass die gerichtliche Tätigkeit auch Stoff für die Berichterstattung bot, namentlich bei Urteilen, die für öffentliches Aufsehen sorgten.

Ein solches Urteil war beispielsweise der «Fall Wannental» in den 1980er-Jahren. Er betraf eine in einer Nicht-Bauzone errichtete grosse Landhausvilla, was nicht zulässig war. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde der Eigentümer gegen die behördliche Abbruchverfügung ab. Diesen Entscheid schützte das Bundesgericht. Der Fall sorgte für grosse Aufregung und veranlasste rund 3’000 Personen zu einer Petition, die den Abbruch verhindern sollte. Es liess sich schliesslich durch eine legale Umzonung eine Lösung finden, die den Weiterbestand der Anlage als Ferienzentrum für behinderte Kinder ermöglichte. Aber grundsätzlich zeigte das Beispiel, dass das Verwaltungsgericht nicht nur die Bürger vor staatlicher Allmacht schützte, sondern auch das Recht – in dem Fall das Baurecht – gegen Missbrauch verteidigte.

Verdoppelung der Falleingänge

Beim Verwaltungsgericht herrschte von Beginn an kein Arbeitsmangel. Bald war eine Verstärkung durch einen dritten Kammervorsitzenden nötig. Das geschah im Sommer 1973 mit der Wahl des 29-jährigen Oberrichters Lic. iur. Gottlieb Iberg. Aber der Zuständigkeitskatalog des Verwaltungsgerichts wuchs weiter durch neue Rechtsmittel aus Bereichen wie Raumentwicklung, Umweltschutz, Migrationsrecht, Fürsorgerische Unterbringung, Opferhilfe, Gleichstellungsrecht, Datenschutz. Die Totalrevision der Kantonsverfassung von 1980 verselbständigte die Justizverwaltung. Dies löste eine Justizreform aus, wobei das Verwaltungsgericht als bisher selbständige Justizinstanz neu als eine von fünf Abteilungen – neben dem Zivilgericht, Handelsgericht, Strafgericht und Versicherungsgericht – formell ins Obergericht integriert wurde.

Vorkehren waren nötig, weil sich allein beim Verwaltungsgericht die Falleingänge von 1980 bis 1995 verdoppelten und die Komplexität der Rechtsfragen stetig stieg. Deshalb legte der Regierungsrat unter der Leitung von Landammann Thomas Pfisterer im Dezember 1995 dem Grossen Rat eine Botschaft mit weiteren Entlastungsmassnahmen vor. In die neue Abteilung Verwaltungsgericht wurden 2013 die zuvor ebenfalls eigenständigen Spezialverwaltungsgerichte Personalrekursgericht, Landwirtschaftliche Rekurskommission und Rekursgericht im Ausländerrecht integriert. Die Gliederung in drei Kammern wurde beibehalten, aber der Personalbestand verstärkt. Heute gehören dem Verwaltungsgericht nicht mehr zwei hauptamtliche Oberrichter an, wie am Anfang, sondern sechs. Dazu kommen 21 nebenamtliche Fachrichterinnen und Fachrichter, 10 Ersatzrichterinnen und Ersatzrichter, 10 Obergerichtsschreiberinnen und Obergerichtsschreiber sowie zwei Kanzlei-Mitarbeiterinnen.

Das Verwaltungsgericht hat nach wie vor ein hohes Ansehen. Aber die Sachgebiete, die Zuständigkeiten, die Arbeitsweise und das richterliche Amtsverständnis wandelten sich. Beobachter stellen fest, dass heute wegen der Arbeitslast und aus Effizienzgründen mehr Entscheide «vom Tisch aus» gefällt und weniger Augenscheine durchgeführt werden. Dass das Verwaltungsgericht vor fünfzig Jahren rasch das Vertrauen der Öffentlichkeit gewinnen konnte, war wesentlich seinem bürgernahen Stil zuzuschreiben. Es wählte Verfahren, bei denen es Betroffenen unmittelbar begegnete, mit Aussprachen vor Ort, «Auge in Auge» – um die Beteiligten zumindest zu überzeugen, dass es ihren Anliegen volle Aufmerksamkeit schenkte, selbst dann, wenn sie nicht recht bekamen. Inhaltlich zeigte sich die Bürgernähe im Bemühen, im Rahmen der rechtlichen Ordnung einvernehmliche Lösungen zu finden. So betätigte sich das Gericht nicht nur als unabhängige Entscheidungsinstanz, sondern auch als rechtliche Wegweiserin. Beispielsweise zeigte es bei Submissionsbeschwerden über die Vergabe öffentlicher Aufträge den Behörden nicht selten auf, wo und wie sie Ermessenspielraum rechtskonform nutzen durften.

Quellen

Buser G. et al., Aargauische Rechtspflege im Gang der Zeit, Aarau, 1969

Eichenberger K., Regierungs- und Verwaltungsreform im Kanton Aargau, Aarau, 1968; Regierungsrat des Kantons Aargau, Botschaft an den Grossen Rat und Gesetzesentwurf über die Verwaltungsrechtspflege, Aarau, 1969 (erste Beratung), 1968 (zweite Beratung)

Regierungsrat, Botschaft an den Grossen Rat über Massnahmen zur Verwesentlichung und Entlastung der Justiz, Aarau, 1995

Regierungsrat, Botschaft an den Grossen Rat zur Änderung des Gerichtsorganisationsgesetzes, Aarau, 1996

Saxer U., Kommunikation der Gerichte, Zürich, 2025

Widmer H.P., «Aargauer Tagblatt» und «Aargauer Zeitung», diverse Beiträge über die Tätigkeit des Verwaltungsgerichts

Die Bedeutung der öffentlichen Verhandlung in staats- und verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten

Rainer J. Schweizer*

Prof. em. Dr. Rainer Schweizer (1943) studierte 1962–1969 Rechtswissenschaften in Wien, Basel, Genf und Bonn und promovierte 1974 in Basel. 1974–1986 war er wissenschaftlicher Mitarbeiter im EJPD und 1987–1995 nebenamtlicher Bundesrichter. 1988–1990 lehrte er an der Universität Frankfurt am Main. 1990–2010 lehrte er öffentliches Recht, Europarecht und Völkerrecht an der Universität St. Gallen. 1993–2010 war er Präsident der Eidgenössischen Datenschutzkommission. Er war an zahlreichen nationalen und internationalen Expertenkommissionen beteiligt.

I.

Der Anspruch auf eine öffentliche, mündliche Gerichtsverhandlung ist im Zivilprozess nach Art. 54 Abs. 1–3 ZPO und im Strafprozess nach Art. 69 StPO Abs. 1 und 2 grundsätzlich gewährleistet, allerdings in beiden Prozessverfahren nur mit vielen Ausnahmen. Für die öffentlich-rechtlichen Streitverfahren ist dieser grundlegende Anspruch auf direkte Beteiligung von Menschen in Justizverfahren noch heute in der Schweiz nicht selbstverständlich. Es war wesentlich der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, der die Gerichtsverfahren in Bund und Kantonen beeinflusst hatte, denn jedenfalls in privat- und strafrechtlichen Gerichtsverfahren und in Verfahren über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten zivilrechtlicher Natur[1] muss nach Art. 6 Abs. 1 EMRK grundsätzlich eine öffentliche, mündliche Verhandlung durchgeführt werden. In dem Fall vor EGMR, Peter Sutter c. Suisse, 8209/78, 22.2.1984, wo es um eine durch das Militärkassationsgericht bestätigte Disziplinarstrafe wegen zu langer Haare im Militärdienst ging, hatte das damalige Gesamtgericht des EGMR die Schweiz wegen der Verweigerung einer öffentlichen Verhandlung, eines «débat public», verurteilt. Der Strassburger Gerichtshof stellte damals zuhanden der Schweiz in § 26 fest:

«La publicité de la procédure des organes judiciaires visés à l’article 6 par. 1 (art. 6-1) protège les justiciables contre une justice secrète échappant au contrôle du public ; elle constitue aussi l’un des moyens qui contribuent à préserver la confiance dans les cours et tribunaux. Par la transparence qu’elle donne à l’administration de la justice, elle aide à réaliser le but de l’article 6 par. 1 (art. 6-1) ; le procès équitable, dont la garantie compte parmi les principes de toute société démocratique au sens de la Convention.»

Der Gerichtshof hat auch im Zusammenhang mit Art. 6 Abs. 1 EMRK mehrfach die Bedeutung des Rechts auf volle Akteneinsicht sowie das Recht auf eine Replik betont (vgl. EGMR, Schmid c. Suisse, 49396/07, 22.7.2014, §§ 27 ff.); diese Forderungen hatten den Gerichtshof seit dem Fall Niederöst-Huber, 18990/91, 18.2.1997, §§ 26 ff., in Bezug auf die Schweiz mehrfach beschäftigt. Es ist wichtig zu erkennen, dass eigentlich erst in öffentlichen, mündlichen Verhandlungen das Replikrecht unmittelbar und wirkungsvoll eingesetzt werden kann.[2] Der EGMR hat allerdings die Pflicht zur Durchführung einer öffentlichen Verhandlung schon nach wenigen Jahren etwas abgeschwächt in der Streitsache Schuler-Zgraggen c. Suisse, 1451/89, 24.6.1993. § 58; dabei ging es um die Berechnung einer Leistung der Invalidenversicherung, welche «technische Fragen» stellte, die offenbar schriftlich besser gelöst werden konnten.[3] Doch für die wichtigen Fragen der Zuständigkeit eines Gerichts oder der Feststellung des Sachverhalts verlangt der EGMR in konstanter Praxis in jedem Fall eine öffentliche, mündliche Verhandlung.[4] Das Bundesgericht hat sich der Praxis des EGMR in BGE 99 Ia 99 E. 4a, 104 und vielen weiteren Entscheiden angeschlossen (vgl. etwa die Übersichten in BGE 121 I 30 E. 5c, 34 ff.; 119 Ia 99 E. 4a, 104/5). Im Verwaltungsprozess der Schweiz allerdings wird dieses Prinzip der Gewährleistung einer öffentlichen Gerichtsverhandlung zur Verhandlung von Tatsachen- und Rechtsfragen vielerorts von der Regel zur Ausnahme umgekehrt, indem die öffentliche Verhandlung nicht automatisch angeordnet wird, sondern eine Partei sie explizit verlangen muss. Beispielhaft ist Art. 40 Abs. 1 VGG betreffend die Parteiverhandlung vor Bundesverwaltungsgericht:

«¹Soweit zivilrechtliche Ansprüche oder strafrechtliche Anklagen im Sinne von Artikel 6 Absatz 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 zu beurteilen sind, ordnet der Instruktionsrichter beziehungsweise die Instruktionsrichterin eine öffentliche Parteiverhandlung an, wenn:

a. eine Partei es verlangt; oder

b. gewichtige öffentliche Interessen es rechtfertigen.»

Das Bundesverwaltungsgericht hält allerdings nur in einem Promille-Bereich aller Fälle eine öffentliche Verhandlung ab; und in den meisten Kantonen ist die Praxis ähnlich. Zu Recht spricht Johannes Reich von einer «Diskrepanz zwischen grundrechtlichem Anspruch und justizieller Wirklichkeit».[5] Diese kann à la longue nicht hingenommen werden, denn die Vorteile der öffentlichen, mündlichen Verhandlung für den individuellen Rechtsschutz überwiegen (wie nachher ausgeführt wird) die administrativen Interessen der Fallerledigung eines Gerichts.

II.

Der Anspruch auf eine öffentliche Gerichtsverhandlung ist ein Verfahrensgrundrecht, das durch Art. 30 Abs. 3 BV gewährleistet wird:

«Gerichtsverhandlung und Urteilsverkündung sind öffentlich. Das Gesetz kann Ausnahmen vorsehen.»

Nach der Bundesgerichtspraxis ist Art. 30 Abs. 3 BV allerdings nur anwendbar, wenn entweder ein einfachgesetzlicher oder ein völkerrechtlicher, insb. durch Art. 6 Ziff. 1 EMRK oder Art. 14 Abs. 1 UNO-Pakt II vermittelter menschenrechtlicher Anspruch auf ein gerichtliches Verfahren besteht (vgl. BGE 146 I 30 E. 2, 31 ff.; ATF 128 I 288 c. 2.6, 293; Urteil BGer vom 18.12.2024, 8C_538/2024, E. 3.5).[6] Zudem hält das Bundesgericht fest, dass der Antrag auf eine mündliche, öffentliche Verhandlung auch gestellt werden muss, soweit die Hauptverhandlung «üblicherweise schriftlich durchgeführt» wird (BGE 134 I 229 E. 4.2–4.4, 236/237; 130 II 425 E. 2.4, 431; 127 I 44 E. 2e, 48). So wie das Grundrecht von Art. 30 Abs. 3 BV vom Bundesgericht verstanden wird, bedeutet es also nur, dass dann, wenn eine Verhandlung mit den Parteien stattfindet, diese öffentlich sein muss, ausser ein Gesetz sieht eine Ausnahme vor.[7] Diese restriktive Auffassung des Bundesgerichts, dass das Grundrecht von Art. 30 keinen weiteren Anwendungsbereich hat, als er nach Art. 6 Abs. 1 EMRK besteht, und dass selbst dann nur auf ausdrückliches Verlangen hin eine öffentliche Verhandlung durchgeführt werden muss, führt dazu, dass in wesentlichen Bereichen des öffentlichen Rechts nicht in öffentlichen, mündlichen Verfahren judiziert wird.[8] Angemerkt sei aber, dass das Bundesgericht früher die Pflicht zur Durchführung der öffentlichen Verhandlung stärker vertreten hat (vgl. BGE 127 I 44 E. 2e/bb, 48; 121 I 30 E. 5.d & 5.e, 35 ff.).

III.

Doch auch in Verwaltungsrechtsstreitigkeiten ist die öffentliche Parteiverhandlung vor der ersten Gerichtsinstanz, wie im Zivil- und im Strafprozess, das eigentliche gerichtliche Erkenntnisverfahren.[9] Die Lehre und die höchstgerichtliche Praxis sind sich bezüglich der Funktion der öffentlichen Verhandlung einig:

«Der Anspruch auf Öffentlichkeit nach Art. 30 Abs. 3 bezieht sich einzig auf die Verhandlung, in der die Parteien einander bzw. dem Gericht gegenüberstehen, Einvernahmen vorgenommen, Beweise abgenommen und Plädoyers gehalten werden. Nicht eingeschlossen ist die Beratung des Gerichts.»[10]

Zu diesem Konzept vergleiche man BGE 122 V 47 E. 2c, 51 f., sowie den Leitentscheid EGMR, Göc¸ c. Turquie (GC), 36590/97, 11.7.2002, §§ 47 ff. Gerold Steinmann/Benjamin Schindler/Damian Wyss betonen zu Recht:

«Soweit die Verhandlungsöffentlichkeit die Förderung von Transparenz und Fairness bezweckt, ist sie von primärer Bedeutung bei der Tatsachenfeststellung.»[11]

Diesbezüglich sind Bundesgericht und Lehre einer Meinung (vgl. BGE 147 I 219 E. 2.3.1, 222; 142 I 188 E. 3.1.1, 190; et al.).

Die öffentliche Verhandlung des Gerichts bezweckt, dass jede einzelne Partei ihre Anträge und Argumente mündlich dem Gericht, und zwar dem gesamten Spruchkörper, vortragen kann und dass diese Anträge und Argumente in der Verhandlung diskutiert werden können. Das ist etwa für die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern die «unentbehrliche Voraussetzung für die Teilnahme der Allgemeinheit an einem Verfahren (BGE 142 I 188 E. 3.1.1, 190; 121 I 30 E. 5d, 35; BGer 1C_457/2009 vom 23.6.2010, in: ZBl 2011, S. 333 E. 3)».[12]

Zwar erwähnen weder Art. 30 Abs. 3 BV noch Art. 6 Abs. 1 EMRK die Mündlichkeit des Verfahrens; doch diese ist selbstverständlich, weil sachlich inhärent. Die durch Art. 30 Abs. 3 BV gewährleistete Verhandlungsöffentlichkeit wird für die Parteien seitens der Bundesverfassung ergänzt durch die Garantie des rechtlichen Gehörs nach Art. 29 Abs. 2 BV, welche den Verfahrensbeteiligten namentlich den grundrechtlichen Anspruch einräumt «auf Anwesenheit bei Beweisannahme, Äusserungsmöglichkeit anlässlich der Hauptverhandlung, persönliche Eröffnung gerichtlicher Entscheide, u.U. mündliche Anhörung (vgl. BGer 2C_152/2010 [10.9.2010], E. 3), Anhörung vor einer Berufungsinstanz (vgl. BGE 119 Ia 316 E. 2b, 318 f.) und anderes mehr».[13] Bernhard Waldmann, um eine weitere Stimme aus der Wissenschaft zu nennen, unterstreicht die Bedeutung des rechtlichen Gehörs, weil es einerseits der Aufklärung der Sachverhalte dient und andererseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht bietet (mit Verweis auf BGE 144 I 11 E. 5.3, 17; 143 V 71 E. 4.1, 72).[14]

IV.

Die Funktion der öffentlichen Verhandlung und die Art und Weise ihrer Durchführung werden nun ganz entscheidend durch vielfältige völkerrechtliche Vorgaben für gerichtliche Verfahren geprägt. Der Anspruch auf eine öffentliche, mündliche Verhandlung ist ein Menschenrecht, das zwar auch Einschränkungen kennt (vgl. z.B. Art. 14 Abs. 1 UNO-Pakt II oder Art. 6 Abs. 1 EMRK); aber dort, wo das Völkerrecht ihn vorsieht, muss er nicht von den Parteien vorgängig explizit verlangt werden, sondern unmittelbar von den Gerichten in jedem Fall angeboten und gewährleistet werden. Nach ständiger Praxis des EGMR ist für die menschenrechtliche Rechtmässigkeit einer öffentlichen Verhandlung entscheidend, dass die Parteien tatsächlich gehört werden; es sei auf die folgenden Urteile verwiesen: EGMR, Kraska c. Suisse, 13942/88, 19.4.1993, §§ 30 et ss.; Barberà, Messegué & Jabardo c. Espagne, 10588/83 et al., 6.12.1988, §§ 68 ff.; Quadrelli c. Italie, 281689/95, 11.2.2000, § 34 passim; Sakit Zahidov c. Azerbaijan, 51164/07, 12.11.2015, § 58.[15] Nach der Rechtsprechung des EGMR muss immer dann eine mündliche, öffentliche Verhandlung durchgeführt werden, wenn nur eine gerichtliche Instanz zur Verfügung steht oder wenn das betreffende Gericht die einzige gerichtliche Tatsacheninstanz ist (man vergleiche den Leitentscheid EGMR, Göc¸ c. Turquie [GC], 36590/97, 11.7.2002, §§ 47-49). Von einer mündlichen Verhandlung darf nach der Praxis des EGMR nur bei «aussergewöhnlichen» Umständen abgewichen werden, wobei «aussergewöhnlich» nicht «selten» meint, sondern ob die Art der strittigen Rechtsfrage überhaupt einen Verzicht erlaubt. Nach der Praxis des EGMR ist die Ausnahme nur zulässig, «wenn das Verfahren ausschliesslich rechtliche oder ausgesprochen technische Fragen aufwirft oder wenn die Sache aus anderen Gründen gestützt auf die Akten und die schriftlichen Eingaben der Parteien angemessen beurteilt werden kann» (vgl. EGMR, Ramos Nunes de Carvalho e Sà c. Portugal [GC], 55391/13 etc., 6.11.2018, §§ 190 ff.).[16] Doch bei unklarer Aktenlage, etwa wenn die medizinischen Gutachten widersprüchlich oder die Rechtsschriften in der Sache widersprüchlich sind, oder wenn der Charakter oder die Glaubwürdigkeit einer Person zur Diskussion steht, oder wenn sich eine Partei in einer schwierigen persönlichen Situation befindet oder nicht zuletzt, wenn die Streitsache für eine Person eine erhebliche Bedeutung hat, muss immer eine Verhandlung durchgeführt werden. Daher sind in Strafverfahren in aller Regel mündliche, öffentliche Verhandlungen durchzuführen, ausser etwa bei geringfügigen Ordnungswidrigkeiten im Strassenverkehr (EGMR, Suhadolc c. Slovénie, 57655/08, 17.5.2011, Informationsblatt N. 141).[17]

Auch die Spruchpraxis der zehn UN-Menschenrechtsorgane zu den internationalen Menschenrechtsgarantien der UNO stimmt mit diesem Rechtsbefund nach EMRK überein. Der Menschenrechtsausschuss [MRA] der UNO postuliert zu Art. 14 Abs. 1 UNO-Pakt II in seinem General Comment No. 32 vom 23.8.2007 über die Rechtsgleichheit vor den Gerichten und die Fairness im Prozess in Ziff. 25:

«The notion of fair trial includes the guarantee of a fair and public hearing. Fairness of proceedings entails the absence of any direct or indirect influence, pressure or intimidation or intrusion from whatever side and for whatever motive».[18]

V.

Das Unterlassen oder gar die Verweigerung einer öffentlichen, mündlichen Verhandlung stellt eine schwere förmliche Rechtsverweigerung und somit eine formelle Ungerechtigkeit dar.

«Selon une formule jurisprudentielle répétée inlassablement, il y a déni de justice formel (ou iniquité formelle), ‹lorsqu’ une autorité n’applique pas ou applique d’une fac¸on incorrecte une règle de procédure, de sorte qu’elle ferme l’accès à la justice au particulier qui, normalement, y aurait droit.›»[19]

Eine Nichtprotokollierung der verwaltungsgerichtlichen Verhandlung ist eine erhebliche Rechtsverletzung bezüglich des grund- und menschenrechtlichen Gebots der Durchführung einer fairen mündlichen Verhandlung. Sie ist zudem auch eine Ungleichbehandlung gegenüber anderen Verfahren, sofern nicht ein klarer, ausdrücklicher Verzicht auf die öffentliche Verhandlung und die Protokollierung erfolgt ist (wie in EGMR, Schuler-Zgraggen c. Suisse, 14518/89, 24.6.1993, § 58 angenommen wurde).

Wenn die verfassungs- und völkerrechtlichen Vorgaben an die Durchführung einer öffentlichen, mündlichen Verhandlung missachtet werden, gilt:

«Le droit à la publicité de l’audience est une garantie de nature formelle. Sa violation entrâine l’annulation de la décision prise indépendamment de sa conséquence matérielle sur le procès».[20]

Und diese Bewertung teilt auch das Bundesgericht (z.B. BGE 127 I 44 E. 2/bb, 48; 121 I 30 E. 5, 35 ff.).

VI.

Zusammenfassend ergibt sich aus der Gerichtspraxis und der Wissenschaft nach den überzeugenden Untersuchungen von Beatrix Schibli, dass eigentlich nur eine mündliche, öffentliche Verhandlung einem Gericht aufgrund der Untersuchungsmaxime in öffentlich-rechtlichen Prozessen erlaubt, unklar gebliebene Sachverhalte vertieft abzuklären.[21] Zudem können Parteien, die sich in der Schriftsprache nicht gut ausdrücken können, mündlich besser referieren.[22] Im Weitern erfolgt eine Beweisabnahme im Fall einer Verhandlung vor dem gesamten Gericht, und nicht nur vor der Instruktionsrichterin bzw. dem instruierenden Richter.[23] Vor allem aber bietet eine mündliche, öffentliche Verhandlung eine einfachere und schnellere, direkte Kommunikation unter allen am Verfahren beteiligten Personen, was wiederum besonders in komplexen Fällen hilfreich ist[24] und was letztlich der Akzeptanz der justiziellen Entscheide dient.[25] Es ist auch heutzutage noch bemerkenswert, dass Max Imboden, dem ganz entscheidende Verdienste für die Entwicklung der Verwaltungsrechtsjustiz in der Schweiz zukommen, die nur schriftliche Entscheidfindung in Verwaltungsgerichten entschieden kritisiert hatte. Er unterstrich u.a., dass besonders einfachere Menschen mündlich bessere Ausdrucksmöglichkeiten hätten, die Urteilsbildung im Gericht im bloss schriftlichen Verfahren (sc. durch das Zirkulationsverfahren) eher behindert werde und dass demgegenüber die Verhandlung die Arbeit der Kollegialbehörde und zudem den Prozessgang erheblich vereinfache.[26]

VII.

Allein eine prozessrechtliche Sicht auf die öffentliche, mündliche Verhandlung ist keineswegs ausreichend. Es ist unbestritten, dass die Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen als wichtiges Instrument der Justizöffentlichkeit[27] eine besondere Funktion hat, um eine öffentliche Kontrolle der Justiz in einem demokratisch-rechtsstaatlichen Verfassungsstaat zu gewähren und um eine missbräuchliche Geheimjustiz, Parteilichkeit der Gerichte oder gar Korruption zu verhindern (vgl. BGE 143 I 194 E. 3.1, 197; 139 I 129 E. 3.3, 133 f.).[28] In staats- und verwaltungsrechtlichen Verfahren ist die Öffentlichkeit zudem bedeutsam, weil sie für andere Staatsorgane, die nicht unmittelbar an einem Streitverfahren beteiligt sind, wertvolle Informationen zur Streitsache, zu den Problemen der öffentlichen Verwaltung, zu den herrschenden Auffassungen an den Gerichten, aber auch etwa zu den Ansichten der betroffenen Menschen in ihren Beziehungen zu den öffentlichen Institutionen vermitteln kann. Angemerkt sei, dass aus der Perspektive staatlicher Behörden und sonstiger Träger öffentlicher Aufgaben und sicherlich in den Augen von Medienschaffenden natürlich öffentliche Beratungen von Urteilen besonders interessant sind.[29] Nach Art. 56 Abs. 2 ZPO können die Kantone öffentliche Beratungen vorsehen; nach Art. 58 BGG und Art. 41 VGG sind sie unter bestimmten Voraussetzungen möglich, doch sie werden vom Bundesgericht und vom Bundesverwaltungsgericht nur selten entsprechend organisiert.

Dass die öffentliche, mündliche Verhandlung der Justizorgane mit den Parteien eines allfälligen Rechtsstreits jedenfalls in der ersten Instanz für die rechtsuchenden Menschen die wichtigste Kommunikationsform ist, steht ausser Frage. Bedeutsam und klärungsbedürftig erscheint mir die Frage, welche Bedeutung eine öffentliche Gerichtsverhandlung für die judizierenden Personen im Gericht hat. Für jede Person in der Justiz, Richterin und Richter, Staatsanwältin und Staatsanwalt, Gerichtsschreiberin und Gerichtsschreiber, ist es eine alltägliche Erfahrung, dass sie sich von den Menschen, deren Streitsache vor Gericht kommt, ein bestimmtes, persönliches Bild macht. Dieses Bild gewinnt sie aus ihren lebensweltlichen Erfahrungen und ihren Ordnungsvorstellungen; es entspricht allenfalls den unter den verantwortlichen Justizpersonen diskutierten Vor-Urteilen,[30] und es verführt diese Person auch oft zu Fehlschlüssen. Dass jeweils so ein Bild, das nicht zuletzt auch durch die juristische Arbeit mit den «wenn-dann»-Regeln bei den judizierenden Personen ab dem Eingang und im Laufe der Bearbeitung der Akten entsteht, ist eigentlich unvermeidlich. Ein gewisses Bild zu haben, ist auch für den Fortgang der Erkenntnisse in der Arbeit der Justizpersonen wichtig. Doch alle beteiligten Justizpersonen erfahren, dass das Bild jedes Mal, wenn sie die Menschen, die eine Streitlösung suchen, vor den eigenen Augen sehen, unweigerlich falsifiziert wird. Max Imboden fand sogar, dass die Neigungen der Juristinnen und Juristen, in Bilder zu denken und zu sprechen, Zeichen für die «Scheinlogik rechtlicher Grundaussagen» seien.[31] Diese Skepsis gegenüber der richterlichen Rechtsfindung findet sich noch grundsätzlicher bei dem bedeutenden Strafrechtstheoretiker Karl Engisch, der eindrücklich die Schwierigkeiten des juristischen Begriffs von Wahrheit und der juristischen Urteilsfindung untersucht und belegt.[32] Denn erst in der direkten Begegnung um die und in der mündlichen, öffentlichen Verhandlung kommen nach meiner Auffassung die entscheidenden Sichtweisen im Denken der Verfahrensbeteiligten zustande, soweit sie nicht schon durch direkte, persönliche Beweisaufnahmen erlangt werden konnten. Denn nur so kann eine effektive, reale Kommunikation unter allen Beteiligten einsetzen und aufgebaut werden. Dank den persönlichen Begegnungen kann dann – und muss! – die bisherige, bloss imaginäre Kommunikation, die eine bürokratische, bloss schriftliche Kommunikation war, zur Seite geschoben werden.[33] Es ist zwar, gerade bei grosser Belastung einer Justizbehörde, nachvollziehbar, dass diese sich bemüht, ihre Schreibtischarbeit voranzubringen. Doch die menschliche Begegnung und die unmittelbare, direkte zwischenmenschliche Kommunikation sind immer befruchtender und wertvoller als alle schriftlichen Verfahren.

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Tagblatt-Porträt von Samuel Siegrist vom 12. Dezember 1985 (Bild: Familie Pfisterer).

Herausgeforderte Justiz

Niccolò Raselli*

Nach dem Studium der Rechtswissenschaft in Bern war Niccolò Raselli zunächst während einiger Jahre als Musiker tätig. Nach Erlangen des Anwaltspatentes war er von 1979 bis 1995 Präsident des Obergerichts und des Verwaltungsgerichts des Kantons Obwalden. Von 1992 – 1995 war er Ersatzrichter am Bundesgericht und von 1995 bis 2012 Richter am Bundesgericht, zunächst in der Zweiten zivilrechtlichen Abteilung, die er während 6 Jahren präsidierte, danach in der Ersten öffentlich-rechtlichen Abteilung.

I. Gewaltenteilung und Unabhängigkeit der Justiz unter Druck

1. Weltweites Phänomen

Gewaltenteilung und unabhängige Gerichtsbarkeit sind Grundpfeiler des demokratischen Rechtsstaates. Brechen diese ein, ist der Rechtsstaat in seiner Funktion gefährdet. Studien wie der «Rule of Law Index 2025»[34] weisen auf einen weltweiten Rückgang der Rechtsstaatlichkeit hin. Auch in Europa nimmt die politische Einflussnahme auf die Justiz zu. Gemäss aktuellen Berichten der EU-Kommission[35] (Stand 2024/2025) steht die Justiz in mehreren europäischen Ländern unter Druck, insbesondere in Bezug auf ihre Unabhängigkeit und die Rechtsstaatlichkeit. Genannt werden namentlich Polen[36], Ungarn[37] und die Slowakei.[38] In Italien beschneidet Melonis Regierung die Befugnisse des Rechnungshofes und schafft den Straftatbestand des Amtsmissbrauchs ab.[39] Trump ordnet per Dekret Sanktionen gegen Mitglieder des Internationalen Strafgerichtshofs an: Wer gegen Bürger oder Verbündete der USA ermittelt, darf nicht einreisen und Vermögen werden eingefroren.[40]

Ein verbreitetes Phänomen ist ferner, dass prominente Politiker und Politikerinnen, wenn sie von der Justiz belangt werden, nicht einfach ihre Unschuld beteuern, sondern darüber hinaus die Justiz durch frontale Angriffe zu delegitimieren versuchen. So bezeichnete seinerzeit der italienische Ministerpräsident Silvio Berlusconi seine Verurteilung wegen Steuerbetrugs und Bestechung als «Gewaltattacke» gegen ihn. Der frühere Präsident der katalanischen Autonomieregierung Carles Puigdemont bezeichnete seine Anklage wegen Veruntreuung öffentlicher Gelder sowie des Ungehorsams als «rechtswidrige Ungeheuerlichkeit» und charakterisierte die spanische Justiz als politisch motiviert. Die französische Politikerin Marine Le Pen kritisierte ihre Verurteilung wegen Veruntreuung von EU-Geldern als «politische Entscheidung des Systems.» Der ehemalige französische Staatspräsident Nicolas Sarkozy deutete seine erstinstanzliche Verurteilung wegen Bildung einer kriminellen Vereinigung als «grenzenlosen Hass» gegen ihn. Nachdem Präsident Trump im Prozess um die Verschleierung von Schweigegeld-Zahlungen an eine Pornodarstellerin schuldig gesprochen worden war, bezeichnete er seine Verurteilung als «Schande» und den Richter als korrupt. Geschehnisse, die nicht ohne Folgen bleiben, ja Schule machen dürften.

2. Die Schweiz als fragwürdige Schrittmacherin

Gegen Druck auf die Justiz ist auch die Schweiz nicht gefeit. Vielmehr leistete sie gewissermassen «Pionierarbeit», als zu Beginn der Neunzigerjahre nach dem umstrittenen Kruzifixentscheid[41] die Mehrheit der urteilenden Richter anlässlich ihrer Wiederwahl mit schlechten Resultaten bis hin zu konkreten Drohungen der Nichtwiederwahl abgestraft wurden. Noch dürfte man sich des Versuchs erinnern, einem missliebigen Bundesrichter einen «Denkzettel» zu verpassen, der aber dessen Abwahl zur Folge hatte. Später wurde der «Betriebsunfall» – so die Sprachregelung des Parlamentes – mit der Wiederwahl dieses Richters behoben. So wichtig Justizkritik für eine gute Justiz ist, so sehr schadet diese anonyme, nicht artikulierte Form der Einflussnahme auf die Justiz deren Unabhängigkeit.

Von fehlender Achtung vor der Gewaltenteilung zeugten kürzlich Vorgänge im Bundeshaus: Die Rechtskommission des Ständerates liess es nicht bei legitimer Kritik am sogenannten Klimaurteil des EGMR vom 10. April 2024[42] bewenden, sondern forderte den Bundesrat formell dazu auf, unter Verletzung der EMRK[43] das Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu ignorieren: Die Landesregierung soll im Europarat mitteilen, «dass die Schweiz keinen Anlass sieht, dem [Klima‑]Urteil des Gerichtshofs vom 9. April weitere Folge zu geben».[44] In einem Interview doppelte Bundesrat Albert Rösti nach: «Richter [der EGMR] können diesen Volksentscheid [das 2021 vom Volk verworfene CO₂-Gesetz] nicht übersteuern»[45], als würden Volksentscheide völkerrechtliche Defizite beschwerderesistenter machen als Parlamentsentscheide.

3. Das System der periodischen Wiederwahl als Druckvehikel

Richter und Richterinnen bleiben trotz der von der Bundesverfassung garantierten Unabhängigkeit infolge des Systems der periodischen Wiederwahl unter politischer Langzeitkontrolle. Vor Jahrzehnten hatte der renommierte aargauische Staatsrechtler Kurt Eichenberger davor gewarnt, dass unter dem Regime der periodischen Wiederwahl die richterliche Unabhängigkeit gefährdet sein könnte. Er gab zu bedenken, dass dieser Zustand nur so lange erträglich bleibe, als die für die Wiederwahlen zuständigen Organe ihre Macht nicht ausnutzten, um Gerichtsmitglieder «in enge und aktuelle Abhängigkeiten zu versetzen». Andernfalls könnte sich der Verzicht auf die Institution der Wiederwahlen als notwendig erweisen.[46] Inzwischen ist es längst so weit.

Es ist Erfahrungstatsache, dass einzelne Politiker und Politikerinnen, ja ganze Parteifraktionen nicht davor zurückschrecken, das Bundesgericht unter Druck zu setzen, um es für ihre Anliegen willfährig zu machen. Als Vehikel dient das Wahlsystem der relativ kurzen Amtsdauer mit der Möglichkeit der Nicht-Wiederwahl und entsprechenden Drohgebärden. So wurde nach der Jahrtausendwende in der Folge von Entscheiden, die sich mit der Einbürgerung befassten,[47] eine eigentliche Justizpolemik lanciert, die sich nicht in einer Urteilsschelte erschöpfte, sondern unmittelbar auf die Unabhängigkeit des Gerichtes zielte. Offenkundig wurde dies bei den Attacken nach der Veröffentlichung einer die Rassendiskriminierung betreffenden Entscheidung.[48] Es wurde mit «einschneidenden Konsequenzen bei den nächsten Wahlen», mithin offen mit der Nichtwiederwahl daran beteiligter Richter gedroht und damit die Absicht manifestiert, die Rechtsprechung des Bundesgerichts unmittelbar zu beeinflussen. Diese Einschüchterungstaktik erreichte ihren vorläufigen Höhepunkt, als Parlamentarier der Schweizerischen Volkspartei (SVP) versuchten, Richtern und Richterinnen, die nicht auf ihrer Parteilinie liegen, an die Kandare zu nehmen. Zunächst wurde mit ihrer Nichtwiederwahl gedroht. Im Fall von Bundesrichter Yves Donzallaz setzte dann die SVP-Fraktion am 23. September 2020 die Drohung in die Tat um. Dass das Manöver im Parlament schliesslich scheiterte, spricht keineswegs für die Unbedenklichkeit des Wahlsystems.

Ziel solch einschüchternder Drohgebärden ist es, den Prozess richterlicher Entscheidfindung nicht allein nach Recht, Gerechtigkeit und persönlichem Gewissen auszurichten, sondern den Druck der Partei einfliessen zu lassen, der auch bei nicht unmittelbar betroffenen Richterinnen und Richtern einen Abschreckungseffekt zeitigt. Das wird verkannt, wenn mit Blick auf die fast ausnahmslose Wiederwahl der Richter und Richterinnen von faktischer Unabhängigkeit gesprochen wird. So dringlich der diesbezügliche Handlungsbedarf auch ist, so kategorisch weigert sich das Parlament bis heute, auch nur einen Zipfel seiner Macht abzugeben, gilt doch die Wiederwahl als Machthebel. Die Wiederwahl der Mitglieder des Bundesgerichts wird so zum Sargnagel für die Unabhängigkeit der Justiz und damit des Rechtsstaates Schweiz.

4. Anschein von Käuflichkeit

Ähnlich verhält es sich mit der Praxis der im Parlament vertretenen Parteien, von den Richtern und Richterinnen der eidgenössischen Gerichte einen fixen oder prozentualen Anteil ihres Gehaltes zu fordern (sogenannte Mandatssteuer). Ursache dieser Praxis ist die Finanznot der politischen Parteien, die der Bund nicht finanziert, obwohl ihnen gemäss Art. 137 der Bundesverfassung eine wichtige Funktion als Bindeglied zwischen Volk und Behörden zukommt.[49] Ohne öffentliche Parteienfinanzierung haben die Parteien, zumal jene ohne Interessenverbindungen zur Banken‑, Versicherungs- und Finanzwelt, ein eminentes Interesse an dieser Art der Finanzierung.

Zuwendungen von Mandatsträgern sind indessen höchst problematisch, wenn sie faktisch eine conditio qua non für eine erfolgreiche Kandidatur für ein Richteramt bilden.[50] Es ist zwar nicht bekannt, dass Säumigkeit je Konsequenzen nach sich gezogen hätte. Das ändert indessen nichts daran, dass ein Kandidat, der ja auch mit Blick auf die Parteizugehörigkeit gewählt wird, den Anschein erweckt, der Partei in Form der Mandatssteuer dafür danken zu müssen. Dieser Anschein – und darauf kommt es letztlich an – ist mit der von der Verfassung geforderten richterlichen Unabhängigkeit unvereinbar. Doch scheint eine Unterbindung dieser Praxis für das Parlament nach wie vor tabu zu sein. Als ich anlässlich eines Hearings der parlamentarischen Kommission für Rechtsfragen zum Greco-Bericht[51] die Mandatssteuer als mit der richterlichen Unabhängigkeit unvereinbar kritisierte, meinte ein Parlamentarier, solange das nicht an die grosse Glocke gehängt werde, rege sich der «Mann auf der Strasse» nicht auf.

II. Die unendliche Geschichte der Reform des Bundesgerichts

1. Verpasste Zielsetzungen

Die wichtigsten Ziele der grossen Justizreform, die mit der Annahme der neuen Bundesverfassung (1999) und dem Erlass des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 hätte ihren Abschluss finden sollen, waren (1) eine wirksame Entlastung des Gerichts[52], (2) der Ausbau des Rechtsschutzes vor dem Höchstgericht[53] (3) sowie die Einführung der konkreten Normenkontrolle hinsichtlich der Bundesgesetze.[54] Das Ergebnis ist bekannt. Keine der drei Zielsetzungen wurde erreicht: In einer Art Kuhhandel verabschiedete sich die Parlamentslinke von der favorisierten konkreten Normenkontrolle und verzichtete die Parlamentsrechte darauf, den Zugang zum Bundesgericht wesentlich zu erschweren. Im Bereich des weiten Ausnahmekatalogs der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vermochte sich das Parlament weder zu einem Vorlageverfahren noch zu einem Annahmeverfahren durchzuringen.[55]

Mit Postulat vom 21. Juni 2007 regte Ständerat Thomas Pfisterer die Überprüfung der Wirksamkeit der neuen Bundesrechtspflege an. Das Bundesamt für Justiz kam zum wenig überraschenden Ergebnis, dass das Bundesgericht kaum wesentlich entlastet wurde und in verschiedenen Bereichen nach wie vor Rechtsschutzlücken bestehen.[56] Im Zuge des daraufhin in Angriff genommenen neuen Reformvorhabens kamen die verpassten Zielsetzungen – mit Ausnahme der Normenkontrolle – wieder aufs Tapet. In der Botschaft zur Änderung des Bundesgerichtsgesetzes[57] fasste der Bundesrat die Vorlage wie folgt zusammen: Die Zuständigkeit des Bundesgerichts soll nicht mehr für ganze Sachgebiete fehlen. Beschwerden zu wichtigen Rechtsfragen sollen immer zulässig sein, auch wenn es um Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts geht. Gleichzeitig müsse das Bundesgericht von einfachen Fällen entlastet werden, die keiner höchstrichterlichen Beurteilung bedürfen. Im Parlament scheiterte die Reform.

In der Folge reichte Ständerat Andrea Caroni am 2. Dezember 2020 ein Postulat[58] ein und pochte auf die Verwesentlichung des Rechtsschutzes und dessen Ausbau in wichtigen Fällen, wo dies bislang ausgeschlossen war. In seinem Bericht[59] zum Postulat nahm der Bundesrat die vom Parlament verworfene Revisionsvorlage nochmals unter die Lupe und prüfte namentlich die Zulassungsmöglichkeiten für Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung in den die Beschwerde ausschliessenden bzw. einschränkenden Rechtsbereichen.[60] Des Bundesrates Fazit: Werde der Tatbestand der Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung auf Entscheidungen aller Vorinstanzen ausgedehnt, werde der Rechtsschutz aufgrund der (beibehaltenen) umfassenden Kognition der Einheitsbeschwerde insgesamt erweitert und das Bundesgericht sogar stärker belastet. Darum sei der Revisionsentwurf nicht erfolgversprechend.[61]

Schliesslich präsentierte der Bundesrat diejenigen Vorschläge des vom Parlament verworfenen Revisionsentwurfes, die «grundsätzlich weder die Arbeitslast des Bundesgerichts bedeutsam erhöhen noch den Rechtsschutz abbauen, noch sonstige kontroverse Elemente enthalten, die einer erfolgreichen Implementierung politisch entgegenstehen.» Folgte man dem Bericht des Bundesrates, würden die beiden Hauptzielsetzungen der Justizreform, eine wirksame Entlastung und ein umfassender Rechtsschutz, einmal mehr verpasst.

2. Problematische Aufstockungen

Inzwischen hat das Parlament im Dezember 2022 dem Antrag des Bundesgerichtes um Erhöhung der Richterzahl stattgegeben, nachdem das Gericht bereits im Jahr 2020 beschlossen hatte, den Stellenetat der Gerichtsschreiber «wegen des Scheiterns der BGG-Revision» zu erhöhen.[62] Absehbare Folge der verpassten Revisionsziele dürften inskünftig weitere Aufstockungen der Richter- und Gerichtsschreiberstellen sein. Heute sind am Bundesgericht 40 Richter bzw. Richterinnen tätig. In der Berichtsperiode 2024 betrug der Sollbestand der Gerichtsschreiber und Gerichtsschreiberinnen rund 150 Stellen.[63] Damit entfallen auf ein Gerichtsmitglied im Schnitt 3,75 Einheiten juristische Mitarbeiter und -arbeiterinnen.

Die sukzessive Aufblähung des Richterkollegiums ist problematisch. Je mehr Abteilungen das Gericht hat – inzwischen sind es deren acht ‑, desto schwerer fällt es, die Rechtsprechung zu koordinieren und kohärent zu halten. Ein weiterer Gesichtspunkt betrifft die Kernaufgabe der Richter und Richterinnen. Wer mehrere Gerichtsschreiber und Gerichtsschreiberinnen beschäftigt (Verhältnis 1: 3,75), ist nur noch beschränkt in der Lage, selber Referate (Urteilsentwürfe) zu verfassen. Ein gut redigierter Urteilsentwurf verführt zu blosser Plausibilitätskontrolle. Zwar wird ein erfahrenes Gerichtsmitglied in Routinefällen allfällige Schwächen eines Urteilsentwurfes sofort erkennen. Darum geht es aber nicht. Vertrackte Fälle mit heiklen Rechtsfragen erheischen tiefschürfendes Eindringen in die Rechtsmaterie. Das setzt voraus, dass das Gerichtsmitglied, das die Verantwortung zunächst für den Urteilsentwurf und dann für das Urteil trägt, sich selber à fond mit den sich stellenden Rechtsfragen befasst und diese nicht einfach an Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen delegiert, so gut diese auch ausgebildet sein mögen. Wer einen komplexen Fall mit seinen Verästelungen nicht selber erarbeitet, wird ihn schwerlich beherrschen.

3. Lösungsansätze

Wie seit Jahrzehnten, immer wieder, wenn auch erfolglos, postuliert, setzt eine Verwesentlichung der Rechtsprechung voraus, dass zum einen das Bundesgericht entlastet und zum andern der Rechtsschutz umfassend ausgestaltet wird. Auf den ersten Blick mögen diese Zielsetzungen als widersprüchlich erscheinen, zumal «umfassend» in diesem Kontext bedeutet, dass Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung in allen Rechtsbereichen vor das Bundesgericht getragen werden können.

Soll das Bundesgericht entlastet werden, führt kein Weg an der Schaffung von Zulassungsschranken vorbei. Dies lässt sich mit Blick auf die Kernaufgaben des Bundesgerichts verantworten: Das Bundesgericht stellt mit seinen Entscheidungen die einheitliche Anwendung des Bundesrechts sicher und trägt zur Entwicklung des Rechts und dessen Anpassung an veränderte Verhältnisse bei. Hingegen ist es nicht Aufgabe des Bundesgerichtes, Streitigkeiten von Grund auf neu zu beurteilen. Das ist Sache der kantonalen Vorinstanzen.[64]

Das rechtfertigt es, die Anrufung des Bundesgerichtes in allen Rechtsbereichen auf Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung zu beschränken. Wie das im Einzelnen geschehen soll, kann hier nur skizziert werden. Um eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung handelt es sich insbesondere,

wenn verfassungsmässige Rechte, andere grundlegende Rechtsprinzipien oder elementare Verfahrensgrundsätze verletzt sind;

wenn die Fortbildung des Rechts oder die Sicherung einer einheitlichen Rechtsprechung eine Entscheidung des Bundesgerichtes erfordert;

wenn das Bundesgericht eine wesentliche Rechtsfrage noch nicht entschieden hat oder diese einer Klärung bedarf;

wenn die Präzisierung oder Änderung der bisherigen Rechtsprechung angezeigt ist;

wenn die Vorinstanz es ablehnt, die Rechtsprechung des Bundesgerichts anzuwenden.

Erforderlich ist eine qualifizierte Begründungspflicht: In der Beschwerde ist nicht nur auszuführen, aus welchem rechtlichen Motiv die Entscheidung angefochten wird (Rügegrund), sondern auch darzulegen, inwiefern eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung vorliegt.[65] Ermangelt es an letzterem, tritt das Gericht auf die Beschwerde nicht ein; die Begründung erfolgt summarisch.

Sinnvoll wäre zudem, dass sich die Parteien durch beim Bundesgericht eigens zugelassene Rechtsanwälte und Rechtsanwältinnen vertreten lassen müssen. Entsprechende Erfahrungen des deutschen Bundesgerichtshofs (BGH)[66] haben ergeben, dass die durch Fachleute eingelegten Rechtsmittel regelmässig die strengen Zulässigkeitsvoraussetzungen erfüllen. Zum einen bietet das den Rechtsuchenden Gewähr dafür, dass sich das Gericht mit den wesentlichen Argumenten befasst. Zum andern trägt dieser «Filtereffekt»[67] dazu bei, dass das Gericht seine Ressourcen auf aussichtsreiche Rechtsmittel konzentriert und so der Zugang zur höchstrichterlichen Rechtsprechung für die Rechtsuchenden ein effektiver ist.

Daraus ergeben sich u.a. folgende Konsequenzen:

Sind Beschwerden nur zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, erübrigen sich Streitwertgrenzen, Beschränkungen anfechtbarer Bussenhöhen, aber auch ein Ausschlusskatalog, wie ihn heute Art. 83 BGG umschreibt.

Die umstrittene subsidiäre Verfassungsbeschwerde[68] erübrigt sich, werden doch Verfassungs- bzw. Grundrechtsverletzungen vom Zulassungskriterium der Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung erfasst.

Mit der Verwirklichung der Zugangsschranke entfällt die uneingeschränkte Kognition der heutigen Einheitsbeschwerde. Dadurch wird das Bundesgericht von Fällen entlastet, die keiner höchstrichterlichen Beurteilung bedürfen, und die Rechtsprechung wird, da alle Rechtsgebiete umfassend und auf Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung fokussiert, verwesentlicht.

Auf diese Weise lässt sich die gebotene Reduktion der Etatstellen nicht nur hinsichtlich des sogenannten Mittelbaus (Gerichtsschreiber und Gerichtsschreiberinnen), sondern auch der Gerichtsmitglieder und damit der Anzahl Abteilungen erreichen, was der Kohärenz der Rechtsprechung nur förderlich sein kann.

Thomas Pfisterer als mein Chef am Bundesgericht (1989–1990)

Peter Heer*

Peter Heer, Baden, hat in Zürich und Genf studiert, 1988 das Anwaltspatent erworben und von 1989–1992 als wissenschaftlicher Assistent am Bundesgericht gearbeitet. 1996 folgte das Doktorat. Seit 1992 ist er als praktizierender Anwalt tätig, von 1997–2002 war er Präsident des Aargauischen Anwaltsverbandes. 1997–2009 war er a.o. Vizepräsident des Handelsgerichts des Kantons Aargau. Politisch engagierte er sich 1998–2013 im Einwohnerrat der Stadt Baden.

Mein Zugang zu Bundesrichter Thomas Pfisterer

Von Februar 1989 bis Ende 1990 war ich persönlicher Assistent von Thomas Pfisterer am Bundesgericht. Ich war der Nachfolger von Adrian Brunner, der das Bundesgericht verliess, weil er zum Gerichtspräsidenten von Kulm (Aargau) gewählt worden war. Ich kam praktisch frisch vom Anwaltspatent. Eigentlich beabsichtigte ich, mit meiner damaligen Partnerin ein Jahr in Australien zu verbringen. Aber irgendwie war die Kommunikation mit Sydney schwierig. Jedenfalls telefonierte mir Thomas Pfisterer gerade noch rechtzeitig: Ob ich interessiert wäre, für ihn als Assistent am Bundesgericht zu arbeiten. Lausanne war für mich quasi wie Ausland…. Jedenfalls fuhren wir nach Lausanne zum Bewerbungsgespräch. Thomas Pfisterer und Bundesrichter Alfred Kuttler interviewten mich. Ich denke, dass Thomas Pfisterer den Entscheid allein fällte. Jedenfalls wurde ich angestellt. Danach lud Thomas Pfisterer mich und meine Partnerin zum Apéro ein. Es war ein guter Einstand. Kurz darauf erhielten wir die Mitteilung aus Sydney, dass unsere Anmeldung für ein Nachdiplomstudium angenommen worden war – da waren die Weichen aber bereits Richtung Lausanne gestellt.

Ehrfürchtiger Stellenantritt am Bundesgericht

Voller Ehrfurcht trat ich die Stelle am Bundesgericht an. Ich wusste: Das ist das höchste Schweizer Gericht. Hier wird die Rechtsprechung gemacht. Hier arbeiten die besten Juristen des ganzen Landes. Das ist der Tempel der Weisheit. Und ich hatte das Glück, in der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung für Thomas Pfisterer zu arbeiten.

Thomas Pfisterer schickte mich auf die Vorstellungsrunde bei den anderen Bundesrichtern – und Frau Bundesrichterin Margrith Bigler-Eggenberger, die erste und damals einzige Frau in dieser Position. Also ging ich reihum und klopfte an die schweren Türen der Richterbüros. Das war ein Erlebnis: Es gab Bundesrichter, die mich freundlich begrüssten und ein paar Worte mit mir wechselten, wie man das so macht. Andere waren nicht im Büro; es gab keine Präsenzzeiten, allerdings auch noch kein Home Office. An einen Bundesrichter erinnere ich mich gut: Er rief mich hinein, sah aber keinen Grund, seine Füsse vom Schreibtisch zu nehmen. Andere wirkten zwar nicht sehr beschäftigt, aber zeigten kein Interesse am neuen Gerichtsmitarbeiter. Der erste Lack war schon ab. Ich stellte schnell fest: Auch hier arbeiten Menschen und sie sind nicht anders als in einem anderen Betrieb. Diese Menschen hatten zwar Karriere gemacht und das höchste Richteramt erkoren, aber das machte sie nicht zu besonderen Persönlichkeiten.

Das zeigte sich auch im Verhältnis zwischen den Richtern: Wer eine derart grosse Karriere gemacht hat, hat offensichtlich Mühe im Umgang mit Gleichgestellten. Eigentlich wollte jeder Richter etwas Spezielles sein, nicht nur zur Spitze gehören, sondern alleinige Spitze sein. Aber es gibt am Bundesgericht keine Einzelrichter, es ist immer ein Kollegium, das entscheidet. Nie habe ich Konkurrenzdenken und Neid derart stark gespürt wie am Bundesgericht. Das hatte auch Vorteile, denn jeder wollte besser sein als der andere. Aber nicht für alle war dieses Klima verträglich. Mit Thomas Pfisterer konnte ich auch über solche Themen sprechen. Sein Menschenbild erschien mir sehr nüchtern. Er hatte ein Bild von den Stärken und Schwächen auch der Mitarbeitenden am Bundesgericht. Für ihn waren alle wichtig, aber alle hatten ihre spezielle Funktion, nur gemeinsam funktioniert das ganze System. Der Schlüssel für das Zusammenwirken war der gegenseitige Respekt. Und das hat Thomas Pfisterer vorgelebt.

Zusammenarbeit mit Thomas Pfisterer

Ich war ein Anfänger. An der Universität gab es damals – nach meiner Erinnerung – keine Vorlesungen zum Raumplanungs‑, Umweltschutz- und Baurecht. An der Anwaltsprüfung waren das bestenfalls Nebenfächer. Jedenfalls hatte ich wenig Ahnung. Aber Thomas Pfisterer gab mir die Chance zu lernen, und er war ein sehr guter Lehrmeister: Er diskutierte die Fälle mit mir, erwartete gründliche Arbeit, sah meine Urteilsentwürfe genau durch, verlangte Verbesserungen etc. Er wollte, dass ich rasch viel lernte, und ich wollte lernen. Thomas Pfisterer förderte mich.

Aber er forderte mich auch. Nach meiner Erinnerung musste ich jeden Morgen um 07.00 Uhr im Büro von Thomas Pfisterer sein. Das am Vortag Geleistete wurde besprochen, dann fasste ich neue Arbeit. Es war nie wenig: Thomas Pfisterer arbeitete selber sehr viel und er erwartete das auch von seinem Assistenten. Meine Kollegen belächelten mich nicht selten: Sie konnten es ruhiger nehmen. Das Streberduo aus dem Aargau passte nicht so richtig in die Waadtländer Beschaulichkeit, unser Arbeitsrhythmus war schlicht zu hoch. Man unterstellte Thomas Pfisterer, nach noch Höherem zu streben.

Unterstützt wurde Thomas Pfisterer nicht nur durch mich, sondern auch durch Annelise Graci. Die Bundesrichter hatten damals keine eigenen Sekretärinnen (heute sagt man Assistentinnen). Das war mühsam und ineffizient. Annelise Graci arbeitete im Sekretariats-Pool. Sie war eine sehr bescheidene, sehr einsatzfreudige, zuverlässige und pflichtbewusste, freundliche, auch herzliche Person. Thomas Pfisterer muss sehr schnell gemerkt haben, welche Fähigkeiten in Annelise Graci stecken. Jedenfalls machte er sie – losgelöst von den damaligen Gepflogenheiten – zu seiner persönlichen Assistentin. Von da an arbeitete Annelise Graci Tag und Nacht für Thomas Pfisterer. Ihr Einsatz war gewaltig. Für andere Bundesrichter hatte sie keine Kapazitäten mehr. Thomas Pfisterer bewies auch in dieser Beziehung seine Führungskraft. Sein Motto war, man müsse mit denjenigen Personen zusammenarbeiten, die man hat. Das bedeutete gleichzeitig, dass er diese Personen förderte und möglichst rasch zu guten Mitarbeitenden machte.

Arbeitslast der Bundesrichter und Qualität der Urteile

Die Arbeitslast am Bundesgericht war auch damals hoch. Die Bundesrichter mussten sich entlasten, sie erhielten Assistenten. Solange diese zudienten, leisteten sie einen Beitrag zur hohen Qualität der Urteile. Der Ausbau des «Mittelbaus» am Bundesgericht führte aber dazu, dass immer mehr Urteile von Gerichtsschreibern und Assistenten entworfen wurden. Das war für die Qualität der Urteile gefährlich. Aber angesichts der grossen Arbeitslast war das hinzunehmen. Allerdings hatte ich den Eindruck, dass nicht jeder Bundesrichter zum selben grossen Einsatz bereit war. Zwar waren nie abschätzige Bemerkungen zu hören. Aber den Kolleginnen und Kollegen des Mittelbaus war sehr bewusst, wer viel arbeitet, wenig arbeitet oder besser weniger arbeiten sollte. Einige Assistenten nahmen ihre Chefs in Schutz und erklärten, diese würden sich eben «vertiefter» mit den Fällen beschäftigen. Letztlich gaben sich alle im Rahmen ihrer Möglichkeiten Mühe.

Eine permanente Sorge von Thomas Pfisterer war die Qualität der Urteile. Dabei ging es ihm nicht nur um die Urteile, an denen er als Referent eine Hauptverantwortung trug. Nein, er sorgte sich generell um die Qualität der Rechtsprechung. Deshalb nahm er seine Verantwortung auch wahr bei Urteilen, an denen er weder als Referent noch als Co-Referent, sondern einfach als Richter beteiligt war. Daran hatten nicht alle Kollegen Freude. Sie lagen falsch: Das Zusammenwirken engagierter Richter ist eine wesentliche Voraussetzung für gute, breit abgestimmte, belastbare Urteile. Thomas Pfisterer war sich nicht schade, solche Auseinandersetzungen auszutragen. Dazu gehörte auch, dass er sein Wissen nie pachtete, sondern es stets teilte. Er förderte die anderen, sah sie nicht als Konkurrenten. Auch diesbezüglich war Thomas Pfisterer vorbildlich: Es ging ihm um sachlich gute Urteile, weshalb er mit Respekt vor der Arbeit der anderen seine Bemerkungen anbrachte und im Gespräch dafür einstand.

Thomas Pfisterer als Bundesrichter

In seiner Anfangszeit am Bundesgericht musste sich Thomas Pfisterer in eine Zivilrechtliche Abteilung einordnen. Er bezeichnete sich als teuersten Lehrling der Schweiz. Es gibt keinen Grund daran zu zweifeln, dass er sein Bestes gegeben hat. Aber ebenso ist klar, dass das Zivilrecht nicht seine Stärke war.

Die besonderen Interessen von Thomas Pfisterer waren auch damals das Staatsrecht und das Raumplanungsrecht. Zentrale staatsrechtliche Themen waren die Gewaltenteilung und die Demokratie. Besonderes Interesse galt dem Verfahrensrecht: Thomas Pfisterer war geprägt vom eidgenössischen Raumplanungsrecht, welches keine feste inhaltliche Raumordnung vorgibt, sondern im Wesentlichen grobe Ziele festsetzt und das Verfahren regelt, welches zur guten inhaltlichen Raumordnung führen soll. Aber auch als Richter konnte man sich die Fälle nicht aussuchen. Es war der Abteilungspräsident, welcher die Fälle zuwies, dem Vernehmen nach, ohne damit das Resultat zu beeinflussen. Thomas Pfisterer hatte daher auch EMRK-Fälle, Fälle aus dem Strafprozessrecht (Willkür), aus dem Gewässerschutzrecht (Anschlusspflicht), dem Forstwesen (Waldfeststellung, Rodung), dem Baurecht (Gemeindeautonomie, Willkür), dem Enteignungsrecht (formelle und materielle Enteignung, Auszonung und Nichteinzonung) und auch ein paar wenige Rechtshilfe-Fälle zu bearbeiten. Von besonderem Interesse waren die ersten Fälle zum Umweltschutzrecht, welches 1985 in Kraft getreten war, namentlich zum Immissionsschutz.

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Thomas Pfisterer, (offizielles) Bild im Bundesgericht (Bild: Bundesgericht).

Thomas Pfisterer war ein äusserst fleissiger Bundesrichter. Er lieferte pro Jahr rund 100 Referate (Urteilsentwürfe) ab. Dazu kamen Co-Referate. Öffentliche Beratungen gab es schon damals nicht viele. Thomas Pfisterer kam früh ins Büro und ging spät nach Hause. Dort arbeitete er weiter. Thomas Pfisterer verfügt zweifellos über eine beneidenswerte Arbeitskraft. Das zeigte sich auch an seiner Wissenssammlung: Thomas Pfisterer sammelte das Wissen, das er für seine Arbeit verwenden könnte, akribisch. Er beschrieb handschriftlich tausende A5-Kärtchen, versah sie mit Quellenangaben und weiterführenden Hinweisen und legte sie geordnet in riesigen Schubladen ab. Darauf griff er bei seiner Arbeit an Urteilsentwürfen zurück, was zu seinen fundierten Referaten beitrug.

Thomas Pfisterer nahm in der Zeit, als ich mit ihm zusammenarbeitete, einige Augenscheine vor. Er vermisste den direkten Kontakt mit den Rechtsuchenden. Er scheute sich nicht, seine Überlegungen mit den Parteien zu diskutieren. Deshalb ergriff er die Gelegenheit zu einem Augenschein, wenn die örtlichen Verhältnisse ihm wichtig erschienen – was im Raumplanungs- und Baurecht regelmässig der Fall ist – und der Sachverhalt nicht restlos geklärt war. Das war Ausdruck seines Verständnisses der Richtertätigkeit, wie er es in einem Text mit dem Titel «Eine schrittweise Annäherung an Konsensarbeit, Einigung und Mediation in der Praxis – ein Überblick» wie folgt formulierte: «Richter sind nicht gescheiter als die (Fachleute der) Verwaltung; auch Gerichtsurteile können falsch sein. Aber der Richter soll die Rechtsuchenden immer wieder zumindest davon überzeugen, dass das Gericht sie ernst nahm und sich um ein qualifiziertes Verfahren bemühte. Augenscheine und Verhandlungen sind besonders wichtig. Sie befördern die Verfahren und Lösungen, erleichtern es, Vertrauen in den Rechtsstaat zu gewinnen und verhelfen der Justiz zur Legitimation.» Entsprechend vermittelte Thomas Pfisterer nie den Eindruck, die Urteile des Bundesgerichts seien besser als diejenigen der kantonalen Gerichte und Behörden. Das Bundesgericht hatte für ihn schlicht eine andere Funktion: Es hat eine grössere Distanz zu den Rechtsunterworfenen als die kantonalen Gerichte und ist dadurch unabhängiger, es muss für die Durchsetzung des Bundesrechts sorgen und es muss als oberstes Gericht – besonders wichtig – Rechtsfrieden schaffen. Die Augenscheine waren deshalb nicht blosse Augenscheine, sondern Augenscheinverhandlungen, an denen gemeinsam mit den Parteien und den Vorinstanzen der Sachverhalt geklärt wurde und danach auch rechtliche Erörterungen anschlossen, zu denen sich die anderen Verfahrensbeteiligten äussern konnten. Ich erinnere mich an Augenscheinverhandlungen in Etzikon (Auszonung), Trin (Abbruch eines Stadels im Nichtbaugebiet), Trimmis (Waldfeststellung), Malans (Ortsplanung mit Lärmschutz) und Davos (Rodung für Bolgen-Schanze).

Thomas Pfisterer war sich seiner besonderen Stellung als Bundesrichter durchaus bewusst. Aber ihm ging es nach meiner Wahrnehmung nie um seine Person. Für ihn stand stets der Dienst an der öffentlichen Sache, die res publica, im Vordergrund, das aber als stark gestaltender Staatsdiener. Als Bundesrichter waren seine gestalterischen Möglichkeiten beschränkt. Thomas Pfisterer trennte Recht und Politik. Er hielt sich stets daran, dass Politik an das Recht gebunden ist. Das Raumplanungsrecht enthält aber Entscheidungsspielräume. Er nutzte dies stets im Sinne eines strengen Vollzugs des Raumplanungsrechts. Er sah, dass die Kantone das Raumplanungsrecht an vielen Orten nicht im Sinne des Gesetzgebers anwendeten, und er versuchte zu korrigieren. Auf der anderen Seite nahm er die Gemeinden namentlich in Enteignungsfällen in Schutz. Er anerkannte den Anspruch des Enteigneten auf eine Entschädigung, aber ebenso den Anspruch der Gemeinden, nur dann entschädigen zu müssen, wenn die Voraussetzungen erfüllt sind. Auf keinen Fall kann man Thomas Pfisterer unterstellen, aus Rücksicht auf Personen oder Institutionen von seiner sachlichen Linie abgewichen zu sein. Der beste Beleg ist ein Urteil betreffend den Kanton Aargau, dessen Vollzug ihm später als verantwortlicher kantonaler Baudirektor viel Mühe und Arbeit bescherte.

Öffentliche Beratungen waren nicht häufig. Sie fanden jeweils im grossen Gerichtssaal statt. Diese Beratungen fanden auf sehr hohem Niveau statt, weil die I. öffentlich-rechtliche Abteilung fachlich sehr gut, aber mit sehr verschiedenen Persönlichkeiten zusammengesetzt war. Die Herangehensweisen der Richter an die einzelnen Fälle waren sehr verschieden. Daraus ergaben sich anspruchsvolle Diskussionen. Ich durfte als Gerichtsschreiber amten und die Protokolle schreiben. Gestört hat mich damals nur etwas: Am längsten diskutierten die Richter jeweils über den Kostenentscheid, als ob es wichtig wäre, ob die Verfahrenskosten CHF 800 oder CHF 1’500 betragen.

Publikationen

Thomas Pfisterer publizierte stets sehr viel. Das tat er auch in seiner Zeit am Bundesgericht. Er rechtfertigte diese Arbeit mit «Weiterbildung» und «Qualitätssicherung». Er wollte à jour bleiben, nicht nur das Tagesgeschäft erledigen. Deshalb arbeitete er die Rechtsprechung zu den brennenden Themen der Rechtsprechung in Referaten oder Publikationen auf. Das kostete viel Zeit, denn Thomas Pfisterer bemühte sich, sämtliche einschlägigen Quellen zu suchen, zu studieren und möglichst umfassend zu verarbeiten. Das führte teils zu sehr komplexen Ausführungen und riesigen Quellenverzeichnissen. Diese Arbeiten erledigte Thomas Pfisterer nicht in seinem Büro, tagsüber, während der richterlichen Arbeitszeit, nein, das erledigte er am Abend, zuhause in Lausanne, wo er eine schöne Wohnung gemietet hatte, oder an den Wochenenden. Auch für mich waren solche Publikationen aufwändig: Thomas Pfisterer beauftragte mich, die Texte zu redigieren. Es wäre falsch zu sagen, dass eine Redaktion nicht nötig gewesen wäre. Dadurch, dass Thomas Pfisterer in jeden Satz komplexes Wissen verarbeitete, litt die Verständlichkeit. Manchmal ergaben sich auch lustige Sätze wie: «Im Nichtbaugebiet darf nicht gebaut werden». Ich bemühte mich, die Aussagen zu entflechten und in möglichst einfache Aktivsätze umzuformulieren. Natürlich konnte sich dadurch auch der Inhalt der Aussage verfälschen, was zu Korrekturen durch Thomas Pfisterer führte. Aber ich finde, am Schluss waren die Publikationen nicht nur inhaltlich gut, sondern auch leserlich. Und ich lernte sehr viel bei diesen redaktionellen Arbeiten.

Thomas Pfisterer, der Mensch – ein würdigender Abschluss

Ich wurde nachdrücklich darauf hingewiesen, dass es bei der Festschrift in erster Linie um das Thema, hier das Bundesgericht und die Arbeitsweise und die damaligen Herausforderungen, nicht um die Person Thomas Pfisterer gehe. Aber es ist eine Festschrift für Thomas Pfisterer, nicht für das Bundesgericht. Und man kann einen Menschen nicht nur als Berufsmann würdigen, ohne ihn auch ganzheitlich zu erfassen. So, wie ein Mensch mit anderen zusammenarbeitet und seinen Beruf ausübt, ist er auch als Mensch in der Freizeit, an gesellschaftlichen Anlässen und in der Familie. Niemand kann sich derart verstellen, dass im Berufsleben und im Privatleben zwei völlig verschiedene Persönlichkeiten in Erscheinung treten.

Thomas Pfisterer erlebte ich als ausserordentlich stark strukturierten Menschen: Strukturiert war er in seinem Denken und Handeln. Denken muss folgerichtig, systematisch, zielgerichtet sein. Er war als Richter und ist es zweifellos als Mensch: sachlich, fleissig, gründlich, pflichtbewusst, kollegial, liberal, freundschaftlich und auch gesellig. Thomas Pfisterer führte auch am Bundesgericht ein intensives Leben. Er war stets genau auf das, was er im Moment tat, fokussiert. Familie und Beruf trennte er. An beiden Orten gab er alles. Das war auch so im geselligen Kreis. Und zum Privaten gehört natürlich seine Familie. Seine Ehefrau Silvia hielt ihm den Rücken frei und sorgte für die drei Söhne, während Thomas Pfisterer in Lausanne war. Thomas und Silvia hatten in Lausanne eine schöne Attikawohnung gemietet. Die Familie verbrachte dort auch Ferien. Ich durfte Silvia Pfisterer als herzliche, starke, unabhängige und engagierte Frau erleben.

Es sind meine Erinnerungen. Sie decken sich möglicherweise nicht mit der Wahrnehmung von Thomas Pfisterer. Auch wenn die Erinnerungen möglicherweise etwas verschwommen sind, eines ist sicher: Ich habe Thomas Pfisterer unglaublich viel zu verdanken – und dasselbe gilt für die Rechtsprechung der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts.

Eine lebenslange Freundschaft von Verwaltungsgericht über Verfassungsrat und Bundesgericht bis zum heutigen Tag*

Carl Hans Brunschwiler**

Verfasst durch Lukas Pfisterer auf der Grundlage eines Gespräches mit Carl Hans Brunschwiler.

Gerichtsschreiber am Bezirksgericht Laufenburg (1957–1959), Departementssekretär im Justizdepartement des Kantons Aargau (1960–1969), Richter am Verwaltungsgericht des Kantons Aargau (1969–1979; ab 1973 Präsident), Mitglied des aargauischen Verfassungsrates (1973–1979), Richter am Schweizerischen Bundesgericht in Lausanne (1979–1993).

I. Einleitung

Mit einigen Menschen kam Thomas Pfisterer während seiner beruflichen Laufbahn immer wieder in Kontakt, und es besteht bis heute eine enge Freundschaft. Dazu zählt Carl Hans Brunschwiler. Die beiden Juristen begegneten sich erstmals im neu geschaffenen Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, der eine als Richter (Brunschwiler), der andere als sein Gerichtsschreiber (Pfisterer), später im Verfassungsrat des Kantons Aargau und erneut als Richter am Bundesgericht in Lausanne. Das wiederholte Zusammentreffen war der Nährboden für eine lebenslange Freundschaft weit über das Berufliche hinaus.

II. Berufliche Stationen

1. Verwaltungsgericht Aargau

a) Rechtsstaatliches Projekt

Der erste Kontakt entstand am Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, das 1969 seine Tätigkeit aufnahm.

Die Einführung des Verwaltungsgerichts im Kanton Aargau war mehr als die organisatorische Schaffung einer zusätzlichen gerichtlichen Instanz. Sie wurde als rechtsstaatliches Projekt verstanden, das die Stellung der Verwaltung gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern grundlegend verändern sollte. Es ging nicht darum, die Verwaltungsgerichtsbarkeit «isoliert» einzuführen, sondern die Verwaltungsrechtspflege als Gesamtsystem neu zu ordnen – mit dem Verwaltungsgericht als Kernstück dieser Reform, wie der Regierungsrat in der Botschaft an den Grossen Rat festhielt.[69]

Bereits seit den frühen 1950er-Jahren beschäftigten Vorstösse im Grossen Rat die Frage einer verbesserten Verwaltungsgerichtsbarkeit. Die Botschaft des Regierungsrats zeichnet diesen Weg nach, beginnend mit der Motion Byland von 1951 und fortgesetzt durch weitere Interventionen bis zur Motion Lang von 1963, welche das Thema endgültig auf die gesetzgeberische Agenda setzte. Diese Vorgeschichte ist für das Verständnis zentral: Das Verwaltungsgericht entstand nicht aus rein technokratischer Reformlaune, sondern aus dem wiederkehrenden Bedürfnis, Verwaltungsentscheide wirksam und systematisch richterlich überprüfen zu können.

b) Stellung

In der institutionellen Ausgestaltung des Verwaltungsgerichts wählte der Kanton Aargau bewusst eine Lösung, die als «Zwischenform» beschrieben werden kann. Das Verwaltungsgericht sollte nicht als vollständig losgelöstes Spezialgericht neben der bestehenden Justiz entstehen, sondern als eigenständige Abteilung innerhalb des Obergerichts. Die vollamtlichen Verwaltungsrichter sollten dem Obergericht angehören, jedoch primär für die Verwaltungsrechtsprechung eingesetzt werden. Damit erhielt das neue Gericht eine doppelte Prägung: Es war in die oberste kantonale Gerichtsbarkeit eingebettet und profitierte von deren Struktur und Autorität, zugleich war es als spezialisierte Instanz mit eigener Aufgabe und eigener Rechtsprechungstätigkeit positioniert.

Auch das Richtermodell war Ausdruck dieser Balance. Vorgesehen war ein gemischtes Gericht mit vollamtlichen und nebenamtlichen Mitgliedern. Das war nicht nur eine organisatorische Frage, sondern auch ein Signal an Öffentlichkeit und Politik: Die neue Verwaltungsgerichtsbarkeit sollte fachlich stark sein, aber nicht als abgehobene Expertenjustiz wahrgenommen werden. Vielmehr sollte sie in einem gewissen Sinn «nahe am Volk» bleiben und die Akzeptanz in einem Bereich sichern, in dem staatliche Eingriffe häufig als besonders spürbar empfunden werden. Gerade in den Anfangsjahren dürfte diese Mischung aus Professionalität und gesellschaftlicher Verankerung entscheidend gewesen sein, um dem neuen Gericht Glaubwürdigkeit zu verleihen.

Die Stellung des Verwaltungsgerichts gegenüber dem Obergericht war dabei nicht nur faktisch, sondern auch verfassungsrechtlich zu klären. Die Botschaft verweist auf die damalige kantonsverfassungsrechtliche Ausgangslage, wonach das Obergericht bereits über ihm zugewiesene Verwaltungssachen urteilen konnte (Art. 53 lit. a Staatsverfassung vom 23. April 1885). Gleichzeitig sollte die neue Institution aufgrund ihrer Bedeutung ausdrücklich verankert werden. Deshalb wurde die Ergänzung der Staatsverfassung durch einen neuen Art. 53bis vorgeschlagen, um das Verwaltungsgericht als eigenes Organ zu nennen und damit seine Stellung dauerhaft zu sichern. In der Volksabstimmung vom 29. September 1968 wurde der Artikel angenommen.

Diese Stellung des Verwaltungsgerichts drückt sich auch in der Wahl der Richterinnen und Richter aus: Der Grosse Rat wählt sie in einem ersten Schritt ans Obergericht und dann in einer zweiten Wahl als Mitglieder des Verwaltungsgerichts. Sie sind also nicht obergerichts-intern in das Verwaltungsgericht delegiert, sondern durch eine eigenständige Wahl. Das verschafft dem Verwaltungsgericht eine gewisse Selbständigkeit und Glaubwürdigkeit. Der Kontakt zu den Kolleginnen und Kollegen des Obergerichts war von Beginn an gut.

Was diese Einführung letztlich auszeichnete, war weniger die äussere Form als die inhaltliche Zielsetzung: Verwaltungsrechtspflege wurde nicht mehr als blosse Verwaltungstätigkeit verstanden, sondern als rechtsstaatlich geordnetes Verfahren, das gerichtlicher Kontrolle zugänglich sein muss. Verwaltungsentscheide sollten nicht allein verwaltungsintern weitergezogen werden, sondern in letzter Instanz durch ein Gericht auf ihre Rechtmässigkeit überprüfbar sein. In diesem Sinn war das Verwaltungsgericht nicht einfach eine neue Abteilung des Obergerichts, sondern ein neues Verständnis von Rechtsschutz – und damit der sichtbare Ausdruck eines Systemwechsels, der mit dem Verwaltungsrechtspflegegesetz bewusst eingeläutet wurde.

c) Infrastruktur

Das Verwaltungsgericht nahm seine Tätigkeit im damals neu erstellten Obergerichtsgebäude auf.

Das Gebäude war im Rahmen der Gesamtüberbauung mit dem «AEW-Hochhaus» und dem Restaurant Ende der 1960er-Jahre erstellt worden. Die Richterinnen und Richter arbeiteten bis dahin nicht in einem gemeinsamen Gerichtsgebäude, sondern von zu Hause aus – heute würde man sagen im Home-Office. Dafür wurde ihnen eine «Büroentschädigung» ausgerichtet. Durch die Tätigkeit vor Ort sollte eine gewisse Verbundenheit mit der Bevölkerung geschaffen werden; die Richter waren zu Hause erreichbar.

Im neuen Obergerichtsgebäude wurden nun auch für die Richterinnen und Richter Büros eingerichtet. Das Büroangebot kam nicht bei allen gleich gut an – einzelne Richterinnen und Richter des Obergerichtes arbeiteten weiterhin zu Hause. Für das neu geschaffene Verwaltungsgericht war der Neubau für den Austausch innerhalb des neu geschaffenen Gerichtes ein enormer Gewinn.

Die Gerichtsschreiber, die Kanzlei und die Bibliothek sowie der Gerichtssaal waren schon vor dem Neubau unter einem Dach tätig, und zwar im Gebäude des damaligen Elektrizitätswerkes der Stadt Aarau (später IB Aarau AG, heute Eniwa AG). Denn die Stadt Aarau war für das Obergericht raumstellungspflichtig. Heute sind in diesem Gebäude das Bezirksgericht Aarau, das Spezialverwaltungsgericht des Kantons Aargau, das Konkursamt sowie die Obergerichtsbibliothek untergebracht.

d) Organisation und Arbeitsweise

Das Gericht war zu Beginn mit zwei vollamtlichen Richtern besetzt: Kurt Eichenberger (Beinwil am See) und Carl Hans Brunschwiler (aufgewachsen in Wohlen, wohnhaft in Aarau). Ihr erster Gerichtsschreiber war Thomas Pfisterer (Aarau), der zuvor Gerichtsschreiber am Obergericht war. Für die drei war das Verwaltungsgericht eine ganz neue Aufgabe. Mit ihrem Hintergrund aus dem Seetal, dem Freiamt sowie der Region Aarau/Baden und den unterschiedlichen Ausbildungswegen (wie Internat bei Brunschwiler oder Alte Kantonsschule Aarau bei Pfisterer) ergänzte sich das Trio und brachte verschiedene Standpunkte ein. Sie wurden später «als juristisches Dreigestirn» bezeichnet, welches das Verwaltungsgericht geprägt habe.

Für Carl Hans Brunschwiler verlief der Start als Richter nicht reibungslos. Es kam sogar zu einer staatsrechtlichen Beschwerde. Denn damals waren pro Bezirk höchstens zwei Oberrichter wählbar. Carl Hans Brunschwiler aus Wohlen wäre der dritte Richter aus dem Bezirk Bremgarten gewesen. Mit der Annahme des Bürgerrechts von Aarau konnte er diese Hürde umgehen.

Das Verwaltungsgericht organisierte sich in drei Kammern: In der ersten Kammer wirkten beide vollamtlichen Richter Eichenberger und Brunschwiler mit, ergänzt durch nebenamtliche Richter. Sie behandelte die besonders wichtigen Fälle. Die zweite Kammer stand unter dem Vorsitz von Richter Eichenberger und entschied Fälle betreffend Steuern, Abgaben und Verwaltungsangelegenheiten. Die dritte Kammer stand unter dem Vorsitz von Richter Brunschwiler und beurteilte Dossiers aus dem Baurecht. Hier waren bald die ersten Streitigkeiten zum Baugesetz des Kantons Aargau vom 2. Februar 1971 zu entscheiden, das am 1. Januar 1972 in Kraft getreten war.

Das Gericht wollte nicht «aus dem Elfenbeinturm» heraus Urteile fällen, sondern ging auf die Parteien zu. Insbesondere nahm es viele Augenscheine vor, gerade im Zusammenhang mit dem aufkommenden Bau- und Raumplanungsrecht. Es legte Wert darauf, den Parteien auf Augenhöhe zu begegnen, den Sachverhalt vor Ort zu erheben und den Parteien die Rechtslage zu erklären. Das Gericht bemühte sich möglichst um einvernehmliche oder doch akzeptable Entscheide. Es galt, einen Mehrwert der neuen Institution gegenüber der Erledigung durch Verwaltung und Regierungsrat zu erarbeiten und zu begründen. Das schuf bei den Parteien und auch in der Öffentlichkeit Verständnis und Vertrauen in die Arbeit des Gerichtes, gerade wenn das Urteil zu ihren Ungunsten gefällt werden musste. Der Sachverhalt wurde möglichst genau abgeklärt – selbst wenn bei Augenscheinen auf tief verschneiten Feldern einzelne Gerichtsmitglieder nur in feinen Halbschuhen erschienen waren… Das Gericht achtete zudem stark auf Rechtsstaatlichkeit, in den Augen von Carl Hans Brunschwiler vor allem in der Person von Thomas Pfisterer.

Eine kleine Anekdote: Als Ausdruck dieses Unabhängigkeitsverständnisses wahrte das Gericht namentlich bei Augenscheinen die grösstmögliche Unabhängigkeit und vermied jeden Anschein von Vereinnahmung. So wurden Einladungen zu Apéros nach dem Augenschein nur angenommen, wenn alle Parteien eingeladen waren und teilnahmen.

Dennoch gab es auch kritische Stimmen zum Verwaltungsgericht. So soll der damalige Baudirektor Jörg Ursprung gelästert haben: Jede Zeit habe ihre Landplage, die gegenwärtige sei das Verwaltungsgericht.

Thomas Pfisterer verliess das Verwaltungsgericht nach seinen ersten Jahren und war von 1973 bis 1974 Chef des neu gegründeten Rechtsdienstes des Delegierten für Raumplanung im Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement. 1973/1974 war er als nebenamtlicher Richter in der dritten Kammer tätig, erneut mit Präsident Carl Hans Brunschwiler als Lehrmeister. 1975 trat er die hauptamtliche Nachfolge von Kurt Eichenberger im Verwaltungsgericht und als Präsident der dritten Kammer an. Carl Hans Brunschwiler wechselte ins Präsidium der ersten Kammer. Als Präsident der zweiten Kammer trat Gottlieb Iberg die Nachfolge von Kurt Eichenberger an. Unterstützt wurde das Verwaltungsgericht von Gerichtsschreiber Ruedi Weber. Als Thomas Pfisterer zum Richter am Bundesgericht gewählt wurde, trat Ruedi Weber seine Nachfolge als hauptamtlicher Richter und Präsident der dritten Kammer des Verwaltungsgerichts an.

e) Abstrakte Normenkontrolle

Das Verwaltungsgericht wurde nicht nur eingesetzt zur gerichtlichen Kontrolle von Verwaltungsentscheiden. Mit der Revision des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege wurde auch die abstrakte (prinzipale) Normenkontrolle als «Überprüfung von Erlassen durch das Verwaltungsgericht» (so der Randtitel der Bestimmungen im Gesetz) eingeführt.

Mit der abstrakten (prinzipalen) Normenkontrolle können dem Verwaltungsgericht jederzeit Normen verwaltungsrechtlicher Natur in kantonalen Gesetzen, Dekreten und Verordnungen sowie Erlassen von Gemeinden, öffentlich-rechtlicher Körperschaften und Anstalten zur Prüfung auf ihre Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht unterbreitet werden, das heisst unabhängig eines konkreten Anwendungsfalles. Angefochtene Bestimmungen, die übergeordnetem Recht widersprechen, werden vom Verwaltungsgericht aufgehoben.[70]

Die Botschaft betonte, dass die Einführung einer abstrakten Normenkontrolle zunächst nicht beabsichtigt gewesen sei und für die kantonale Gerichtsbarkeit ein neues Institut darstelle. Sie begründete diese Zurückhaltung damit, dass Gerichte traditionell auf die Anwendung von Normen im Einzelfall ausgerichtet seien, während eine abstrakte Überprüfung von Erlassen typischerweise den rechtsetzenden Behörden zukomme. Gleichwohl wurde die abstrakte Normenkontrolle in die Vorlage aufgenommen.

2. Verfassungsrat

Im Verfassungsrat begegneten sich Carl Hans Brunschwiler und Thomas Pfisterer ab 1973 ebenfalls, ersterer für die CVP (heute Die Mitte), letzterer für die FDP. Sie waren zwar parteipolitisch verschieden, aber sachlich verbunden. Viele Fragen, mit denen sich der Verfassungsrat beschäftigte, haben sie – quasi im Büro – vorbesprochen.

Entgegen dem üblichen Vorgehen, dass die Verwaltung einen Verfassungsvorschlag vorlegte, kreierte und beschloss der Verfassungsrat zu Beginn seiner Arbeit 1973 Leitsätze als Grundlagen und Eckwerte für die Verfassungsrevision. Aus diesen schuf der Gesetzesredaktor, Kurt Eichenberger (Basel) einen ersten Verfassungsentwurf, unterstützt durch eine Redaktionskommission. Deren Präsident war Carl Hans Brunschwiler, bis zu seiner Wahl als Bundesrichter 1979. Thomas Pfisterer war Mitglied der Redaktionskommission.

Nach dem Abschluss der Revisionsarbeit nahm das Volk die Verfassung 1980 an.[71]

3. Bundesgericht

Beide, Carl Hans Brunschwiler und Thomas Pfisterer, wurden aus dem Verwaltungsgericht zeitgleich an das Bundesgericht in Lausanne gewählt, Carl Hans Brunschwiler als ordentlicher Bundesrichter (1979 bis 1993) bzw. Thomas Pfisterer zuerst als Ersatzrichter (1979 bis 1985) und später als ordentlicher Bundesrichter (1986 bis 1991). Der gemeinsame Weg setzte sich damit am Genfersee fort.

Die Belastung der Richterinnen und Richter war sehr gross und wuchs stetig an. Auf Initiative auch von Carl Hans Brunschwiler wurden ihnen als Entlastungsmassnahme persönliche Gerichtsschreiber und Gerichtsschreiberinnen zugeteilt. Das führte zu einer gewissen Entlastung der Richterinnen und Richter. Für Carl Hans Brunschwiler war Martin Killias der zugeteilte Gerichtsschreiber. Dieser war 1984 bis 2008 selbst nebenamtlicher Richter am Bundesgericht und wurde später unter anderem Professor für Strafrecht, Strafprozessrecht und Kriminologie an den Universitäten Lausanne, Zürich und St. Gallen.

Aus der langjährigen beruflichen Zusammenarbeit von Carl Hans Brunschwiler und Thomas Pfisterer heraus entstand eine tiefe Freundschaft. Das führte auch dazu, dass die beiden in Lausanne besprachen, ob Thomas Pfisterer 1990 für den Regierungsrat im Aargau kandidieren sollte. Nach der erfolgreich verlaufenen Wahl verliess Thomas Pfisterer per 1991 das Bundesgericht wieder und wirkte neu als Regierungsrat im Kanton Aargau (1991-2000). Carl Hans Brunschwiler blieb am Bundesgericht bis zu seiner Pensionierung 1993.

III. Bis zum heutigen Tag

Die von gegenseitigem Respekt getragene Freundschaft begann im neu geschaffenen Verwaltungsgericht des Kantons Aargau und setzte sich über den Verfassungsrat und das Bundesgericht fort. Sie dauert bis heute an und ist längst mehr geworden als eine Arbeitsbekanntschaft. Darin zeigt sich ihre besondere Qualität – als lebenslange Verbindung zweier Juristen, die sich fachlich geprägt und menschlich getragen haben. Heute treffen sie sich regelmässig vor allem im schönen Haus von Carl Hans Brunschwiler zu einem von ihm kredenzten guten Glas Wein und behandeln die grosse weite Welt.

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Wahlkampf 1990: vom Bundesrichter zum Regierungsrat (Bild: Familie Pfisterer).

Vgl. zum Begriff der zivilrechtlichen Streitigkeit nach EMRK: EGMR, Naït Liman c. Suisse, 51357/07, 15.3.2018, § 106; Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], 3. Aufl., 2020, N. 457 ff.; Beat Dold, in: Jochen A. Frowein/Herbert Peukert, EMRK-Kommentar, 4. Aufl., 2024, Art. 6 Rz. 32 ff.; sowie z.B. BGE 121 I 30 E. 5c, 34 f.

Vgl. Beatrix Schibli, Mündlichkeit im Verwaltungsgerichtsverfahren. Eine rechtsvergleichende Untersuchung England – Schweiz am Beispiel des Steuerrechts, Habil., 2021, N. 384 ff.

Vgl. Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), a.a.O., N. 516.

Vgl. Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), a.a.O., N. 516 ff.

So trefflich Johannes Reich, in: Basler Kommentar Bundesverfassung, hrsg. von Bernhard Waldmann/Eva Maria Belser/Astrid Epiney, 2. Aufl., 2025, Art. 30 N. 43.

Johannes Reich, BSK BV, a.a.O., Art. 30 N. 45.

Franc¸ois Bohnet, Commentaire romand, Constitution fédérale, Ed. par Vincent Martenet et Jacques Dubey, 2021, Art. 30 N. 103; hier wird auch darauf hingewiesen, dass die Wissenschaft den Ansatz des Bundesgerichts durchwegs kritisiert.

Vgl. zur Kritik in der Lehre etwa: René Wiederkehr, Fairness als Verfassungsgrundsatz, Habil., 2006, 24 f.; Benjamin Schindler, Justizöffentlichkeit im digitalen Zeitalter, in: Marcel Gschwend et al., Recht im digitalen Zeitalter, 2015, 745; Giovanni Biaggini, Kommentar, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., 2017, Art. 30 N. 17; René A. Rhinow et al., Öffentliches Prozessrecht, Grundlagen und Bundesrechtspflege, 4. Aufl., 2021, Rz. 666; Beatrix Schibli, Mündlichkeit, N. 375 ff. Gerold Steinmann/Benjamin Schindler/Damian Wyss, Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, hrsg. von Bernhard Ehrenzeller u.a., 4. Aufl., 2023, Art. 30 Rz. 71, m.w.H.

Johannes Reich, BSK BV, a.a.O., Art. 30 N. 47, mit Hinweis auf BGE 146 I 30 E. 2.2 & 2.3, 32 ff.

Gerold Steinmann/Benjamin Schindler/Damian Wyss, St. Galler Komm. BV, a.a.O., Art. 30, Rz. 72.

Gerold Steinmann/Benjamin Schindler/Damian Wyss, St. Galler Komm. BV, a.a.O., Art. 30, Rz. 73.

So z.B. René Feller, in: Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 2. Aufl., hrsg. von Ruth Herzog & Michel Daum, 2020, Art. 36 N. 8.

Gerold Steinmann/Benjamin Schindler/Damian Wyss, St. Galler Komm. BV, 4. Aufl., 2023, Art. 30, Rz. 74.

Bernhard Waldmann, in: Basler Kommentar Bundesverfassung, 2. Aufl., 2025, Art. 29 N. 41a.

Vgl. Karen Reid, with Aida Grgic Boulais, Aysgül Uzun Marinkovic, Guillem Cano Palomares, A Practitioners Guide to the European Convention on Human Rights, 7th edition, 2023, para 5-003, p. 105/106; Beat Dold, in: Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 4. Aufl., 2025, Art. 6 N. 150 ff.

Beat Dold, in: Frowein/Peukert, a.a.O., Art. 6 N. 220 ff., m.w.H.

Beat Dold, in: Frowein/Peukert, a.a.O., Art. 6 N. 220/221.

Näheres s. Walter Kälin/Jörg Künzli, Das Recht des universellen und europäischen Menschenrechtsschutzes, 5. Aufl. 2025, 625/6, Rz. 16.28-16.29.

Martine Dang/Minh Son Nguyen, Commentaire romand, Cst. féd., 2021, art. 29 N. 12.

Franc¸ois Bohnet, Commentaire romand, Cst. féd., 2021, art. 30 N. 107.

Beatrix Schibli, Mündlichkeit im Verwaltungsgerichtsverfahren, a.a.O., N. 692.

Beatrix Schibli, Mündlichkeit, a.a.O., N. 695 - 698.

Beatrix Schibli, Mündlichkeit, a.a.O., N. 702.

Beatrix Schibli, Mündlichkeit, a.a.O., N. 708 ff., 775.

Beatrix Schibli, Mündlichkeit, a.a.O., N. 928 ff.

Max Imboden, Erfahrungen auf dem Gebiet der Verwaltungsrechtsprechung in den Kantonen und im Bund, ZSR NF 66 (1947), 4a – 93a, bes. S. 89a und 90.

Zur Justizöffentlichkeit gehört namentlich der allgemeine, voraussetzungslose Zugang zu den Gerichtsentscheiden, vgl. z.B. Tribunal fédéral, 1C_394/2018, 7.6.2019, cons. 4.

Vgl. einlässlich Gerold Steinmann/Benjamin Schindler/Damian Wyss, St. Galler Komm. BV, a.a.O., Art. 30, Rz. 65, m.w.H.; Benjamin Schindler, Justizöffentlichkeit im digitalen Zeitalter, a.a.O., 741 ff.

Schwer zu beurteilen ist die Bedeutung öffentlicher Beratungen für eine interessierte Öffentlichkeit. Vgl. hier Felix Schöbi, Fördern öffentliche Urteilsberatungen das Vertrauen in die Justiz?, Plädoyer 4/2024.

Daher ist auch die justizinterne Unabhängigkeit jedes Justizmitglieds von erheblicher praktischer Bedeutung, vgl. z.B. Franc¸ois Bohnet, Commentaire romand, Cst. féd., 2021, art. 30 N. 47 et ss.; Benjamin Schindler, Richterliche Unabhängigkeit in kleinräumigen Verhältnissen, ZBl 117/2016, 113 ff.; Etienne Poltier, L’organisation et le fonctionnement de l’ordre judiciaire et des tribunaux, AJP 2011, 1018 ff.

Max Imboden, Zur Scheinlogik rechtlicher Grundaussagen, in: Ders., Staat und Recht, Ausgewählte Schriften und Vorträge, hrsg. von Hans Huber, 1971, 435 ff., ursprünglich in: Festschrift für Adolf W. Merkl, hrsg. von Max Imboden, Friedrich Koja, René Marcic u.a., 1970.

Karl Engisch, Wahrheit und Richtigkeit im juristischen Denken, Münchner Universitätsreden, Heft 35, 1963, auch in: Ders., Beiträge zur Rechtstheorie, hrsg. von Paul Bockelmann/Arthur Kaufmann/Ulrich Klug, Vittorio Klostermann, Juristische Abhandlungen, Bd. 18, 1984.

Vgl. Paul Watzlawick, Wie wirklich ist die Wirklichkeit? Wahn, Täuschung, Verstehen, erstmals 1976, jetzt 3. Aufl., 2023; vgl. bes. S. 58 ff. zur Entstehung von Wirklichkeitsauffassungen, S. 92 ff. zur Macht der Gruppe, und S. 205 ff. zur imaginären Kommunikation.

<https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/?gad_source=1&gad_campaignid=2312​5098​231​&gbraid=0AAAAA-TYemuva0PdcGS095RAYgmAFE-K4&gclid=EAIaIQobChMIj-​6G2J​WOkQ​MVTJ​GDBx08CzvPEAAYASAAEgIfsvD_BwE> (aufgerufen am 03.01.2026).

<https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/ip_25_1742> (aufgerufen am 03.01.2026).

Der Europäische Gerichtshof bezeichnet das polnische Verfassungsgericht als parteiisch und nicht unabhängig (Süddeutsche Zeitung vom 19.12.2025).

Viktor Orbán baut Ungarn immer mehr zu einem autoritären Staat um. Erstmals in der Geschichte des Landes protestiert auch die Richterschaft massiv gegen den politischen Einfluss auf die Justiz (<https://www.sueddeutsche.de/politik/ungarn-richter-proteste-orban-einfluss-li.3209083> [aufgerufen am 03.01.2026]).

Der wiedergewählte slowakische Premier Fico will Reformen im Strafrecht und in der Justiz durchsetzen - nach ungarischem Vorbild. Tausende protestieren dagegen im ganzen Land. In der EU sorgt man sich um den slowakischen Rechtsstaat (<https://www.tagesschau.de/ausland/europa/proteste-slowakei-rechtsstaat-100.html> [aufgerufen am 03.01.2026]).

NZZ vom 3. Januar 2026, S. 9.

<https://www.zeit.de/politik/ausland/2025-02/donald-trump-erlaesst-sanktionen-gegen-internationalen-strafgerichtshof> (aufgerufen am 03.01.2026).

BGE 116 Ia 252. Mit dieser Entscheidung wurde das Kruzifix als mit der verfassungsrechtlich gebotenen Neutralität der Schule (Art. 27 Abs. 3 der Bundesverfassung [BV]) unvereinbar bezeichnet.

<https://www.humanrights.ch/de/anlaufstelle-strategische-prozessfuehrung/falldokumentation/seniorinnen-gegen-klimawandel/> (aufgerufen am 03.01.2026).

Als Vertragspartei der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) verpflichtete sich die Schweiz, «in allen Rechtssachen, in denen sie Partei [ist], das endgültige Urteil des Gerichtshofs zu befolgen» (Art. 46 Abs. 1 EMRK).

<https://www.bernerzeitung.ch/klimaseniorinnen-schweiz-soll-urteil-ignorieren-fordert-kommission-des-staenderats-704150763266> (aufgerufen am 03.01.2026).

Tages-Anzeiger vom 20. April 2024.

Kurt Eichenberger, Die richterliche Unabhängigkeit als staatsrechtliches Problem, Bern 1960, S. 228 f.

BGE 129 I 217 und 232. Das Bundesgericht entschied u.a., dass ablehnende Einbürgerungsentscheide der Begründungspflicht unterliegen. Weil bei der Urnenabstimmung eine den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Begründung nicht möglich ist, verletzt eine Initiative auf Einführung der Urnenabstimmung über Einbürgerungsgesuche die verfassungsrechtliche Begründungspflicht.

BGE 130 IV 111. Das Bundesgericht entschied, dass Äusserungen, die nicht im privaten Rahmen erfolgen, als öffentlich im Sinne der Antirassismus-Strafnorm gelten, und bejahte dies hinsichtlich von Äusserungen an einem Vortrag, der im Rahmen einer geschlossenen Veranstaltung gehalten wurde, an welcher 40 bis 50 geladene Skinheads teilnahmen.

Nach Art. 137 BV wirken die Parteien «an der Meinungs- und Willensbildung des Volkes mit».

So bestimmen beispielsweise die Statuten der SPS, dass sich die Partei nebst dem Mitgliederbeitrag durch Sonderbeiträge u.a. der Bundesrichter finanziert.

In ihren Jahresberichten äussert die Staatengruppe gegen Korruption (GRECO) des Europarates wiederholt ernste Besorgnis über die anhaltende Bedrohung der Unabhängigkeit der Justiz in einigen Mitgliedsstaaten.

BBl 2001, 4214, Ziff. 1/1/1/3.

BBl 2001, 4215, Ziff. 1/1/3.

Bundesamt für Justiz (Hrsg.), Expertenkommission für die Totalrevision der Bundesrechtspflege, Zwischenbericht an das EJPD, Bern, März 1995, 15 f.

Siehe zum Ganzen: Niccolò Raselli, Justizreform: Ende gut – alles gut? Versuch einer Bilanz, in: Berner Tage für die juristische Praxis 2006, Neue Bunderechtspflege, Stämpfli Verlag 2007, S. 419 ff.

Bericht des Bundesamtes für Justiz vom 4. November 2015 zum Vernehmlassungsentwurf, Ziff. 1.2.

BBl 2018, S. 4605 ff.

<https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20204399> (aufgerufen am 03.01.2026).

<https://www.bj.admin.ch/bj/de/home/publiservice/publikationen/berichte-gutachten/2024-​01-​24.html> (aufgerufen am 03.01.2026).

Siehe dazu im Detail: Niccolò Raselli, Bundesgerichtsgesetz - verpasste Reformen und Aussichten, in: «Justice - Justiz - Giustizia» 2024/3.

<https://www.parlament.ch/centers/eparl/curia/2020/20204399/Bericht%20BR%20D.pdf>, Ziff. 2.1.5 (aufgerufen am 03.01.2026).

<https://www.bger.ch/files/live/sites/bger/files/pdf/Publikationen/GB/BGer/de/Geschaeftsbericht_2020.pdf>, S. 11 (aufgerufen am 03.01.2026).

<https://www.eidgenoessischegerichte.ch/de/files/geschaeftsberichte/GB_2024_d.pdf> (aufgerufen am 03.01.2026).

Die kantonalen Vorinstanzen verfügen über umfassende Prüfungsbefugnis sowohl hinsichtlich der Tatsachen als auch der Rechtsfragen: In zivilrechtlichen Angelegenheiten kann mit Berufung a) unrichtige Rechtsanwendung und b) unrichtige Feststellung des Sachverhaltes geltend gemacht werden (Art. 310 ZPO) und mit Beschwerde ebenfalls a) unrichtige Rechtsanwendung und b) offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhaltes (Art. 320 ZPO). In strafrechtlichen Angelegenheiten kann mit Beschwerde und mit Berufung gerügt werden: a) Rechtsverletzungen, einschliesslich Überschreitung und Missbrauch des Ermessens, Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung, b) die unvollständige oder unrichtige Feststellung des Sachverhalts, c) Unangemessenheit (Art. 393 Abs. und Art. 398 Abs. 3 StPO). Ähnliches gilt für verwaltungsrechtliche Angelegenheiten. Pars pro toto kann auf das luzernische Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege verwiesen werden: Beim Verwaltungsgericht können gerügt werden a) unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts und b) unrichtige Rechtsanwendung, einschliesslich Überschreitung und Missbrauch des Ermessens (§ 152).

Siehe vergleichsweise Art. 42 Abs. 2 Bundesgerichtsgesetz (BGG): «In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt […], so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist.»

Gemäss § 78 der Deutschen Zivilprozessordnung müssen sich die Parteien vor dem Bundesgerichtshof (BGH) durch einen beim BGH zugelassenen Rechtsanwalt vertreten lassen.

Siehe die entsprechenden Statistiken: → Statistik und Materialien.

Gemäss Art. 113 BGG beurteilt das Bundesgericht Verfassungsbeschwerden gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen, soweit keine Beschwerde nach den Artikeln 72–89 zulässig ist.

Botschaft vom 3. Mai 1967 des Regierungsrats an den Grossen Rat mit den Entwürfen für einen Volksbeschluss über die Ergänzung der Staatsverfassung betreffend Verwaltungsgericht und ein Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, S. 30, Botschaft möglicherweise verfasst von Carl Hans Brunschwiler in seiner Funktion als Direktionssekretär im Justizdepartement.

§§ 70 – 75 VRPG: Überprüfung von Erlassen durch das Verwaltungsgericht; Aargauische Gerichts- und Verwaltungsentscheide AGVE 2002, S. 163, 165; ausführlich: Carl Hans Brunschwiler, Inzidente und prinzipale Normenkontrolle nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, in: Aargauische Rechtspflege im Gange der Zeit, Aarau 1969, S. 398 ff.

Siehe dazu auch den besonderen Beitrag in diesem Buch.

Regierungsrat 1990/1991 bis 2000

Politische Charakteristika eines einzigartigen Kantons

Peter Grünenfelder*

Peter Grünenfelder, Dr. oec., wirkte von 2004 bis 2016 als Staatsschreiber des Kantons Aargau, dazu von 2012–2016 als Präsident der Schweizer Staatsschreiberkonferenz. Peter Grünenfelder ist heute Präsident von Auto-Schweiz (Verband der Schweizer Autoimportwirtschaft) und Mitglied in diversen Aufsichtsgremien. Er lebt mit seiner Familie in Burgdorf (BE) und der Stadt Zürich.

Einleitung

Der Aargau geniesst schweizweit das Renommee eines Kantons mit einer bevölkerungsnahen und unternehmensfreundlichen Politik. Eine Politik im Regierungsolymp abseits der allgemeinen Lebensrealitäten existiert nicht. Die Verwaltung wird bewusst schlank gehalten. Im bürgerlichsten aller Schweizer Grosskantone gilt das Prinzip des haushälterischen Umgangs mit den von Souverän und Unternehmertum anvertrauten Steuergeldern. Schweizweit liegen die konsolidierten Kantons- und Gemeindeausgaben für die Verwaltung je Einwohner neben dem Kanton Schwyz im Aargau mit 3’653 pro Einwohner denn auch am tiefsten[1]. Es verwundert daher nicht, dass der Kanton im jährlich vom liberalen Think Tank Avenir Suisse publizierten Freiheitsindex seit Jahren stets einen der Spitzenplätze belegt[2]. Ebenso wenig mag angesichts dieses freiheitlichen Demokratieverständnisses überraschen, dass jedwelche Staatseingriffe in die individuelle Lebensgestaltung, und sei es auch nur die polizeiliche Messung der Geschwindigkeitseinhaltung auf den Strassen durch Radarfallen, mit Volksinitiativen[3] vehement bekämpft werden. Die Frage stellt sich, wie sich das – angesichts der im Vergleich zu anderen Kantonen bürgerlich-liberaler ausgerichteten Kantonsbevölkerung – auf die Tätigkeit im kantonalen Maschinenraum, also auf den Aargauer Regierungsrat und auf die ihm unterstellte Verwaltung, auswirkt.

Geprägt von der persönlichen Erfahrung des Autors dieser Zeilen während seiner 12 Jahre als Staatsschreiber im Aargauer Regierungsgebäude halten die nachfolgenden Ausführungen keineswegs einer objektiven Überprüfung stand. Die nachfolgenden Erläuterungen sind subjektiv geprägt und vermögen allenfalls auf bescheidene Art Hinweise auf Einzigartigkeiten der Aargauer Regierungstätigkeit zu geben.

Reformdiskussion statt Ideologie

Die Exekutivtätigkeit ist von einer steten bürgerlichen Mehrheit geprägt. Ausfluss dieser jahrzehntelangen politischen Machtballung von SVP, FDP und Mitte (früher: CVP) ist, dass sich die Diskussionen bei der Behandlung der einzelnen Geschäfte im Rahmen der wöchentlichen Regierungssitzung kaum entlang linker oder rechter Denkschemata bewegen, vielmehr wird im Regierungskollegium darüber debattiert, wie progressiv Regierungspolitik gemacht werden soll. Dabei entwickelt sich je nach Geschäft eine Diskussion zwischen den Befürwortern einer eher auf bedächtigen Vorwärtskurs ausgerichteten Politik und jenen einer umfassenden Erneuerung.

Der Modernisierungsgedanke mit der Entwicklung innovativer Politikkonzeptionen findet sich dabei querbeet durch das bürgerliche Parteispektrum im Regierungsrat. Von der Lancierung der kleinen Aussenpolitik der Kantone mit dem Aufbau und der Festigung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit mit Baden-Württemberg durch den freisinnigen Jubilar dieser Festschrift über die Weiterentwicklung der Spitallandschaft samt wegweisender Gesundheitspolitischer Gesamtplanung (GGpl) durch den langjährigen SVP-Gesundheitsdirektor Ernst Hasler bis zum Umbau des Aargauer Bildungswesens durch den damaligen CVP-Regierungsrat Rainer Huber. Im Regierungszimmer obsiegt die Reformdiskussion über ideologischen Streit. Dazu gehört, dass Sozialdemokraten, die dem Regierungsrat angehören, ebenfalls mehrheitlich einen pragmatischen und oft unternehmensnahen Reformkurs verfolgen. Seit dem Jahr 1999 ist das Volkswirtschaftsdepartement ununterbrochen in den Händen von SP-Politikern. In der Ägide von Regierungsrat Kurt Wernli, ehemaliger SP-Kantonalpräsident und nach wilder Kandidatur im Regierungsrat von 1999 – 2009 parteilos politisierend, wurde mit der Wachstumsinitiative[4] departementsübergreifend eine wirtschaftspolitische Vorwärtsstrategie eingeleitet. Mit einem Paket von 25 wirtschaftspolitischen Massnahmen, von wirtschaftsnaher Forschungspolitik über familien- und unternehmensfreundliche Bildungspolitik bis zur kantonalen Binnenmarktliberalisierung und Deregulierung, einer Reduktion der Steuerlast und der Absicht von Gebietsstrukturreformen, formte die Regierung den Kanton Aargau zu einer der wettbewerbsfähigsten Regionen der Schweiz. Ebenfalls wurde in der Amtszeit von Kurt Wernli im Zuge der Regierungsreform mit der Zusammenführung aller wirtschaftsrelevanten Verwaltungseinheiten in einer Hand ein schlagkräftiges Volkswirtschaftsdepartement geschaffen. In der Ära seines Nachfolgers Urs Hofmann (2009 – 2020) wurde der Aargau mit der Hightech-Initiative definitiv als einer der führenden Standorte der Hochtechnologie etabliert.

Finanzpolitische Ausgabendisziplin

Zur stringent bürgerlichen Politik gehört im Aargau die finanzpolitische Ausgabendisziplin. Man vertritt die volkswirtschaftliche Sichtweise, wonach der Staat am besten das gesellschaftliche Wohlergehen fördert, indem er die Steuergelder optimal einsetzt. Nur jene Leistungen sollen erbracht werden, die politisch legitimiert sind und vom Grossen Rat und dem Aargauer Souverän in Auftrag gegeben werden. Im Regierungsrat wird diese Haltung seit über einem Vierteljahrhundert von Mitte- bzw. CVP-Magistraten vertreten. Hier ähneln sich die Typologien. Der während vier Legislaturen bis Ende 2016 amtierende Fricktaler Roland Brogli wirkte als eigentlicher Aargauer Landesvater. Für die kurze, 200 Meter lange Wegstrecke vom Regierungsgebäude zum Restaurant für das gemeinsame Mittagessen von Finanzdirektor und Staatsschreiber musste denn auch jeweils eine halbstündige Zeitreserve eingebaut werden, weil Roland Brogli jeden den Weg kreuzenden Passanten mit Vornamen ansprach und mit allen einen Schwatz pflegte. Die gleiche Geselligkeit und Gemütlichkeit ausstrahlend wirkt der im Bezirk Baden wohnhafte und aus Graubünden stammende Markus Dieth als Nachfolger im Amt des Finanzdirektors. Trotz dieser äusseren Charakteristika verfolgen die Vorsteher des Aargauer Finanzdepartements eine beharrliche Finanzpolitik mit strikter Ausgabendisziplin. Regelmässige Steuersenkungen samt Aufgabenüberprüfungen und Leistungsanalysen, die in Sparprogramme münden, gehören zum Standardrepertoire der Aargauer Finanzpolitik. Dabei wird im Regierungszimmer bisweilen an ausserordentlichen Sitzungen bis nach Mitternacht um Einsparungen gerungen. Dabei können die Spardiskussionen auf der Suche nach dem konkordanten Kompromiss durchaus emotional geführt werden. Doch nach Sitzungsende sitzen alle Regierungsräte mit Staatsschreiber bei einem Bier zusammen und pflegen das Kollegiale. Neben der Durchsetzung der Budget- und Finanzdisziplin wird auch im Ressort Finanzen fleissig an innovativen Ideen getüftelt, wie etwa mit der Entwicklung der «Bilanzausgleichsreserve»[5]. Sie wurde in der Amtszeit von Roland Brogli entwickelt und dient seither als Instrument zur Absicherung konjunktureller Schwankungen, um prognostizierte Defizite zu decken und die finanzielle Stabilität des Kantons zu gewährleisten.

Als Klammer der schweizweit fast einzigartigen finanzpolitischen Ausgabendisziplin wirkt neben dem Finanzdirektor der Grosse Rat. Gegenüber anderen Kantonen weisen hier die Parlamentarierinnen und Parlamentarier der bürgerlichen Parteien SVP und FDP eine deutlich staatskritischere Haltung aus. Auch die Mitte-Fraktion politisiert deutlich bürgerlicher als in anderen Kantonen oder auf Bundesebene. Entsprechend kritisch und scharf sind die Voten gegenüber den Regierungsmitgliedern und der Verwaltungsspitze bei den Budgetberatungen in den Kommissionen. Jede Ausgabensteigerung gegenüber dem Vorjahr muss gut begründet sein, ansonsten der zusätzlich anbegehrte Steuerfranken von der Kommissionsmehrheit zurückgewiesen wird. Die Fiskaldisziplin zahlt sich aus. Im Jahr 2026 steht der Kanton Aargau schuldenfrei da, für das laufende Jahr hat der Grosse Rat eine Reduktion des Steuerfusses um 8% beschlossen.

Strategische Führung

Gegenüber anderen Körperschaften zeichnet sich die Aargauer Regierungspolitik durch einen ausgeprägten strategischen Fokus aus. Langfristige Umfeldentwicklungen werden regelmässig ausgewertet. Es soll Zeit bleiben, den kurz- oder mittelfristigen Handlungsbedarf an den Regierungssitzungen zu thematisieren. Damit soll letztlich der Handlungsspielraum für die kantonale Politik erhöht werden, um rechtzeitig eine Antwort auf die sich akzentuierenden Veränderungen demografischer, technologischer und wirtschaftlicher Natur zu geben. Dieses proaktive Polit- und Verwaltungshandeln ist mitursächlich für die eingangs beschriebene Aargauer Reform- und Modernisierungspolitik. Aufgrund der steten Vorausschau samt Umfeldanalyse ist der Regierungsrat gezwungen, die langfristigen Auswirkungen auf den öffentlichen Sektor einzuschätzen und bei Bedarf das kantonale Aufgabenportfolio anzupassen. Als Instrument für die vorausschauende Regierungsarbeit dient das Entwicklungsleitbild ELB, das im Zuge der Verwaltungsreform eingeführt wurde. Es beinhaltet die Hauptaussagen der Exekutive zu ihren politisch-strategischen Stossrichtungen mit der Festlegung von Prioritäten über einen zehnjährigen Zeitraum hinweg. Jeweils zu Beginn der Legislatur wird es vom Regierungsrat neu vorgelegt. Der Planungszeitraum einer Dekade ist auch als Aussage zu verstehen, dass Herausforderungen, denen der Kanton gegenübersteht und in den nächsten Jahren begegnen muss, nicht innert weniger Monate gelöst werden können. Abgeleitet vom Entwicklungsleitbild legt der Regierungsrat dem Grossen Rat jährlich den Aufgaben- und Finanzplan (AFP) mit Budget vor. Dieser umfasst einen Planungszeitraum von vier Jahren und ist das Instrument für die kurz- und mittelfristige Planung der staatlichen Aufgaben und der Finanzen des Kantons Aargau. Während die langfristige Strategieentwicklung in die Kompetenz der Exekutive fällt, wird mit dem AFP auch die Legislative für die mittelfristige Festlegung der kantonalen Politik in die Pflicht genommen. Damit kann sichergestellt werden, dass Regierung und Parlament in wesentlichen strategischen Fragen am gleichen Strick ziehen.

Die ausgeprägt strategische Orientierung der Aargauer Exekutive ist nur möglich dank einer engen departementsübergreifenden Zusammenarbeit. Ein Silodenken mit einem ausschliesslichen Fokus auf das eigene Departement ist Regierung wie Verwaltungsspitze fremd. Die interdepartementale Zusammenarbeit gehört zum Arbeitsalltag. Das politisch geführte Finanzdepartement und die für die Unterstützung der gesamten Regierungsarbeit zuständige Staatskanzlei wirken als institutionelle Partner und fördern das departementsübergreifende Denken[6]. Allein die Staatskanzlei koordiniert mit der Generalsekretärenkonferenz, der Kommunikationskonferenz und dem Forum für Rechtssetzung zahlreiche kantonale Verwaltungstätigkeiten – über alle Departements- und Abteilungsgrenzen hinweg. Der Aufstieg in die Verwaltungsspitze folgt nicht dem Prinzip der Seniorität, sondern die Regierung stellt bewusst auch qualifizierte Fachkräfte von ausserhalb, mitunter auch Quereinsteiger aus der Privatwirtschaft, ein. Dem «Kantönligeist» frönt man nicht. So werden regelmässig Spitzenkader von ausserkantonal akquiriert. Die Verwaltungsspitze selbst geniesst grossen gestalterischen Freiraum und wird nach modernen Verwaltungsgrundsätzen geführt, um die verwaltungsinternen Innovationskräfte zu stärken. Die Führung durch die Regierung erfolgt mittels Zielvorgaben und einer globalen Mittelzuteilung, die auf den strategischen Prioritäten der Regierungspolitik und der mittelfristigen Aufgaben- und Finanzplanung basieren.

Schlussbemerkung: politkulturelle Offenheit

Eine Konsequenz der strategischen Denk- und Handlungsweise über die gesamte Verwaltung hinweg ist ein geschlossenes Auftreten des Aargauer Regierungsrats in der Öffentlichkeit, womit man sich wohltuend von anderen Exekutiven zu unterscheiden vermag. Eine weitere Konsequenz ist, dass die strategische Regierungsführung die Suche nach noch besseren Lösungen begünstigt. Der Wille, besser und innovativer als die föderalistische Konkurrenz die Politik zu gestalten, ist damit quasi systemimmanent. Dabei soll mit der Regierungspolitik bewusst Aufmerksamkeit über die Kantonsgrenzen hinaus geschaffen werden. Dazu nutzt man auch die etablierten und engen Beziehungen zum süddeutschen Nachbarn auf der anderen Seite des Rheinufers. Seit 2011 führt der Kanton zusammen mit dem Land Baden-Württemberg Demokratiekonferenzen durch. Es ist keineswegs eine Einweg-Kommunikation der direktdemokratischen Errungenschaften des Schweizer Systems hin Richtung Stuttgart. Vielmehr werden auch die deutschen Ansätze von Bürgerbeteiligung thematisiert. Auch hier zeigt sich eine Charakteristik der Aargauer Politikkultur, über traditionelle Grenzen hinweg zu handeln. Dies bewies man ebenso in den 2010er-Jahren mit der Vertiefung des kulturellen Austausches mit der Republik Österreich. Da die Habsburg als namensgebende Burg und Stammlande der Habsburger auf heutigem Aargauer Kantonsgebiet liegt, gelang es, sich kulturell und touristisch als Kanton mit seinem «Königshaus aus der Schweiz»[7] zu positionieren. Damit ergaben sich für den Aargau als Kanton der Mitte neue Blickwinkel nicht nur im nationalen, sondern auch im europäischen Kontext. Damit ist es nicht nur die stetige Bereitschaft zur Innovation, die das Aargauer Regierungshandeln von der Konkurrenz unterscheidet, sondern auch die kulturelle Offenheit und Erneuerungskraft. Die Bewahrung des Status quo und damit den langsamen Verlust an Standortqualität überlässt man lieber anderen Kantonen. Die Offenheit beweist sich letztlich in der Aargauer Politkultur, die einzigartige Karrierewege ermöglicht. Wohl in keinem anderen Kanton ist eine Berufslaufbahn vom Bundesgericht in Lausanne über die kantonale Exekutive bis zum Ständeratssaal in Bern möglich.

Gemeinsamkeiten unserer Zeit im Regierungsrat

Stéphanie Mörikofer-Zwez*

Stéphanie Mörikofer-Zwez, geboren 1943, studierte Biochemie an der ETH Zürich und schloss ihr Studium 1970 mit einer Dissertation an der Uni Bern ab. 1967 heiratete sie den Juristen Oskar Mörikofer, mit dem sie zwei Töchter hatte. Von 1977–1993 forschte und unterrichtete sie an der medizinischen Fakultät der Uni Basel, wo sie sich auch habilitierte. 1985 wurde sie in den Grossen Rat und 1992 in den Regierungsrat des Kantons Aargau gewählt, dem sie bis 2001 angehörte.

Lange vor meinem Wohnortswechsel in den Aargau wusste ich von einem liberalen Aargauer Juristen namens Thomas Pfisterer, weil mein späterer Ehemann zur gleichen Zeit wie er an der juristischen Fakultät der Universität Bern studierte. Die gemeinsame Zeit von Thomas Pfisterer und mir begann aber erst viel später am Nominationsparteitag der FDP für die Erneuerungswahlen in den aargauischen Regierungsrat vom 21. September 1992. Thomas Pfisterer war damals schon über ein Jahr Mitglied des Regierungsrates und wurde mit Akklamation wieder nominiert. Ich musste mich als Kandidatin für die Nachfolge von Victor Rickenbach gegen Nationalrat Luzi Stamm durchsetzen, was auch gelang.

Den Wahlkampf führten Thomas Pfisterer und ich weitgehend gemeinsam. Eine Liste von 1992 zeigt, dass wir zusammen 22 x an einer Wahlveranstaltung teilnahmen. Plakate und Flyer warben im 1. Wahlgang immer für beide und der Slogan der FDP hiess «…mer wänd si beidi». Thomas Pfisterer wurde im ersten Wahlgang gewählt. Im zweiten, für mich erfolgreichen Wahlgang hat mich Thomas Pfisterer weiter unterstützt, soweit dies möglich war.

Beim Einstieg in die Regierungsarbeit war Thomas Pfisterer für mich eine wichtige Unterstützung. Er war damals einer der wenigen Männer in meinem Umfeld, der Frauen ohne Wenn und Aber als gleichberechtigt anerkannte und ich hatte während meines Studiums an der ETH gelernt, wie Kollegialität zwischen vielen Männern und wenigen Frauen funktionieren kann. Regierungsratsgeschäfte haben wir oft vorbesprochen und er gab mir auch den einen oder anderen Tipp, was ich bei der Führung des Departements beachten sollte. Im Gegenzug habe ich ihn und auch die anderen Regierungskollegen jeweils darauf aufmerksam gemacht, wenn in einem Geschäft die Anliegen der Frauen zu wenig berücksichtigt wurden. Ein spezieller Moment in unserer guten Beziehung war, als ich 1994 als Militärdirektorin Landammann und Oberst i. Gst. Thomas Pfisterer am Ende seiner Dienstpflicht aus der Armee entlassen musste.

Eine der grossen Stärken, die ich bei Thomas Pfisterer immer wieder beobachtet habe, war, wie er es verstand, bei schwierigen Geschäften alle beteiligten Gruppierungen mit einzubeziehen, um eine gemeinsame Lösung zu finden. Besonders evident wurde diese Fähigkeit bei der Planung der 3. Röhre am Baregg, wo auch die Umweltverbände mit am Tisch sassen. So konnte das Projekt relativ zügig vorbereitet und ausgeführt werden. Ich bin überzeugt, dass ohne diese Offenheit von Thomas Pfisterer das Projekt viel länger gedauert hätte oder vielleicht sogar ganz abgestürzt wäre.

Mit dem Wechsel von Thomas Pfisterer in den Ständerat im Jahr 1999 war unsere enge Zusammenarbeit leider zu Ende. Aber auch heute noch, wenn wir uns nach mehr als 25 Jahren manchmal wieder treffen, spüren wir, dass wir politisch immer noch am gleichen Strick ziehen.

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Aus dem Wahlkampf 1992 (Bild: Familie Pfisterer).

Ein Einmaleins für Regierungsmitglieder

Christian Rathgeb*

Dr. iur., Rechtsanwalt, Standespräsident (2009/2010) und Regierungsrat des Kantons Graubünden (2012–2022), Präsident der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK; 2020–2022), Lehrbeauftragter für Staatsrecht an der Universität Zürich. Rechtsanwältin MLaw Nathalie Teuscher, Doktorandin an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Zürich, danke ich für die wertvolle Unterstützung.

I. Die überschätzte Wirkung des Wahlakts in ein Regierungsamt

Am 29. Januar 2012 wurde ich in einer Ersatzwahl für einen frei gewordenen Sitz in die Bündner Regierung[8] gewählt. Die Wahl war wenig spektakulär, gab es doch neben mir keine weiteren Bewerberinnen und Bewerber. Dies führte dazu, dass «Die Südostschweiz» immer wieder und nicht völlig zu Unrecht von einer «Wahl im Schlagwagen»[9] schrieb – trotz über 60 in einer «One Man Show» absolvierten Veranstaltungen. Noch am Abend des Wahltags während der Wahlfeier in meiner Heimatgemeinde Rhäzüns rief mich Thomas Pfisterer an, gratulierte mir und bat um einen baldigen Besprechungstermin. Er kündigte an, mir «etwas ganz Persönliches» übergeben zu wollen, das mir «eventuell nützlich sein könne», da mir nur wenig Zeit bis zum Amtsantritt am 1. März 2012 verbleibe. Einige Tage später reiste Thomas Pfisterer nach Chur. Wir trafen uns in meiner Kanzlei zum Kaffee und mein Gast brachte es gleich auf den Punkt: «Mit dem Wahlakt hat man nicht gleich automatisch alle Fähigkeiten für das hohe Regierungsamt, aber das weisst Du ja. Deshalb übergebe ich Dir meine persönlichen Praxishinweise zur demokratischen Regierungsarbeit, die ich im Hinblick auf meine Regierungszeit erarbeitet habe» und unterstrich: «Dies ist keine wissenschaftliche Abhandlung, sondern eine praktische Gedankenstütze und kann Dir allenfalls als Arbeitsinstrument dienen.»

Thomas Pfisterer gehörte von 1990 bis 2000 dem Aargauer Regierungsrat an und stand dem Baudepartement vor.[10] Er war im Jahre 1993 Mitinitiant der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) und gehörte dem Leitenden Ausschuss an.[11] Die 15 Seiten umfassenden, in Stichworten abgefassten Praxishinweise zur demokratischen Regierungsarbeit sind als «vertraulich» klassifiziert und verfügen über ein kurzes Literaturverzeichnis. Dem Manuskript waren zwei kurze Anleitungen mit den Titeln Vermittlung oder Mediation im Staat – Übersicht und Ablauf sowie Lösungsorientierte Fragestellung eines Vermittlers beigefügt. Thomas Pfisterer fügte hinzu: «Ich hoffe, die Unterlagen dienen Dir, niemand sonst hat sie.»

Die ehrenvoll empfangenen Praxishinweise wurden für mich in den folgenden drei Legislaturperioden als Regierungsrat zu einem ständigen Begleiter. Sie haben mich zum Nachdenken angeregt und mir in schwierigen Situationen eine Richtung gewiesen. Mehrere Versuche, Thomas Pfisterer dazu zu bewegen, seine Praxishinweise zu veröffentlichen, scheiterten. Für die vorliegende Publikation hat mir der Autor – zu meiner grossen Freude – im Oktober 2025 ausdrücklich grünes Licht gegeben. Nach weiteren einleitenden Bemerkungen werde ich in Kapitel V die Praxishinweise im Lichte meiner eigenen Erfahrungen und meiner persönlichen Gedanken wiedergeben.[12]

II. Zum grundsätzlichen Anforderungsprofil an ein Regierungsmitglied

Die Voraussetzungen für die Wahl in ein Regierungsamt werden durch die einschlägigen Bestimmungen zum passiven Wahlrecht in den Kantonen und im Bund festgelegt. Grundsätzlich sind demnach alle urteilsfähigen Schweizer Bürgerinnen und Bürger, die das 18. Altersjahr vollendet und im Kanton Wohnsitz haben, wählbar.[13] Weitere gesetzliche Einschränkungen gibt es nicht. Vereinzelt kennen Parteien Profile, mit denen sie ihre Auswahlverfahren für die Nomination von Regierungsratskandidatinnen und -kandidaten führen. Das uneingeschränkte passive Wahlrecht für schweizerische Regierungsgremien ist Ausfluss der demokratischen Grundordnung unseres Landes.

Ein Regierungsmitglied ist Mitglied des Kollegiums, temporär Vorsitzende oder Vorsitzender des Regierungsrats, steht einem Departement vor und ist Politikerin respektive Politiker. Die wichtigsten, aus diesen Funktionen resultierenden Fähigkeiten ergeben folgendes Anforderungsprofil:

für die Leitung des Kollegiums, des Departements und von Projekten sind Führungskompetenzen erforderlich;

um ein Departement fachlich führen zu können und um bei den Regierungsgeschäften aus den anderen Departementen mitwirken zu können, sind unterschiedliche Fachkompetenzen erforderlich; von besonderer Bedeutung sind Kenntnis und Verständnis der Rechtsordnung;

um den Anforderungen an die Mitwirkung im Kollegium und an die Führungsaufgaben sowie als Politiker zu genügen, sind Sozialkompetenz, Kollegialtauglichkeit[14] und Kommunikationsfähigkeiten erforderlich;

als Politiker bedarf es einer eigenständigen Denk- und Positionsfähigkeit.

Niemand dürfte bei seinem Amtsantritt alle dafür erforderlichen Fähigkeiten besitzen. Wichtig ist, dass sich Mitglieder von Regierungen bewusst sind, welche Kompetenzen sie nicht oder nicht in genügendem Masse besitzen, und über einen realistischen Plan verfügen, die Defizite – selbst oder unter Beizug von Mitarbeitenden – zielführend wettzumachen.

Zu den vorerwähnten Rechtskenntnissen zählt insbesondere die rechtliche Grundordnung des Schweizerischen Bundesstaats mit den Regelungen der Staatsorganisation und des Verfahrensrechts. In der Grundordnung kommen den verfassungsrechtlichen Werten der Demokratie, der Rechtsstaatlichkeit, der Freiheit, des Föderalismus und der Sozialstaatlichkeit – als eigentliche verfassungsrechtliche DNA der Bundesverfassung – eine besondere Bedeutung zu (Präambel, Art. 2 BV).[15] Kollegial- und Departementalprinzip (Art. 177 BV) präzisieren den Grundsatz der Demokratie.[16] Über die Kenntnis der Grundsätze und -prinzipien hinaus bedarf es der Identifikation mit deren Kerngehalt.

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Im August 1999 im Rahmen eines internen Mitarbeitendenanlasses des Baudepartements unter dem Motto «Zugkraft Aargau» (Bild: Esther Wullschleger, BVU).

Nach Thomas Pfisterer kommt dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Demokratie in der Regierungsarbeit eine überragende Bedeutung zu, was sich in den Praxishinweisen abbildet. Der Grund für die augenfällige «Demokratielastigkeit» der Pfistererschen Praxishinweise und seiner Politik dürfte vornehmlich in der dafür geweckten Begeisterung durch seine Lehrmeister liegen, zu denen die renommierten Professoren Max Imboden, Robert A. Dahl und Giovanni Sartori gehörten. Es ist kein Zufall, dass sich Thomas Pfisterer für die Gründung des Zentrums für Demokratie Aarau (ZDA) einsetzte und dieses im Jahre 2009 in der grosszügigen Villa Blumenhalde (errichtet 1817/18) seines Vorfahren und Demokratiepioniers Heinrich Zschokke in Aarau eine dauernde Bleibe fand.[17]

III. Das «goldene Dreieck» von Robert A. Dahl als Erfolgsschlüssel für demokratische Regierungsarbeit

Nachdem Thomas Pfisterer an der Kantonsschule in Aarau die Matura absolviert hatte, konnte er sich ein Studium der Geschichte, der Theologie oder der Jurisprudenz vorstellen. Sein Vater schickte ihn – wohl nicht ganz mit ergebnisoffener Absicht – zu einem Evaluationsgespräch mit seinem Freund Max Imboden, der an der Universität Basel einen Lehrstuhl für Staats‑, Verwaltungs- und Völkerrecht innehatte. Max Imboden empfahl dem ihm ziel- und strebsam erscheinenden jungen Aargauer «eindringlich», sich für ein Jurastudium zu entscheiden, was der Jubilar noch heute als «gute Empfehlung» bezeichnet. Das Standardwerk von Max Imboden Die politischen Systeme[18] prägte den jungen Studenten Pfisterer, der wegen der Möglichkeit, Ökonomie im Nebenfach studieren zu können, nach einem Semester die Universität Bern der Universität Basel vorzog.

Entscheidend für den späteren Juristen, Richter, Wissenschafter und Politiker Pfisterer war weiter die Begegnung mit dem an der Yale University lehrenden Politikwissenschafter Robert A. Dahl, dessen Vorlesungen er als junger Jurist in einem Masterprogramm (LL.M.) besuchte.[19] Dahl habe die Studierenden gelehrt, dass sich Politik in einem «goldenen Dreieck» von Qualität, Effizienz und Zustimmung (Akzeptanz) bewege, in dem es stets um Optimierung gehe.[20] Eine höhere Qualität der politischen Arbeit führe demnach regelmässig zu effizienteren Lösungen und damit in der Bevölkerung zu höherer Akzeptanz. Schwache politische Leistungen hingegen würden keine effizienten Problemlösungen und kaum Zustimmung in der Bevölkerung finden. Professor Dahl hatte damit einen Grundstein für Pfisterers spätere Denk- und Handlungsweise gelegt, die sich in seinen wissenschaftlichen Publikationen immer wieder findet.[21] Die Praxishinweise zur demokratischen Regierungsarbeit folgen dem «goldenen Dreieck» im Sinne eines methodischen Arbeitsansatzes, wie sie Thomas Pfisterer in der Vorlesung bei Robert A. Dahl aufgenommen hatte. Damit zielen die Regeln auf eine effiziente und qualitativ gute Regierungsarbeit, um eine möglichst hohe Zustimmung in Parlament und Stimmbevölkerung zu erlangen.

IV. Prägung durch militärische Führungsausbildung und Erfahrungen am Aargauer Verwaltungsgericht

Thomas Pfisterer zog sich nach seiner Wahl in den Aargauer Regierungsrat am 2. Dezember 1990 und vor seinem Amtsantritt am 15. April 1991 für einige Zeit zurück, um ein persönliches Regelwerk für seine Magistratsarbeit aufzustellen. Ebenso prägend wie sein Lehrjahr bei Professor Robert A. Dahl war für den Oberst im Generalstab dabei die militärische Führungsausbildung, insbesondere jene an der Generalstabsschule.[22] Vor allem Regeln des Führungsprozesses und der persönlichen Arbeitsorganisation wurden davon massgeblich beeinflusst. Weiter flossen eine über zwanzigjährige Erfahrung als Verwaltungsrichter und Verwaltungsgerichtspräsident in die Praxishinweise ein. Am Aargauer Verwaltungsgericht, an dem Thomas Pfisterer ab 1973 als nebenamtlicher und ab 1975 als hauptamtlicher Richter tätig war, hatte eine stetig wachsende Pendenzenlast zu alternativen öffentlich-rechtlichen Erledigungsprozessen gezwungen, die in effizienten Verfahren zu einvernehmlichen und qualitativ guten Lösungen gefunden wurden. Die praktizierten Schlichtungsverfahren förderten bei den Parteien die Akzeptanz. Diese öffentlich-rechtlichen Verfahren standen der regierungsrätlichen Zusammenführung unterschiedlicher Interessen nahe und liessen sich deshalb gut in die Praxishinweise zur demokratischen Regierungsarbeit überführen.[23] Thomas Pfisterer hielt seine diesbezüglichen Erfahrungen am Schweizerischen Juristentag 2002 unter dem illustrativen Titel «konferieren statt prozessieren» fest.[24]

V. Die Praxishinweise zur demokratischen Regierungsarbeit

Die Praxishinweise zur demokratischen Regierungsarbeit erscheinen in unterschiedlichen Ausprägungen. Sie sind einmal Regel oder Leitsatz, ein andermal mehr Erinnerung oder Gedankenanstoss. Sie betreffen alle vier Funktionen, die ein Regierungsmitglied inne hat, nämlich die Mitgliedschaft im Kollegium, temporär den Vorsitz des Kollegiums, die Departementsführung und die Stellung als Politikerin respektive Politiker. Gegliedert sind sie in drei Kapitel. Im ersten Kapitel geht es um die Regierungsarbeit im politischen Kontext, im zweiten um die Arbeitsgestaltung als Regierungsmitglied und im dritten um die komplexen Herausforderungen des demokratischen Regierens. Im Folgenden werden die Hinweise als Regeln (mit Nr.) bezeichnet.

1. Regierungsarbeit im politischen Kontext

Die Praxishinweise beginnen mit drei Grundregeln:

Regel Nr. 1: Die Menschen gern haben – und ihnen dies zeigen

In Stichworten ergänzt der Autor, dass «alle Menschen» und «der liebe Gott dahinter» zu respektieren seien. Die Regel erinnert an die Präambel der Bundesverfassung, die eine Gottesanrufung beinhaltet und darauf hinweist, dass die Bundesverfassung auf einer christlich-abendländischen Tradition und damit auf christlichen Grundwerten beruht.[25] Damit legt der Autor wertemässig das Fundament für die weiteren Hinweise zur Regierungsarbeit. Auch wenn heute parlamentarische Debatten nicht – wie dies vielerorts früher der Fall war – mit einem Gottesdienst beginnen, nimmt dieser Hinweis den Gedanken auf, dass hierzulande Politik in einem kulturellen Kontext christlicher Grundwerte erfolgt.

Regel Nr. 2: Konsens und seine drei Dimensionen (Grundkonsens, Verfahrenskonsens und Konsens in der Sache) beachten

Mit den drei Dimensionen des Konsenses (Grundkonsens, Verfahrenskonsens und Konsens in der Sache) nimmt der Autor Bezug auf Giovanni Sartori, dessen Demokratietheorie er in der Vorlesung von Robert A. Dahl kennen gelernt hatte.[26] Thomas Pfisterer hält fest, dass demokratische Politik einen Grundkonsens (gemeinsame Werteordnung) voraussetze.[27] In prozessualer Hinsicht folgert er, dass es eine Identifikation mit den «Spielregeln der Problem-/Konfliktlösung» benötige, etwa darüber, ob das Mehrheits- oder das Einstimmigkeitsprinzip zur Anwendung komme. Er knüpft damit an Niklas Luhmanns Abhandlung Legitimation durch Verfahren an.[28] Konsens in der Sache schliesslich sei durch «sachliche Überzeugungskraft» zu erzielen, Dissens müsse als «Anstoss zur Verbesserung» aufgenommen werden. Ein fehlendes Verständnis für die demokratische Grundordnung und für die Mehrheitsfindung führe in der Demokratie zum politischen Stillstand.[29] Thomas Pfisterer betont deshalb immer wieder die Konsenssuche und sieht in der «Dynamik der Meinungsbildung» eine Chance für die sachliche Argumentation.[30]

Regel Nr. 3: Konstruktive, integrierende Haltung einnehmen – nicht negativ und konfrontativ auftreten

Mit dieser Regel bringt der Autor seine positive Grundhaltung im politischen Diskurs auf den Punkt und schreibt ergänzend: «Wo immer möglich Konsensarbeit suchen!», «klar, aber nicht negativ», sondern «positiv, auffangend – aus Distanz» und «wahrhaftig sein». Gleich folgt dazu die passende Redewendung: «Wenn wir gemeinsam…». Diese Regel halte ich für die Rolle als Politiker für elementar. In meinen ersten beiden Legislaturen als Regierungsmitglied hatte ich in den verschiedensten Regionen des Kantons die Errichtung von knapp einem Dutzend temporären Asylzentren vor der kommunalen Bevölkerung zu vertreten. Die sachlich konstruktive, transparente und wahrhaftige Vorgehensweise nach den Pfistererschen Regeln diente mir für diese wichtige herausfordernde Arbeit und bewährte sich.

Es folgt das «goldene Dreieck von Robert A. Dahl» zur demokratischen Aufgabenerfüllung:

Regel Nr. 4: Optimierung von Effizienz, Qualität und Zustimmung

Der Autor hält dazu fest: «Optimierung der Annäherung an alle drei Ideale zugleich». Ausgangspunkt bilde die «sachliche Richtigkeit» und – besonders elementar – der Hinweis auf eine Gesamtsicht mit den Worten «Übersicht, Distanz, Zusammenhänge». Mir selbst wurde trotz dieses Hinweises erst im Laufe der Regierungszeit und nach dem Wechsel aus dem Fach- ins Finanzdepartement die Bedeutung der Gesamtsicht und etwa auch der diesbezügliche Nutzen der politischen (Planungs‑)Instrumente (wie etwa der Legislatur- und der integrierten Finanzplanung) vertieft bewusst. Fachsicht und -interessenvertretung können einen leicht dazu verleiten, die Einordnung in den Gesamtkontext aus den Augen zu verlieren.

Mit der stichwortartigen Bemerkung «Von der Wirklichkeit aus das Ideal möglichst annähern» nimmt der Autor Bezug auf Max Webers Theorie des Idealtypus. Damit ist die Abstraktion von der sozialen Realität und der Modellierung idealer Zielbilder gemeint.[31] Ein klares ideales Zielbild politischer Lösungen vor Augen zu halten und sich für deren Erreichung zu engagieren, sollte sich als Handlungsmaxime etablieren, auch wenn politischer Konsens, Sachzwänge oder beschränkte Ressourcen die ideale Zielvorstellung meist nicht oder nur annähernd umsetzen lassen. Robert A. Dahl führt in seiner Demokratietheorie dazu aus, dass «die Beziehung zwischen Idealen und dem Reich der Praxis in den Griff zu bekommen»[32] sei.

Es folgt eine Auseinandersetzung mit dem Spannungsfeld Politik, Macht und Recht:

Regel Nr. 5: Bewusstsein um Politik, Macht und Recht entwickeln

In seinen Stichworten zum Spannungsverhältnis von Politik, Recht und Macht unterstreicht der Autor, dass die Macht der Politik zu dienen hat, um «etwas» zu bewirken, und weist dabei auf die erforderliche «Qualität» hin. Macht werde hierzulande «verschleiert», gelte als «unanständig», sei aber «unvermeidbar». Sie müsse «Gutes tun», der demokratischen Führung dienen, um etwas «zu verändern». Ohne Macht «herrsche Stillstand». Das Recht binde die Macht und die Führung. Das Recht gebe der Macht die «innere Begründung», solange sie «gerecht genutzt und damit legitimiert werde». Das Recht sei das «Mittel zur geordneten und legitimen Durchsetzung von Führung».[33]

Selbstverständlich muss Macht in einem demokratischen Rechtsstaat aufgeteilt werden und entsprechend muss die Staatsleitung danach ausgerichtet sein. Nach der heutigen Definition beinhaltet denn auch die Staatsleitung das kooperativ koordinierte Wirken von Regierung und Parlament zur zielgerichteten Entwicklung des Staates.[34] Pfisterer scheint schon damals von diesem Staatsleitungsbegriff ausgegangen zu sein, denn immer wieder schimmert in den Praxishinweisen seine kooperative Haltung im Verhältnis zwischen Regierung und Parlament durch. Respektvoll betont der Autor die Notwendigkeit erfolgreicher Parlamentsarbeit vor breiten Diskussionen über sachpolitische Lösungen in der Bevölkerung.[35]

Heute würde Thomas Pfisterer wohl einen Hinweis ergänzen, der lauten dürfte: «Die Politik hat stets regelkonform zu agieren.» Zudem würde er in Erinnerung rufen, dass Magistratspersonen mit dem Eid respektive dem Gelübde eine absolute Verpflichtung auf das Recht eingehen. Im Jahre 1990, als Thomas Pfisterer seine Praxishinweise erarbeitet hat, dürfte dies – im Gegensatz zu heute – wohl noch eine Selbstverständlichkeit gewesen sein.[36]

Es folgen Regeln zum Dilemma demokratischer Führung:

Regel Nr. 6: Führung und Verantwortung in der Demokratie – Arbeit als «Transmissionsriemen» zwischen Bevölkerung und Staat

Der Autor weist unter Bezugnahme auf Max Imboden auf die «schweizerische Tradition der konsiliaren Demokratie» hin und sieht den Landammann als ersten Berater des Volkes, der zwischen freier Willensbildung und Information sorgfältig abzuwägen habe.[37] Gerade Letzterem diene, dass Volksentscheide erst nach parlamentarischer Beratung gestützt auf eine begründete Empfehlung erfolgen könnten. Die politische Führung habe gegenüber der öffentlichen Meinung ihre «Verantwortung, Aufgabe und Funktion» wahrzunehmen. Dies habe ausgerichtet «an der Sache und der Effizienz» zu erfolgen. Thomas Pfisterer will das politische Engagement für qualitativ gute und effiziente Lösungen so ausrichten, dass eine möglichst hohe Zustimmung in der Bevölkerung erzielt wird, d.h. möglichst weit über eine in vielen Fragen genügende einfache Volksmehrheit hinaus. Geprägt von Max Imbodens Lehre gestaltet er seine Praxishinweise mit vielen aktiven Komponenten der Information und der Kommunikation mit der Bevölkerung aus und erteilt dem politischen Minimalismus eine Abfuhr.[38]

Regel Nr. 7: Berücksichtigung der öffentlichen, nicht der veröffentlichten Meinung

Bei diesem Hinweis beschäftigt sich der Autor mit der Frage, was die öffentliche Meinung sei. Nie lässt sich jede Stimmbürgerin und jeder Stimmbürger persönlich abholen, sondern ist die «öffentliche Meinung» aus den Medien, Gesprächen auf der Strasse und in Parteien, Verbänden, Gruppierungen, Rückäusserungen über die Verwaltung und aus Weiterem sorgfältig zu antizipieren. Als eigene Richtschnur bestimmt der Autor in qualitativer Hinsicht die «Gewichtung der besseren Meinung» und in quantitativer Hinsicht «Partnerschaften und Koalitionen». Zur «Meinungsvielfalt und zur Zusammenführung zum Konsens» hält er fest, dass auf dem «Weg zu besseren und breit abgestützten Lösungen» immer die «Vielfalt und ihr Potential» zu nutzen seien. Um das «Abschottungsrisiko des Verhandlungskreises» zu minimieren, sei die «allgemeine öffentliche Meinung» zu eruieren und «nicht allein auf die Betroffenen- oder Aktivistendemokratie» abzustellen.

Regel Nr. 8: Führung in der Demokratie von oben und von unten und immer zusammenführen

Der Autor weist an dieser Stelle auf die notwendigen Vorgaben für Entscheidungen in der politischen Führung und die Notwendigkeit der Selbst- und Mitbestimmung der Verhandlungsteilnehmenden hin. Durch «Führung durch Verfahren oder Inhalt» sei immer wieder «zusammen zu führen». Aus meinen persönlichen Erfahrungen als Standespräsident[39] ist den Verfahrensregeln höchste Aufmerksamkeit zu schenken, selbst wenn einem dadurch der Vorwurf des «überspitzen Formalisten» droht. Allerdings gilt es zu beachten, dass korrekte Verfahren noch kein Garant für sachlich gute Entscheide sind, hingegen bilden sie dafür eine wichtige Voraussetzung.

Regel Nr. 9: Überzeugende, motivierte, Sinn vermittelnde und mitmenschliche Mitarbeiterführung gewährleisten

Diese Regel betrifft die Verwaltungsführung (inklusive Projektmanagement[40]). Im Sinne des normativen Vorrangs des Kollegialprinzips gegenüber dem Departementalprinzip betont der Autor in seinen ergänzenden Bemerkungen vorab die kollegiale Regierungsführung und die «Notwendigkeit der permanenten Rückkoppelung» ins Kollegium.[41] Die politische Dossierführung bedinge nicht nur entsprechende Kompetenzen und eine klare Einordnung in den Gesamtkontext, sondern auch genügend Zeit und persönlichen Einsatz. Die Mitarbeiterführung habe dabei «menschenorientiert, partizipativ und motiviert» zu erfolgen. Wesentlich sei die «Sinnvermittlung». Allfällige Eigeninteressen seien transparent aufzuzeigen und Rollen zu klären. Zudem gelte es zu «überzeugen», was Sattelfestigkeit in den Dossiers bedinge, denn nur Dossierbeherrschung führe zu Glaubwürdigkeit. Überhaupt sei von grosser Bedeutung, «Sachlösungen, keinen Personenkult» zu betreiben, «keine Solonummern» zu veranstalten und «Vorbild, Bescheidenheit und Konsequenz» zu leben sowie bei «Schwächen, Fehler ein [zu] räumen».

Thomas Pfisterer spricht drei wesentliche Erfolgsfaktoren eines Regierungsmitglieds und Departementsvorstehenden an: erstens liegt das Fundament eines jeden politischen Erfolgs in den Dossierkenntnissen. Als Regierungsmitglied kann eine parlamentarische oder öffentliche Debatte nur erfolgreich bestreiten, wer auf alle gemäss seriöser Vorbereitung möglichen Fragestellungen gut vorbereitet ist. Freude macht eine Debatte dann, wenn das Sachgebiet beherrscht wird und die Debatte mit einer gewissen Souveränität bestritten werden kann. Wissen und «Verstehen» lässt sich nicht delegieren, sondern nur erarbeiten. Nichts führt an viel Lesen vorbei. Analog der wissenschaftlichen Neugierde muss auch das Regierungsmitglied das «Verstehen» eines Sachgebiets anstreben. Zweitens sollte die Mitarbeiterführung, wie Thomas Pfisterer ausführt, mitreissend und menschenorientiert erfolgen. An dieser Stelle dürfte sich der Offizier Pfisterer an der hilfreichen militärischen Lehrschrift 51.307 Menschenorientierte Führung von Rudolf Steiger inspiriert haben, dessen Erstausgabe im Jahre 1990 und damit kurz vor Pfisterers Abfassung seiner Praxishinweise, erschien.[42] Drittens ist ein professioneller Umgang mit Fehlern für die eigene Glaubwürdigkeit von eminenter Bedeutung. Steiger führt dazu auf den Punkt gebracht aus: «Ohne Fehler keine Initiative»[43]. Fehler passieren selbst bei grösster Sorgfalt, sind unangenehm und je höher ein Verantwortungsträger ist, umso gravierender sind meist deren Auswirkungen. Transparent damit umzugehen, d.h., eine professionelle Fehlerkultur vorzuleben, fördert ein innovatives Arbeitsklima. Generell ist zu den angesprochenen Themen festzuhalten, dass ein gewisses Interesse und eine gewisse Freude an Fragen rund um das Thema Führung und an entsprechender Literatur dem Regierungsamt stets förderlich sind.[44]

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Thomas Pfisterer vor der ersten Serie der touristischen Signalisation auf den Nationalstrassen, Ende der 90er-Jahre (Bild: Kanton Aargau).

Regel Nr. 10: Einmischung – auch über formelle Schranken hinaus; politische Gesamtverantwortung wahrnehmen

Kollegiale und hierarchische Zuständigkeiten sind zu respektieren, was der Autor selbstredend voraussetzt, wenn er ausführt, dass «politische Verantwortung» weiter reiche «als rechtliche» Verantwortung. Jedes Regierungsratsmitglied habe eine politische Gesamtverantwortung wahrzunehmen. «Ich bin nicht zuständig» reiche nicht aus als Entschuldigung für eine Verfehlung einer Regierungsratskollegin oder eines Regierungsratskollegen. Es gelte, «mindestens die zuständigen Stellen zur Aktion anzustossen oder zu gewinnen». Und, auf den Punkt gebracht: «Verantwortung zur Aktion, nicht zum Schlafen». Gerade gegenüber der Regierungspräsidentin oder dem Regierungspräsidenten werden aus der Bevölkerung immer wieder klar departemental zugeordnete Anliegen vorgebracht. Es ist wichtig, dem Kollegialprinzip folgend, diese korrekt zu adressieren, was auch immer wieder eine Gelegenheit ist, das komplexe System der Kollegialität und der departementalen Verwaltungsstruktur zu erläutern.

Es folgen Verhandlungsregeln:

Regel Nr. 11: Durch Verhandlung zur Einigung und zum Entscheid führen

Eine Einigung setzt Kenntnis und Verständnis nicht nur des eigenen, sondern auch des gegenüberliegenden Standpunkts voraus. Es muss ein «Tausch» von Positionen erfolgen. Immer ist ein Minimalkonsens als Ausgangspunkt weiterer Verhandlungen anzustreben. Abseits gewohnter Denkprozesse seien gemäss Autor «neue Lösungen» im Sinne von «Kuchenerweiterungen» anzudenken. Um «Verfahrensgerechtigkeit» zu erzielen, müsse man sich «zumindest alle Mühe geben».

Regel Nr. 12: Das «Geheimnis des Verhandlungstischs» liegt im Bewusstsein, dass politisches Verhandeln immer ein Wagnis ist

Nach dem Autor kommuniziert, wer sich «an den gleichen Tisch setzt» und die «Bereitschaft [besitze], zur Lösung beizutragen». Dies beinhalte die Chance einer «direkten Kommunikation (von Angesicht zu Angesicht)». Es gelte, alle am Verhandlungstisch zu «halten» und «in den Augen zu lesen, und zwar Schrecken und Freude». Gegenseitig kommen die Karten auf den Tisch, womit man zwar Kritik und Druck riskiere. Dieses Wagnis zahle sich aber aus.

Regel Nr. 13: Aktive Gestaltung der Verhandlungsprozesse zur Konsensgewinnung auch bei Schwierigkeiten und Störungen

Ziel des Verhandlungsführers müsse sein, eine gute Atmosphäre und Vertrauen zu schaffen. Verfahren und Organisation seien minutiös vorzubereiten. Dies beginne beim richtigen Teilnehmerkreis und gelte bezüglich «Ort, Sitzungsordnung, Begrüssung, Dauer, Pausen, Informationen und Aussprache, Technik, Kosten, Proki, Brainstorming, Mindmapping» und Ähnlichem fort. «Emotionalität und fehlende Qualität» seien zu vermeiden, ebenso «Unausgewogenheit, Unfähigkeiten und Druck, Unfairness».

Es folgen unter der Vorbemerkung «noch intensiver» weitere Regeln zur «Konsensarbeit als Teil moderner Staatstätigkeit»:

Regel Nr. 14: Durch Kooperation und Konsensarbeit gewinnen Regierung und Verwaltung an Statur und Legitimation; es gilt, nicht einfach auf die Gerichte zu warten

Der Autor führt aus, es gelte, im «schweizerischen Volksstaat» in «enger Berührung mit dem Leben (Fritz Fleiner) […] nicht als abgehobener Beamtenstaat» zu arbeiten. Thomas Pfisterer nimmt damit das Thema der «Volksnähe» auf, das ihm besonders am Herzen liegt. «Persönliche Präsenz wo nur möglich», ist seine Devise. Präsenz vor Ort und die Nähe zu den Bürgerinnen und Bürgern kann auch durch noch so grossen Aktivismus in den sozialen Medien nicht ersetzt werden, wozu sich allerdings in den Praxishinweisen noch keine Hinweise finden.

Regel Nr. 15: Wo möglich sind Konsensprozesse in Rechtsverfahren zu integrieren

Konsensarbeit ist «kein Einfallstor für eine beliebige Politik». Es gilt die «Bindung ans Recht», ganz besonders «an die Rechtsgleichheit». Wo möglich sei die Konsensfindung in Rechtsverfahren zu integrieren. Mit der Doppelrolle als Verfahrensherr und Partei sei seitens des Staates «sorgsam umzugehen». Wie an anderer Stelle weist der Autor darauf hin, dass die Regierung, allenfalls auch die Verwaltung, aufgrund ihrer Aufgaben anders als ein unabhängiges Gericht zu arbeiten habe, und rät, «sich mit keiner Lösung so zu identifizieren, dass die eigenständige Bewertung der Sach- und Rechtslage beeinträchtigt werden» könne. Gleiche Bestrebungen zur Schlichtung im politischen Kontext verfolgt heute Ständerat Matthias Michel.[45]

Der Autor verweist an dieser Stelle auf die zwei erwähnten Leitfäden, die er seinen Praxishinweisen beigelegt hat. Im Leitfaden Vermittlung oder Mediation im Staat – Übersicht und Ablauf legt er minutiös dar, welche Voraussetzungen dafür vorliegen müssen, welche Phasen zu durchlaufen sind und wie optimal ein Lösungsweg zu finden ist. Im Leitfaden Lösungsorientierte Fragestellung eines Vermittlers beschreibt er im Detail das Vorgehen zur Vermittlung in politischen Fragestellungen. Beide Leitfäden haben mir zur Vorbereitung von Verhandlungen wertvoll gedient. So heisst es etwa an einschlägiger Stelle: «aktiv zuhören» oder «Emotionen anerkennen». Man wüsste es eigentlich, doch es dient einem, schwarz auf weiss kurz vor einer Verhandlung zweckdienliche Spielregeln in Erinnerung rufen zu können. Thomas Pfisterer hat in seiner Regierungszeit immer wieder Gebrauch von seinen Leitfäden gemacht, etwa in der erfolgreichen Führung der Verhandlungen für den Bau des Baregg Tunnels, den es heute ohne sein Verhandlungsengagement in dieser Form nicht gäbe.[46]

2. Arbeitsgestaltung als Regierungsmitglied

Die nachfolgenden Regeln zur Arbeitsgestaltung erweisen sich für die Bewältigung des intensiven Arbeitsalltags eines Regierungsmitglieds als grosse Stütze. Mir selbst diente vor allem der Hinweis auf ein bewusstes Zeitmanagement und einen strukturierten Führungskalender vom ersten Arbeitstag an.

Regel Nr. 16: Vorbereitung von Geschäften als Schlüssel zur Problemlösung respektive zum Erfolg

Regel Nr. 17: Lob der Routine: sie ist Belastung, aber viel mehr noch Entlastung

Der deutsche Soziologe Niklas Luhmann veröffentlichte im Jahre 1963 unter dem Titel Lob der Routine ein Plädoyer zur Anerkennung der Routine und zeigte auf, dass diese eine elementare Grundlage für funktionierende grosse Organisationen ist. Entgegen der Vorstellung, Routine sei kreativitätshemmend, betont er den Vorzug eingespielter Abläufe. Routine wisse Komplexität zu reduzieren und Entscheidungsprozesse zu entlasten. Er zeigt auf, dass Routine Sicherheit und Schnelligkeit im administrativen Handeln ermöglicht. Dies gestatte einem, sich auf das Wesentliche zu konzentrieren. Erst damit werde die Bewältigung der modernen Verwaltung möglich.[47] Der lesenswerte Aufsatz schafft Anerkennung für eingespielte Abläufe und zeigt deren Nutzen für eine Konzentration auf das Wesentliche auf.

Es bleibt Spekulation, ob Thomas Pfisterer heute an dieser Stelle einen Hinweis auf die Unterstützung durch Künstliche Intelligenz (KI), etwa für einfachere Recherchen, die Zusammenfassung grosser Aktenmengen und die Vorbereitung von alltäglichen Grussadressen, anbringen würde. Fakt ist, dass KI heute auch im Regierungs- und Verwaltungsalltag nicht mehr wegzudenken ist.[48]

Regel Nr. 18: Zeit für eigene (Tages‑)Vorbereitungen einplanen («stille Stunde»)

Regel Nr. 19: Interne Stunde mit engsten Mitarbeitenden fest in der Agenda einplanen

Regel Nr. 20: Vormittag: die schweren Brocken anpacken, am Nachmittag Fortsetzung

Nebst dem Zeitmanagement spricht Thomas Pfisterer mit dieser Regel das eigene Energiemanagement an. Die Devise muss lauten, die eigenen Kräfte auf das Wesentliche zu konzentrieren. Die heute unerlässliche Abarbeitung von unzähligen Mails soll – nebst absolut Dringlichem – nicht im Moment hoher Leistungsfähigkeit (am Vormittag) erfolgen, sondern kann auch nach einem Arbeitstag auf einer Zugsfahrt oder in einer Aktivpause zwischen Sitzungen vorgenommen werden. Mir haben hierzu die Empfehlungen von Verena Steiner zum Thema Energiekompetenz sehr gedient.[49]

Regel Nr. 21: Früher Abend/Abend: «an die Front»

Regel Nr. 22: Wöchentliche Aussprache mit Dienststellen/Abteilungen einplanen

Regel Nr. 23: Aktenführung ausschliesslich bei den Dienststellen/Abteilungen; Vorlage der Akten zwecks Vorbereitung eine Woche früher

Auch wenn sich diese Regel heute mit der digitalen Führung der Akten als überholt anhört, hat sie immer noch viel für sich. Die Verantwortung für die Dossierführung sollte immer bei den Mitarbeitenden und grundsätzlich nie beim Regierungsmitglied selbst liegen. Nicht nur die Übersicht und Fachkompetenz der Verwaltung sprechen dafür, auch das Risiko von Verzögerungen in der Bearbeitung und mangelnde Koordinationsmöglichkeiten der fallführenden Dienststelle spielen eine Rolle.

Regel Nr. 24: Bewusster Tagesabschluss: Schwergewichtiges abschliessen; Angefangenes sinnvoll unterbrechen; Ergebnis- und Sachkontrolle nachführen; Zeitplanung für den nächsten Tag erstellen

Der Hinweis auf die Notwendigkeit einer «stillen Stunde» gab mir den Input für gezielte Freiräume im weitgehend vorbestimmten Regierungsalltag. Die Vorbereitung der Regierungsgeschäfte belegt das Wochenende, allenfalls noch den Montag. Regierungssitzung und interne Nachbereitungen belegen meist den ganzen Dienstag oder Mittwoch, am Donnerstag und Freitag finden nationale Regierungskonferenzen, andere interkantonale Sitzungen oder parlamentarische Kommissionssitzungen statt. Hinzu kommen die regelmässigen Sitzungen mit den Dienststellen und Abteilungen, sodann gibt es Sitzungen für Projekte oder besondere Regierungsgeschäfte und meist fast täglich repräsentative Abwesenheiten. Die Agenda ist in der Regel auf Monate hinaus gut gefüllt. Momente für persönliche Vorbereitungen, Reflexionen und politische sowie strategische Überlegungen sollten daher bewusst eingeplant werden. Mir persönlich half es, über all die Jahre hinweg den Morgen zwischen 06.30 Uhr und 08.00 Uhr in der von der Assistentin geführten Agenda als «stille Stunde» zu sperren und nur ausnahmsweise freizugeben. Es war das Zeitfenster, das für das anzustrebende «kreative und innovative Regieren» sowie gezielte Weiterbildung (Lektüre) Freiraum schuf.

Es folgen Regeln im Umgang mit Telefon- und Mailverkehr sowie zum Thema Information:

Regel Nr. 25: Der Umgang mit Telefon und Mail prägt die Kultur eines Regierungsmitglieds (Erreichbarkeit, Höflichkeit, Raschheit) – aber Achtung: Gefahr der Ineffizienz oder sogar der Blockade

Regel Nr. 26: Jeder hat – im Sinne des modernen Petitionsrechts – Antwort und Dank zugut, aber sehr kurz und nicht immer vom Chef persönlich

Regel Nr. 27: Vorsprung erwerben und behalten («gouverner c’est prévoir»)

Regel Nr. 28: Breite und Tiefe von Information/Wissen pflegen – neue Literatur beschaffen

Es folgen Regeln zum Zeitmanagement und zur Prioritätensetzung:

Regel Nr. 29: Unabdingbares professionelles Zeitmanagement (Umgang mit knappen Gütern)

Regel Nr. 30: Nach erster Analyse Ergreifen von Sofortmassnahmen nach innen und nach aussen

Regel Nr. 31: Prioritäten setzen, Triage für die Bearbeitung nach dem Eisenhower-Prinzip (zuerst Wichtiges, danach Dringliches) erledigen

Regel Nr. 32: Wichtig ist intern, was übergeordnet respektive strategisch ist und Koordinationsbedarf auslöst; wichtig ist extern, was das Kollegium, das Parlament, die Bevölkerung, den Bund/andere Kantone oder die Medien betrifft

Regel Nr. 33: Es gilt, stets Chancen zu wahren und zu agieren, wenn Wirkung erzielt werden kann; Ziele verfolgen; «Pareto-Prinzip» anwenden und mit 80 %, aber fristgerecht eine Lösung zum Erfolg führen

Nach Regeln zur Kommunikation und zur eigenen Person:

Regel Nr. 34: Immer danke sagen – kein Mail ohne positiven Aspekt

Regel Nr. 35: Lernbereitschaft und Wille zur Verbesserung zeigen

Regel Nr. 36: Aktiv auf Menschen zugehen, deren Namen kennen (Sitz-Spiegel erstellen lassen), Blick auf Augenhöhe; «Wir-Sprache» anstelle des «Ich»; gemeinsame Wünsche ansprechen (etwa Lebensqualität, Leistungen)

Regel Nr. 37: Aktiv Gespräche führen, Ablauf partizipativ festlegen, alle abholen und einbeziehen

Regel Nr. 38: Bescheidenheit leben: eigene Grenzen von Erkenntnis, Effizienz und Akzeptanz einsehen und betonen

Regel Nr. 39: Weiterbildung betreiben, täglich lernen (aus Literatur, Presse, Reisen), Blick über den «Gartenhag» und die Landesgrenze werfen

Unter der Devise «ich habe keine Zeit, Auto zu fahren» war (und ist) Thomas Pfisterer wenn immer möglich mit dem öffentlichen Verkehrsmittel unterwegs. Es sei dank dem öffentlichen Verkehr täglich möglich, «auch wenn es nur ein paar wenige Minuten sind», sich weiterzubilden und «etwas zu lernen, zu erfahren oder zu reflektieren». Den Blick über die Landesgrenze pflegte Thomas Pfisterer engagiert und unterstrich immer wieder die Bedeutung der Kantone in der Aussenpolitik.[50]

3. Herausforderungen des demokratischen Regierens

Es folgen grundlegende Gedanken zur Demokratie, die als Gedankenanregungen und Fragen gedacht erscheinen:

Regel Nr. 40: Macht des Volkes: Idee, Realität oder Utopie? Selbstregierung versus Realität der Behördenherrschaft

Regel Nr. 41: Quelle der Demokratie – wann kann sie entstehen?

Regel Nr. 42: Auf die öffentliche Meinung hören und sich ihr gegenüber verantworten

Regel Nr. 43: In Anlehnung an Heinrich Zschokke «Volksbildung ist Volksbefreiung»

Regel Nr. 44: Erst eine Vielfalt an Medien schafft Möglichkeiten für breite Meinungsbildung

Regel Nr. 45: Interkantonale und internationale Zusammenarbeit ist demokratisch, d.h. parlamentarisch, zu legitimieren

Mit der Demokratie im Zeitalter von Populismus und Polarisierung hat sich in der schweizerischen Politik in den letzten Jahren unter anderem alt Bundesrat Kaspar Villiger auseinandergesetzt. Er beschäftigt sich unter dem Titel Demokratie – jetzt erst recht! mit der Frage, ob in der globalisierten Welt traditionelle Werte noch eine Bedeutung hätten und die demokratischen Errungenschaften überhaupt noch zukunftsfähig seien, und gibt ein überzeugendes Statement für Demokratie und Rechtsstaatlichkeit ab.[51] In dem im Jahr nach dem Auftauchen des Begriffs der «alternativen Fakten» erschienenen Buch meint Villiger nicht ganz ohne aktuelle Relevanz: «Wer lügt, gehört abgewählt. Basta!»[52] Trotz des schwierigen Umfelds meint er ganz grundsätzlich zu Regeln, wie sie Thomas Pfisterer mit seinen demokratischen Praxishinweisen aufgestellt hat: «sich Werte auf die Fahne zu schreiben […] ist eine gute Sache. Sie mahnen uns ständig, was zu tun ist […]»[53].

VI. Das nach den Praxishinweisen arbeitende Regierungsmitglied

Wer als Regierungsmitglied die Regeln von Thomas Pfisterer zu befolgen versucht, strebt danach, sich als Mitglied des Regierungskollegiums kompetent, kreativ, innovativ und respektvoll und mit Überzeugung einzubringen, identifiziert sich mit dem Regierungssystem (dessen Kerngehalt sie/er versteht), hält sich an die Regeln der Kollegialität, arbeitet regelbasiert und moderiert im Vorsitz das Gremium umsichtig, kompetent, aufmerksam und zielführend. Die oder der Departementsvorstehende führt zugleich ziel- und menschenorientiert, fördert Innovation und Kreativität, Effizienz und Effektivität in einer positiven Fehlerkultur, ist neugierig und arbeitet hart, um seine Fachkompetenz und sein Wissen laufend zu erweitern, und um die zu einem theoretischen idealen Regierungsmitglied bestehenden «Deltas» zu verkleinern. Als Politikerin oder Politiker ist sie/er kompetent, eigene Werte, Visionen und Standpunkte einzubringen, um unterschiedliche Positionen zu überwinden. Insgesamt schafft es dieses Mitglied des Regierungsgremiums, einen substanziellen Beitrag zur Umsetzung der verfassungsmässig vorgegebenen Staatsaufgaben und der weiteren Staatsentwicklung zu leisten, der dank ihrer/seiner Qualität auf strategisch-politischer und operativ-ausführender Ebene sowie einer transparenten Kommunikation auf breite Zustimmung stösst. Wer Thomas Pfisterer kennt, weiss, dass er stets im Sinne von Max Weber danach getrachtet hat, dieses Ideal zu erfüllen, und er dies in musterhafter Weise erreicht hat. Dies ist ihm, zumindest auch, dank seinem hohen Anspruch gelungen, den er sich mit seinem Regelwerk für sich ganz persönlich gesetzt hat.

VII. Schlussbemerkungen

1. Investitionen in Lehre und Forschung zahlen sich aus

Wäre ich noch Bündner Regierungsrat, hätte ich an dieser Stelle – mit einem Augenzwinkern – betont, dass die Souveränität, mit der Thomas Pfisterer demokratisches Regieren vorgelebt hat, auch auf seine Bündner Wurzeln zurückzuführen sei.[54] Darüber hinaus springt allerdings ins Auge, dass Max Imboden, Robert A. Dahl und Giovanni Sartori brillante Lehrmeister waren. Natürlich fielen ihre wissenschaftlichen Früchte beim jungen Studenten Pfisterer auf einen besonders fruchtbaren Boden und sie zeigen, welches Feuer die brillanten Lehrmeister entfachen konnten. Die einschlägigen Vorlesungen haben den jungen Aargauer motiviert, sich über Jahrzehnte hinweg für den Kanton Aargau und für die Schweiz zu engagieren und wiederum junge Mitbürgerinnen und Mitbürger anzuspornen, es ihm gleich zu tun.[55] In einer Zeit, in der das seit der Französischen Revolution entwickelte regelbasierte demokratische Regieren einem mittelalterlichen Machtagieren zum Opfer zu fallen droht, sind Investitionen in Forschung, Lehre und Bildung von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Freiheit und Föderalismus besonders wichtig.[56] Das Beispiel des Jubilars zeigt, dass derartige Investitionen Früchte tragen.[57] Auf universitärer Ebene kommen neben den Rechtswissenschaftlichen Fakultäten Einrichtungen wie dem Zentrum für Demokratie Aarau und dem Institut für Föderalismus an der Universität Freiburg besondere Bedeutung zu. Es ist im Lichte dieser Entwicklung kurzsichtig, wenn – wie beim Institut für Föderalismus – die nötigen Betriebsmittel verweigert werden.[58]

2. Eine mögliche Erweiterung der Pfistererschen Praxishinweise

Die Praxishinweise für ein Regierungsmitglied könnten heute wertvoll mit Regeln ergänzt werden, wenn eine abstrakte Vorstellung der Herangehensweise an etwa folgende Fragestellungen bestünde:

wie kann im Hinblick auf die heutigen Herausforderungen, insbesondere auch im internationalen Kontext, den verfassungsrechtlichen Grundwerten (und damit der schweizerischen DNA), Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Freiheit, Föderalismus und Sozialstaatlichkeit Nachachtung verschafft werden;

wie kann in Zeiten zunehmender staatlicher Eingriffe und Anrufung um staatliche Unterstützung wieder vermehrt auf die individuelle Eigenverantwortung fokussiert werden;

wie kann dem Subsidiaritätsprinzip und der fiskalischen Äquivalenz erfolgreich nachgelebt und Zentralisierung verhindert werden;

wie kann einem kooperativ koordinierten Gewaltenteilungsverständnis zwischen Regierung und Parlament nachgelebt werden;

wie kann die verfassungsrechtliche Zuteilung der Rechtsetzungskompetenzen zwischen Regierung und Parlament respektive die Einhaltung der Normstufe noch besser sichergestellt werden;

wie können die Instrumente der politischen Planung erfolgreich eingesetzt werden;

was ist zu beachten, um den Departementalismus («Silodenken») zu überwinden;

mit welchen Instrumenten lassen sich übermässige Regulierungen («Bürokratie») verhindern oder abbauen;

wie kann dem vermeintlichen Krisenmodus als Dauerzustand begegnet werden;

wie ist der Komplexitätszunahme und der zunehmenden Vernetzung zu begegnen;

wie kann dem steigenden Rechtfertigungsaufwand («Reporting») effizient begegnet werden;

wie kann sich eine Kultur zur Förderung von Innovation und Kreativität weiter verbreiten und die zunehmende Angst vor Fehlern, insbesondere infolge der medialen Dauerbeobachtung, abgebaut werden;

wie ist der Überflutung mit Informationen und der Erwartung an Echtzeit-Reaktionen, aber auch «Fake News» und Desinformation, professionell und praxisbezogen zu begegnen;

wie können im Kollegium und in den Departementen Indiskretionen («Leaks») verhindert werden und wie ist damit umzugehen;

welcher persönliche Beitrag kann zum Datenmanagement, zur Datendurchlässigkeit und zur Datensicherheit geleistet werden;

wie können die Chancen der Digitalisierung effizienzsteigernd genutzt werden;

wie und wo kann KI in der Regierungstätigkeit sinnvoll eingesetzt werden;

wie sind flexible Arbeitsmodelle, «New Work», Fachkräftemangel sowie Work-Life-Interferenz zu handhaben;

wie kann ein stringentes regelbasiertes Regieren gewährleistet werden;

was kann zur Steigerung der Effektivität der Regierungsarbeit getan werden;

wie soll das eigene Energiemanagement organisiert werden;

wie soll die eigene Qualitätskontrolle geführt werden.

Bundesrat Ignazio Cassis hat jüngst ausgeführt, dass Wissenschaft und Politik «zwei Welten» seien, indem «nüchterne Logik» auf «unberechenbare Dynamik» treffen würde.[59] «Forschende seien eher Excel‑, Politiker eher Word-Typen», erstere basierten auf «Daten, Tabellen und Modellen», letztere auf «Geschichten, Narrativen und Deutungen». In seinen Schlussfolgerungen hielt er fest: «Wissenschaft ohne Politik ist wirkungslos und Politik ohne Wissenschaft ist orientierungslos». Die theoretische Beantwortung obiger Fragen ergäbe somit erwünschte politische Orientierung und eine gute Grundlage für die Ergänzung des Pfistererschen Regelwerks.

Literaturverzeichnis

Ehrenzeller Bernhard, Art. 177, in: Ehrenzeller Bernhard et al. (Hrsg.), St. Galler Kommentar, Die schweizerische Bundesverfassung, 4. A., Zürich/St. Gallen 2023 (zit. Ehrenzeller, Art. 177, SGK BV, Rz. …).

Haller Walter/Kölz Alfred/Gächter Thomas, Allgemeines Staatsrecht, 6. A., Zürich/Basel/Genf 2020.

Hangartner Ivo/Kley Andreas/Braun Binder Nadja/Glaser Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. A., Zürich/Basel 2023.

Sartori Giovanni, Demokratietheorie, aus dem Englischen übersetzt von Vetter Hermann, herausgegeben von Wildenmann Rudolf, Darmstadt 1992.

Steiger Rudolf, Menschenorientierte Führung, Anregungen für zivile und militärische Führungskräfte, 1. A., Frauenfeld 1990.

Villiger Kaspar, Demokratie, jetzt erst recht!, Politik im Zeitalter von Populismus und Polarisierung, Zürich 2018 (zit. Villiger, Demokratie).

Wie ein kleines Gipfeli-Treffen grosse Brücken baut

Marcel Iseli*

Marcel Iseli, geboren 1957 von Bad Zurzach, ist ehemaliger Gemeindeammann des Fleckens Bad Zurzach und FDP-Grossrat im Kanton Aargau. Er initiierte das grenzüberschreitende Gipfeli-Treffen, das jährlich Politiker entlang des Hochrheins und der Aargauer Grenze zum Austausch zusammenbringt. Mit seinem Engagement prägt er die lokale Politik und das Gemeinschaftsleben nachhaltig.

Der Hochrhein markiert die natürliche Grenze zwischen Deutschland und der Schweiz, zum Aargau. Der Aargau hat die praktisch längste unmittelbare Grenze – die imperiale Grenze von Kaiserstuhl nach Kaiseraugst – zu Deutschland und zu Baden-Württemberg, abgesehen vom Sonderfall Schaffhausen. Diese Grenze ist eigentlich gar nicht so alt; sie stammt aus der Zeit der Eroberung des Aargaus durch die Eidgenossen. Im westlichen Teil hat sie erst Napoleon um 1801 gezogen. Vorher gehörten unsere Lande beidseits des Rheins zusammen. Jedenfalls trennt diese Grenze uns heutige Menschen nicht, sie verbindet. Der Fluss steht symbolisch für die Verflechtung von Landschaften, Kulturen und Menschen auf beiden Seiten. Aus meiner langjährigen Erfahrung als Gemeinderat, Gemeindeammann und Grossrat im Kanton Aargau kenne ich die besondere Bedeutung dieses Grenzraums sehr genau: Hier entstand über Jahrzehnte hinweg eine vorbildliche grenzüberschreitende Zusammenarbeit.

In den 1990er-Jahren wurde die Kooperation zwischen dem Kanton Aargau und dem deutschen Bundesland Baden-Württemberg wesentlich ausgebaut. Mit Initiativen wie dem Strukturmodell Hochrhein der EU und dem Karlsruher Vertrag von 1996 wurde das Fundament gelegt für ein partnerschaftliches Miteinander. Über hundert Vertreter aus Behörden, Gemeinden und Planungsverbänden trafen sich regelmässig, um zentrale Themen wie Verkehrsplanung, Grundwasserschutz und Raumordnung gemeinsam zu regeln. So entstand ein gemeinsamer Lebensraum, der nicht nur juristisch und planerisch verbunden war, sondern auch von einer lebendigen Kultur des Austauschs und der persönlichen Verbundenheit geprägt wurde.

Die treibenden Kräfte hinter dieser Bewegung, Dr. Thomas Pfisterer und Dr. Bernhard Wütz, prägten mit ihrem kooperativen Führungsstil wesentlich das Vertrauen und die gegenseitige Anerkennung – weit über die Landesgrenzen hinaus. Dieses Vertrauen wuchs in zahllosen Arbeitsgruppen, bei Diskussionen und persönlichen Begegnungen, die oft in einem ungezwungenen Beisammensein am Ende eines Arbeitstages mündeten. Hier zeigte sich, was politische Gipfeltreffen idealerweise erreichen sollten: Verbindung statt Spaltung, Freundschaft statt Rivalität.

Nach einer politisch bedingten Pause wurde mir zunehmend bewusst, wie sehr mir diese persönlichen Kontakte und die besondere Atmosphäre der Zusammenarbeit am Hochrhein fehlten. So entstand die Idee zum «Gipfeli-Treffen» – einem Frühstückstreffen, das längst vergessene Bande wiederaufleben liess und neue Impulse für den gemeinsamen Lebensraum setzen wollte. Am 4. Januar 2023 kamen Altpolitikerinnen und Altpolitiker aus beiden Ländern in Bad Zurzach zusammen – auf Initiative des damaligen Zurzacher Gemeindeammanns und Grossrats Marcel Iseli: die auf beiden Seiten des Rheins politisch Verantwortlichen, d.h. die Bürgermeister und Gemeindeammänner, der oder die Landräte und aargauischen Regierungsräte, die Abgeordneten aus dem aargauischen Grossen Rat, dem baden-württembergischen Landtag und selbst aus dem deutschen Bundestag. Das war von Anfang an ein kleines Fest der Demokratie! Dieses erste Treffen war keine formelle Versammlung, sondern Ausdruck von Verbundenheit und des Willens, die Brücken im Alltag noch stärker zu festigen.

Die Einzigartigkeit des Hochrheins zeigt sich gerade darin, dass Grenzen im täglichen Leben kaum als Barrieren wahrgenommen werden. Ob im Sport, in der Freizeit oder im Beruf – kulturelle, sprachliche und historische Gemeinsamkeiten prägen die Region und stärken eine Atmosphäre des gegenseitigen Respekts und der Zusammenarbeit. Das Gipfeli-Treffen symbolisiert, wie viel durch kleine, menschliche Begegnungen möglich wird: Mauern fallen, Vertrauen wächst, neue Wege tun sich auf.

Gerade in Zeiten, in denen politische Gipfeltreffen oft von Distanz und Formalismen geprägt sind, beweist das Beispiel am Hochrhein: Politik und Menschlichkeit gehören zusammen. Ein einfaches Gipfeli unter Freunden kann mehr bewirken als grosse Reden – es steht als Symbol für gelebte Brücken, die Menschen verbinden und Zukunft gestalten.

Seit 2013 treffen sich ehemalige Politikerinnen und Politiker, die sich im Gebiet zwischen Hohentengen (Deutschland) und Rheinfelden (Deutschland) sowie Kaiserstuhl (Schweiz) bis Kaiseraugst (Schweiz) am Hochrhein engagiert haben, ein- bis zweimal jährlich. Die Treffen wechseln zwischen der Schweizer und der deutschen Seite. Im Vordergrund steht der freie Dialog unter Freunden – ohne feste Tagesordnung, ohne Protokolle, ohne Verpflichtungen. Es ist ein ungezwungenes Beisammensein, bei dem aktuelle Themen im Mittelpunkt stehen. Es dient dazu, immer wieder das gegenseitige Vertrauen zu pflegen und zu festigen. Denn, obwohl viele Gäste ehemalige Amtsträger sind, dreht sich der Austausch selten um die Vergangenheit, vielmehr um aktuelle Anliegen und die Frage, wie der Geist der grenzüberschreitenden Freundschaft weiter lebendig gehalten werden kann.

Im Januar 2026 feiern wir das Jubiläum des 20. Gipfeli-Treffens. Die Erfahrung zeigt, dass diese Zusammenkünfte ein echtes Bedürfnis erfüllen. Sie sind so begehrt, dass wir den Kreis der ehemaligen Amtsträger für amtierende Politikerinnen und Politiker öffnen, die das wünschen. Das Gipfeli-Treffen versteht sich nicht als Konkurrenz zu bestehenden Organisationen, sondern als Ergänzung: Es geht allein um persönliches Kennenlernen, um die Erhaltung von Freundschaft und unkompliziertem Dialog über Grenzen hinweg.

Die Geschichte des Hochrheins ist ein eindrucksvolles Beispiel dafür, dass politische Zusammenarbeit und persönliche Beziehungen Hand in Hand gehen können, ja, müssen. Das Gipfeli-Treffen steht sinnbildlich für eine Politik, die auf Vertrauen, gemeinsames Handeln und gelebte Freundschaft setzt – ein Modell, das vielleicht auch in anderen Grenzregionen und in anderen politischen Kontexten Orientierung und Inspiration bieten kann.

Die neue Qualität der Aargauer «Aussenpolitik» der 90er-Jahre*

Bernhard Wütz**

Hinweis: In diesem Beitrag wurden die Ausführungen im Aufsatz «Thomas Pfisterer/Bernhard Wütz, Erneuerung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit am Hochrhein», in: Sven von Ungern-Sternberg (Hrsg.), Die Rolle Badens in Europa – «Badische Aussenpolitik» von 1945 bis heute, Freiburg i. Br. 2022, S. 299 ff., teilweise übernommen.

Dr. iur. Bernhard Wütz, geb. 1941, 1960–64 Studium der Rechtswissenschaft; Tübingen, Bonn und Köln, 1964 1. jur., 1968 2. jur. Staatsexamen, 1969 Promotion. 1967–70 Wiss. Assistent Giessen, 1970–72 Landratsamt Waldshut, 1972–80 Pers. Referent, Zentralstellenleiter, Abteilungsleiter im Innen- und Staatsministerium Baden-Württemberg. 1980–2006 Landrat des Landkreises Waldshut, 1980–2009 Vorsitzender des Regionalverbands Hochrhein-Bodensee, 2006–2009 Rechtsanwalt.

I. Der «homo politicus»

Auch die besten Institutionen werden von den Menschen geprägt. Die neue Qualität der «Aussenpolitik» von Thomas Pfisterer bedingt einen Blick auf seine Persönlichkeit.

Thomas Pfisterer gehört zu den – seltener gewordenen – Persönlichkeiten, die Politik aus Leidenschaft und auf der Basis einer soliden, qualifizierten Ausbildung sowie einer beruflichen Erfahrung in unterschiedlichen Funktionen gestalten. Leider wenden sich heute viele mit diesen Qualifikationen lieber Berufen zu, die mit den oft als «Niederungen der Politik» betrachteten Auseinandersetzungen und Einsätzen in Wahlkämpfen nichts zu tun haben wollen.

1941, im gleichen Jahr wie ich geboren, in einem Land, das vom II. Weltkrieg wie zuvor vom I. Weltkrieg dank seiner Neutralität verschont blieb, aber von seinen weltweiten Auswirkungen, die bis heute spürbar blieben, mit betroffen war, schuf er sich mit seiner Qualifikation das Fundament für sein politisches Engagement. Die damit verbundenen Fähigkeiten werden bei seinem Verständnis komplexer politischer Zusammenhänge deutlich.

Wer nun glaubt, Thomas Pfisterer schwebe in akademischen Höhen, unterliegt einem gewaltigen Irrtum. Zu seinen vielfältigen Stationen kommt seine ausgeprägte Begabung, auf Menschen zuzugehen, sich für ihre Anliegen zu interessieren, seine Kontaktfreude und – nicht zu unterschätzen – seine Geselligkeit.

Seine Ehefrau Silvia hat einen qualifizierten und attraktiven Beruf aufgegeben und ihm damit Freiräume eröffnet, die bei anderen familiären Konstellationen schwieriger zu erreichen wären. Und beide dürfen im Rückblick feststellen, dass der familiäre Rückhalt bis heute, über Jahrzehnte hinweg, geblieben ist.

II. Das politische Handeln mit Sachlichkeit

Erfolgreiches politisches Handeln setzt eine genaue Kenntnis, Einschätzung und Bewertung der für eine Entscheidung wichtigen Bausteine voraus. Die Politiker können sich dabei der Unterstützung von Fachleuten (in der Regel aus der Verwaltung) sicher sein, oder sie können sich Expertisen von Beratern bei den Parlamenten und Fraktionen oder von Fachleuten von aussen holen oder sie selbst erarbeiten und dabei den fachlichen Rat kritisch hinterfragen. Die Fähigkeit, alle diese Quellen mit einer starken eigenen Kompetenz zu erschliessen, ist das politische Markenzeichen von Thomas Pfisterer.

III. Komplexe Politik über die Landesgrenze hinweg – insbesondere mit den Landkreisen

Der Rhein trennt Deutschland und die Schweiz mit Ausnahme des Kantons Schaffhausen. Trotzdem erwartet die Bevölkerung Lösungen zu grenzüberschreitenden Problemen – und zwar durch Zusammenarbeit. Die Zusammenarbeit muss die staatsrechtliche Struktur und die Eigenheiten beider Seiten beachten. Die Politik ist gefordert, praktische Wege anzubieten.

Die Eidgenossenschaft ist nach Fläche und Einwohnerzahl (ca. 9 Millionen) vergleichbar mit dem angrenzenden deutschen Bundesland Baden-Württemberg (ca. 11 Millionen). Völkerrechtlich ist die Schweiz Partner der Bundesrepublik Deutschland. Die offiziellen Verbindungen werden von Bern und Berlin wahrgenommen. Zugleich ist die Grenze der Schweiz zu Deutschland aber auch Grenze zur EU.

Engen wir den Blick ein, so treffen wir auf den Kanton Aargau: Als natürlicher Partner ist sein Gegenüber auf der deutschen Seite der Landkreis Waldshut; staatsrechtlich aber ist es das Land Baden-Württemberg. Dieses starke Bundesland ist für die Schweiz und den Aargau, der täglich über 15’000 Grenzgänger beschäftigt, wichtig.

Anspruchsvoll ist der Umgang des Aargaus mit den gegenüber liegenden Landkreisen, Waldshut und Lörrach. Die Landkreise haben eigene kommunale Selbstverwaltungskompetenzen. Sie haben ein vom Volk gewähltes Parlament (Kreistag) und einen von diesem gewählten Landrat. Er ist der Vertreter des Landkreises nach aussen, Vorsitzender des Kreistags und Chef des Landratsamts, einer Behörde des Landkreises und zugleich einer Behörde des Landes Baden-Württemberg. In dieser Doppelfunktion sind zahlreiche, für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit wichtige Kompetenzen gebündelt, z.B. – Stand 1.1.2001 – die Zuständigkeit für die Kommunalaufsicht (Rechtsaufsicht und Beratung der Gemeinden), Soziales und Jugend, im Landkreis Waldshut als einem von 6 Kreisen in Baden-Württemberg zusätzlich die Zuständigkeit für Arbeitslosengeld II, für Gesundheit, Krankenhäuser, Bildung (Berufliche Schulen und beim Landkreis Waldshut speziell alle staatlichen Sonderschulen für Behinderte), Abfallwirtschaft, Naturschutz und Umwelt, Bauwesen, Landwirtschaft und Forst sowie Kultur und Tourismus, Wirtschaftsförderung (Innovation, Existenzgründung), Mobilität (Nahverkehr, Waldshuter Tarifverbund WTV, Schülerbeförderung). Darüber hinaus hat der Landkreis gesetzlich die generelle Aufgabe, das Wohl seiner Einwohner und Gemeinden zu fördern; deshalb hat sich der Landkreis Waldshut an den Verhandlungen und gerichtlichen Verfahren zwischen dem Schweizerischen Bundesamt für Luftverkehr und dem eigentlich ausschliesslich zuständigen deutschen Bundesverkehrsministerium intensiv und nicht ohne Erfolg beteiligt.

Der Staatsaufbau in der Schweiz und Deutschland ist unterschiedlich: Drei Stufen in der Schweiz und vier Stufen in Deutschland. Das Pech für den Landkreis ist, dass es ihn auf der Schweizer Seite in vergleichbarer Form nicht gibt. Und doch sind Landkreis und Kanton als direkte Nachbarn darauf angewiesen, unmittelbar zusammenzuarbeiten – trotz dieser Unterschiede im Staatsaufbau!

IV. Grenzüberschreitende Zusammenarbeit

1. Grenzüberschreitende Zusammenarbeit einst und jetzt

Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit muss sich mit den Vor- und Nachteilen dieser komplexen und unterschiedlichen Struktur optimal auseinandersetzen, sie nicht bekämpfen: mit der EU-Grenze als Chance, mit der Nähe zu Frankreich und zum gesamten Oberrheinraum. Dort begegneten sich – in unserer Zeit – die Vertreter der Landkreise und des Kantons Aargau untereinander sowie mit Abgesandten Frankreichs und der Bundesländer am Oberrhein, vorab in der Oberrheinkonferenz. Hier knüpft das Karlsruher Abkommen an. Es ermöglicht eine Vertiefung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit.

Grenzüberschreitende Zusammenarbeit gab es immer, zwischen dem Kanton Aargau und seiner Kantonsregierung – dem Regierungsrat – und der Landesregierung Baden-Württemberg sowie dem Regierungspräsidium Freiburg:

Traditionell fanden Besuche unter ihnen und mit dem Landrat des Landkreises Waldshut und umgekehrt statt. Bei solchen Treffen wurde nicht nur über das Wetter gesprochen. Es wurden auch Freundschaften geschlossen.

Die gemeinsame Nutzung der Wasserkraft des Rheins ist alt. Die Brücken über den Rhein oder die Bahnverbindung von Waldshut nach Koblenz sind hierfür selbstverständlich gewordene Zeugen.

Die Gemeinden hatten pragmatisch z.B. im Bereich Wasser und Abwasser mit Zustimmung des Landratsamts grenzüberschreitende Verträge geschlossen.

Grenzgänger aus Südbaden arbeiten in grosser Zahl in den benachbarten Kantonen.

Der Einkaufsverkehr, der Anfang der 70er-Jahre wegen des Wechselkurses noch von Deutschland in die Schweiz ging, änderte schon bald danach seine Richtung, begünstigt durch die Erstattung der Mehrwertsteuer für Einkäufe der Schweizer Nachbarn in Deutschland.

2. Strukturmodell Hochrhein

In den 1990er-Jahren gab es einen weiteren Schub für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit unter dem Vorzeichen der Raumplanung. Formell ist im Aargau die Stufe der kantonalen Richtplanung – also die Koordination der raumwirksamen Tätigkeiten oberhalb der Ebene der Gemeinden – beim Kanton angesiedelt. In Baden-Württemberg wurde aufgrund der Grösse des Bundeslandes die Ebene der Regionalplanung geschaffen. Zwölf baden-württembergische Regionen mit einem gewählten regionalen Parlament und einem ehrenamtlichen Vorsitzenden sind für die räumliche Planung und Koordination jenseits der Kommunen zuständig. Damit ist die überörtliche Planung nicht Bestandteil der staatlichen Verwaltung. Diese in der Schweiz nicht vorhandene Ebene (siehe oben unter 3) erfordert die besondere Zusammenarbeit der Kantone und der baden-württembergischen Region im Bereich der Raumplanung. Der Regionalverband Hochrhein-Bodensee (RVHB), dessen ehrenamtlicher Vorsitzender der Autor von 1980 bis 2009 war, ist zuständig für die Raumentwicklung in den Landkreisen Lörrach, Waldshut und Konstanz. Der RVHB bildet damit das raumplanerische Gegenüber des Kantons Aargau.

Mit einem sehr bemerkenswerten Projekt, dem «Strukturmodell Hochrhein», gelang es zu Beginn der 1990er-Jahre, die konkrete raumplanerische Zusammenarbeit über den Rhein entscheidend voran zu bringen.

Das Strukturmodell Hochrhein gehörte zur ersten Generation der EU-Förderprogramme als Teil der Europäischen Territorialen Zusammenarbeit der EU. Damit suchte die EU, regionale Ungleichheiten zu verringern und die Entwicklung in den tendenziell entwicklungsschwächeren Grenzregionen zu erleichtern. Sie waren – wie gezeigt – damit belastet, dass beidseits der Grenze unterschiedliche Strukturen herrschten.

Baden-Württemberg und der Aargau (als einer der ersten finanziell) beteiligten sich früh daran, bevor «Bundesbern» diese Chance schweizweit erkannte. Mit dem Strukturmodell sollten grenzüberschreitende Leitvorstellungen für eine nachhaltige Entwicklung im deutsch-schweizerischen Grenzraum erarbeitet werden. Es hatte beizutragen, die Räume beidseits des Rheins in ihren funktionalen Zusammenhängen zu sehen und die Möglichkeiten des Miteinanders im Kontext der natürlichen Ressourcen und ihrer Nutzungen zu ergründen sowie Folgeprojekte zu initiieren.

Diese Konstruktion war entscheidend, da gelegentlich im politischen Raum die Meinung vorherrschte, Planung sei Theorie für spezialisierte Fachleute, ohne erkennbare Wirkung für die Menschen. Weit gefehlt, wie ein aktuelles Problem – also mittlerweile 30 Jahre nach der damaligen Projektzusammenarbeit – zeigt: Im aargauischen Stein, gegenüber der zweitgrössten Stadt des Landkreises Waldshut Bad Säckingen wird mit dem Entwicklungsprojekt Sisslerfeld auf einem schweizerischen Areal von ca. 200 ha unmittelbar an der deutschen Grenze ein grosses Projekt der schweizerischen Pharmaindustrie mit enormen grenzüberschreitenden Konsequenzen erarbeitet. Dies ist heute ein Musterbeispiel aus dem damaligen Strukturmodell. Soweit mir bekannt, war der RVHB dabei von Anfang an Mitglied der kantonalen Projektleitung.

Zur Verdeutlichung nenne ich das Problem der Pendler. Die im Aargau neu zu schaffenden Arbeitsplätze sind für deutsche Pendler attraktiv. Neben dem Thema des grenzüberschreitenden Verkehrs betrifft das die Problematik der Fachkräfte. Hiervon fehlt aber schon jetzt eine wachsende Zahl auf der deutschen Seite. Und je mehr Fachkräfte z.B. wegen der geringeren Lebenshaltungskosten auf der deutschen Seite wohnen, umso grösser müssen die Anstrengungen sein, Bauflächen für Wohnungen zu schaffen, was Regionalplanung und Bauleitplanung fordert. Beim ohnehin offenkundigen Mangel an Ärzten, Lehrern oder Kita-Personal muss die deutsche Seite nicht zu unterschätzende Anstrengungen unternehmen (und diese Kosten stemmen; dies vor dem Hintergrund schwacher Finanzen!). Gemeinsam planen genügt nicht; entscheidend ist eine gleichwertige Berücksichtigung und faire Abwägung, auch bei unterschiedlichen oder gegensätzlichen Interessen.

Zurück in die 1990er-Jahre: Das zentrale Element des Strukturmodells Hochrhein war die politische Begleitkommission, der die grenzüberschreitende kantonal-regionale Steuerung des Projektes oblag.

Es ging darum, die Planungsarbeiten nicht allein den Fachleuten zu überlassen. Zur politischen Koordination wurde eine grenzüberschreitend paritätische Begleitkommission eingerichtet. Sie knüpfte an die vorbestehende Rheinanliegerkonferenz an, die ab 1990 die Gemeinden und Regionalplanungsverbände beidseits des Rheins zusammengeführt hatte. Die Begleitkommission bestand nach diesem Vorbild aus kommunalen, regionalen und neu auch aus Entscheidungsträgern der übergeordneten Ebenen des Kantons und der Landkreise. Erstmals verbanden sich drei Stufen; nicht mitgewirkt hatte das Land Baden-Württemberg. Entscheidend für den Stellenwert der Begleitkommission war, dass sie die politisch Verantwortlichen – persönlich – zusammenbrachte und damit die Berücksichtigung und Abwägung aller Belange beider Seiten, übereinstimmender wie unterschiedlicher sicherstellte.

V. Die Hochrheinkommission (HRK) und ihre Tätigkeiten

Die Begleitkommission war für das Strukturmodell Hochrhein Vorbild. Nach dessen Projektabschluss sollte die Hochrheinkommission die Zusammenarbeit verstetigen.

Die HRK wurde am 17. September 1997 symbolträchtig im zweigeteilten Laufenburg gegründet, nur wenige Tage nach dem Inkrafttreten des Karlsruher Abkommens, das die regionalen Träger rechtlich unmittelbar zur Zusammenarbeit ermächtigt. Die Hochrheinkommission war als eine partnerschaftliche, öffentlich-rechtliche Einrichtung mit Rechtspersönlichkeit im Sinne des Karlsruher Abkommens konzipiert. Später wurde sie dann um den Kanton Schaffhausen und den Landkreis Lörrach erweitert.

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Gründung der Hochrheinkommission, Präsident Thomas Pfisterer, Vizepräsident Bernhard Wütz und Trachtendamen aus Laufenburg (Baden) und Laufenburg (Aargau) (Foto: KEYSTONE/Michael Kupferschmidt).

Im Rahmen der HRK kamen eine ganze Reihe grenzüberschreitender konkreter Projekte mit sichtbarem Nutzen für die Menschen auf beiden Seiten des Rheins zustande. Beispiele sind:

die weitere Konkretisierung der Modernisierung der Eisenbahnbrücke zwischen Koblenz und Waldshut, mit der Elektrifizierung bis nach Waldshut

der Bau der neuen Strassenbrücke Laufenburg zwischen dem Landkreis Waldshut und den aargauischen Gemeinden, auch zur Entlastung der beiden Altstädte

die Errichtung der grenzüberschreitenden Abfallverwertung, die völkerrechtlichen Anforderungen entsprechen musste, eine seit 28 Jahren konstante Erfolgsgeschichte unserer Zusammenarbeit:

Der Landkreis Waldshut verfügte 1997 über eine den damals modernsten Anforderungen genügende Deponie «Lachengraben» in Wehr, die bei unbehandelter Müll-Ablagerung nicht mehr lange ausreichend gewesen wäre. Die aargauischen KVAs Buchs und Turgi hatten freie Kapazitäten, ebenso eine KVA der Stadt Zürich. Der Haus- und Sperrmüll aus dem Landkreis wird heute in diesen 3 KVAs verbrannt und damit Strom für die Betreiber erzeugt. Der Landkreis nimmt mehr Schlacke zurück als dem Anteil des deutschen Abfalls entspricht. In der Zeit von 1996 bis 2025 wurden aus dem Landkreis Waldshut insgesamt ca. 825.000 t Haus- und Sperrmüllmengen zu den Schweizer Kehrichtverbrennungsanlagen verbracht und ca. 333.000 t Schlacke zurückgenommen!

Viele weitere Themen kamen auf die Agenda: z.B. das Verzeichnis aller Gesundheitseinrichtungen am Hochrhein, ein Leitfaden über «grenzüberschreitende Planungs- und Bewilligungsverfahren», ein «Leitfaden der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit von Gemeinden». Darüber hinaus sammelte, koordinierte und tauschte die Hochrheinkommission für den Grenzraum relevante Informationen aus.

Schon im Frühjahr 1999 gelang es, den Bildungsrat Hochrhein zu gründen. Er bezweckte, Probleme bei der grenzüberschreitenden Nutzung von Bildungsangeboten zu erfassen sowie nach Möglichkeiten zu suchen, die Zusammenarbeit im Bildungsbereich zu verbessern, oder die gegenseitige Anerkennung der Schulabschlüsse zu unterstützen. So hat sich der Bildungsrat beim Kanton Aargau dafür eingesetzt, dass Lernende in einer aargauischen Berufsfachschule während ihrer Lehrzeit das vom Expertenausschuss «Berufsbildung» der Oberrheinkonferenz betreute Euregio-Zertifikat erwerben können. Erreicht wurde, dass aus dem aargauischen Fricktal rund 50 Schülerinnen und Schüler ein Gymnasium in Bad Säckingen besuchen konnten. Umgekehrt wurden Schülerinnen und Schüler aus Hohentengen an der Bezirksschule Kaiserstuhl unterrichtet. Weiter unterstützte die HRK mit dem Bildungsrat grenzüberschreitende Begegnungsprojekte, wie Schulpartnerschaften, Lehrerfortbildung, Brückenfeste, Ausstellungen, kulturelle und sportliche Veranstaltungen.

Zur Zusammenarbeit über mehrere Stufen gehörte, dass die HRK regionale Anliegen in übergeordnete Systeme einbrachte, so zum Güterverkehr und zu einem von den Bahnen gewünschten Bypass Hochrhein. Hierzu wurden anerkannte Experten aus Deutschland und der Schweiz mit einem ergebnisoffenen Gutachten zu einem Schienenbypass im Hochrheingrenzraum beauftragt, das zu einer negativen Feststellung des Bedarfs führte.

Die Zusammenarbeit ermöglichte gleichsam Ergebnisse zum «halben Preis» und nutzte den doppelten Sachverstand sowie die doppelte Erfahrung von Mitarbeitern, die mit zwei Rechtsordnungen vertraut sind.

VI. Hochrheinkommission (HRK) und ihre Organisation

1. Mitglieder der Hochrheinkommission

Der Einzugsbereich der HRK orientierte sich am gemeinsamen Lebensraum um den Hochrhein zwischen Bodensee und Basel und insbesondere am aargauischen Rheinabschnitt zwischen Kaiserstuhl und Kaiseraugst. Die HRK baute auf den Einbezug und die Mitarbeit aller Gemeinden. Die ortsnahen Mitglieder sollten ihre Kenntnisse und Erfahrungen einbringen. Vertragspartner der HRK waren zuerst 1997 das Bundesland Baden-Württemberg und der Kanton Aargau, die Landkreise Waldshut und später Lörrach, der Regionalverband Hochrhein Bodensee, die drei regionalen Planungsverbände Unteres Fricktal, Oberes Fricktal und Zurzach im Kanton Aargau, und die 38 aargauischen Gemeinden sowie die baden-württembergischen Gemeinden Albbruck, Bad Säckingen, Dogern, Hohentengen, Lauchringen, Laufenburg, Küssaberg, Murg, Rheinfelden, Schwörstadt, Waldshut-Tiengen und Wehr. Von Anfang an offen blieb die HRK für weitere Mitglieder und Beobachter aus der Zivilgesellschaft oder anderen Kantonen und Gemeinden. Sehr früh haben sich Gemeinden des Zürcherischen Rheintals beteiligt. Der Kanton Schaffhausen gehört heute der Hochrheinkommission an und der Kanton Zürich ist Beobachter.

2. Organe

Oberstes Organ der Hochrhein-Kommission ist die Plenarversammlung. Ihr gehören alle Mitglieder an. Jedes Mitglied hat unabhängig von Einwohnerzahl oder Fläche eine Stimme; das in der Schweiz bekannte Abstimmungsprinzip des «Doppelten Mehr» verhindert, dass eine Seite die andere überstimmen kann. Weitere Organe sind der Vorstand und der Präsident/Stv. Präsident, das Präsidium. Der Präsident wechselt jedes Jahr, aktuell alle zwei Jahre. Präsident ist entweder ein Mitglied des Regierungsrates des Kantons Aargau oder der Landrat des Landkreises Waldshut (heute ein Mitglied des Regierungsrates der Kantone bzw. die Landrätin, der Landrat der beiden Landkreise), die materielle Arbeit wird durch eine grenzüberschreitende Geschäftsstelle geleistet.

3. Finanzierung

Die Hochrheinkommission finanziert(e) sich aus Beiträgen der Partner und Beiträgen aus separaten Projektvereinbarungen.

VII. Das Rettungswesen des Deutschen Roten Kreuzes

Jenseits der HRK betraf der grenzüberschreitende Rettungseinsatz des Deutschen Roten Kreuzes (DRK) einen wichtigen Lebensbereich. Der Autor war von 1984 bis 2004 zugleich Vorsitzender des DRK-Kreisverbandes Waldshut, der damals eine moderne integrierte Rettungsleitstelle mit Rettungswache in Waldshut-Tiengen, nahe der Brücke nach Koblenz/Aargau, einrichtete und in Stühlingen eine Rettungswache betrieb. Nach Überwindung vieler Hürden gelang es, für die Grenzgemeinden des Kantons Schaffhausen und des Kantons Aargau Spitalfahrten gemeinsam zu organisieren. Heute arbeitet das DRK vertrauensvoll und unproblematisch mit den Gesundheitseinrichtungen in den Kantonen Schaffhausen, Aargau und Zürich mit den Schwerpunkten Rollstuhltransport und Liegendtransport zusammen.

VIII. Von den Grenzen der unmittelbaren grenzüberschreitenden Zusammenarbeit am Beispiel des Flughafens Zürich (An- und Abflüge über deutsches Gebiet)

Es würde den Rahmen dieses Beitrags sprengen, auf die jahrzehntelange Geschichte des Problems der An- und Abflüge über deutschem Gebiet einzugehen. Wichtig in unserem Zusammenhang ist, dass es zusammen mit den Verhandlungen auf den beiden Bundesebenen immer intensive direkte Kontakte zwischen dem Kanton Zürich und den Gebietskörperschaften an der Grenze sowie mit dem Land Baden-Württemberg und insbesondere mit dem Landkreis Waldshut gab. Dazu gehörten Gespräche mit Mitgliedern des Regierungsrats des Kantons Zürich, den Verantwortlichen des Flughafens, die Teilnahme an Sendungen des Schweizer Fernsehens, Interviews und öffentliche Diskussionen in der Schweiz, auch im Aargau, in denen die Position der deutschen Nachbarn begründet wurde, die durchaus mit der eines Teils des Aargaus identisch war. Letztlich brachten diese Kontakte keinen Erfolg. Thomas Pfisterer und seine deutschen Nachbarn mussten die Frage, ob man sich nicht – wie in der HRK – so verhalten könne, als ob es die Grenze nicht gebe, mit nein beantworten. Hier spielten gewaltige wirtschaftliche Interessen, die Belange der internationalen Luftfahrt, die Akzeptanz von enormen Flugbelastungen in beiden Ländern, der Schutz von Natur und Umwelt, Belange des wichtigen Wirtschaftszweigs des Tourismus im Südschwarzwald, dem grössten Naturpark Deutschlands, eine zu grosse Rolle. Was aber möglich wurde, war die Stärkung des Einflusses der Landkreise und Gemeinden in den Verhandlungen auf Bundesebene und in den gerichtlichen Verfahren. Das Verständnis für die Belange der betroffenen Nachbarn wurde verbessert.

Und es bleibt die Erkenntnis: Solange es keine grenzüberschreitend einvernehmlichen Regelungen gibt, regelt jeder Staat – sowohl Deutschland, wie auch die Schweiz – nicht nur formal, sondern inhaltlich für das eigene Staatsgebiet unter Beachtung des Völkerrechts einseitig, das heisst: In jedem der beiden betroffenen Länder gilt nationales Recht.

IX. Lehrstück zur Europapolitik am Hochrhein, insbesondere mit der EU

Der Austausch über die deutsch-schweizerische Grenze ist ein über weite Strecken gelungenes Lehrstück europäischer Zusammenarbeit.

Durch das Strukturmodell Hochrhein wurde die Rolle der EU in der Entwicklungspolitik deutlich. Bei der Abfallverwertung realisierten wir internationale Gewässerschutzanforderungen an grossen Flüssen wie dem Rhein (nach «Seveso»). Das Personenfreizügigkeitsabkommen ordnete den Verkehr mit den Grenzgängern, die im Aargau arbeiteten und arbeiten. In der Oberrheinkonferenz trafen wir die übrigen Bundesländer am Rhein sowie Frankreich. In Veranstaltungen der HRK oder in den «Gipfelitreffen», die Marcel Iseli, ehemaliger Grossrat und Gemeindeammann von Zurzach, regelmässig organisiert und in dieser Festschrift darstellt, trafen und treffen sich ehemalige Politiker beidseits des Hochrheins mit den aktuell Verantwortlichen, mit Abgeordneten des EU-Parlaments, des Deutschen Bundestags, des Landtags von Baden-Württemberg und des Kreistags.

Die HRK hat sich in der Vergangenheit immer wieder mit den Entwicklungen des bilateralen Wegs befasst und über deren Bedeutung für die Mitglieder und die Wirtschaft im Hochrheingebiet zu informieren versucht: über die Bilateralen I 1999 und die Bilateralen II 2004. Die entsprechende Frage stellt sich aktuell zu den Bilateralen III.

Thomas Pfisterer war in Fragen der von ihm geforderten und angemahnten Zusammenarbeit der Schweiz mit der EU ein leidenschaftlicher Verfechter des Subsidiaritätsprinzips, das der frühere Ministerpräsident Erwin Teufel, Baden-Württemberg, in seiner politischen, auch europapolitischen Arbeit ebenfalls intensiv vertreten hat; Erwin Teufel hat das Subsidiaritätsprinzip allgemein so formuliert: Die nächsthöhere Ebene ist dafür beweispflichtig, dass sie Aufgaben, die sie für sich in Anspruch nimmt, besser wahrnehmen kann als die Ebene darunter. Das ist ein politisches Vermächtnis über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit am Hochrhein hinaus!

Inzwischen hat sich die weltpolitische Ordnung grundlegend verändert. Die Neuausrichtung hat der kanadische Premierminister Carney auf dem vergangenen Weltwirtschaftsforum in Davos in seiner stark beachteten, inhaltlich und rhetorisch glänzenden Rede wie in einem kurzen Diskussionsbeitrag nicht nur treffend analysiert, sondern dabei auch die notwendigen Folgerungen, die Kanada bereits aufnimmt, aufgezeigt: Selbst die sog. Mittelmächte müssen enger zusammenrücken und Aufgaben, die bisher die kleineren Einheiten besser als die grossen wahrgenommen haben, auf die Einheiten übertragen, die mit den Grossmächten mithalten können. Bei der Forderung nach mehr Demokratie in diesen Institutionen – und das heisst, auch Mehrheitsentscheidungen bei den Fragen zu akzeptieren, die alle Mitglieder gleichermassen betreffen – wäre ich mir der Unterstützung einer politischen Persönlichkeit Thomas Pfisterer sicher.

*

Ich gratuliere Thomas Pfisterer in langjähriger Verbundenheit sehr herzlich zu seinem 85. Geburtstag und danke ihm und seiner Frau Silvia für eine gute gemeinsame berufliche und persönliche Wegstrecke über de Rhy hinweg.

Erinnerungen zur Freundschaft zwischen dem Aargau, der Schweiz und Baden-Württemberg*

Erwin Teufel**

Auf der Grundlage eines Gespräches mit Bernhard Wütz.

Erwin Teufel (*4.9.1939 in Rottweil) ist CDU-Politiker und war von 1991 bis 2005 Ministerpräsident von Baden-Württemberg. Zuvor war er u.a. Bürgermeister von Spaichingen, seit 1972 Mitglied des Landtags, ab 1978 CDU-Fraktionsvorsitzender, später CDU-Landesvorsitzender und stellvertretender CDU-Bundesvorsitzender.

Zu einem Mittagessen auf dem Dreifaltigkeitsberg (Schwäbische Alb) begegneten sich am 30. Oktober 2025 drei Freunde in lockerer Atmosphäre, mit prächtigem Panoramablick bis in die Schweiz und bei herrlichem Herbstwetter. Der langjährige Ministerpräsident von Baden-Württemberg Erwin Teufel hatte seinen ehemaligen Aargauer Amtskollegen und Ständerat Thomas Pfisterer und den ehemaligen Landrat des südbadischen Landkreises Waldshut Bernhard Wütz nach Spaichingen eingeladen.

Thomas Pfisterer und Erwin Teufel erinnerten sich an die ausgezeichnete und freundschaftliche Zusammenarbeit zwischen dem Aargau und der Schweiz mit Baden-Württemberg. Der Aargau ist der Kanton mit der längsten «Landgrenze» zu Baden-Württemberg. Sie sprachen über das vorbildliche und wirkungsvolle Engagement von Erwin Teufel im europäischen Verfassungskonvent, namentlich für die Subsidiarität in der Zusammenarbeit zwischen den EU-Mitgliedstaaten und mit der Union. Für Thomas Pfisterer sei dies eine wesentliche Voraussetzung für mehr Öffnung der Schweiz nach Europa. Für diese wertvolle Unterstützung dankte er erneut.

Eine besondere Ehre sei es gewesen, dass Erwin Teufel anlässlich des 200-jährigen Kantonsjubiläums in Aarau an der Feier in der Stadtkirche Aarau und am vorherigen Festumzug – zu Fuss durch die Aarauer Altstadt neben dem damaligen Ständerat Thomas Pfisterer – teilgenommen habe.

Erwin Teufel und Bernhard Wütz sprachen über jahrzehntelange politische und persönliche Erinnerungen, die Unterstützung Erwin Teufels bei grenzüberschreitenden Anliegen und über die von ihm in kurzer Zeit durchgezogene Verwaltungsreform mit ihrer Stärkung der Landkreise im Sinn des Subsidiaritätsprinzips.

Mit ein wenig Schmunzeln blickten Gastgeber und Gäste auf die Gründung der Hochrheinkommission zurück, obwohl es damals nichts zu lachen gab. Ohne Erwin Teufel wäre der Start nicht gelungen. Thomas Pfisterer bemühte sich, die Auslandsbeziehungen des Aargaus mit einem neuen Akzent zu versehen: Es galt u.a. zusammen mit dem benachbarten Landrat auf der deutschen Seite die Kontakte nach Stuttgart und zum Regierungspräsidium Freiburg zu vertiefen, gleichzeitig aber auch die praktische Zusammenarbeit in vielen Alltagsfragen direkt zwischen dem Kanton und dem Landkreis zu pflegen; sie sind unmittelbar zuständig. Mit der Hochrheinkommission sollte dieser direkte Draht zwischen dem Kanton und den Landkreisen eingerichtet werden, ohne Umwege über Berlin, Stuttgart und Bern.

Dies setzte eine paritätische Ordnung voraus. Diesen Grundsatz auch auf Baden-württembergischer Seite durchzusetzen, verdanken wir Erwin Teufel. Auf beiden Seiten des Rheins sollten der Kanton, das Land Baden-Württemberg, alle Gemeinden, die an den Kanton angrenzenden Landkreise, der deutsche Regionalverband Hochrhein-Bodensee und die Schweizer Planungsverbände in der nahen Grenzregion Mitglieder werden. Der zuständige Regierungsrat des Kantons Aargau und der vom Parlament des Landkreises, dem Kreistag gewählte Waldshuter Landrat sollten im jährlichen Wechsel das Amt des Präsidenten bzw. des Vizepräsidenten der Hochrheinkommission übernehmen. Dass der Landrat durch ein Parlament gewählt wird, erleichterte oder ermöglichte es dem Regierungsrat des Kantons, diesem wechselnden Präsidium zuzustimmen. Kurz vor der Gründungsversammlung wollte der damalige Freiburger Regierungspräsident das Präsidentenamt als Vertreter des Landes beanspruchen. Thomas Pfisterer und Bernhard Wütz baten in je eigenen Telefonaten Erwin Teufel um Hilfe. Sie führte zum Kompromiss: Wenn der Regierungspräsident an der Plenarversammlung teilnimmt und die deutsche Seite den Präsidenten stellt, führt er den Vorsitz. Der Gründung der Hochrheinkommission stand nichts mehr im Wege.

Der Besuch ging mit einer gemütlichen Kaffeerunde im Haus des ehemaligen Ministerpräsidenten zu Ende, an der auch dessen Nachfolger im Landtag von Baden-Württemberg, der Abgeordnete Franz Schuhmacher, teilnahm.

«Zugkraft Aargau»?
Ja, das war für mich Thomas Pfisterer in den Neunzigern

Christian J. Haefliger*

Christian J. Haefliger (*1940), ursprünglich Architekt, war seit 1970 bei der Regio Basiliens tätig (Geschäftsstelle des Vereins und Koordinationsstelle der Kantone), von 1992–2003 als Geschäftsführer. Von 1980–1992 war er Mitglied des Grossen Rates BS. Ebenso war er Mitglied des Verfassungsrates Basel-Stadt.

Thomas Pfisterer fuhr 1996 bei uns im Basler Dreiländereck ein wie die spätere SBB-Lok mit dem Logo «Zugkraft Aargau». Bei uns? Ja, mit voller Kraft als erster Regierungsrat des neuen Mitgliedskantons Aargau im Vorstand der halbstaatlichen Organisation Regio Basiliensis, deren Geschäftsführer ich damals war. Der damalige Präsident war der, trotz akzentfreiem Baseldytsch redende, dennoch aus dem Aargau stammende Anwalt Peter Gloor, der dem Neuen gleich kameradschaftlich gesagt haben soll: «Mach mit bei uns»! In diesem Vorstand traf Thomas unter anderen auch auf Kollegen der Kantonsregierungen von Basel-Stadt und Baselland, mithin der Kantone, die seit Gründung der Regio Basiliensis 1963 am Aufbau der europäischen Regionalpolitik zwischen Jura, Schwarzwald und Vogesen mitgewirkt haben.

Mit diesem Beitritt unseres östlichen Nachbarkantons sowohl beim Verein Regio Basiliensis als auch zur Deutsch-französisch-schweizerischen Oberrheinkonferenz (ORK) ging es um die Erweiterung der schweizerischen Gebietskulisse für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit mit den badischen und elsässischen Nachbarkörperschaften am Oberrhein. Später sollten sich dem Aargau im Sinne der immer stärker verflochtenen Region Nordwestschweiz auch die Kantone Solothurn und Jura anschliessen. Jedoch: Was nützen die besten Verträge, die besten Institutionen, wenn sie nicht von den geeignetsten und motiviertesten Menschen ins Leben übertragen werden?

Unter dem Titel «Thomas Pfisterer, Mentor der aargauischen Oberrheinkooperation» von Hans Martin Tschudi, dem damaligen BS-Regierungsrat und späteren Vizepräsidenten der Regio Basiliensis, findet sich hier eine erschöpfende Schilderung aller institutionellen Zusammenhänge, in denen Pfisterer bei uns mitgewirkt hat. So kann ich mich auf der mehr persönlichen Ebene über ihn äussern. Und da ist es eben Thomas, den ich wie eine «Zugkraft Aargau» erlebt habe, einen der mit Temperament und Leidenschaft die Partner überzeugen konnte.

Geburtshelfer der Regio-S-Bahn

Die grösste Projektidee der Regio Basiliensis in den ersten Jahrzehnten ihres Wirkens war das Betriebskonzept einer trinationalen «Regio-S-Bahn» auf dem bestehenden Dreiländer-Schienennetz inklusive neuer Durchmesserlinie in der Kernstadt (heute als «Herzstück» bezeichnet) sowie Schienenanschluss des binationalen Flughafens auf elsässischem Boden. Weder die Kantone und deren benachbarte Gebietskörperschaften, noch die drei Staatsbahnen hatten solches in ihren Planungen vorgesehen. Darum trat die Regio Basiliensis 1970 mit einem entsprechenden Gutachten und Transportplanvarianten an die Öffentlichkeit. Getreu dem Grundsatz: Anstoss geben und dann ins zweite Glied!

Als Thomas Pfisterer 1996 ins Spiel kam, war die Anstossphase längst hinter uns. Umso wichtiger war nun die Umsetzungsphase, bei der die zuständigen Behörden sowie SBB, DB und SNCF gefragt waren. Und da erwies sich Thomas sogleich als die «Zugkraft»-Lok aus dem Aargau, die ich als Schweizer Delegationssekretär in der Oberrheinkonferenz (ORK) bei den beiden bisherigen Vertragskantonen für dieses Projekt zuweilen vermisste. Denn in dieser ORK sassen sich französische Präfekten, deutsche Regierungspräsidenten und schweizerische Regierungsräte gegenüber. Da brauchte es Überzeugungskraft und Durchsetzungswillen. Für die erste in Betrieb zu nehmende S-Bahn-Linie von Mulhouse via Basel nach Frick und Laufenburg galt es somit zwischen den vier Bestellerinstanzen und den zwei Bahnbetriebsunternehmen eine staatsvertragliche Vereinbarung abzuschliessen. Nicht zuletzt dank der aktiven und überzeugenden Rolle, die Pfisterer bei diesem Prozess an den Tag legte, kam es bald zum Vertragsschluss und schon ein Jahr später, nämlich zum Fahrplanwechsel 1997, zur Inbetriebnahme der «Grünen Linie». Für uns von der Regio Basiliensis war dies alles Grund genug, mit der Generalversammlung 1996 den Beitritt des Kantons Aargau und zugleich den Durchbruch für das Bahnprojekt zu feiern: Extrazug mit aufgeklebtem Schriftzug «Regio-S-Bahn» nach Laufenburg samt Empfang mit AG-Aussenminister Thomas Pfisterer!

Kurzum, Thomas Pfisterer ist für mich eine lebensfrohe Persönlichkeit, die neben allem nötigen Pragmatismus immer wieder den Blick zu weiten vermag. Damals, als es darum ging, den Kanton Aargau als Teil einer noch zu kräftigenden Nordwestschweiz und damit Teil einer zusammengehörigen Euroregion Oberrhein zu erkennen. Und heute, wo es darum geht, die Schweiz als mitgestaltenden Teil Europas zu begreifen.

Thomas Pfisterer, Mentor der aargauischen Oberrheinkooperation

Hans Martin Tschudi*

Dr. iur., Senior Counsel bei TSCHUDI. Rechts- & Unternehmensberatung Basel, Vizepräsident der Regio Basiliensis, Gast-Prof. em. an der Fachhochschule Nordwestschweiz FHNW, Lehrbeauftragter em. für Grenzüberschreitende Zusammenarbeit an der Universität St. Gallen, ehemaliges Mitglied des Grossen Rates und des Regierungsrates des Kantons Basel-Stadt, als Justizdirektor auch für die Aussenbeziehungen zuständig, in den Jahren 1999, 2001, 2004 Präsident der Deutsch-französisch-schweizerischen Oberrheinkonferenz, Lauréat Prix Bartholdi 2024.

1996 war es soweit: Thomas Pfisterer erscheint auf dem Titelblatt des Jahresberichtes 1996 der Regio Basiliensis, zusammen mit dem Präsidenten Peter Gloor und dem Geschäftsführer Christian Haefliger. Die damalige Generalversammlung vom 30. Mai 1996 fand aus doppeltem Anlass auf nordwestschweizerischem Territorium statt, galt es doch, das verstärkte Engagement des Mitglied-Kantons Aargau zu würdigen und gleichzeitig die Realisierung der Regio-S-Bahn zu feiern. Bei sommerlichem Wetter bestiegen damals viele Gäste den Extrazug nach Laufenburg, dem aargauischen Endpunkt der neuen «Grünen Linie», die im Juni 1997 die Stadt Mulhouse erreicht hat. Zehn Jahre nach dem Grundsatzentscheid der Oberrheinkonferenz (ORK) herrschte grosse Freude über den abgeschlossenen Vertrag zwischen der Region Elsass, Basel-Stadt, Basel-Landschaft und Aargau sowie den Betreibern SBB und SNCF. Die freudige Schar wurde damals von Stadtammann Rudolf Lüscher empfangen. Dieser wies zu Recht auf die grenzüberschreitende Scharnierfunktion seines am Hochrhein liegenden Bezirkshauptortes hin. Doch im Zentrum der Jahresversammlung 1996 stand das Gastreferat von Regierungsrat Dr. Thomas Pfisterer, damals Vorsteher des Baudepartementes und Regierungsvertreter des Kantons Aargau in den Oberrheingremien. Der versierte Staatsrechtler wies darauf hin, die Regio-S-Bahn werde den Aargau mit den beiden Basel und dem Elsass verbinden. Bei der Pflege solcher Kooperationen brauche es die Regio Basiliensis mehr denn je: als Vorreiter einer intensiveren regionalen Zusammenarbeit der Partner am Oberrhein und als Wegbereiter für die Aussenpolitik der Kantone. Pfisterer war schon damals überzeugt, dass im heutigen differenzierten und komplizierten Bundesstaat, in dem alles mit allem verflochten ist, der Föderalismus sich nicht darin erschöpfe, die kantonale Eigenart zu bewahren und zu ermöglichen. Föderalismus heisse nicht nur Abwehr, sondern Mitverantwortung für das Ganze.

Der Kanton Aargau war also ab 1996 in der Oberrheinkonferenz engagiert. Er hat damit auch die wichtige Interkantonale Koordinationsstelle der Regio Basiliensis IKRB mitfinanziert. Die offizielle Aufnahme des Jubilars in den Vorstand der Regio Basiliensis fand dann an der Generalversammlung 1997 statt. Im Jahre 2000 trat Pfisterer als Regierungsrat zurück und somit auch aus dem Vorstand der Regio Basiliensis. Regierungsrat Peter C. Beyeler übernahm diese Funktion und auch die Verantwortung für die Aussenbeziehungen des Kantons Aargau. Pfisterer selber hat mehrfach an einem ORK-Treffen teilgenommen und sich für die trinationale Politik am Oberrhein sehr interessiert und an dieser aktiv mitgewirkt.

Doch schon vor seinem Engagement am Oberrhein hat sich Pfisterer als Aussenpolitiker des Kantons Aargau profiliert; so war er doch bei der Gründung der Hochrheinkommission am 17. September 1997 dabei und wurde bei dieser Gründungsversammlung zum ersten Präsidenten gewählt. Die Hochrheinkommission ist bis heute das wichtigste politische Koordinationsgremium für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und Deutschland im Raum Hochrhein (Aargau, Schaffhausen, Waldshut, Lörrach). Mit dieser neuen Konferenz schuf Pfisterer nach dem EWR-Nein 1992 eine institutionelle Plattform für grenzüberschreitende Themen wie Raumplanung, Verkehr, Umwelt und Wirtschaft. Er legte die Basis für gemeinsame Projekte wie die Hochrheinbahn, Umweltmonitoring, Gewässerschutz oder Tourismusförderung. Pfisterer verkörperte immer den politischen Willen, dass der Kanton Aargau als Binnenkanton mit Grenzlage aktiv europäisch kooperiert. Mit diesem neuen Gremium wurden auch erstmals standardisierte Verfahren und direkte Verwaltungswege über die Grenze hinweg geschaffen, eine neue Qualität grenzüberschreitender Governance. Pfisterer verstand es als Aargauer Politiker zwischen den «Basler Europäern» und den «Deutschschweizer Binnenpolitikern» zu vermitteln, eine Fähigkeit, die ihm auch später als Ständerat des Kantons Aargau in Bern zugutekam.

Wenn ich als ehemaliger Basler Regierungsrat und Präsident der Oberrheinkonferenz die Verdienste von Thomas Pfisterer zusammenfasse, so erwähne ich vier Punkte:

Thomas Pfisterer gilt in Kreisen der Regio Basiliensis und der Hochrheinkommission als «Vater der modernen Grenzraumpolitik des Kantons Aargau». Er war Initiator und erster Präsident der Hochrheinkommission, gegründet am 17. September 1997 in Laufenburg.

Pfisterer begleitete und befürwortete den Beitritt des Kantons Aargau zur Koordinationsstelle der Regio Basiliensis (1996) und damit zur trinationalen Oberrhein-Kooperation. Er setzte sich für eine Norderweiterung ein, um die Achse Basel-Aarau-Zürich zu stärken. Seine Kontakte zu elsässischen und badischen Partnern prägten die politische Öffnung des Aargaus nach Europa. Ich erwähne hier gerne die Beziehung zum allzu früh verstorbenen Präsidenten der Région d’Alsace, Adrien Zeller.

Er initiierte praktische Instrumente zur Umsetzung der grenzüberschreitenden Politik, darunter den Leitfaden Hochrhein für Verwaltungsverfahren, die Hochrheinagenda und Kooperationen zu Umwelt- und Verkehrsfragen.

Pfisterer verstand es, zwischen den Basler Europäern und den Deutschschweizer Binnenpolitikern zu vermitteln und er prägte den Gedanken, dass auch nicht direkt an die EU grenzende Kantone europapolitisch aktiv sein sollten. Die wohl wichtigste Rolle von Pfisterer war es, den Kanton Aargau mit seinem ganzen Kantonsgebiet in Richtung Oberrhein auszurichten und insbesondere das Engagement in der Oberrheinkonferenz sicherzustellen. Dies ist ihm ohne Zweifel gelungen. Bis heute ist der Kanton Aargau ein zuverlässiger, engagierter und gern gesehener Partner am trinationalen Oberrhein.

«Jetzt erst recht»
Der Kanton Aargau, der Landkreis Waldshut und das Handeln über Grenzen

Martin Kistler*

Martin Kistler, geb. 1976, Dr. iur. Rechtsanwalt, Studium der Rechtswissenschaften in Basel und Freiburg im Breisgau, Promotion an der Universität Basel, nach Anwaltstätigkeit in Waldshut-Tiengen seit 2014 Landrat des Landkreises Waldshut, 2022 Wiederwahl, seit 2019 auch Verbandsvorsitzender des Regionalverbandes Hochrhein-Bodensee, Wiederwahl 2024, Vorstandsmitglied der Hochrheinkommission (Präsident 2015/2016 und 2023/2024).

Es hätte ja auch alles ganz anders kommen können. Wenn man ein Leben unter diesem Blickwinkel betrachtet, dann kommt nicht nur den persönlichen Entscheidungen eine grosse Bedeutung zu, sondern auch den historischen Rahmenbedingungen. Nehmen wir einmal an, die Schweiz hätte sich 1992 für einen Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum entschieden und infolgedessen vielleicht zu einem späteren Zeitpunkt sogar für einen Beitritt zur Europäischen Union. Was hätte dies für unsere Region dies- und jenseits des Rheins bedeutet? Wie hätte sich unsere Heimat entwickelt? Welche Auswirkungen würden wir im Arbeitsmarkt und in der Wirtschaft spüren? Welche Probleme hätten wir längst gelöst oder welche wären neu entstanden? Darüber können wir nur spekulieren. Eines scheint mir aber gewiss: gute Anwälte für unsere Region hat es gebraucht und braucht es zu jeder Zeit. Einer, der für mich diesen ehrlichen Fürsprecher par excellence verkörpert, ist Thomas Pfisterer. Wenn ich eine supranationale Hochrhein-Regierung besetzen dürfte, würde ich ihm das Amt des Aussenministers antragen. Nicht nur seines diplomatischen Wesens wegen, sondern auch, weil er das Regionale mit der Weltläufigkeit verbindet und nicht zuletzt, weil er mit Nachdruck und Kompetenz die Interessen unserer Region vertritt.

Es gibt Menschen, denen eilt ein Ruf voraus und es gibt jene, deren Ruf noch lange nachhallt. Im Landkreis Waldshut gilt letzteres für den Namen Thomas Pfisterer. Als er am 5. Juli 1995 vor dem Kreistag des Landkreises Waldshut sein flammendes Plädoyer für eine grenzüberschreitende Zusammenarbeit hielt, hatte ich selbst gerade mein Abitur geschrieben. Als fleissiger Zeitungsleser und politisch interessiert, als Kind der Hochrheinregion in Dogern direkt an der Grenze mit Blick aufs Kernkraftwerk Leibstadt aufgewachsen, erfuhr ich vom Auftritt des damaligen Aargauer Regierungsrats Dr. Thomas Pfisterer vor den Kreisräten. Eine Rede, die es in sich hatte und von der Augen- und Ohrenzeugen auch heute noch mit höchster Anerkennung berichten. Gelang es ihm doch, das Nein des Schweizer (und auch des Aargauer) Volkes zu respektieren und gleichzeitig deutlich zu machen, dass das nicht das Ende der Zusammenarbeit in der Hochrheinregion bedeuten darf. Im Gegenteil: jetzt erst recht muss in einem gemeinsamen Natur- und Kulturraum, der auch enge wirtschaftliche und persönliche Verflechtungen aufweist, eine enge, Grenzen überschreitende Zusammenarbeit stattfinden. Staats- und Systemgrenzen dürfen das Gemeinsame nicht hemmen, über die Grenze denken und einen gemeinsamen Raum für die Entwicklung schaffen! Welch kühne Vorstellung als Antwort auf das Abstimmungsergebnis, das er als leidenschaftlicher Verfechter der direkt-demokratischen Ordnung der Schweiz aber ganz selbstverständlich respektierte! Die Rede von Thomas Pfisterer, dieses «Jetzt erst recht», hat dann 1997 mit der Gründung der Hochrheinkommission weitere konkrete Gestalt angenommen, eine Möglichkeit, die das Karlsruher Übereinkommen für eine kleine Aussenpolitik im Grenzraum bot. Damit konnte eine institutionalisierte Plattform für die strategisch-politische Abstimmung im Grenzraum des Kantons Aargau mit dem Landkreis Waldshut etabliert werden. Die nachfolgende Erweiterung um den Kanton Schaffhausen und den Landkreis Lörrach war folgerichtig. Bemerkenswert ist, dass diese Intensivierung der Zusammenarbeit durch konkrete Projekte – z.B. durch das Strukturmodell Hochrhein als gemeinsames strategisches und zukunftsweisendes grenzüberschreitendes Entwicklungsprojekt – bereits seit Anfang der 90er-Jahre wichtige Dynamik aufnahm. Vor diesem Hintergrund muss die Gründung der Hochrheinkommission gesehen werden.

Dies bedeutet: Ohne Thomas Pfisterer und ohne meinen Vorvorgänger, den damaligen Waldshuter Landrat und Vorsitzenden des Regionalverbandes Hochrhein-Bodensee Bernhard Wütz wäre die Intensivierung der Zusammenarbeit hier am Hochrhein nicht möglich gewesen. Das leidenschaftliche Eintreten für ein Arbeiten und Handeln über die Grenzen weg, für ein offenes Denken, für die Stärke, die aus dem Gemeinsamen erwächst, hat Früchte getragen. Von Schaffhausen, über Waldshut und den Aargau bis nach Lörrach – wir sind ein landschaftlicher, kultureller und wirtschaftlicher Lebensraum. Weder Stuttgart und Berlin noch Bern können unsere Region übersehen oder gar übergehen.

Die Generation dieser politischen Mandatsträger, die über das Tagesgeschäft weit hinausgedacht und Räume geöffnet haben, sind mir ein Vorbild und sie prägen bis heute auch mein Amtsverständnis. Uneitel, ruhig, den Menschen zugewandt, heimatverbunden und weltoffen zugleich – wer auf diese Weise seinen Bürgerinnen und Bürgern über Jahrzehnte dient, hat grossen Respekt und Anerkennung verdient. Wenn ich aus meinem Bürofenster blicke, sehe ich hinüber in den Aargau. Ich sehe eine Landschaft, eine Kultur, die mir vertraut, die mir Heimat ist – auch dank der Begegnungen mit Thomas Pfisterer.

Wiederholt sich Geschichte? Als die Schweiz 2021 aus den Verhandlungen über das Rahmenabkommen mit der Europäischen Union ausstieg, kam mir dieser Gedanke. Aber es folgte gleich der Impuls des «Jetzt erst recht». Die Hochrheinkommission debattierte zu den Folgen und machte sich in einer Vorstandssitzung im Paul-Scherrer-Institut von den Auswirkungen etwa im Bereich von Wissenschaft und Forschung ein Bild. Dies stärkte die Haltung der politisch Verantwortlichen im Grenzraum gegenüber der Landesregierung von Baden-Württemberg. Diese brachte mit allen weiteren Grenzregionen zur Schweiz ein gemeinsames Schreiben an die Verantwortlichen in Bern und Brüssel auf den Weg, das die Wiederaufnahme der Verhandlungen forderte. Dass dies 2024 passierte und die Verhandlungen bereits Ende 2024 auch zum Abschluss gebracht werden konnten, ist ganz im Sinne Pfisterers – besonders dann, wenn dieses Paket in der Folge die Zustimmung des Parlaments und auch des Schweizer (und des Aargauer) Volkes bekommt. Ich bin guter Hoffnung, dass sich diese Geschichte der Ablehnung nicht wiederholt, hoffentlich auch weil das Schaffen von Thomas Pfisterer, Bernhard Wütz und vielen weiteren leidenschaftlichen Streitern für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit am Hochrhein weit über den Hochrhein hinaus wirkt …

Grenzenlos glücklich?
Vom Nehmen und Geben als Grenzgänger am Hochrhein – Stichworte aus einem Arbeitsleben

Karl Heinz Hoffmann*

Karl Heinz Hoffmann (geb. 1956) studierte Geographie, Soziologie und Politik in Giessen sowie Raumplanung am ORL-Institut der ETH Zürich. Seine raumplanerische Laufbahn begann 1986 dort als Oberassistent. Ab 1990 war er beim Regionalverband Hochrhein-Bodensee tätig, zunächst als stellvertretender Direktor, von 2003 bis 2021 als Verbandsdirektor, mit Schwerpunkt grenzüberschreitende Zusammenarbeit und INTERREG-Projekte.

Einladung

Stell dir einmal vor, du trittst nach einer intensiven Studienzeit, nach Lehrjahren und Projektarbeit an der Hochschule eine Stelle als Regionalplaner in einer südbadischen Verwaltung im Grenzraum an (Stufe Richtplanung nach Schweizer Verständnis). Nun gilt es, dort Erfahrungen zu sammeln und zu versuchen, vieles aus der Hochschulzeit umzusetzen.

Geht so etwas? Heisst das nun die letzten Jahre vergessen, weil Verwaltung anders tickt als Hochschule?

NEIN – im Gegenteil!

Seit den 80er-Jahren wohnhaft am Hochrhein hatte ich mich immer mehr zum Grenzgänger entwickelt; d.h. die Neugierde auf die andere Seite war gewachsen – Denken über Grenzen im Kopf und im Bauch war mir mehr und mehr zum Ansporn geworden.

Grenzräume sind Chancenräume – wenn nicht hier, wo denn sonst? Zusammen mit meinen Aargauer Kollegen, Kantonsplaner Heiri Bachmann, Jörg Hartmann und seinem Team haben wir – noch ganz frisch in meinem Hochrheinjob – an unserem Netzwerk gearbeitet und Ideen entwickelt! Daher erhielt ich bald eine Einladung zu einem persönlichen Gespräch ins Baudepartement. Thomas Pfisterer war informiert und – aus heutiger Sicht war das klar – er redete nicht lange drumrum, er gab an den jungen Planerkollegen «enet am Rhy» einen deutlichen Auftrag: Denken Sie mit den Kollegen weiter, stellen Sie sich fürs gesamträumliche Entwickeln einmal vor, es gäbe keine Grenze hier am Hochrhein! Was würde dies für unseren grenzüberschreitenden Raum bedeuten? Dieser Raum liegt national betrachtet peripher in den jeweiligen Nationalstaaten – der Rhein trennt und verbindet – wenn wir aber die Optik erweitern, liegt dieser Raum absolut zentral in Europa!

Damit war der Grundstein für eine konkrete Weiterentwicklung unserer grenzüberschreitenden Zusammenarbeit gelegt. Die eindrückliche Summe von 1 Mio DM als Projektvolumen war gesetzt, das «Strukturmodell Hochrhein» als gemeinsames strategisches und zukunftsweisendes Entwicklungsprojekt war lanciert. Träger wurden das Baudepartement im Kanton Aargau und der Regionalverband Hochrhein-Bodensee, unterstützt durch INTERREG (Europäisches Förderinstrument zur Stärkung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zwischen Regionen).

Politisches Denken aus dem Grundstudium, Planungsmethodik vom ORL: konnte und sollte ich dies nun am Hochrhein anwenden? Oder war das nur ein Traum?

NEIN – im Gegenteil!

Das Strukturmodell Hochrhein, mit all dem was wir mit Kolleginnen und Kollegen daraus machten, war eine wichtige Grundlage für mein langes Engagement hier im Grenzraum.

Es schien fast, als ob wir alle das deutliche Aargauer Nein zur EWR-Abstimmung (1992) gespürt hätten, und welche Notwendigkeit und Chance gerade deshalb in der strategischen Weiterentwicklung der Zusammenarbeit mit den EU-Nachbarn am Hochrhein bestand. Welch ein «glücklicher Umstand» war es doch für mich, genau in dieses Zeitfenster zu fallen.

Mein Chef beim Regionalverband Hochrhein-Bodensee (RVHB) – Landrat Bernhard Wütz – stand hinter der Idee, wie denn eine Raumentwicklung am Hochrhein aussehen könnte, wenn man mal die Grenzen wegdenken würde. Er prägte diese Initiative massgeblich. Damit konnten wir dieses Projekt entwickeln und zusammen mit vielen Kolleginnen und Kollegen Schritt für Schritt umsetzen. Ein wichtiges Element war dabei eine grenzüberschreitende politische Begleitkommission, dort wurden alle wesentlichen Projektbeschlüsse gefasst. Nach dem Ende der Interreg-Laufzeit (1996) war dies dann eine entscheidende Grundlage für eine spätere grenzüberschreitende Kooperationsplattform, die Hochrheinkommission.

Ich hatte in meinen Anfangsjahren zwei Chefs: einen «richtigen» beim RVHB, Verbandsvorsitzender, Landrat Bernhard Wütz, und einen neugierigen im EU-Ausland, Baudirektor Thomas Pfisterer im Kanton Aargau – welch ein Privileg für mich! In den 1990ern war die Zeit reif für neue konkrete Projektinitiativen, denn die Verflechtungen am Hochrhein haben eine lange Tradition, in guten und weniger guten Zeiten. Was vor 200 Jahren über weite Teile eine politische Einheit war, ist auch heute noch eng verbunden, neue Energie war aber notwendig.

Schnell habe ich erfahren, dass Türen – auch in Deutschland – mit einem Diplom der ETH-Z eher auf als zu gehen. Anfragen aus Stuttgart und von grossen Planungsregionen in Baden-Württemberg erreichten mich beim Regionalverband Hochrhein-Bodensee. Meine Leidenschaft für diesen Grenzraum und die wunderschöne Region wuchs aber rasant. Sie wuchs auch vor dem Projekt-Hintergrund: gemeinsames Denken mit den Planerkolleginnen und -kollegen im Grenzraum, Vertrauen unter den politisch Verantwortlichen entwickelten sich weiter. Wir übten intensiv das gegenseitige Zuhören. In ein solches Umfeld zu geraten war mehr als Chance für einen jungen Planer. Es fanden sich wichtige Weggefährten hier am Hochrhein. Ich erfuhr, was es heisst, wenn Engagement nicht nur gewollt, sondern intensiv unterstützt wird. Für mich war schnell klar, das ist Basis und Nährboden für lang andauernde planerische Arbeit – zusammen mit wunderbaren Kolleginnen und Kollegen auf beiden Seiten des Rheins – und weit darüber hinaus. Daraus wurden ab 1990 bis 2021 über 30 Jahre. Noch heute begegnen wir uns immer wieder – mit Thomas und Bernhard – nicht nur beim Gipfeli-Treffen, sondern auch sonst bei einem guten Essen in unserer Grenzregion mit anregenden Gesprächen – und nicht nur über eine gute alte Zeit!

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Seit 1999: mit der S27 direkt über die Rheinbrücke nach Waldshut – zum Beispiel zum Begegnen in der Kaiserstraße; Thomas Pfisterer und Bernhard Wütz (Bild: Karl Heinz Hoffmann).

Was haben wir da eigentlich gemacht? Kleiner Blick in unseren Werkzeugkasten

Das Wühlen in dieser Zeit fördert viele Stichworte zu Tage, Prägendes unserer gemeinsamen grenzüberschreitenden Arbeit – m.E. sind das auch wertvolle Erfahrungen, die für die Zukunft dieses Grenzraumes relevant sind, nicht nur fürs Raumplanen.

Es gibt unzählige Umsetzungs-Beispiele aus dieser Zeit. Die Realisierung der lange diskutierten Elektrifizierung der Bahn-Strecke Koblenz–Waldshut über die Rheinbrücke in die «Dieselregion» ist ein solches konkretes Projekt – und der Ticket-Automat der SBB am Waldshuter Bahnhof ein gutes Symbol. Waldshut-Tiengen war nun direkt ans SBB-Netz und die Zürcher S-Bahn angebunden.

Oder die Frage der Siedlungsentwicklung im ländlichen Raum: Hier gibt es unterschiedliche Herangehensweisen auf Schweizer und deutscher Seite, ebenso beim Thema Flächensparen und der Erschliessung mit dem Öffentlichen Verkehr. Eine gemeinsame Aufbereitung derartiger Raumplanungsfragen war ein wichtiges Anliegen im Strukturmodell Hochrhein.

Ein weiteres Thema war die gemeinsame Betrachtung der Industriebrachen am Hochrhein.

Wie verändern sich künftig Industrie und Gewerbe in der Gesamtregion? Welche Risiken und Chancen entstehen dadurch? Wie geht man damit dies- und jenseits der Grenze um? Gibt es gemeinsame oder unterschiedliche Interessen?

Weiterhin zentral war der Umgang mit der bandartigen Siedlungsentwicklung im Hochrheintal. Es ging um den Erhalt bzw. die Verbesserung der Durchlässigkeit und Vernetzung von Freiräumen über den Rhein und deren Anbindung ins Hinterland.

Bereits bei den wenigen Projektbeispielen wurde deutlich: Es braucht Kümmerer, die derartige Fragen in den Fokus nehmen.

Grenzraumkompetenzen und Kümmerer

«Mein Wahlgebiet endet an der Grenze», so formulieren es Politiker beidseits des Rheins. Daher sind Projekte (damals vor allem INTERREG-Projekte) gute Anlässe für grenzüberschreitende Kommunikation und Planung. Mehr als anderswo sind in Grenzräumen verschiedene Handlungslogiken beobachtbar, einerseits diejenigen von Politikern, Planern, Investoren und Anwohnern und andererseits diejenigen unterschiedlicher Nationalstaaten. Um diese Herausforderungen anzunehmen, braucht es das Zuhören und «Kümmerer» mit langem Atem und besonderer Leidenschaft – auf der politischen aber auch auf der fachlich kollegialen Ebene, also Akteure, die Themen aufgreifen und sich um Lösungen kümmern – und es braucht «Grenzkompetenz».

Das ist eine Fähigkeit, vorbehaltlos mit anderen Denkweisen, Kulturen und Nationalitäten in Kontakt zu treten. Grenzkompetenz zeichnet sich durch Flexibilität, Neugierde und Mobilität aus. Grenzkompetenz kann die Zusammenarbeit wesentlich erleichtern. Grenzkompetenz entsteht nicht zwangsläufig in der Nähe einer Staatsgrenze, sondern wird durch die persönliche Motivation der Menschen vor Ort bestimmt. In Grenzräumen kann durch traditionelle Vorurteile, Vorbehalte und das Bedürfnis nach Abgrenzung unter Umständen gerade ein Mangel an Grenzkompetenz herrschen. Durch die Unterschiede jenseits der Grenze kann aber auch Neugierde, Energie etc. entstehen. Für aktive, mobile und kulturinteressierte Menschen kann die kulturelle Vielfalt in Grenzräumen sehr attraktiv sein. Allerdings liegen Grenzräume, wie oben erwähnt, oftmals in der Peripherie, d. h. Zentren mit vielfältigen Angeboten sind häufig schwerer zu erreichen als anderswo. Nicht so am Hochrhein!

Sprachgrenzen sind eine zusätzliche Barriere: Wer die Sprache auf der anderen Seite der Grenze nicht spricht oder den Dialekt nicht versteht, ist in der grenzüberschreitenden Interaktion benachteiligt.

Grenzräume sind auf aktive Menschen angewiesen. Zur Erhöhung der Grenzkompetenz hilft es, die Mobilität der Bevölkerung zu fördern, aktive Gruppen anzulocken, Wegzüge zu verhindern.

Grenzverständnis – Problemwahrnehmung

Unser Auftrag war, bei unserer Arbeit die Grenze im Hintergrund einmal wegzudenken (siehe oben) und gleichzeitig das Verständnis für die andere Seite zu schärfen.

Raumplanung – aber nicht nur: In Grenzräumen ist die Methodik der Raumplanung so auszurichten, dass die Raumentwicklung zu einem Instrument wird, das die Möglichkeiten und Chancen der dort lebenden Menschen erhöht. Der Begriff des Raumes umfasst nicht nur die physischen Eigenschaften der Umwelt, sondern primär die Möglichkeiten und Grenzen, die diese Umwelt für das Leben – das Dasein, das Erleben und das Handeln – der Menschen öffnet bzw. setzt.

Im Grenzraum sind oft Doppelinfrastrukturen, insbesondere im Bereich Verkehr und im Bereich Ver- und Entsorgung, vorzufinden. Ein Gewinn für den Grenzraum könnte durch die gemeinsame Nutzung dieser Infrastrukturen und ggf. durch einen Rückbau entstehen, wenn der Rückbau gleichzeitig mit einem Ausbau der Kapazitäten der weiterhin bestehenden Infrastrukturen einhergeht. Darin liegen Chancen für neue Entwicklungen und für eine Verbesserung der Nutzungsmöglichkeiten im Gesamtraum. Die Erfahrungen hier am Hochrhein zeigen aber, dass solche grenzüberschreitenden Vorhaben bisher oft scheitern. Eine positive Ausnahme ist die Zusammenarbeit bei der Abfallentsorgung im Kanton Aargau mit dem Landkreis Waldshut. Mit einem gemeinsamen Blick auf das Ganze, mit gemeinsamem Gestalten können bessere Lösungen gefunden werden, als wenn alle nur in ihrem Lebens- oder Arbeitsbereich an sich selbst denken und dementsprechend handeln.

Daher mal «spielerisch» die Grenze im Kopf wegnehmen!

Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit unterschiedlicher Fachdisziplinen, eine gemeinsame Raumplanung – trotz unterschiedlicher Organisationsformen – im Interesse der Region und das Mitbedenken der grenzüberschreitenden Dimension auszubauen, ist für die Entwicklung des Grenzraumes am Hochrhein wichtig und notwendig. Dies genügt aber nicht. Entscheidend ist vor allem ein politisches und gesellschaftliches Bekenntnis zur Schicksalsgemeinschaft am Hochrhein – als Chancengemeinschaft.

Ein funktionierendes regionales Akteursnetzwerk bildet einen wesentlichen Grundstein für eine gute Zukunft dieses Raums. Auf diesen Grundlagen und durch gemeinsames Handeln – abgestützt auf eine abgestimmte räumliche Planung – können sich die Gemeinden, die Kantone und die grenzüberschreitende Region am Hochrhein in Europa und im internationalen Wettbewerb der Städte und Regionen behaupten.

Aber: Probleme werden oftmals dies und jenseits der Grenzen unterschiedlich wahrgenommen. Auch wenn wir die Grenzen in unseren Köpfen immer wieder wegdenken, sind da immer noch kulturelle Unterschiede. Wie damit umgehen?

Unter Problemwahrnehmung sind i. d. R. zwei verschiedene Schritte zu unterscheiden: einerseits die Kenntnis eines Problems bzw. einer konkreten Konfliktsituation und andererseits die Beurteilung dieses Problems bzw. der konkreten Konfliktsituation als lösungsbedürftig. Kulturelle Unterschiede werden nicht in der Phase der eigentlichen Wahrnehmung eines Problems virulent, sondern erst auf der Stufe der Bewertung eines Problems mit Blick auf dessen Bedeutung und die gemeinsame Lösungsfindung. Nicht das Wissen, sondern die Werte sind verantwortlich dafür, dass grenzüberschreitende Probleme oftmals unterschiedlich wahrgenommen werden.

Eine Schwierigkeit stellt eine unerwünschte Ist-Soll-Differenz dar. Ein planerisches Problem liegt dann vor, wenn der Ist-Zustand oder die erwartete Entwicklung in unerwünschtem Masse von dem massgebenden Sollwert abweicht. Eine gemeinsame Problemwahrnehmung setzt eine gemeinsame Wahrnehmung des Ist-Zustandes bzw. der erwarteten Entwicklung sowie gemeinsame, d.h. dies- und jenseits der Grenze gleichermassen akzeptierte, normative Vorgaben (Soll-Werte) für die anzustrebende zukünftige Entwicklung voraus.

Für grenzüberschreitendes Entwickeln bedeutet dies, dass erst wenn eine gemeinsame «Wertvorstellung» über den Grenzraum besteht, auch die Probleme gemeinsam wahrgenommen werden können.

Nun wird es planerisch spannend: Uneinheitliche und inkompatible Daten – unterschiedliche Vorgaben – unterschiedliche Kriterien. Eine Gesamtschau zu erstellen ist nicht trivial – und die Grenzen beim kreativen Arbeiten wegzudenken auch nicht!

Die immerwährende Herausforderung – Konfliktbewältigung

Fast wie im richtigen Leben – ein wenig Wasser in den wunderbaren Hochrheinwein muss leider sein: Eine immerwährende Herausforderung – Konfliktbewältigung!

Grenzüberschreitende Kooperationen stellen oftmals (überwiegend?) eine Art «Schönwetterpolitik» dar, die sich primär auf Win-Win-Projekte konzentriert. Zahlreiche Beispiele im deutsch-schweizerischen Grenzraum zeigen deutlich, dass grenzüberschreitende Konflikte, in denen keine Win-Win-Lösungen in Aussicht stehen, nicht oder nur selten durch grenzüberschreitende Zusammenarbeit gelöst werden.

An internationalen Grenzen sind Konfliktpositionen i.d.R. nationalstaatlich zuzuordnen. Aus sachbezogenen Konflikten entstehen gelegentlich «Feindbilder» (z.B. «Die Deutschen blockieren die Entwicklung des Flughafens Zürich» oder «Die Schweizer exportieren ihren Fluglärm nach Deutschland»). Sind solche Bilder erst einmal etabliert, kann es vorkommen, dass sie von lokalen Organisationen für die Pflege des eigenen Images instrumentalisiert werden. Derartige Bilder können nur schwer überwunden werden.

Auf der regionalen Ebene der grenzüberschreitenden Kooperation zeigt sich immer wieder, dass Konfliktthemen explizit von der politischen Agenda gestrichen werden. Kooperationsbeziehungen basieren stark auf persönlichen Vertrauensbeziehungen. Genau darauf wird in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit bewusst hingearbeitet. Dieses Vertrauen will man nicht durch Konflikte belasten, bei denen kein Lösungsweg erkennbar ist, der beide Seiten zufriedenstellt. Dabei müsste es gerade mit Vertrauen möglich sein, auch unterschiedliche Positionen zu thematisieren und Lösungen zu suchen. Es ist eine Art Unfähigkeit der Konfliktlösung über Grenzen beobachtbar – manch sachbezogener Konflikt wird leider nicht thematisiert. Es braucht innovative Ansatzpunkte, wie innerhalb der horizontal (d.h. räumlich) vernetzten Kooperationsstrukturen Konflikte (auch vertikal über die Hierarchien) gelöst werden können, ohne die bestehenden persönlichen Beziehungen zu beeinträchtigen.

Und/oder: Bestehende Konflikte lassen sich häufig auch deshalb nicht lösen, weil die Gruppe der Nutzer nicht mit der Gruppe der Zahler identisch ist, weil der Verursacherkreis sich nicht mit dem Betroffenenkreis deckt. Das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz funktioniert in Grenzräumen i.d.R. nicht. An nationalen Grenzen gibt es keine Ausgleichsmechanismen und keine finanziellen Anreize, die Lösungen erleichtern.

Ein Muss: Grenzüberschreitende Konflikte offensiv angehen. Dies ist eine der grössten Herausforderungen an uns Grenzdenker. Grenzprobleme stören den Grenzfrieden und erschweren die Wahrnehmung gemeinsamer Interessen und Chancen. Daher sind vertrauensbildende Massnahmen, die zum gegenseitigen Verständnis beitragen, mehr denn je notwendig. Die gegenseitigen Probleme mit dem jeweiligen Nachbarn zu diskutieren, ermöglicht es, Verständnis beim Partner zu wecken und Möglichkeiten für einen Interessenausgleich zu identifizieren – und einen solchen herbeizuführen.

Voraussetzung/Chance: Die Hoffnung auf Konfliktlösungen wächst, wenn die Gesprächspartner den Willen haben und v. a. die Kompetenz (die demokratische Legitimation), auch unkonventionelle Lösungsmodelle auszuloten, um tragfähige Kompromisslösungen unter Nutzung unkonventioneller Wege miteinander auszuhandeln.

Diese Stichworte sollen ein wenig skizzieren, dass die Akteure des Projektes «Strukturmodell Hochrhein» vieles entwickelt und probiert – vor allem konkret über Grenzen gedacht und gefühlt haben. Alle Initiativen haben gemeinsam: Projekte waren und sind Anlässe für das Bearbeiten von konkreten grenzüberschreitenden Fragestellungen und für das weitere Anpacken von Problemlösungen. Natürlich hat dabei nicht alles geklappt; es entstehen neue Herausforderungen, es bleibt noch viel zu tun!

Zusammenfassende Thesen

Abschliessend einige (wichtige) – selbstverständlich nicht umfassende – zusammenfassende Erkenntnisse und Thesen aus unserer Arbeit.

Entwicklungsprozesse gemeinsam gestalten

Der deutsch-schweizerische Grenzraum am Hochrhein ist Teil der beiden grenzüberschreitenden Metropolitanräume Basel und Zürich (funktionale Räume). Die Bildung einer grenzüberschreitenden Verantwortungsgemeinschaft erscheint daher notwendig. Dazu bedarf es jedoch gemeinsamer Visionen, Leitbilder, Strategien und Prozesse. Heute sind der RVHB und der Kanton Aargau am Aggloprogramm Basel intensiv beteiligt, auch organisatorisch und finanziell. Projekte werden gemeinsam entwickelt und umgesetzt! Dies weist in die richtige Richtung. Mit Zürich ist diese Kooperation nach wie vor schwierig.

Vielfalt bearbeiten

Die (räumliche) Entwicklung schöpft Kraft aus der soziokulturellen Vielfalt im Grenzraum und muss diese gleichzeitig bearbeitbar machen.

Chancen und Risiken gemeinsam bewerten

Um im Grenzraum grenzüberschreitende Lösungen zu finden, bedarf es einer gemeinsamen Problemdefinition und Bewertung von Chancen und Risiken der Entwicklung.

Konflikte bearbeiten

Den Konflikten und Problemen im Grenzraum ist besondere Aufmerksamkeit zu schenken.

Sie sind aktiv anzugehen, um Lösungen zu erarbeiten.

Netzwerke optimieren

Oftmals erscheint in Grenzräumen die Anzahl der Organisationen und Gremien undurchschaubar. Bevor neue Gremien geschaffen werden, sollten vor allem bestehende Netzwerke besser genutzt, ja intensiviert werden. Die Vernetzung der Grenzregion mit den nationalen Entscheidungsträgern ist zu intensivieren.

Leidenschaft und persönliche Motivation

Für die grenzüberschreitende (Raum)Entwicklung braucht es Leidenschaft der Akteure, gute persönliche Beziehungen über die Grenzen hinweg. Es braucht gemeinsame Projekte, die erfolgreich verlaufen. Und: Es braucht einen langen Atem.

Den Grenzraum als Chancenraum begreifen

Der deutsch-schweizerische Grenzraum ist ein Chancenraum. Damit diese Chancen erkannt und genutzt werden können, bedarf es im Grenzraum der Fähigkeit, vorbehaltlos mit der jeweils anderen Kultur und Nationalität in Kontakt zu treten.

Von der Strategie zum Projekt

Es fehlt im Grenzraum oftmals an geeigneten Strategien, um sichtbare Erfolge der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zu erzielen.

Gesamtschau schaffen

Eine der wichtigen Aufgaben und Beiträge grenzüberschreitender Raumplanung besteht in der Entwicklung einer gemeinsamen, grenzüberschreitenden Gesamtschau. Diese umfasst selbstverständlich auch die Unterschiede dies- und jenseits der Grenze.

Eine Vision? Mut zur grenzüberschreitenden Neuverteilung der Aufgaben

Eine weitere Chance – oder Notwendigkeit? In Zukunft grenzüberschreitende Aufgaben wie Raumentwicklung, Landschaftsentwicklung, Infrastrukturplanung und Wirtschaftsförderung an grenzüberschreitende Institutionen delegieren, deren Zuständigkeitsbereich an funktionalen Räumen ausgerichtet ist.

Ja, das Arbeiten an derartigen Fragestellungen, zusammen mit besonderen Kolleginnen und Kollegen, das waren für mich wirklich glückliche Berufsjahre.

Thomas, du hast mich auf meinem Weg intensiv begleitet! Danke für diese grandiose Zeit mit dir – bis heute – unglaublich!

Der Wert des EU-Binnenmarktes
als Export- und Beschaffungsmarkt für die Schweiz

Roger Zäch*

Prof. em. Dr. Roger Zäch (1939) studierte Rechtswissenschaften an der Universität Genf und promovierte 1970. 1972 erwarb er das Anwaltspatent in St. Gallen und absolvierte einen Studienaufenthalt am Law Center der Georgetown University. Ab 1986 war er Mitglied in der Schweizerischen Kartellkommission und von 1996–2007 Vizepräsident der Schweizerischen Wettbewerbskommission. Ab 1977 lehrte er Privat‑, Wirtschafts- und Europarecht an den Universitäten St. Gallen und Zürich und war 1992–2006 Direktor des Europa Instituts an der Universität Zürich.

I. Handelspolitische Unsicherheit

Die Schweiz steht vor der Frage, ob sie den bisher freien Zugang ihrer Unternehmen und ihrer Arbeitskräfte zum Binnenmarkt der EU durch den Abschluss eines Pakets von Verträgen, den Bilateralen III, für die Zukunft sichern und allenfalls weitere Marktöffnungen ermöglichen soll.

Gegen den Abschluss der Bilateralen III wird unter anderem argumentiert, die Unternehmen der Schweiz seien für den Absatz ihrer Produkte nicht auf einen freien Zugang zum Binnenmarkt der EU angewiesen. Denn es gäbe weltweit genügend Ausweichmöglichkeiten, gemeint sind genügend andere Absatzmärkte.

Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass der bisherige freie Zugang der Unternehmen aus der Schweiz zum Binnenmarkt der EU nicht nur bedeutet, in der Schweiz hergestellte Produkte auf dem Binnenmarkt zoll- und kontingentsfrei absetzen zu dürfen. Denn dieser freie Zugang bedeutet zusätzlich, dass die Unternehmen aus der Schweiz, aus einem EU-Drittstaat also, auf dem Binnenmarkt der EU tätig sein dürfen wie die Unternehmen der EU-Mitgliedstaaten. Das heisst unter anderem, sie dürfen dort Produktions- und Vertriebsunternehmen gründen und betreiben und wie Unternehmen der EU-Mitgliedstaaten am Wettbewerb teilnehmen. Das heisst insbesondere, sie dürfen dort ihre Produkte verkaufen. Im Folgenden geht es indes nur um die Frage, ob es zutrifft, dass die Schweiz für den Absatz ihrer in der Schweiz hergestellten Produkte auf den freien Zugang zum Binnenmarkt der EU nicht angewiesen ist. Dabei ist zu beachten, dass die Schweiz im Unterschied zu anderen Ländern ein ausgesprochen exportorientiertes Land ist: Etwa die Hälfte der im Inland hergestellten Güter ist für den Export bestimmt. Im Inland hergestellte, nicht exportierbare Güter führen zum Abbau von Arbeitsplätzen und zu Wohlstandsverlusten im Inland! Um das zu vermeiden, ist die Schweiz in hohem Mass auch in Zukunft auf den freien Zugang zu ausländischen Absatzmärkten angewiesen.[60]

Das Argument, die Schweiz habe genügend Ausweichmöglichkeiten, dürfte darauf zurückzuführen sein, dass sich seit Ende des 2. Weltkriegs – von den USA initiiert und gefördert – die Überzeugung weit verbreitet hat, dass Freihandel das effizienteste Instrument für wirtschaftlichen Wohlstand für alle ist. Zu erwähnen ist das GATT, die WTO und deren Abkommen. Zu erwähnen sind aber auch grosse Freihandelszonen wie das USA-Mexico-Kanada-Abkommen, das Mercosur-Abkommen oder die weitergehenden wirtschaftlichen Integrationsabkommen wie die EFTA, die EU und der EWR.

Freihandel bedeutet heute für die Staaten der OECD, für viele andere Staaten und Unternehmen, nicht nur die Freiheit, eigene Produkte in ein anderes Land zollfrei und ohne mengenmässige Beschränkung einführen und vertreiben zu dürfen. Freihandel bedeutet heute oft auch weitergehend, die Produktion eines Produkts auf verschiedene Länder aufteilen zu dürfen und selbst darüber zu bestimmen, wo die so produzierten Produkte weiterverarbeitet bzw. vertrieben werden, Stichwort: Globalisierung.

Für viele war Freihandel in der so beschriebenen Weise nicht nur ein Faktum, sondern auch ein Recht, zumal die Schranken des Freihandels ja auch rechtlich abgebaut wurden.[61] Da ein solches Recht – so die verbreitete Überzeugung – im Interesse aller war und verbreitet gegenseitig und auch multilateral gewährt wurde, wurde dieses Recht zu einer Selbstverständlichkeit.

Auf dieser Grundlage ist die Auffassung, die Schweiz habe genügend Ausweichmöglichkeiten, sie sei nicht auf die EU angewiesen, auf den ersten Blick verständlich. Diese Grundlage ist nun aber entfallen, seit die Regierung der USA, was niemand vorhersah, im Widerspruch zum Recht der WTO, das auch zwischen den USA und der Schweiz sowie der EU gilt, 2025 damit begonnen hat, auf den Import von Waren in die USA Zölle zu erheben bzw. zu erhöhen und US-Unternehmen die Ausfuhr gewisser Produkte verbietet oder dies nur noch gegen Bezahlung von «Gebühren» erlaubt. Ein für die Schweiz besonders wichtiger, für viele der wichtigste Absatzmarkt, hat sich daher für Unternehmen aus der Schweiz über Nacht praktisch verschlossen. Da die EU und andere Staaten von dieser Zollpolitik der USA ebenfalls betroffen sind, ist zurzeit ungewiss, ob diese Staaten ebenfalls dazu übergehen werden, Importe aus dem Ausland wieder oder wieder stärker durch Zölle zu beschränken: Wenn beispielsweise durch US-Zölle Exporte aus der EU in die USA beschränkt werden und dies zum Abbau von Arbeitsplätzen in der EU führt, liegt es nahe, dass auch die EU durch Zölle oder andere Massnahmen Importe in die EU beschränkt. «Buy European» ist vielleicht nur der Anfang: Italien beispielsweise will europäische Maschinenhersteller gegenüber Herstellern aus Drittländern bevorzugen. Ob die Schweiz zu den Drittländern gehört oder wegen des Freihandelsabkommens Schweiz – EU und der EFTA-Mitgliedschaft zum Kreis der EU-Länder gehört, ist zurzeit offen.[62] Solche protektionistischen Massnahmen einzelner Mitgliedstaaten oder der EU – zu erwähnen sind die Schutzzölle auf Stahl – sollten indes nicht als «Gift für die Schweizer Europadebatte»[63] beurteilt werden. Denn solche protektionistischen Massnahmen zeigen auf, in welche Richtung der internationale Güterhandel gehen könnte. Solche Massnahmen sollten daher vor allem als Weckruf verstanden werden, den Unternehmen aus der Schweiz den freien Zugang zum Binnenmarkt der EU auch für die Zukunft rechtlich zu sichern durch Zustimmung zu den Bilateralen III, und zwar solange «das Fenster dazu noch offen ist». Denn wenn Protektionismus weiter um sich greift, wird die EU später keinen «neuen Bilateralen» mehr zustimmen.

Im Folgenden soll nun zunächst aufgezeigt werden, wie nach mehreren tatsächlichen und rechtlichen Kriterien der Binnenmarkt der EU aus Sicht der Schweizer Exportwirtschaft zu beurteilen ist (II). Dann soll dargelegt werden, dass die Sicherung des Zugangs zum Binnenmarkt der EU entgegen anderweitiger Behauptungen keine oder praktisch keine materiellen oder immateriellen Kosten zur Folge hat (III). Schliesslich wird aufgezeigt, dass der Binnenmarkt der EU für viele Unternehmen aus der Schweiz auch als Beschaffungsmarkt von zentraler Bedeutung ist (IV). Dies erlaubt dann, den Wert des Binnenmarktes für die Schweizer Wirtschaft zu beurteilen (V).

II.  Tatsächliche und rechtliche Kriterien zur Beurteilung von Exportmärkten

1.  Distanz zu einem Exportmarkt

Transporte verursachen bei Waren, aber auch bei Dienstleistungen, Transport- und Umweltkosten. Sie erhöhen je nach Distanz den Preis der exportierten Produkte. Falls die Umweltkosten internalisiert sind, erhöht dies den Preis des Produkts. Falls diese nicht internalisiert sind, gehen die durch den Transport verursachten Umweltkosten zu Lasten der Allgemeinheit.

2. Kaufkraft bzw. Zahlungsbereitschaft der Unternehmen oder der Personen im Exportland

Eine höhere Kaufkraft oder Zahlungsbereitschaft erlaubt höhere Verkaufspreise. In der EU ist die Kaufkraft relativ hoch.

3.  Produktions- und Sicherheitsvorschriften und deren Kosten

Produkte – Waren und Dienstleistungen – dürfen in den meisten Ländern nur eingeführt bzw. vertrieben werden, wenn diese den Produktions- und Sicherheitsvorschriften des Importlandes entsprechen.[64] Diesbezüglich sind Schweizer Exporteure mit folgenden Situationen konfrontiert:

a) Es bestehen keine diesbezüglichen staatsvertraglichen Regelungen zwischen der Schweiz und einem betroffenen Importland. Dann muss der Exporteur in der Schweiz nach den Produktions- und Sicherheitsvorschriften des Importlandes produzieren. Will der Exporteur mehrere Länder mit unterschiedlichen Vorschriften beliefern, dürfte er rasch an Grenzen stossen.

b) Es bestehen staatsvertragliche Regelungen zwischen der Schweiz mit mehreren Importländern. Diese Regelungen können wie folgt gestaltet sein:

Einseitige Regelung für den Export von Produkten aus der Schweiz ins Importland, das heisst, ein Land lässt Importe aus der Schweiz ohne weiteres zu.

Gegenseitige Regelung wohl meistens im Rahmen von Freihandelsverträgen für Produkte aus der Schweiz in ein Importland und für Produkte aus dem betreffenden Importland in die Schweiz.

Gegenseitige Anerkennung der bestehenden Produktions- und Sicherheitsvorschriften mit einem betreffenden Importland. Das kann für einzelne Produkte oder für Kategorien von Produkten, beispielsweise für Implantate, für Pumpen, für Maschinen oder generell für alle im Vertragsland zugelassenen Produkte gelten. Solche Mutual Recognition Agreements (= MRA) führen zu weiten Marktöffnungen und setzen mehr oder weniger identische Produktions- und Sicherheitsstandards der Vertragsstaaten bzw. ein ähnlich hohes Schutzniveau voraus.

c) Den exportierenden Unternehmen entstehen für die Einhaltung der jeweils geltenden Produktions- und Sicherheitsvorschriften sowie Einfuhrkontrollen «Konformitäts-Kosten». Diese Kosten sind je nach der Strenge dieser Vorschriften unterschiedlich hoch und da die jeweils geltenden Vorschriften von Land zu Land unterschiedlich sind, sind auch die entsprechenden Kosten von Land zu Land unterschiedlich hoch.

Im Verhältnis Schweiz – EU dürften die durch Produktions- und Sicherheitsvorschriften verursachten Kosten kaum relevant sein. Denn in der Schweiz gelten wie in der EU vergleichbar hohe staatliche Produktions- und Sicherheitsvorschriften und daher fallen schon für den Vertrieb im Inland entsprechend hohe Kosten an. Für den Vertrieb schweizerischer Produkte in der EU fallen daher in der Regel diesbezüglich keine zusätzlichen Kosten an, zumal viele kritische Produkte ja gegenseitig anerkannt sind. Dazu kommt, dass viele schweizerische Unternehmen zur Gewährleistung der Qualität ihrer Produkte auch ohne staatliche Vorgaben strenge Produktions- und Sicherheitsvorschriften, insbesondere auch internationale,[65] beachten und die dadurch verursachten Kosten aufwenden. Denn das gehört für viele schweizerische Unternehmen zu ihrer Marketingstrategie! Die Kosten der Kontrollen für die Einfuhr in die EU dürften daher vergleichsweise niedrig sein.

4. Ausarbeitung zwischenstaatlicher Regelungen

Die Ausarbeitung des Merco-Sur-Abkommens zwischen der EU und Brasilien, Argentinien, Paraguay, Uruguay und Bolivien benötigte 25 Jahre, von 1999 bis 2024. Ein Abkommen Schweiz – USA scheiterte 2005; seitherige neue Versuche sind bisher ergebnislos geblieben. Die Ausarbeitung solcher Abkommen ist aufwändig und kostenintensiv. Daher ist relevant, zu wie vielen Unternehmen/Personen eine einzelne zwischenstaatliche Regelung Marktzugang verschafft. Beispiele: Marktzugang verschaffen kann eine einzelne Regelung mit der EU zu ca. 450 Mio., mit den USA zu ca. 330 Mio.; Indien und China weisen mehr Personen auf, aber als Nachfragende für Produkte aus der Schweiz kommt nur eine Oberschicht in Frage, die allerdings immer zahlreicher wird.

5. Rechtssicherheit für Exporte

Exporte sollten auf gewisse Dauer gewährleistet sein. Denn sie setzen in der Regel Investitionen im Importland voraus. Beispielsweise zu erwähnen sind der Aufbau und der Unterhalt eines Vertriebsnetzes, Aufbau und Erhalt eines Kundenstamms, Aufbau und Unterhalt eines Ersatzteillagers und des Kundendienstes. Solche Investitionen werden neu nur gemacht, wenn Rechtssicherheit besteht. Davon kann bezüglich der USA zurzeit keine Rede sein.[66] Im Verhältnis der Schweiz zur EU besteht dagegen Rechtssicherheit: Exporte in die EU könnten gestützt auf die bestehenden Abkommen notfalls sogar gerichtlich durchgesetzt werden.[67] Die Zustimmung zu den Bilateralen III wird diese Rechtssicherheit verstärken. Das ist einzigartig und in der Zeit turbulenter internationaler Handelspolitik ausschlaggebend.

6.  Zwischenergebnis

Nach den Kriterien 1. bis 5. beurteilt, ist aus Sicht der schweizerischen Exportwirtschaft der Binnenmarkt der EU grundsätzlich der wertvollste Exportmarkt.

III.  Kosten des Zugangs zum Binnenmarkt der EU

1. Materielle Kosten

Zölle sind Zahlungen, die an den Importstaat zu entrichten sind und die nach dem Gewicht oder dem Wert des Importproduktes bemessen werden. Zölle sind somit Kosten, die den exportierenden Unternehmen entstehen.

Auch nach Abschluss von Freihandelsverträgen sind in der Regel zunächst noch Zölle zu bezahlen, da diese erst im Verlauf mehrerer Jahre auf 0 gesenkt werden.

Im Verhältnis Schweiz – EU wurden die Zölle gestützt auf das Freihandelsabkommen von 1972 für Industriegüter auf den 1. Juli 1977 abgeschafft (Art. 3 Abs. 2 FHA).

Die Bilateralen III sehen allerdings vor, dass sich die Schweiz wie die anderen Drittstaaten, denen freier Zugang zum Binnenmarkt der EU gewährt wird, weiterhin am Kohäsionsfonds der EU beteiligt. Viele beurteilen diese Zahlungen als Kosten bzw. als Zölle für den Zutritt zum Binnenmarkt, weshalb solche Zahlungen abzulehnen seien, zumal ja alle Welt «Schweizer Produkte haben wolle».

Die Beteiligung der Schweiz am Kohäsionsfonds der EU wird allerdings richtigerweise als Investition der Schweiz in die Sicherheit, Stabilität und Wohlstand in Europa durch Förderung «der am stärksten benachteiligten Gebiete» Europas (Art. 174 Abs. 2 AEUV) angesehen. Daher sind solche Zahlungen im Interesse auch der Schweiz, zumal die Schweiz selbst bestimmen kann, wo sie in welche Projekte investiert. Diese Gelder fliessen also nicht in die Kassen der EU oder der Mitgliedstaaten, sondern werden in Absprache mit den Behörden vor Ort direkt investiert. Die Schweiz beteiligt sich übrigens bereits seit 2007 am Kohäsionsfonds der EU. Die bisher gemachten Erfahrungen werden als positiv beurteilt.

2. Immaterielle Kosten

Viele beurteilen die dynamische Rechtsübernahme als Verlust an Selbstbestimmung, als Verlust an direkter Demokratie und damit als immaterielle Kosten. Das kann allerdings auch ganz anders beurteilt werden:

Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass seit Abschluss der Bilateralen II 2004 und eigentlich schon länger insbesondere Teile des Wirtschaftsrechts der EU durch die Schweiz sogenannt autonom übernommen wurden.[68] Eine sogenannte dynamische Rechtsübernahme gibt es seit Zustimmung der Schweiz zum Abkommen Schengen/Dublin 2004. Alle diese Rechtsübernahmen haben – soweit bekannt – nie zu grösseren Problemen geführt.[69] Dies erklärt sich unter anderem mit der engen Verzahnung der Wirtschaft der Schweiz mit derjenigen der EU: «Wirtschaftspolitische Erwägungen lassen eine Angleichung [sc. an das Recht der EU] gleichsam als alternativlos erscheinen».[70] Die Schweiz will ihren Unternehmen ermöglichen, auf dem Binnenmarkt der EU weitgehend wirtschaftlich tätig sein zu können, wie die Unternehmen der EU-Mitgliedstaaten. Daher war die Schweiz in den letzten 20 Jahren und ist sie auch heute bereit, insbesondere EU-Wirtschaftsrecht zu übernehmen. Denn die Art und Weise der Gestaltung von Wirtschaftsrecht berührt die Bürgerinnen und Bürger – von Ausnahmen abgesehen – nicht besonders. Wichtig ist vor allem, wenn Regelungen denn notwendig sind, dass diese einheitlich sind und Probleme verhindern.

Die Angleichung des Wirtschaftsrechts der Schweiz an dasjenige der EU ermöglicht den Unternehmen der Schweiz eine wirtschaftliche Betätigung auf dem Binnenmarkt der EU. Diese Rechtsangleichung ist quasi der immaterielle Preis, der für diese Möglichkeit zu zahlen ist.

Eine Angleichung oder eine Weiterentwicklung des Wirtschaftsrechts der Schweiz ist aber schon deshalb notwendig, weil sich die Gesellschaft und die Wirtschaft der Schweiz wie diejenige der EU und vieler anderer Länder laufend verändert. Diesen faktischen Veränderungen von Gesellschaft und Wirtschaft muss sich das Recht anpassen. Da sich Gesellschaft und Wirtschaft der Schweiz auch wegen ihrer derzeitigen engen Verzahnung weitgehend parallel entwickeln, besteht in der Schweiz und in der EU rechtlich ein weitgehend gleicher Anpassungsbedarf.

Rechtsanpassungen, Weiterentwicklungen des Rechts, auch des Wirtschaftsrechts, sind kostenintensiv: Die Neukonzeption von Bestimmungen und deren parlamentarische Umsetzung beschäftigen zahlreiche Beamte, Instanzen und Mitglieder der Parlamente während langer Zeit. Das verursacht hohe Kosten.

Für die Schweiz ist es daher kostensparend, wenn sie «pfannenfertige Bestimmungen» der EU gratis übernehmen kann. Würde die EU ihre rechtlichen Bestimmungen urheberrechtlich schützen, müsste bei Übernahme dieser Bestimmungen dafür bezahlt werden.

IV.  Der Binnenmarkt der EU als Beschaffungsmarkt

Auf dem Binnenmarkt der EU können Unternehmen aus der Schweiz die für ihre Endprodukte benötigten Rohstoffe, Zwischenprodukte und Produktionsmittel dank des dort bestehenden intensiven Wettbewerbs zu relativ tiefen Preisen einkaufen. Das bedeutet, dass sie oft zu den Preisen einkaufen können, zu denen auch ihre wichtigsten Konkurrenten einkaufen. Ein solcher Einkauf ist für ihre Wettbewerbsfähigkeit zentral. Er versetzt viele Unternehmen aus der Schweiz erst in die Lage, beim Export ihrer Endprodukte erfolgreich zu sein.

Der Binnenmarkt der EU ist für die Unternehmen aus der Schweiz aus einem weiteren Grund als Beschaffungsmarkt wichtig: Während Jahren war es kein Problem, benötigte Produkte gegen Bezahlung zu beschaffen. Auch dies hat sich seit kurzem verändert. Länder regulieren bzw. beschränken die Ausfuhr sogenannter strategisch wichtiger Produkte, wie mineralische Rohstoffe (seltene Erden), Energie usw. Dies hat in der Schweiz bereits zu Versorgungsschwierigkeiten geführt.[71]

Die Schweizer Industrie importiert mineralische Rohstoffe nicht so sehr in Rohform aus den Förderländern, sondern sie importiert vor allem zur Weiterverarbeitung Halbfabrikate und Komponenten, die solche mineralischen Rohstoffe enthalten; da solche Halbfabrikate und Komponenten meist aus der EU importiert werden, ist der EU-Binnenmarkt auch für solche Produkte für Unternehmen aus der Schweiz der wichtige Beschaffungsmarkt.[72] Zur Gewährleistung der Versorgungssicherheit mit solchen strategisch wichtigen Produkten und Rohstoffen – dazu gehören auch Medikamente, Isotope für die Nuklearmedizin – ist daher der Zugang zum Binnenmarkt der EU auch als Beschaffungsmarkt zu sichern.[73]

V. Schluss

Die Ausführungen zeigen, dass der Binnenmarkt der EU für die Unternehmen aus der Schweiz nicht nur quantitativ, sondern auch qualitativ, der wertvollste Absatz- und Beschaffungsmarkt ist. Daher sollte der Zugang zu diesem Markt im Interesse der Unternehmen aus der Schweiz und – wovon hier nicht die Rede war – aller Letztverbrauchenden durch Zustimmung zu den Bilateralen III für die Zukunft gesichert werden.

IWP, Staatliche und staatsnahe Beschäftigung in der Schweiz: Neuer Bericht 2024. Marco Portmann, Frederik Blümel und Christoph A. Schaltegger.

<https://www.avenir-suisse.ch/publication/avenir-suisse-freiheitsindex-2025/>.

<https://www.ag.ch/de/themen/staat-politik/wahlen-abstimmungen/abstimmungen?​dc=​06aa​00be-9ddd-473b-a06a-4e12a625560f_de&jumpto=Njc0NDMwNi9jMzY2MGRiZi0yMzdk​LTRh​MTEt​YTU2​YS0z​MTgwNzE2YTBjYmUvMmRjNGMwNGItYzk5ZS00N2UzLTk0​MTMt​ZmIxN​zc4Z​DAw​YjAw>.

<https://www.ag.ch/de/medien/medienmitteilungen?mm=aargauer-wirtschaftswachstumsinitiative-4fb26dea-7f80-4bff-b2e6-ec06b7e0dd5e_de>.

<https://www.ag.ch/de/medien/medienmitteilungen?mm=kanton-aargau-festigt-sehr-solide-finanzlage-weiter-c94860c9-ea7c-4c24-ac04-03632ccf918b_de#:~:text=anspruchsvollere%20Zeiten%20erarbeitet.%22-,Hohe%20Ausgleichsreserven%20sorgen%20für%20Stabilität​%20​und​%20​Handlungsfreiheit,zur%20langfristigen%20Stabilität%20des%20Kantonshaushalts.%22>.

Vgl. dazu Peter Grünenfelder, Zeitgemässe Ausgestaltung der Führungsunterstützung. In: Perspektive Staat – Herausforderungen für staatliche Führungskräfte, Schweizerische Staatsschreiberkonferenz und Staatskanzlei Kanton Aargau (Hrsg.), Verlag Neue Zürcher Zeitung, Zürich 2008.

Bruno Meier, Ein Königshaus aus der Schweiz, Verlag Hier+Jetzt, Baden, 2008.

Im Kanton Graubünden wird der Regierungsrat als «Regierung» bezeichnet (vgl. Kantonsverfassung vom 14. September 2003 [KV GR; BR 110.100], 3. Kap., «Die Regierung», sowie Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz des Kantons Graubünden vom 15. Juni 2006 [RVOG; BR 170.300], 1. Kap. «Regierung»).

Vgl. «Die Südostschweiz» vom 22. November 2011, Seite 1 und 3.

Das damalige Baudepartement trägt seit 1. Januar 2005 die Bezeichnung Departement Bau, Verkehr und Umwelt (BVU), vgl. Gesetz über die Organisation des Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung vom 26. März 1985 (Organisationsgesetz; SAR 153.100).

Vgl. Art. 11 der Vereinbarung über die Konferenz der Kantonsregierungen vom 8. Oktober 1993, abrufbar unter <https://kdk.ch/>: Über uns > Zweck und Organisation.

Die Wiedergabe erfolgt nicht durchgehend in Zitatform, da es sich um Stichworte handelt, zudem erfolgt der Abdruck aus Platzgründen nicht vollständig.

Vgl. etwa für den Kanton Graubünden Art. 9 Abs. 1 KV GR.

Vgl. zum Begriff der «Kollegialtauglichkeit» und der «Kollegialeignung» Rhinow René, Wie weiter mit dem Bundesrat?, Zürich/St. Gallen 2011, 21 ff.

Rhinow René/Schefer Markus/Uebersax Peter, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. A., Basel 2016, Rz. 189 ff.

Vgl. Ehrenzeller, Art. 177, SGK BV, Rz. 2 ff.

Die Grossmutter von Thomas Pfisterer lebte noch in der Villa Blumenhalde, weshalb er einen ganz besonderen Bezug zur Villa seines direkten Vorfahren Heinrich Zschokke, dessen Urururenkel er ist, hatte. Vgl. Ort Werner, Heinrich Zschokke 1771–1848, Eine Biografie, insbesondere 512 ff.

Imboden Max, Die politischen Systeme, Basel/Stuttgart 1962.

In der Studentenwohnsiedlung der Universität Yale lernte Thomas Pfisterer den späteren Professor für Volkswirtschaftslehre der Universität Basel und damaligen Habilitanden Silvio Borner kennen, woraus sich eine lebenslange Freundschaft entwickelte.

Vgl. die Standardwerke von Dahl Robert A., After the Revolution?, Authority in a good Society, New Haven/London 1970, und Dahl Robert A., The Democracy Sourcebook, Massachusetts/London 2003. Thomas Pfisterer erinnert sich, dass sein Lehrmeister das «goldene Dreieck» am Beispiel eines Verkehrsunfalls illustrierte: «Dahl führte aus, dass wenn ich schwer verletzt am Boden liege, es in erster Priorität auf eine effiziente und qualitativ gute Rettung ankomme. Demokratie, also Zustimmung zu den medizinischen Massnahmen und Akzeptanz der Rettungskonzeption, sei in diesem Moment ziemlich unerheblich. Nach erfolgreicher Rettung werde die Akzeptanz respektive die Zustimmung zu den medizinischen Massnahmen gegenüber der Gewichtung der Effizienz an Bedeutung zunehmen.»

Etwa in Pfisterer Thomas, Ein Plus für die Demokratie, Minimalstandard für die Mitsprache von Parlament und Volk beim Rahmenabkommen oder bei weiteren Verträgen mit der EU, Aarau 2021.

Vgl. Hofstetter Patrick, Der Mehrwert militärischer Führungsausbildung in der Staatsleitung: Von der Kaderschmiede zum Benchmark für Command, Leadership und Management in der Schweiz, Zürcher FORUM zur Staatsleitung (ZFS), Nr. 10/2025.

Vgl. Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, 133 ff.

Pfisterer Thomas, Über Konsens- und Mediationslösungen im öffentlichen Recht («konferieren statt prozessieren»), ZSR II 2002, 169 ff.

Vgl. Belser Eva Maria, Präambel, in: Waldmann Bernhard/Belser Eva Maria/Epiney Astrid (Hrsg.), Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2. A., Basel 2025, Rz. 1 ff.

Vgl. Sartori Giovanni, Demokratietheorie, aus dem Englischen übersetzt von Vetter Hermann, herausgegeben von Wildenmann Rudolf, Darmstadt 1992.

Vgl. Haller/Kölz/Gächter, Rz. 230 ff.

Vgl. Luhmann Niklas, Legitimation durch Verfahren, Neuwied am Rhein/Berlin 1969. Luhmann legt darin dar, dass ein Verfahrensergebnis (Entscheid) akzeptiert wird, weil dieses nach bekannten Regeln fair ablief, unabhängig davon, ob das Ergebnis in der Sache seinen persönlichen Vorstellungen entspricht. In diesem Zusammenhang ebenfalls einschlägig sind die Habilitation von Müller Georg, Inhalt und Formen der Rechtsetzung als Problem der demokratischen Kompetenzordnung, Basler Habil. 1977, Basel/Stuttgart 1979, die Habilitation von Rhinow René, Rechtsetzung und Methodik, Basler Habil. 1978, Basel/Stuttgart 1979 sowie Müller Georg/Uhlmann Felix/Höfler Stefan, Elemente einer Rechtsetzungslehre, 4. A., Zürich/Genf 2024.

Vgl. zur Thematik des Stillstands in der Demokratie: Villiger Kaspar, Staatsleitung in der Schweiz: Fahrt durch ein Labyrinth, Zürcher FORUM zur Staatsleitung (ZFS), Nr. 1/2024.

Vgl. zum Ganzen Pfisterer Thomas, Einigung, Mediation und Schlichtung – Einführung in Art. 33b VwVG, AJP 2010, 1540 ff.

Vgl. zum Ganzen Hillmann Karl-Heinz, Wörterbuch der Soziologie, 5. A., Stuttgart 2007, 353 f., 910 und 956 f.; Weber Max, Gesammelte Aufsätze zur Wissenschaftslehre, 7. A., Tübingen 1988 (1922); weiterführend Weber Max, Wirtschaft und Gesellschaft, Grundriss der verstehenden Soziologie, Tübingen 1921/1922, in dem er sich mit der dreifachen Wirklichkeit des Staates, der juristischen, soziologischen und der reellen (Gestaltungs‑)Wirklichkeit, auseinandersetzt.

Sartori, 76.

Vgl. Sartori, 419 ff.

An der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Zürich besteht seit dem Herbstsemester 2024 das Masterwahlmodul Staatsleitung, welches nach dieser Definition konzipiert ist.

Vgl. dazu Pfisterer Thomas, Die Verfassungsreform 1994–1999 und die Etablierung der KdK, in: Hänni Peter/Belser Eva Maria/Waldmann Bernhard (Hrsg.), 20 Jahre KdK, Bern 2013, 37 ff., insbesondere 42.

Vgl. Kley Andreas, Rechtswissenschaft ohne Recht, plädoyer 4/2024, 30 ff.

Max Imboden beschreibt in seinem theoretischen Hauptwerk «Die Staatsformen – Versuch einer psychologischen Deutung staatsrechtlicher Dogmen» (Basel/Stuttgart 1959) eine «vermittelnde Demokratie», bei der mittels qualifizierter Beratung durch politische Verantwortungsträger und Experten die Divergenzen zwischen dem Volk und der komplexen staatlichen Aufgabenerfüllung überwunden werden sollen. Vgl. hierzu auch Imboden Max, Helvetisches Malaise, Zehn Thesen zur schweizerischen Demokratie, Zürich 1964. Vgl. zum Prinzip der Volkssouveränität, Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, 239 ff.

Der aktuelle Präsident der Konferenz der Kantonsregierungen weist auf die Folgen der Bequemlichkeit in der Politik hin und bezeichnet solches Verhalten im bundesstaatlichen Kontext als «Hängematten-Föderalismus», vgl. Dieth Markus, Staatsleitung und interkantonale Zusammenarbeit, Zürcher FORUM zur Staatsleitung (ZFS), Nr. 8/2024, Rz. 22.

Im Kanton Graubünden wird der Kantonsratspräsident als Standespräsident bezeichnet (Art. 9 Abs. 2 des Gesetzes über den Grossen Rat vom 8. Dezember 2005 [Grossratsgesetz; GRG, BR 170.100]).

Hilfreich und leicht verständlich etwa: Kuster Jürg et al. (Hrsg.), Handbuch zum Projektmanagement, Agil – Klassisch – Hybrid, 5. A., Berlin 2022.

Vgl. Ehrenzeller, Art. 177, SGK BV, Rz. 7 ff.

Steiger Rudolf, Menschenorientierte Führung, Anregungen für zivile und militärische Führungskräfte, 1. A., Frauenfeld 1990.

Steiger, 58.

Wertvolle Inputs liefert den Regierungsmitgliedern heute der seit 2020 bestehende Einführungskurs für neu gewählte Mitglieder von Kantonsregierungen am Institut für Föderalismus (IFF) der Universität Freiburg. Inhaltliche Schwerpunkte bilden die wesentlichen staatsrechtlichen Grundlagen sowie die interkantonale Zusammenarbeit. Von wenigen Ausnahmen abgesehen wurde der Einführungskurs zwischenzeitlich von allen neu gewählten Regierungsmitgliedern besucht, vgl. Jahresbericht IFF (2020). Weiter sind die jährlich von der ch Stiftung durchgeführten dreitägigen Weiterbildungsveranstaltungen für Regierungsmitglieder «CH Regierungsseminare» mit Fachreferaten und Diskussionspodien wertvoll. Das erste derartige «Seminar für Regierungsräte» fand 1969 in Rüschlikon am Zürichsee statt, vgl. <www.chstiftung.ch>.

Vgl. Michel Matthias, Zwischenräume für Mediation in der nationalen Politik, Perspektive Mediation, Interdisziplinäre unabhängige und länderübergreifende Plattform für Mediation, 2/2024, 131 ff.

Vgl. Pfisterer Thomas, Konsensarbeit am Baregg: Beschluss zur dritten Tunnelröhre, in: Pfisterer Thomas (Hrsg.), Konsens und Mediation im Verwaltungsbereich, Zürich/Basel/Genf 2004, 91 ff.

Vgl. Luhmann Niklas, Lob der Routine, Speyer 1963.

Vgl. Rovelli Sophia, Einsatz von KI in der öffentlichen Verwaltung, Zürich/Genf 2025; Heine Moreen et al., Künstliche Intelligenz in öffentlichen Verwaltungen, Grundlagen, Chancen, Herausforderungen und Einsatzszenarien, Wiesbaden 2023.

Vgl. Steiner Verena, Energiekompetenz, Produktiver denken, Wirkungsvoller arbeiten, Entspannter leben, 1. A., München/Zürich 2005 (heute 8. A. Zürich 2021).

Vgl. hierzu etwa Pfisterer Thomas, Von der Rolle der Kantone in der Aussenpolitik, Ein Beitrag zur aktuellen politischen Diskussion, ZBl 1996, 544 ff.; Pfisterer Thomas, Aufgaben und Chancen der Gemeinden im Grenzkanton Aargau; Rat der Gemeinden und Regionen Europas, Sektion Schweiz, Mitteilungsblatt Nr. 33, 1996, 5 f.

Villiger Kaspar, Demokratie, jetzt erst recht!, Politik im Zeitalter von Populismus und Polarisierung, Zürich 2018.

Villiger, Demokratie, 202; der Begriff der «alternativen Fakten» wurde von Kellyanne Conway, Beraterin des US-Präsidenten Donald Trump, im Januar 2017 in einem Interview verwendet, als sie falsche Aussagen des Pressesprechers Sean Spicer zur Zuschauerzahl bei der Amtseinsetzung des Präsidenten rechtfertigte.

Villiger, Demokratie, 69.

Vgl. zur Familiengeschichte des Geschlechts der von Marchion, von denen Thomas Pfisterer abstammt, Bernhard Jan-Andrea, Das Geschlecht v. Marion (Valendas), Ilanz 2022.

Vgl. etwa Böhler Benjamin/Grepper Fabian, 50 Jahre Jungfreisinnige Aarau – Lenzburg – Kulm, 1973–2023, Festschrift zum Jubiläum, Aarau 2023.

Vgl. etwa Haller/Kölz/Gächter, Rz. 234 f.

Vgl. die Publikationsliste von Thomas Pfisterer im Anhang dieser Festschrift.

Am 21. Februar 2019 reichte die Staatspolitische Kommission des Nationalrats (SPK-N) eine Motion betreffend die Beteiligung des Bundes an der Grundfinanzierung des Kompetenzzentrums für Föderalismus ein (Motion SPK-N [19.3008] vom 21. Februar 2019). Zunächst stimmten beide Kammern der Motion zu (AB 2019 N. 1422; AB 2020 694), worauf der Bundesrat am 26. Februar 2025 die Botschaft für ein neues Bundesgesetz über Finanzhilfen für das IFF verabschiedet hat (Botschaft des Bundesrates vom 26. Februar 2025 zum Bundesgesetz über die Finanzhilfen zugunsten des Instituts für Föderalismus, BBl 2025, 940 ff). Da für die SPK-N «Föderalismus in erster Linie Sache der Kantone» ist (vgl. Medienmitteilung der SPK-N vom 28. März 2025, ausdrücklich NR-Pfister [AB 2025 N. 1236]), obwohl die Grundlagen des schweizerischen Föderalismus in der Bundesverfassung geregelt sind, trat die Volkskammer in der Sommersession dieses Jahres mit 72 zu 117 Stimmen nicht auf die Vorlage des Bundesgesetzes ein (AB 2025 N. 1239). In der Konsequenz bedeutete dies, dass das IFF seine internationale Abteilung massiv reduzieren musste.

Ansprache von Bundesrat Ignazio Cassis vom 21. Oktober 2025 anlässlich der Eröffnung der School of Public Policy: Excel trifft Word, abrufbar unter <www.eda.admin.ch>: EDA > Organisation des EDA > Departementsvorsteher Ignazio Cassis > Reden.

Henri Gétaz, Vorteile der Dynamischen Rechtsentwicklung, NZZ vom 20. Februar 2026, S. 19.

Z.B. im Rahmen der WTO, der EFTA, dem EWR und der EU.

Vgl. das Interview mit Bundespräsident Parmelin in der NZZ am Sonntag, vom 25. Januar 2026, S. 12.

Vgl. Tobias Gafafer, NZZ vom 17. Februar 2026, S. 19.

Henri Gétaz, Vorteile der dynamischen Rechtsentwicklung, NZZ vom 20. Februar 2026, S. 19.

Stichwort ISO.

Das Ausland wartet mit Vergeltung ab, NZZ vom 24. Februar 2026, S. 21; Ohne Zölle funktioniert Trumps Methode des «Teilens und Herrschens» nicht mehr, NZZ vom 24. Februar 2026, S. 21.

Matthias Oesch, Der EuGH und die Schweiz, EIZ Publishing, Zürich 2023, S. 81 ff.

Stichwort: Europakompatibilität des Schweizerischen Rechts.

Vgl. Henri Gétaz, Vorteile dynamischer Rechtsentwicklung, NZZ vom 20. Februar 2026, S. 19.

Oesch Matthias, Schweiz – Europäische Union, EIZ Publishing, Zürich 2020, S. 215 ff.

Simon Marti, Wenn zwei sich streiten, leidet die Schweiz, NZZ am Sonntag, 28. September 2025, S. 14; 25.3947 Motion, Versorgungssicherheit mit strategischen Rohstoffen und Halbfabrikaten als Bestandteil von Freihandelsabkommen, eingereicht von der Aussenpolitischen Kommission des Nationalrats am 30. Juni 2025.

25.3947 Motion, Stellungnahme des Bundesrates vom 27. August 2025.

So auch der Bundesrat, siehe Motion 25.3947, Stellungnahme des Bundesrats.

Ständerat 1999 bis 2007

Liberaler Staatsmann der Mitte und des Ausgleichs

Hannes Germann*

Hannes Germann (1956) ist ehemaliger Lehrer, weitergebildeter Betriebsökonom und Verwaltungsrat (dipl. oec./VR CAS HSG). Von 1993 bis 1996 amtierte er als Erziehungsrat des Kantons Schaffhausen, von 1997 bis 2008 war er Gemeindepräsident von Opfertshofen, von 1997 bis 2000 Kantonsrat. Seit 2002 vertritt er den Kanton Schaffhausen im Ständerat, 2013/14 als dessen Präsident. Von 2009 bis 2021 leitete er den Verband Schweizer Gemüseproduzenten. Zudem wirkte er während 25 Jahren im Vorstand des Schweizerischen Gemeindeverbands, 16 davon als Präsident.

Ständemehr – ja oder nein? Diese zentrale Frage beschäftigt die Bundespolitik im Vorfeld der Entscheidungen zum EU-Paket. Immer wieder geben auch institutionelle Fragen zu reden, so wie aktuell jene im Umgang mit der Tragödie von Crans-Montana. Eigentlich hätte der Bundesrat als exekutives Gremium via Notrecht längst in eigener Kompetenz entscheiden können. Allerdings ist die Anwendung von Notrecht nach dem Gusto der Legislative in jüngster Zeit zu extensiv erfolgt (Corona, CS usw.). So sieht sich das Parlament genötigt, entweder einer inhaltlich kaum überzeugenden Vorlage zuzustimmen – oder aber den Bundesrat zu desavouieren.

Wie hätte wohl der Ständerat in der Ära von Politgrössen wie Thomas Pfisterer (1999–2007) entschieden? Er, der «Diener dreier Gewalten», als der er vom damaligen Ständeratspräsidenten Peter Bieri in Anlehnung an die NZZ bei der Verabschiedung aus der Kleinen Kammer so treffend gewürdigt worden ist. Thomas Pfisterer, den ich als frisch gewählten Ständerat kennen und schätzen gelernt habe. Er ist beispielhaft für konsensual erarbeitete Lösungen eingetreten, mit viel Augenmass, starken Argumenten und staatstragender Grösse. Dabei hatte er stets das Wohl von Land und Leuten im Fokus. Dies tat er mit grösstem Respekt vor unseren Institutionen, denen er während gut vier Jahrzehnten ein treuer Diener war.

Kurzum: ein mehr als würdiger Vertreter der «Chambre de Réflexion», der auch mein persönliches Wirken mitgeprägt hat. Seinem ohnehin guten Gedächtnis hat er bei Bedarf mit seinem «gefürchteten Karteikartensystem» nachgeholfen – und so manchem Kollegen auf die Sprünge geholfen. Tempi passati. Seit 2007 hat sich doch einiges verändert in der Kleinen Kammer. So wird inzwischen elektronisch abgestimmt. Damit sind einerseits die leidigen Diskussionen über allfällige Abstimmungsfehler und Intransparenz endgültig vom Tisch. Was freilich nicht heissen will, dass heute immer alle richtig abstimmen…

Zum spürbaren Kulturwandel hat auch die seit einigen Jahren (endlich) erlaubte Benutzung elektronischer Geräte beigetragen. Die Präsenz im Ratssaal ist dadurch tendenziell gestiegen. Hochstehende Debatten sind indes nach wie vor ein Gütesiegel der «Chambre de Réflexion». Gleichwohl hat der Einzug der in meinem Präsidialjahr eingeführten elektronischen Abstimmungsanlage zu leichten Verhaltensänderungen geführt. So wurde früher oft konsensual entschieden. Selbst wenn man mit etwas nicht oder nicht vollumfänglich einverstanden war, hat man sich nicht gegen eine offensichtliche Mehrheit gestellt.

Seit einer Dekade wird nun aber jede Abstimmung und damit auch das Abstimmungsverhalten namentlich erfasst. Dadurch ist der Druck der in der Regel vom Nationalrat geprägten Parteizentralen auf die Standesvertreter gestiegen, sich statt an den übergeordneten Landes- und Standesinteressen vermehrt an den Vorgaben der Partei zu orientieren. Das hat die Debattenkultur insofern verändert, als deutlich häufiger Einzelanträge gestellt werden – auch wenn diese noch so aussichtslos sein mögen. Das und die gestiegene Redseligkeit würden einem klassischen, auf Ausgleich bedachten «Liberalen der Mitte» vom Format des institutionell korrekten Staatsmannes wohl etwas Mühe bereiten.

Aber diese Einschätzung ist lediglich eine Hypothese meinerseits. Den «liberalen Staatsmann der Mitte» mag mir der Freisinnige hoffentlich verzeihen. Denn inzwischen hat sich ja nicht nur die Kultur im Ständerat verändert, sondern es hat sich namentlich auch die einstige CVP zur Mitte-Partei gewandelt. Wie Thomas Pfisterer wohl in den eingangs aufgeworfenen Fragestellungen entschieden hätte? Na, wie wohl.

Herzliche Gratulation, lieber Thomas!

Es war mir eine Ehre und eine Freude zugleich, mit Dir im selben Gremium mitzuwirken. Für starke Kantone, für glaubwürdige Institutionen, für das Erfolgsmodell Schweiz.

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Fraktionsausflug Flims: Boot Rheinschlucht mit Bundesrat Merz und Fraktionskollegen und Besuch Valendas zum Start der «Dorf-Reform» – Ständerat auf dem Dorfplatz (Bilder: Familie Pfisterer).

Verabschiedung durch Ständeratspräsident Peter Bieri

Peter Bieri*

Peter Bieri (*1952) ist Schweizer Politiker der CVP (heute Die Mitte) aus dem Kanton Zug. Nach dem Studium der Agronomie an der ETH Zürich, das er mit einer Promotion abschloss, engagierte er sich in Wirtschaft und Politik. Von 1995 bis 2015 vertrat er den Kanton Zug im Ständerat; 2006/07 präsidierte er die kleine Kammer. Zuvor war er Gemeinderat in Hünenberg und prägte über Jahre die Bundespolitik in finanz- und staatspolitischen Fragen.

Zu Thomas Pfisterer: Gegen eine prominente Gegenkandidatin setzte sich Thomas Pfisterer 1999 bei seiner Wahl in den Ständerat durch, nämlich gegen die heute allseits beliebte Doris Leuthard. Zuvor war er als Bundesrichter und danach als Aargauer Regierungsrat tätig gewesen, weshalb ihn die «NZZ» in einem Porträt als «Diener dreier Gewalten» bezeichnete [dieser NZZ-Artikel hier weiter unten]. Thomas Pfisterer waltete als umsichtiger und stets bestens vorbereiteter Präsident der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen und der NEAT-Aufsichtsdelegation und arbeitete in zahlreichen weiteren Kommissionen mit: in den Kommissionen für Rechtsfragen; für öffentliche Bauten; für Umwelt, Raumplanung und Energie sowie in der Finanzkommission.

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Abschied mit der Familie aus dem Ständerat, Kuppel Bundeshaus mit Kantonswappen (Bilder: Familie Pfisterer).

Mit Thomas Pfisterer verlässt ein aktives, engagiertes, stets gut dokumentiertes Mitglied unseren Rat, das sich mit juristischem Wissen und dem Gespür für das Mögliche für integrative Lösungen einsetzte. Thomas Pfisterer waren die Gesamtschau und die Suche nach dem Konsens wichtig. Schwerpunkte seiner politischen Arbeit waren neben den Kommissionsgeschäften Fragen der Rechtsstaatlichkeit, der Demokratie und des Föderalismus. Unvergessen bleibt er auch als Gastgeber unseres Rates in Valendas im vergangenen Herbst. Dass die Aargauer das politische Schwergewicht Thomas Pfisterer nicht leicht ersetzen können, zeigt sich schon allein darin, dass die FDP Aargau die amtierende höchste Schweizerin dafür aufbieten muss. Herzlichen Dank! (Beifall)

https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/amtliches-bulletin/amtliches-bulletin-die-verhandlungen?SubjectId=12483

Würdigung in der NZZ*

Matthias Saxer**

Matthias Saxer, Neue Zürcher Zeitung,  31.07.2007, Der Diener dreier Gewalten – Thomas Pfisterer – juristisches Wissen und Gespür für das Mögliche.

Matthias Saxer (1948–2009) war Schweizer Journalist und langjähriger Redaktor der Neuen Zürcher Zeitung. Seine journalistische Laufbahn begann er beim Aargauer Volksblatt und beim Badener Tagblatt, bevor er 1985 zur NZZ wechselte. Dort wurde er 1994 Leiter des Inlandressorts. Saxer galt als analytischer Beobachter der Schweizer Politik und profilierte sich durch unabhängige und differenzierte Kommentierung.

Am 2. Dezember hat der freisinnige Aargauer Ständerat Thomas Pfisterer seinen «Letzten» in der kleinen Kammer. Mit ihm tritt ein Citoyen von der Bühne des Bundesstaates ab, der während vier Jahrzehnten als Bundesrichter, Regierungsrat und Ständerat drei Gewalten diente.

Thomas Pfisterer verreist nach dem Gespräch in seinem Garten in die Ferien nach Lausanne, wo er noch immer eine Wohnung aus jener Zeit hat, als er hauptamtlicher Bundesrichter war. Dorthin kehrt er zurück, wenn er sich erholen oder etwas in Ruhe aufarbeiten will. Der Aargauer Pfisterer schätzt und lebt die Mehrsprachigkeit seiner Heimat Schweiz aus Überzeugung. Er vertrat in Bern einen Kanton, der politisch seit seiner Gründung das Eidgenössische betont, weil er seine Existenz zwischen den selbstbewussten Zentren Zürich, Bern und Basel nicht zuletzt einer starken Schweiz verdankt. In diesem Sinne hat Pfisterer seinen Kanton effizient und nicht zulasten anderer vertreten.

Seitenwechsel in die Politik

25 Jahre seines Lebens stand Pfisterer vom Bezirksgerichtsschreiber bis zum Bundesrichter in Diensten der Justiz, ehe er 1991 in den Aargauer Regierungsrat gewählt wurde. Geplant hat Pfisterer diesen Seitenwechsel in die Politik nicht, er dachte vielmehr daran, bis 60 in Lausanne zu richten und daneben als Titularprofessor für Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität St. Gallen zu lehren. Schon eher absehbar war dann, dass die Aargauer den Regierungsrat 1999 als Standesvertreter nach Bern sandten, wenn auch erst im zweiten Wahlgang, weil ihn eine damals erst kantonal bekannte Doris Leuthard hart gefordert hatte, nachdem sich Pfisterer schon in der eigenen Partei gegen die heutige Nationalratspräsidentin Egerszegi nur knapp hatte durchsetzen können. Nach zwei Amtsperioden sagt der 66-Jährige ohne Bitterkeit und Wehmut: «16 Jahre Politik sind genug.»

Pfisterer ist als Politiker insofern Richter geblieben, als er sich die Argumente beider Seiten anhört und sich mit ihnen auseinandersetzt. Als Staatsrechtler musste er Parlament und Parteien in jüngster Zeit vermehrt zur Recht- und Verfassungsmässigkeit ihres Tuns anmahnen. Zum Beispiel bei der Nothilfe im Asylwesen, beim Bürgerrecht oder bei den Kampfhunden wehrte sich Pfisterer gegen Versuche, das Recht der kochenden Volksseele einfach unterzuordnen.

So zäh Pfisterer politisch in der Sache ringt, verliert er doch sein Ziel, eine integrative Lösung für komplexe Probleme, nicht aus den Augen. Als Baudirektor im Aargau ebnete er mit diesem Gespür für den Konsens einer dritten Baregg-Röhre auf der A 1 rascher den Weg, als wenn er den Bau politisch mit der Brechstange gegen die Umweltverbände hätte erzwingen wollen. Und auch mit den süddeutschen Nachbarn suchte Pfisterer als Regierungsrat und Ständerat ein Einvernehmen. Für den Aargauer ist denn auch die nationale und kantonalzürcherische Flughafenpolitik der vergangenen Jahre ein Beispiel, wie man es nicht machen sollte.

Es kann nicht überraschen, dass Pfisterer einige gegenwärtige Tendenzen der nationalen Politik nachdenklich stimmen. Im permanenten Wahlkampf einer nach links und rechts polarisierten Parteienlandschaft kommt für ihn die Gesamtschau zu kurz, wird das politische System durch Egoismen der Parteien unberechenbarer und instabiler. Ein Paradebeispiel ist für den Generalstabsoberst mit 2400 Diensttagen die Art, wie man die Armeereform angepackt hat. Das Parlament übergehe aber institutionelle Fragen (neben Themen wie dem Rechtsstaat vorab auch Fragen zur Demokratie und zum Föderalismus) nicht ungestraft, ist sich Pfisterer sicher. Mit Sorge registriert er, dass die Einigungskonferenz des Parlamentes ihren Namen immer weniger verdient, wenn dort nur abgestimmt wird, ohne den Ausgleich anzustreben. Eine Landesregierung, die sich oft nur noch in der negativen Abgrenzung trifft, kann nach Auffassung des früheren Regierungsrates auf Dauer nicht zufriedenstellend funktionieren. Pfisterer redet damit nicht dem Kompromiss auf Vorrat das Wort, er plädiert vielmehr für eine starke, aber in ihrem Kern konsenswillige Führung.

Pfisterer schwebte als Ständerat nicht nur in den höheren Sphären des Staatsrechts. In mehreren Kommissionen leistete er parlamentarische Knochenarbeit bei grossen und komplexen «Kisten». Vor allem in der Verkehrspolitik ist noch nicht absehbar, wer die einigende Rolle des Mediators im Ständerat übernimmt und gerade bei komplexen Vorlagen den Weg zu einem möglichen Konsens mit juristischem Wissen und dem Gespür für das politisch Mögliche vorspurt. Der Infrastrukturfonds und die Gesamtschau FinöV / zukünftige Planung Eisenbahngrossprojekte (ZEB) sind zwei Beispiele für Pfisterers Beiträge zu mehrheitsfähigen Lösungen komplexer Sachfragen. Ganz uneigennützig war Pfisterers Kampf als Regierungs- und Ständerat für Lösungen im Bereich der Infrastrukturen nicht: Der Aargau ist von Grossprojekten für Infrastrukturen (Schiene, Strasse, Energie) im Guten wie im Schlechten betroffen wie kaum ein anderer Kanton. Und der bei seiner Gründung mausarme Kanton hat seine Standortgunst politisch genutzt. Man hält dem Vollblut-Juristen Pfisterer mitunter vor, er schaffe mit Freude für alles neue Gesetze. Seiner politischen Arbeit wird jedoch das Motto «konferieren statt prozessieren» eher gerecht. So hat er sich sowohl im Verwaltungsverfahren als auch in der Zivilprozessordnung für Konsens- und Mediationslösungen starkgemacht.

Ururenkel Zschokkes

Wie gross ist das Loch, in das einer nach 40 Jahren im Dienst der Res publica fällt? Pfisterer glaubt sich gewappnet und freut sich auf seine juristische Arbeit in einer Badener Anwaltskanzlei. Zu oft war dort sein Arbeitsplatz in den vergangenen Jahren leer geblieben. Er will überdies reisend und lesend andere Völker und Lebensweisen kennenlernen. In seinen Jahren als Politiker hat er viele Bücher und Dokumente gesammelt, die er sich nun erschliessen will.

Als Ururenkel des Volkserziehers, Publizisten und Bestseller-Autors Heinrich Zschokke präsidiert Pfisterer überdies eine Gesellschaft, die sich um das Vermächtnis dieses liberalen Denkers im Umbruch vom Ancien Régime zum modernen Bundesstaat kümmert. Die Heinrich-Zschokke-Gesellschaft ist denn auch mit der Erarbeitung einer wissenschaftlichen Biografie beschäftigt. Und ganz ohne Pfisterer muss die Politik auch nach dem 2. Dezember nicht auskommen: Einer seiner Söhne wirkt unterdessen in der Exekutive von Pfisterers Wohngemeinde.

Würdigung in der Aargauer Zeitung*

Woldemar Muischneek**

Porträt anlässlich seiner Wahl in den Ständerat, Woldemar Muischneek, Aargauer Zeitung, 15.06.2000, Neuling – mit «Bern» vertraut – Sessionsporträt – Ständerat Thomas Pfisterer (FDP/AG).

Woldemar Muischneek (*1936) ist Schweizer Publizist und Redaktor. Er wurde in Baden geboren und arbeitete journalistisch unter anderem für regionale Medien. In seiner publizistischen Tätigkeit setzte er sich mit politischen und gesellschaftlichen Fragen auseinander und engagierte sich für eine kritische und unabhängige Öffentlichkeit. Seine Arbeiten bewegen sich im Spannungsfeld von Journalismus, politischer Debatte und intellektueller Publizistik.

Recht und Politik prägten schon bisher die berufliche Tätigkeit Thomas Pfisterers – als Bundesrichter (von 1986 bis 1991) und seither als Aargauer Regierungsrat. Als solcher ist ihm «Bern» aus mannigfachen amtlichen Kontakten schon lange vertraut, als «Wanderprediger» für den Aargau etwa; und als Präsident der Arbeitsgruppe der Kantone für die neue Bundesverfassung z.B. hat er in entscheidenden Phasen an vorderster Front mitgewirkt, als es darum ging, die (föderalistische) Stimme der Kantone zur Geltung zu bringen. Der Neuling im Ständerat ist also kein Neuling auf dem eidgenössischen politischen Parkett. Aber er ist deswegen noch kein parlamentarischer Routinier; denn das Parlament hat er bisher stets als Gegenüber erlebt, abgesehen von seiner Tätigkeit im aargauischen Verfassungsrat (1973-1980); nun gehört er erstmals selber einem eigentlichen Parlament an und sammelt neue Eindrücke. Da ist ihm schon nach kurzer Zeit das Selbstverständnis der Kleinen Kammer aufgefallen: das Bemühen um hohe Qualität der parlamentarischen Arbeit, die Diskussionskultur und die starke Stellung der Kommissionen, was auch mit deren numerischer Grösse zu tun hat (jeweils mehr als ein Viertel des Rats). Und überhaupt das Selbstverständnis des eidgenössischen Parlaments: Der Drang nach eigenständiger Gestaltung oft gegen den Bundesrat sowie die Einmischung in Bereiche, wo die Zuständigkeit gar nicht gegeben wäre, ist für den Aargauer «Regierer» in diesem Ausmass etwas Neues. Am Anfang steht meistens die Gutheissung einer Parlamentarischen Initiative, bei deren Weiterbehandlung jeweils der Rat bzw. die Kommission und nicht die Regierung das Heft in den Händen behält. Pfisterer denkt da etwa an die jüngsten Energie-Vorlagen, die am Bundesrat vorbei, oder an die Frage des Schwangerschaftsabbruchs, die gegen den Bundesrat entschieden wurden. Mitunter würden so Qualität und Ausgewogenheit der Vorlagen leiden. – Es bereite gelegentlich Mühe, sich für die Stellung der Kantone zu engagieren; deutlich spüre man die zwei Gruppen im Rat – die ehemaligen Regierungsräte, bei denen Standesinteressen prioritär seien, und «die Andern», die behaupten, nicht nur Kantonsvertreter, sondern auch eidgenössische Politiker zu sein. Pfisterer, der bis zum Amtsantritt seines Nachfolgers in der Regierung ausharrte, hat nun auch erfahren, dass es nicht möglich und zu viel ist, gleichzeitig Regierungsrat und Ständerat zu sein. Die Fülle der Geschäfte und der Rhythmus der Beratungen machten es mitunter schon schwierig, neben dem Regierungsamt in einem grossen Kanton wie dem Aargau die Ständeratsarbeit seriös zu bewältigen.

Ratsarbeit mit Schwergewicht in den Kommissionen

Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie

Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen

Finanzkommission

Kommission für Rechtsfragen

Kommission für öffentliche Bauten

NEAT-Aufsichtsdelegation

Ratsarbeit im Plenum

Thomas Pfisterer brachte sich in den Debatten jeweils auch zu Themen ein, in welchen er nicht in der zuständigen Sachkommission war. Dies war vor allem dann der Fall, wenn es sich um Fragen von grundsätzlicher Bedeutung handelte, insbesondere in den Themen Recht, Demokratie, Föderalismus und allgemein Staatspolitik.

Die Voten sind im Internet verfügbar:
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Ebenso sind die Vorstösse von Thomas Pfisterer im Internet abrufbar:
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Ständerat Thomas Pfisterer, FDP-AG, spricht am Donnerstag, 4. Oktober 2007 im Ständerat in Bern während der Debatte über die Wiederzulassung von Formel-1-Autorennen (Foto: KEYSTONE/Peter Klaunzer).

Internationale Aufträge 2007 bis heute

Forum of Federations

Hans Altherr, Rupak Chattopadhyay und Georg Milbradt*

Dr. iur. Hans Altherr (1950) war als selbständiger Anwalt und rund 14 Jahre als Jugendanwalt des Kantons Appenzell Ausserrhoden tätig. Von 1976 bis 1993 gehörte er dem Gemeinderat von Trogen an, 1989–1998 dem Kantonsrat von Appenzell Ausserrhoden. 1998–2005 war er Regierungsrat und 2000–2003 Landammann. 2004 wurde er in den Ständerat gewählt, 2011/12 amtierte er als Präsident. Er ist Unternehmer und Inhaber der WEISS AG in Walzenhausen.
Rupak Chattopadhyay ist Politikwissenschaftler und Experte für internationale Zusammenarbeit und urbane Governance. Er studierte Politikwissenschaft und internationale Beziehungen und promovierte an der Universität Maastricht. Er ist Generalsekretär des Global Parliament of Mayors und war zuvor am Global Cities Institute tätig. Seine Arbeit widmet sich der Rolle von Städten in globalen politischen Netzwerken und internationalen Kooperationsformen.
Georg Milbradt (*1945) ist deutscher Ökonom und Politiker der CDU. Nach dem Studium der Volkswirtschaftslehre promovierte er und wurde Professor für Wirtschaftspolitik. Nach der deutschen Wiedervereinigung trat er in die Politik ein und war von 2002 bis 2008 Ministerpräsident des Freistaates Sachsen, zuvor viele Jahre sächsischer Finanzminister. Heute wirkt er als internationaler Berater und Vermittler in wirtschafts- und reformpolitischen Fragen.

Einleitung
Hans Altherr

Als sein Nachfolger im Board habe ich Thomas Pfisterers aktive Mitarbeit im Forum of Federations nicht persönlich kennengelernt. Deshalb habe ich Georg Milbradt, den damaligen Vorsitzenden des Boards, und Rupak Chattopadhyay, den damaligen und heutigen Direktor der Organisation, gebeten, darüber zu berichten. Beide Texte belegen die immensen Beiträge von Thomas Pfisterer für Föderalismus, Dezentralisation und intergouvernementale Zusammenarbeit, aber auch für das Forum of Federations selbst.

Das Forum of Federations (kurz: Forum, www.forumfed.org) ist eine in der Schweiz viel zu wenig bekannte Organisation, weshalb ich sie hier kurz vorstellen möchte. Das Forum wurde in der Folge einer grossen Konferenz in Mont-Tremblant, Québec, Kanada, 1999 vor dem Hintergrund des 2. Referendums in 1995 zur Unabhängigkeit in Quebec gegründet. Hatte das Forum of Federations zunächst das Ziel, die innerkanadische Diskussion durch Erfahrungen anderer Föderalstaaten zu bereichern, so hat sich die Organisation sehr schnell internationalisiert, insbesondere durch die Unterstützung der Schweiz. Diese trat 2002 im Zuge der 2. grossen Internationalen Föderalismuskonferenz bei, die in St. Gallen stattfand. Danach folgten als weitere Mitgliedsländer: Australien, Äthiopien, Brasilien, Deutschland, Kanada, Indien, Mexiko, Nigeria und Pakistan.

Für das Forum ist Föderalismus ein allgemeines, neutrales, institutionelles Konzept, das nicht «verkauft», sondern zur Verfügung, zur Diskussion gestellt werden soll. Inhaltlich wird auf zwei Säulen gearbeitet, dem Erfahrungsaustausch einerseits und der Unterstützung von Staaten, die den Föderalismus oder die Dezentralisierung fördern und stärken wollen, andererseits.

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Die Vorstandsmitglieder des Forums und ganz vorn (v.l.): Landammann Urs Hofmann, Georg Milbradt, Rupak Chattopadhyay und Thomas Pfisterer. Aufgenommen am 17. März 2015 in Aarau (Foto: Chris Iseli/Aargauer Zeitung).

Der Erfahrungsaustausch unter dem Label «Learning from each other» geschieht in Konferenzen, vor allem aber in wissenschaftlichen Werken, die in der Regel einem bestimmten Thema wie dem Schulwesen, der Sicherheit, der IT usw. in föderalen Staaten gewidmet sind. In der Schweiz neigen viele dazu, die eigene Form des Föderalismus für die absolut beste zu halten. Dabei verpassen wir, wie viel wir von anderen lernen könnten. Die Vielfalt der in den verschiedenen Themen getroffenen Lösungen ist erstaunlich und sehr inspirierend.

Die zweite Säule ist die anspruchsvollere. Die Unterstützung anderer Staaten setzt deren Willen zu mehr Föderalismus, Dezentralisierung oder intergouvernementaler Zusammenarbeit voraus. Die so entstehenden Projekte sind mittel- bis langfristig und laufen daher Gefahr, bei einem Regierungswechsel oder in Krisensituationen aus dem Fokus zu geraten. Deshalb und aus der Erkenntnis heraus, dass die vom Forum geförderten Strukturen interessierte, politisch gebildete und aktive Bürgerinnen und Bürger zwingend voraussetzen, werden zunehmend auch Projekte durchgeführt, die diese Fähigkeiten in bestimmten Ländern oder Regionen unterstützen und stärken, namentlich auch mit jungen Menschen.

Zum Schluss dieser Einleitung gestatte ich mir noch einige persönliche Bemerkungen: Thomas’ riesige Erfahrung und den unglaublich breiten Bereich seiner Tätigkeiten, wie er ja auch in dieser Festschrift zum Ausdruck kommt, hatte ich schon lange bewundert. Persönlich kennen- und schätzen gelernt habe ich ihn in der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK). Als neu gewählten Regierungsrat des Kantons Appenzell Ausserrhoden hatte mich das Kollegium in die KdK delegiert. Das war 1998; ich vertrat den Kanton bis Mitte 2005 in der KdK. Die prägenden Themen in dieser Zeit waren das Verhältnis der Kantone mit ihren Gemeinden und Städten zum Bund[1], der Neue Finanzausgleich NFA und die Wirkungen eines möglichen EU-Beitritts auf die Kantone.

In allen drei Themen war Thomas dauernd präsent, drückte ihnen seinen Stempel auf, nicht durch unüberlegtes Dreinschiessen, wie es Politiker oft tun, sondern durch sorgfältige und umfassende Analysen und Gesamtdarstellungen der Problemlage. Dabei liess er es aber nicht bewenden, sondern legte jeweils ausgewogene Lösungsvorschläge zur Diskussion vor. Ganz besonders beeindruckte mich Thomas Pfisterers Auseinandersetzung mit einem möglichen EU-Beitritt der Schweiz. Er war nie das, was man heute einen EU-Turbo nennen würde, aber er vertrat zu Recht die Auffassung, die Kantone müssten sich mit einem möglichen Beitritt auseinandersetzen und sich im Sinne einer Eventualität darauf vorbereiten. So präsidierte er die Arbeitsgruppe Europa-Reform der Kantone und berichtete über deren Arbeit regelmässig an den Plenarsitzungen der KdK[2]. Bei ihm fühlte ich mich immer sicher, dass er jedes Thema umfassend, klar und ausgewogen behandelt.

Näher kennen und schätzen lernte ich Thomas im Ständerat. Beide waren wir in der Finanzkommission. Hingegen arbeiteten wir in verschiedenen Sachkommissionen. Unser Austausch beschränkte sich daher vorwiegend auf die Fraktions- und die Plenarsitzungen. In unseren vier gemeinsamen Jahren im Rat war Thomas ein toller Kollege, eine hervorragende Informationsquelle für das aktuelle Geschehen in «seinen» Kommissionen und das Vorbild eines echten Liberalen, eines Liberalen, der Freiheit nicht nur als Unabhängigkeit versteht, sondern auch als Verpflichtung[3].

Thomas Pfisterer’s Contributions to Federalism in Switzerland and Beyond[4]
Rupak Chattopadhyay

Der Beitrag von Rupak Chattopadhyay würdigt Thomas Pfisterer und zeichnet zentrale Linien seines Wirkens für den Föderalismus in der Schweiz und international nach. Der Autor lernte Pfisterer über das Forum of Federations kennen, wo dieser seit 2005 als Schweizer Experte an Veranstaltungen mitwirkte und später die Schweiz im Verwaltungsrat vertrat.

Ein Schwerpunkt liegt auf den intergouvernementalen Beziehungen. Pfisterers Beitrag von 2015 ordnet die dichte Praxis aus Konferenzen kantonaler Regierungsmitglieder, gemeinsamen Programmen und Konkordaten als tragendes Bindemittel ein und betont deren zentrale Funktion für Stabilität und Umsetzungsfähigkeit. Im Kontext der NFA 2008 wird hervorgehoben, dass etablierte Kooperationsmechanismen die Reform politisch und operativ erst ermöglichten.

Ein zweiter Schwerpunkt betrifft die kantonale Mitwirkung in der Europapolitik. Pfisterer analysierte 2014 die verfassungsrechtliche Verankerung der Mitwirkungsrechte, kritisierte die bernzentrierte Koordination und plädierte für eine «offensive» Beteiligungsstrategie der Kantone, inklusive Kompetenzaufbau, stärkerer Abstimmung und direkter Präsenz in europäischen Gremien. Mehrere Empfehlungen flossen später in Revisionen zur kantonalen Mitwirkung in der Aussenpolitik ein.

International prägte Pfisterer die «Principles of Federalism» (2012) und das Konzept «Green Federalism», das bei Umweltfragen frühe institutionalisierte Koordination betont. Ergänzend würdigt der Text seine Laufbahn als Professor in St. Gallen, als Ständerat sowie seine Rolle in Infrastrukturaufsicht, und verweist auf sein Engagement für den öffentlichen Verkehr und die International Takhi Group.

It is indeed an honour to contribute this essay to celebrate the life and work of Thomas Pfisterer. I first came to know Thomas Pfisterer through my own work at the Forum of Federations. He had participated in many Forum events as an eminent Swiss expert during the Forum’s many activities in Switzerland and Europe since 2005. I had the privilege of working closely with him when he represented Switzerland on the Board of Directors of the Forum of Federations. Over the last two decades that I have known him, the impact that Thomas Pfisterer’s contributions have had both on his home canton of Aargau and on Switzerland’s decentralized governance is very clear. His work as a jurist, politician, scholar, and international advocate has strengthened cooperative intergovernmental relations (IGR) and has left a legacy not just in Switzerland, but worldwide. This brief essay is a tribute to the person and attempts to trace the principal threads of that legacy.

Strengthening Swiss Federalism through Intergovernmental Relations

Much like our own experience in Canada, in Switzerland, federalism is a living practice, balancing cantonal autonomy with national cohesion. Thomas Pfisterer understood this better than most. His 2015 article “Intergovernmental Relations in Switzerland: An Unfamiliar Term for a Necessary Concept” filled a surprising gap in Swiss scholarship: although the country had practised intensive intergovernmental cooperation for decades, the concept itself had rarely been theorised. Pfisterer systematically mapped the dense web of conferences of cantonal ministers, joint programmes, and concordats that hold the Swiss system together. He demonstrated that intergovernmental relations are not an optional add-on but the very glue that prevents formal constitutional powers from drifting into conflict or paralysis.[5]

The timing of the book was no coincidence. The 2008 reform of fiscal equalisation and task allocation (Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenverteilung, NFA) had redrawn the financial and policy map between the Confederation and the cantons. Pfisterer’s analysis showed how well-designed IGR mechanisms had made the reform politically feasible and operationally successful.[6] Without the prior existence of the Conference of Cantonal Governments (KdK), the joint federal-cantonal implementation bodies, and hundreds of bilateral and multilateral agreements, the reform would almost certainly have foundered on cantonal resistance.[7] Pfisterer’s conclusion was clear: in modern federations, effective intergovernmental relations are the functional equivalent of what separation of powers is to unitary states.[8]

Cantons in the World: Federalism Meets Foreign Policy

A second major strand of Pfisterer’s work concerned the external dimension of subnational authority. In a globalising world, foreign policy can no longer be the exclusive preserve of central governments. Switzerland’s position is unique: a non-member of the European Union that nevertheless maintains over 120 bilateral agreements with it. Pfisterer’s 2014 book The Cantons and the Confederation in European Policy offered the first comprehensive legal and political analysis of cantonal participation in the shaping of Switzerland’s EU policy.[9]

Drawing on Articles 54–56 of the 1999 Federal Constitution, he showed how cantons possess both consultation rights and, in certain cases, co-decision powers in areas of exclusive cantonal competence (education, culture, police, health).[10] He criticised the still overly Bern-centric coordination process and proposed what he called an “offensive strategy of participation”: internal cantonal reforms to build expertise, stronger regional concertation, and direct representation in Brussels-level bodies such as the Committee of the Regions.[11]

Many of his recommendations were later incorporated into the 2019–2021 revision of the Federal Act on Cantonal Participation in Foreign Policy.[12] Pfisterer’s broader insight – that federalism and international openness are not contradictory but mutually reinforcing – has proven prescient.[13] The cantons are now active co-authors of bilateral agreements in fields such as vocational training and regional policy (INTERREG programmes).[14]

A Swiss Contribution to Global Federal Thought

Pfisterer never saw Switzerland’s model as exportable wholesale, but he believed its underlying principles were universally relevant. Together with former Federal Councillor Arnold Koller and Zurich professor Daniel Thürer and others, he published in 2012 “Principles of Federalism: Guidelines for Good Federal Practices – A Swiss Contribution”.[15] The volume distilled seven core principles into a concise checklist that has since been translated into more than a dozen languages and used in constitutional processes from Nepal to Sudan.[16] At the Forum of Federations, these “Swiss principles” became the intellectual backbone of the Global Dialogue on Federalism programme.[17]

One of Pfisterer’s most original later contributions was the concept of “Green Federalism”. In presentations, most notably at the 2016 International Conference on Federalism in New Delhi, he argued that transboundary environmental problems are the ultimate test of multilevel governance and prescribed early, institutionalised coordination rather than top-down regulation.[18] The Swiss joint federal-cantonal programmes for CO₂ reduction and biodiversity protection provided concrete evidence that environmental effectiveness and federal diversity can reinforce each other.[19]

From Classroom to Council of States

From 1978 to 2007 Pfisterer held the chair of constitutional and administrative law at the University of St. Gallen, training generations of Swiss judges, civil servants, and politicians. Elected to the Council of States for Aargau (1999–2007), he became one of the chamber’s leading experts on federalism and infrastructure. As president of the Transport and Telecommunications Committee and of the NEAT Supervisory Delegation, he ensured that the Lötschberg and Gotthard base-tunnel projects respected cantonal competencies while serving national interests – a textbook example of cooperative federalism in action.[20],[21]

A Life Larger than Federalism

Thomas Pfisterer embodied the values he studied. A lifelong advocate of high-quality public transport, he regularly commuted by train even as a senator. A world traveler, Thomas Pfisterer was most tolerant of the chaos and disorder that sometimes confronted him in far away corners of the world. His decades-long support for the International Takhi Group, which reintroduced Przewalski’s horse to Mongolia, reflected the same patient, cross-border cooperation that defined his scholarship and politics.[22] In an era when federalism is sometimes caricatured as parochial privilege, Pfisterer reminded us that genuine federalism is disciplined solidarity – allowing profound diversity to coexist with effective collective action. The structures he refined, the students he formed, and the principles he articulated will shape federal practice in Switzerland and beyond for generations to come.

Few individuals have so seamlessly combined the roles of constitutional lawyer, university professor, member of the Council of States, international advisor, and passionate civil-society advocate. Fewer still have left such a lasting imprint on both the theory and the day-to-day practice of federal governance.

Reminiszenzen des Chairmans 2013-2022
Georg Milbradt

Ich habe Thomas Pfisterer als wichtigen und inspirierenden Kollegen im Board of Directors des Forum of Federations in Ottawa kennen und schätzen gelernt. Durch seine eindrucksvolle Karriere in Beruf und Politik brachte er eine gelungene Kombination von juristischen Kenntnissen und praktischen Erfahrungen in einem gut funktionierenden Bundesstaat in unsere Arbeit mit ein. Um die wichtige Rolle von Thomas Pfisterer im Forum verstehen und würdigen zu können, muss man die Gründungsgeschichte des Forums und die besonderen Herausforderungen und Krisen dieser Organisation während seiner Amtszeit im Board kennen.

Das Forum war 1999 von der kanadischen Regierung als eine Institution gegründet worden, die den Austausch von Gedanken und Erfahrungen von Wissenschaftlern, Politikern und Praktikern in föderalen Staaten durch gegenseitigen Austausch, Konferenzen und Publikationen fördern sollte. Politische Bestrebungen in der frankophonen Provinz Québec auf Austritt und Gründung eines eigenständigen Staates waren gerade in einer Volksabstimmung abgelehnt worden, auch weil die kanadische Bundesregierung und die anglophonen politischen Kräfte als Alternative eine Stärkung bundesstaatlicher Elemente in Kanada und eine grössere Autonomie der Provinzen versprochen und dann auch umgesetzt hatten. Föderalisierung und Dezentralisierung sollten deshalb zu einem weltweiten Markenzeichen Kanadas werden. Dazu sollte u.a. auch das Forum of Federations dienen, das mit einer sehr ansehnlichen Anschubfinanzierung ausgestattet wurde.

In den folgenden Jahren öffnete das Forum die Mitgliedschaft für andere föderal organisierte Länder, wobei neben den klassischen alten Bundesstaaten wie der Schweiz, Australien oder Deutschland auch mehr und mehr Entwicklungsländer sich für föderale Strukturen interessierten, um ihre internen Probleme und Konflikte aufgrund unterschiedlicher Ethnien, Sprachen oder Religionen besser lösen zu können. In den ersten 10 Jahren konnte sich das Forum erfolgreich als weltweit anerkannte Institution für Fragen des Föderalismus und Dezentralisierung etablieren. Allerdings finanzierte es sich in der ersten Dekade fast ausschliesslich durch die grosszügige Anschubfinanzierung bei der Gründung.

Als Thomas Pfisterer und ich in den 10er-Jahren von unseren Ländern in das Board entsandt wurden, war diese Anschubfinanzierung aufgebraucht und Kanada war bei der inzwischen internationalen Struktur verständlicherweise nicht länger bereit, praktisch Alleinfinanzier zu bleiben. Kanada als Gründer und Sitzland wollte zwar auch weiterhin einen grossen Teil der Kosten tragen, und auch die anderen Mitgliedsländer zeigten sich bereit, ihre bisher relativ geringen Beiträge erheblich zu erhöhen. Aber das reichte nicht aus, um die bisherigen Ausgaben und das Personal dauerhaft zu bezahlen. Es galt also neue Finanzquellen zu erschliessen, insbesondere durch Projektfinanzierung und eine personelle und inhaltliche Neuausrichtung des Forums.

Das bedeutete u.a. einen kräftigen Abbau von Dauerstellen beim Personal zugunsten von projektfinanzierten Stellen mit zeitlicher Befristung sowie eine kreative und aktive Politik zur Einwerbung von Projekten in Konkurrenz mit anderen internationalen Mitspielern. Da in dieser Zeit bei den klassischen Geberländern der Interessenschwerpunkt sich mehr und mehr auf die Entwicklungszusammenarbeit verlagerte, hiess das für das Forum, sich von der Zusammenarbeit und dem Austausch unter den klassischen Bundesstaaten nun mehr auf Föderalisierung und sonstige staatliche Dezentralisierung als Mittel für eine verbesserte Regierungsführung in Entwicklungsländern zu konzentrieren. Dieser Kurswechsel innerhalb kurzer Zeit war für das Forum sowohl personalpolitisch als auch finanzpolitisch eine grosse Herausforderung.

Ohne Thomas Pfisterer wäre das nicht gelungen. Mit seiner Überzeugungskraft, seinen Erfahrungen und seinen Verbindungen erreichte er eine wichtige Aufstockung des Schweizer Mitgliedsbeitrages. Als Vorsitzender des Programmkomitees des Boards gelang es ihm mit seinem grossen Fachwissen und seinem politischen Geschick, aber auch durch seine Offenheit und Flexibilität, den neuen Kurs und die Projekte des Forums so auszurichten, dass sie sowohl für die bisherigen Mitgliedsländer als auch für weitere potentielle Geldgeber attraktiv waren, um die notwendigen Finanzmittel, einschliesslich der wichtigen Overheadkosten einzuwerben. Dank seiner Arbeit ist die inhaltliche Umstrukturierung des Forums und die Diversifizierung der Geldquellen in relativ kurzer Zeit gelungen.

Um die Finanzierung des Forums in schwieriger Zeit sicherzustellen, war Thomas Pfisterer auch bereit, sehr unkonventionelle Wege zu gehen. Wegen der grossen ukrainischen Diaspora in Kanada war die dortige Regierung sehr daran interessiert, den Demokratisierungsprozess nach der Majdan-Revolution tatkräftig zu fördern. Dazu wollte man zunächst die internationale Wahlbeobachtung unterstützen, um eine faire Präsidentenwahl zu erreichen. Kanada suchte nach einem kompetenten und vertrauenswürdigen Partner und sprach unter anderem auch das Forum an. Allerdings war Wahlbeobachtung nicht durch die Statuten des Forum of Federations gedeckt. Um trotzdem an den lukrativen Auftrag zu kommen, gründete das Forum ein weiteres Forum, nämlich das Forum for Freedom and Democracy, das die Unterstützung der Wahlbeobachtung übernehmen, sich allerdings zur Organisation des Personals des ursprünglichen Forums bedienen sollte. Um die schon von der OECD vorgesehenen internationalen Wahlbeobachter zu unterstützen, warb das neue Forum zusätzlich ukrainisch- und russischsprachige Kanadier an und stellte sie der OECD zur Verfügung, um mit deren Sprach- und Ortskenntnissen die Arbeit der eigentlichen internationalen Wahlbeobachter zu verbessern.

Die Aufgabe wurde gut gelöst, alle waren zufrieden. Das Forum of Federations konnte mit dem Overheadzuschlag einen wichtigen Beitrag zur Kostendeckung des Stammpersonals erzielen. Wegen des grossen Erfolges bei der Präsidentenwahl bekam das Forum auch den Auftrag, die Wahlbeobachtung der OECD für die beiden Wahlgänge der folgenden Parlamentswahlen nach demselben Modell zu unterstützen.

Ohne Thomas Pfisterer wäre das alles nicht möglich gewesen. Auf der Jahreskonferenz im Jahr 2015, die auf Anregung von Thomas Pfisterer in Aarau und Lenzburg stattfand, konnten wir die zunächst zögernden Boardmitglieder aus den sich entwickelnden Föderationen auf diesem ungewöhnlichen, aber finanziell notwendigen Weg mitnehmen.

Das Forum of Federations hat mittlerweile die Umstrukturierung gut gemeistert. Es hat sich zu einer schlagkräftigen und international angesehenen Institution entwickelt. Unser Schiff ist nicht in den Stürmen auf hoher See leck geschlagen, sondern kann jetzt seine Fahrt in hoffentlich ruhigerer See mit neuem Kurs erfolgreich fortsetzen. Daran hat Thomas Pfisterer massgeblich mitgewirkt. Vielen Dank!

Literaturverzeichnis

Conference of Cantonal Governments, Annual Report 2007/2008 (Bern 2008), 12–18.

Federal Department of Foreign Affairs, Report on European Policy 2022, Bern, 2023.

Federal Office for the Environment, Joint Implementation Programmes under the CO₂ Act 2013–2020: Evaluation Report, Bern, 2021.

Forum of Federations, Global Dialogue on Federalism Book Series, 11 vols., Montreal and Kingston: McGill-Queen’s University Press, 2005–2018.

Forum of Federations, Internal report on translations and applications of the Swiss Principles, Ottawa, 2020.

Koller Arnold et al., Principles of Federalism. Guidelines for Good Federal Practices – a Swiss contribution. Zurich/St. Gall 2012.

Pfisterer Thomas, Aspects of European Policy and Federalism [German original: Aspekte von Europapolitik und Föderalismus] Swiss Review of International and European Law: SZIER 2011/129.

Thomas Pfisterer, Green Federalism: Early Coordination for Transboundary Environmental Challenges, keynote address, International Conference on Green Federalism, New Delhi, 5–7 November 2012 (published in conference proceedings, 2016).

Pfisterer Thomas, Intergovernmental Relations in Switzerland: An Unfamiliar Term for a Necessary Concept. In: Poirier, Johanne/Saunders, Cheryl/Kincaid, John (eds.): Intergovernmental Relations in Federal Systems. Comparative Structure and Dynamics. Don Mills: Oxford University Press, 379–419.

Pfisterer Thomas, The 2008 Reform of Fiscal Equalisation and Task Allocation [German original: Die Neugestaltung des Finanz- und Aufgabenverbunds 2008], Swiss Yearbook of Political Science 48 (2008), 121–138.

Pfisterer Thomas in: The Cantons and the Confederation in European Policy [German original: Die Kantone mit dem Bund in der EU-Zusammenarbeit], Zurich/St. Gallen 2014, 78–95, 132–145.

Pfisterer Thomas, The NEAT Supervisory Delegation: A Successful Example of Federal Cooperation [German original: Die NEAT-Aufsichtsdelegation: Ein Beispiel erfolgreicher föderaler Zusammenarbeit], Schweizerische Bauzeitung 124, no. 48 (2006): 12–15.

Swiss Parliament, Official Bulletin, Council of States, 1999–2007 sessions; NEAT Supervisory Delegation, numerous interventions of Thomas Pfisterer, the last one on 6 June 2007, <https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/amtliches-bulletin/amtliches-bulletin-die-verhandlungen?SubjectId=11765> (accessed on 28 November 2025).

International Takhi Group (ITG)

Reinhard Schnidrig und Christian Stauffer*

Reinhard Schnidrig wuchs im Oberwallis auf und studierte Zoologie an der Universität Bern, wo er 1994 den Doktortitel für seine Untersuchungen zu Auswirkungen von Freizeitaktivitäten auf Gämsen erhielt. Nach einem Praktikum in der BUWAL-Sektion Jagd und Wild (1994–1996) leitete er sechs Jahre den Wildtierbiologischen Arbeitskreis WildARK Bern. 2000–2002 war er Redaktor und Tierfilmer bei Netz Natur des Schweizer Fernsehens DRS. 2005–2024 war er Chef Wildtiere und Artenförderung beim BAFU.
Christian Stauffer (geb. 1960) ist Biologe und Projektleiter mit grosser Erfahrung im Naturschutz. Er leitete den Wildnispark Zürich (2009–2013), das Netzwerk Schweizer Pärke (2014–2020) und die Stiftung KORA (2020–2025). Seit 1996 engagiert er sich in der Mongolei für die Wiederansiedlung von Wildpferden und seit 2017 im Solothurner Thal für die Rückkehr europäischer Wisente.

Thomas Pfisterer übernahm das Präsidium der ITG am 30. April 2007 nach dem Rücktritt des Gründungspräsidenten Jean-Pierre Siegfried. Thomas Pfisterer, damals noch Ständerat des Kantons Aargau, hat sich von einem Freund, der von dem Projekt begeistert war, dazu überreden lassen. Er leitete die ITG als Präsident bis im Mai 2015 und ist heute ihr Ehrenpräsident.

Die International Takhi Group

Die ITG wurde als Verein nach Schweizer Recht 1999 gegründet, um die unterschiedlichen Interessen der nicht-mongolischen Partner an der Wiederansiedlung der Takhi in der Great Gobi B zu koordinieren, um zu deren einzigem Kontaktpunkt für die mongolische Regierung zu werden und um das Projekt Schritt für Schritt zu einem mongolischen Projekt zu machen.

Die ITG hat ihre Strategie über die Jahre stetig angepasst. Der Fokus der Takhi-Wiederansiedlung wurde sukzessive um den Lebensraumschutz und die grossräumige Vernetzung erweitert.

Die ITG versteht sich als Fachorganisation, welche ihr Knowhow dem Projekt zur Verfügung stellt und über grössere Stiftungen wesentliche Mittel für Aktivitäten generiert. Die Parallel-Organisation «Freunde des Wildpferdes» trägt zu einer breiteren Unterstützung des Projekts und Finanzierung bei. Wichtig ist dabei, dass die Arbeit in der ITG unbezahlt erfolgt und die Spenden vollumfänglich in die Aktivitäten in der Mongolei fliessen.

Die Wiederansiedlung des Przewalskipferdes in der Mongolei

Das Przewalskipferd gehörte einst zur Fauna der mongolischen Steppe. Durch eine Kombination von klimatischen Veränderungen, Weidekonkurrenz und Bejagung wurden die Bestände aber im letzten Jahrhundert drastisch reduziert. 1968 wurde das letzte freilebende Przewalskipferd der Mongolei in der Great Gobi SPA (Specially Protected Area) gesichtet. Danach galt es in freier Wildbahn als ausgestorben.

Nach diversen Fangaktionen um die Jahrhundertwende des 19./20. Jh. hielten einige europäische Zoos Przewalskipferde. Anfang der 1940er-Jahre gab es jedoch weltweit nur noch 12 fortpflanzungsfähige Tiere. Darauf wurde ein Zuchtbuch gestartet und gezielte Austauschaktionen zwischen den Zoos, Tierparks und Privatzuchten ermöglichten einerseits das Überleben der Art und andererseits eine grösstmögliche genetische Variabilität.

Mitte der 1980er-Jahre startete die Planung der Wiederansiedlung des Takhi in seinem angestammten Lebensraum. Seit dem ersten Transport 1992 läuft in der Great Gobi B SPA ein erfolgreiches Wiederansiedlungsprojekt.

Das Projekt der ITG hatte stets den Fokus ein mongolisches Anliegen zu sein. Entsprechend wurde von Beginn weg eine intensive Zusammenarbeit mit der Mongolei gepflegt, und zwar auf unterschiedlichen Staatsebenen. Mit seiner jahrzehntelangen Erfahrung in der Umsetzung von Naturschutzprojekten auf Kantonsebene fand Thomas Pfisterer hier ein interessantes Feld vor. Als UNESCO-Biosphärenreservat war das Schutzgebiet Great Gobi B neben dem Schutz der Wildtiere immer auch gleichzeitig auf das Leben der nomadischen Bevölkerung ausgerichtet. Hier setzte Thomas Pfisterer unter dem Titel «Demokratie für Naturschutz» einen Schwerpunkt. Auf Augenhöhe und mit grosser Wertschätzung gegenüber allen Ebenen des mongolischen Staates (Nation, Aimag, Soum, Bag), ganz im Sinne des schweizerischen Verständnisses der Staatsebenen hat er die Themen der ITG verhandelt. In einem Land, das erst seit 1990 demokratische Verhältnisse kennt, stiess Thomas Pfisterer auf grosses Interesse und konnte die mongolische Politik bis in das höchste Amt begeistern. Mit dem damaligen Mongolischen Präsidenten Tsakhiagiin Elbegdorj pflegte er einen intensiven Austausch und lud ihn auch ans Zentrum für Demokratie in Aarau ein.

In seine Zeit als ITG-Präsident von 2007 – 2015 fielen der vermehrte Fokus auf den Schutz des Lebensraums und konkret auf die Erweiterung des Schutzgebiets Great Gobi B. Diese Bemühungen wurden 2019 mit der Verdoppelung der Fläche von 9000 auf 18’000 km2 anerkannt.

Unter Thomas Pfisterer richtete sich die ITG noch internationaler aus. Der Zoo Prag als wichtige Institution in der Geschichte der Rettung des Przewalskipferdes engagierte sich in der ITG. Gerade diese Zusammenarbeit forderte viel Fingerspitzengefühl, klaren strategischen Fokus und Ausgleich. Dank Thomas Pfisterer gelang es der ITG, das grosse Synergiepotential trotz schwieriger Zusammenarbeit abzurufen.

Thomas Pfisterer und seine ganze Familie liessen sich von der Landschaft und den gastfreundlichen Menschen der Mongolei begeistern. Die freundschaftlichen Beziehungen waren ein wichtiges Fundament für eine Zusammenarbeit über wesentliche kulturelle Grenzen hinweg. Er hat diese stets vorbehaltlos und mit grossem Respekt gepflegt. Dies galt auch für die Zusammenarbeit mit Partnern der Organisation, welche oftmals sehr herausfordernd war.

Mongolia and Switzerland

Lundeg Purevsuren*

Lundeg Purevsuren (*1964) ist mongolischer Diplomat und Politiker. Nach Studien in internationalen Beziehungen trat er in den diplomatischen Dienst der Mongolei ein. Er war Berater des Präsidenten der Mongolei, Botschafter seines Landes in der Schweiz sowie bei den internationalen Organisationen in Genf und amtierte von 2014 bis 2016 als Außenminister der Mongolei. Sein Wirken gilt der internationalen Vernetzung und außenpolitischen Positionierung seines Landes.

Der Text beschreibt die langjährige Freundschaft und Zusammenarbeit zwischen dem mongolischen Diplomaten Lundeg Purevsuren und dem Schweizer Politiker Thomas Pfisterer. Ausgangspunkt war das internationale Projekt zur Wiederansiedlung der Przewalski-Pferde (Takhis) in der Mongolei, das Pfisterer als Präsident der International Takhi Group mitprägte und das Naturschutz mit nachhaltiger Entwicklung verband.

Die politische Zusammenarbeit begann 2008 im mongolischen Aussenministerium. In den folgenden Jahren blieb der Kontakt eng, während Purevsuren unter anderem als Berater des Präsidenten, Botschafter in der Schweiz und später als Aussenminister tätig war. Pfisterer unterstützte dabei den Austausch zwischen beiden Ländern und half, Kontakte zu politischen Institutionen in der Schweiz aufzubauen; 2012 erhielt er dafür die mongolische Auszeichnung «Polar Star».

Ein weiterer Schwerpunkt war der Austausch über direkte Demokratie, Föderalismus und Dezentralisierung, unter anderem mit dem Besuch des mongolischen Präsidenten Elbegdorj im Aarau und am Zentrum für Demokratie Aarau. Zudem beriet Pfisterer zu Fragen der Schweizer Neutralitätspolitik. Der Autor würdigt ihn als wichtigen Vermittler zwischen der Mongolei und der Schweiz sowie als persönlichen Freund.

It is a great honor and privilege for me to write about the friendship and mentorship of one of my closest and most trusted friends among my many foreign friends, Prof. Thomas Pfisterer. We have enjoyed a close friendship and collaboration for many years, throughout my time in public office and in private life.

Takhis and Politics

Thomas and I first met through the takhis and through politics. The Takhis, as Mongolians call them, the Przewalski horse in scientific terms, are extinct in the wild. Only captive breeding in Western zoos rescued the species from total extinction. I was interested in learning about the complex and prestigious international project to reintroduce the takhis into the wild, to their homeland, in the early 1990s. It also began in the Gobi-Altai Province, where I was born and raised. I was inspired by this unique project to reconcile the country’s development with nature conservation, and I was deeply impressed by the courage and personal enthusiasm of the people responsible for financing and managing such a great project. I wanted to meet the people organizing this project in person. At that time, Thomas was leading the International Takhi Group as its president. They were a team of friends and lovers of nature, and practitioners of nature conservation back home in Switzerland. I was impressed by their experience, initiative, and far-sighted plans.

In politics, I had my very first meeting with Thomas in 2008 at the Ministry of Foreign Affairs in Ulaanbaatar, in my capacity as a diplomat responsible for Mongolia’s relations with Switzerland. From 2009 on, I met Thomas often as the foreign policy adviser to President Tsakhiagiin Elbegdorj, later in Switzerland as Ambassador of Mongolia to Switzerland, Liechtenstein, and the United Nations in Geneva, as the President’s National Security and Foreign Policy Adviser, and then as Foreign Minister of Mongolia. Even after leaving office, we have maintained our political and personal ties. Thomas visited the Mongolian government and the President frequently. I helped open doors for him many times. We were able to organize support through legislation, financial assistance, and administrative advice.

In 2012, Thomas Pfisterer received the Polar Star, the highest decoration awarded to foreign citizens by the President of Mongolia, Tsakhiagiin Elbegdorj, together with the adviser and later Foreign Minister Lundeg Purevsuren.

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Übergabe des Ordens «Polar Star» durch Präsident Elbegdorj in Anwesenheit von Purevsuren (Bild: unbekannt).

Learn from Swiss direct democracy and federalism

President Elbegdorj promoted the idea of studying the Swiss experience to strengthen direct democracy in Mongolia. In 2009, while working as a foreign policy adviser to the President of Mongolia, I was in charge of this study. Thomas was the first person I asked to discuss this issue and to provide support. He readily accepted the request and provided invaluable support to the President’s team in this work. He helped a lot in strengthening Mongolia’s goal of democratic and open development.

Mongolia has four layers of government: the state, the aimags (provinces), the soums (communities), and within the soums the bags. Thomas helped initiate cooperation with the Swiss side in areas such as decentralization, support for direct democracy, and strengthening local autonomy, budget allocation, and decentralization. In 2011, he carried out the President of Mongolia’s idea to visit the Center for Democracy Aarau during the President`s trip to the World Economic Forum in Davos. The government of the Canton of Aargau received him and organized this visit to Aarau with Urs Hofmann as President of the Cantonal Government and Peter Gruenenfelder as Chancellor of the canton. We heard presentations by Professor Andreas Auer, Director of the Center, and Thomas Pfisterer, had intense discussions, and invited these two experts to continue their work in Mongolia. Professor Auer made proposals to introduce instruments of direct democracy in Mongolia. There were a series of fruitful exchanges among Mongolian and Swiss personalities in the following years.

Most importantly, during his time as head of the International Takhi Group, Thomas supported, together especially with Reinhard Schnidrig, Christian Stauffer, and other Swiss partners, efforts to improve the management of the Gobi Desert, ensure the participation of local communities in nature conservation activities, gain their support for new methods, and develop approaches that have become national best practices and examples for Mongolia.

Studying Switzerland’s foreign policy and political system

As global geopolitical tensions and major power conflicts escalated, I was tasked, as the President’s National Security and Foreign Policy Adviser, with examining the tradition and policies of Switzerland’s neutral foreign policy, and I sought Thomas’ advice first. He immediately spoke privately with the Swiss Foreign Minister, Didier Burkhalter, and arranged for the Mongolian delegation to be received. I met Swiss people who mythicized neutrality and others who used it as an argument against closer cooperation. It may have helped bring many international institutions and their headquarters to Switzerland. And neutrality played a key role in Swiss history during the two World Wars. The Mongols have a bold history, especially in medieval times. We could learn this from the excellent exhibition about Mongolia at the Rietberg Museum in 2025/2026. It showed the Mongolian empires from nomadic times to Dschingis Khan and beyond. In 1990, modern Mongolia arose from the political transformation of that time. It has only two superpowers as neighbors: Russia to the north and China to the south. Therefore, neutrality is one of its options, as it was and is for Switzerland.

During my working visit to the Swiss Confederation in 2015 as the Minister of Foreign Affairs of Mongolia, I met Thomas in person and spent many hours discussing the Swiss political system, the boundaries between the cantons and the federal government, the coordination and decision-making process, as well as key topics of Swiss domestic politics. He became not only a friend but also an educator and mentor who shared his experience of working in high-ranking government positions and supported me.

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«Staatsbesuch» 2011 von Präsident Elbegdorj im Aargau und beim ZDA (Bild: unbekannt).

When I was appointed Ambassador of Mongolia to the Swiss Confederation in 2017, Thomas helped establish close relations with key Swiss political and economic institutions and politicians, including the Foreign Minister Ignazio Cassis, as a close friend of Mongolia and myself.

Bridge between Mongolia and Switzerland

Thomas began his work in Mongolia as the head of an environmental NGO, and he eventually became a strong bridge connecting Mongolia and Switzerland, a reliable partner for Mongolia in Switzerland, and a true people’s diplomat.

Thomas’s wife, Silvia, has always supported him in this endeavor, participating in his subsequent trips to Mongolia, and the family has become loyal friends and allies of Mongolia. We wish him and his family good health and well-being.

Switzerland from the outside – from a Swiss abroad in Australia

Beat Knoblauch*

Schweizer Schule Alexandria; Ausbildung in Interlaken und Bern; lic. iur., Uni Bern. Tätigkeit für Schweizer Firmen in Hongkong, Korea, Indonesien, Mexiko, Iran und Australien. Seit 1980 selbstständig in Sydney (VR, Corporate Advisor). Seit 2009 Delegierter Australien im Auslandschweizerrat; Präsident Handelskammer. Verheiratet, 2 Kinder.

Der Text schildert die Perspektive eines Auslandschweizers auf die Schweiz und würdigt zugleich das Engagement einer Persönlichkeit, die sich während ihrer beruflichen Laufbahn für Rechtsstaatlichkeit, transparente Verfahren und demokratische Werte eingesetzt hat. Dieses Wirken habe wesentlich zur Stärkung der schweizerischen Institutionen und der politischen Kultur beigetragen.

Auslandschweizer fühlen sich ihrer Heimat stark verbunden, geprägt durch Geschichte, Traditionen und ein ausgeprägtes Heimatgefühl. Gleichzeitig tragen sie weltweit zum Ansehen der Schweiz bei, etwa durch ihre Arbeit, Verlässlichkeit und ihr Auftreten in den Gastländern. Dennoch werde dieser Beitrag innerhalb der Schweiz politisch oft zu wenig anerkannt. In einer zunehmend polarisierten Welt kommt ihnen zudem eine wichtige Rolle zu, indem sie das schweizerische System, insbesondere die Neutralität, im Ausland erklären und gegenüber Kritik verteidigen.

Der Autor betont auch die kulturelle Bedeutung der Auslandschweizer. Ein grosses kulturelles Erbe in Archiven von Vereinen, Organisationen und Familien im Ausland sei bislang kaum systematisch erfasst und sollte stärker dokumentiert und digital gesichert werden. Rund zehn Prozent der Schweizer Bürger leben ausserhalb des Landes, wodurch ein Teil der Schweiz faktisch im Ausland existiert.

Zudem reflektiert der Text zentrale Elemente des politischen Systems der Schweiz wie Föderalismus, direkte Demokratie, das Milizsystem und die Kultur des politischen Kompromisses. Gleichzeitig werden Reformfragen angesprochen, etwa zur Koordination zwischen den Kantonen, zu digitalen Abstimmungsstrukturen oder zur Funktionsweise der siebenköpfigen Landesregierung. Die aktive Beteiligung der Bürger wird als grundlegende Stärke der schweizerischen Demokratie hervorgehoben.

You have devoted your professional life to the service and welfare of Switzerland, its citizens, its institutions, and its democratic values. Your unwavering commitment to the rule of law, to transparent and lawful processes, and to the safeguarding of civic rights in an increasingly complex and at times antagonistic environment, represents an exceptional achievement. Your efforts, often undertaken with quiet determination and modesty, have strengthened not only our institutions but also the very fabric of our civic culture. Equally noteworthy is how generously you have passed on your experience and wisdom to the next generation.

It is therefore a particular honour for me to contribute, in my capacity as an Auslandschweizer, to this commemorative volume and to share a personal perspective: A View on Switzerland from Abroad.

From my earliest school days at the Swiss School in Alexandria, and later in Interlaken, I recall our introduction to Swiss history: a journey marked by hard-won battles, the struggle for autonomy, and the gradual emergence of statehood, often adorned with vivid imagery of valour and resolve, and later subjected to the sober reassessment of modern historiography. What remains, however, is a subtle yet persistent aura (an unmistakable Hauch) of historic achievement that continues to nurture what we call Liebe zum Vaterland. This sense of attachment forms the essential bond between the Swiss abroad and their homeland. We take pride in Switzerland; and this sentiment is often reflected most strongly among our senior compatriots abroad, who maintain Swiss customs with remarkable devotion.

Allow me now to elaborate on several reflections that arise from this perspective.

First, the Swiss Abroad have contributed immeasurably to Switzerland’s global reputation, through their work ethic, their diligence, their entrepreneurship, their loyalty, their tactful conduct, and their exemplary citizenship in their respective host countries. This contribution, though substantial, has long remained undervalued within Switzerland and insufficiently acknowledged at federal and cantonal levels. While official statements frequently describe us as “exemplary ambassadors”, these words have rarely been accompanied by commensurate action. Certain political groups even seek to marginalise the Swiss Abroad, sometimes out of jealousy, sometimes due to the persistent debate on voting rights without domestic taxation.

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Empfang Habsburg, Thomas und Silvia Pfisterer mit Beat und Jill Knoblauch aus Australien (Bild: Familie Pfisterer).

Yet in today’s increasingly polarised political climate, Switzerland cannot afford to overlook the importance of having “friends” around the world, friends who understand our system, who explain our neutrality, and who defend our positions when international scrutiny intensifies. The conflict in Ukraine has shown how often we abroad are confronted with criticism, whether regarding restrictions on arms exports or perceived hesitancy to align with international sanctions. As political leadership changes rapidly across the world, the task of explaining Swiss neutrality begins anew each time.

Furthermore, the cultural, social, and economic value generated by the Swiss Abroad has yet to receive formal recognition. Despite lacking a network comparable to the Goethe-Institut, the Alliance Franc¸aise, or the Società Dante Alighieri, Swiss cultural influence abroad has reached remarkable breadth. The worldwide Swiss patrimoine, preserved not only in private and family archives but also in the extensive collections of Swiss clubs and associations abroad, remains largely uncatalogued and undigitised. Institutions such as the Swiss National Museum, the National Library, and the Federal Archives should be enabled to help safeguard this heritage.

Nearly ten percent of Swiss citizens live beyond our borders; a part of Switzerland therefore exists outside Switzerland, and the contributions of this community (economic, diplomatic, cultural, and reputational) deserve clear acknowledgment and support. In this context, it would be desirable to explore the creation of a dedicated, digital infrastructure capable of encompassing all archival materials held abroad, identifying and cataloguing them, and preserving them in digitised form, thereby ensuring their accessibility for future generations.

Economically, our diaspora has long complemented the remarkable export success of Swiss industry. Yet while economic achievements are well recognised internationally, Switzerland’s political presence abroad remains more subdued. We are heard but not always heeded, and often with limited impact. Switzerland’s historic strengths as a mediator have eclipsed its influence as a policy advocate. Even recent humanitarian achievements, for example, the International Committee of the Red Cross in the Gaza prisoner exchanges, passed without sufficient recognition of their Swiss origins.

Switzerland possesses a wealth of democratic experience and institutional knowledge that could enrich global discourse, yet too often we retreat into political introspection. Our hesitation on the European stage has cost us opportunities; we increasingly find ourselves in a position where outcomes are presented to us rather than shaped by us. Historically, Switzerland’s caution in engaging with larger powers may have served us well, but today it carries the risk of isolation.

Federalism remains a cornerstone of our system. Yet questions arise: How much fragmentation can a modern state sustain? Federal votes are still administered exclusively by the cantons, and only the cantons maintain complete registers of eligible voters. In an era defined by secure digital infrastructure, a centralised federal voting register and the introduction of robust e-voting would be both logical and efficient. For Swiss living abroad, the division into 26 cantonal jurisdictions often feels excessive, especially concerning policing, education, and health services, all of which could benefit from greater consolidation. While we deeply cherish the cultural uniqueness of each canton – their dialects, customs, and traditions – we must concurrently evaluate structural reforms that strengthen national coherence.

Education remains one of Switzerland’s greatest strengths and a source of pride among the Swiss Abroad. Our vocational training system, envied worldwide, underpins our industrial competitiveness and should be actively promoted as a diplomatic asset. Many Swiss Abroad live in countries without academic freedom, free speech, or freedom of association; this reinforces our commitment to safeguarding these liberties at home. Publications such as SwissInfo, along with Swiss newspapers, are indispensable lifelines for many of us who seek accurate and independent reporting.

The Swiss Abroad often speak proudly about their previous military service which left a deep mark in their formative years. This unique militia system has an equalisation factor unmatched by anything else in a democratic society. It is a unifying duty which mirrors the democratic values of Switzerland whereby the citizens are made aware that each right, such as freedom of speech, must be defended when under siege. The Swiss Militia system must be maintained for these reasons alone.

Another distinctly Swiss characteristic is the art of political compromise, an ability for which many admire us. Cultural, linguistic, and regional differences shape Switzerland’s diverse societal fabric. To find common ground, the Swiss follow a long, meticulous process of negotiation until a broadly acceptable compromise emerges. Some political issues may require years of deliberation, yet once agreement is reached, the outcome is widely supported by the population. Ours is not a system designed for rapid decision-making, but for durable consensus.

Equally exceptional is our system of government, based on seven Federal Councillors who share collective responsibility. Increasingly, however, the question arises whether seven individuals can adequately reflect the full diversity and complexity of modern Switzerland, or whether such a concentrated structure remains suited to an era marked by deep specialisation and global interdependence. Inevitably, decision-making shifts toward senior civil servants, raising questions of democratic accountability and transparency. A careful review of this institutional framework and of the balance between federal authority and cantonal sovereignty, may therefore be both timely and prudent.

We Swiss Abroad devote considerable effort to explaining this unique system to our fellow citizens around the world. Their response is often one of astonishment: “So you, as a citizen, must participate directly in governing the country?”

Yes, indeed we must. And therein lies the essence of Switzerland’s enduring strength.

Siehe Art. 50, insbesondere Abs. 3 der damals neuen Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101).

Die Erkenntnisse der Arbeitsgruppe wurden in Buchform veröffentlicht, siehe Literaturverzeichnis unter Konferenz der Kantonsregierungen (Hrsg.).

Ganz im Sinne der Präambel der BV «… gewiss, dass frei nur ist, wer seine Freiheit gebraucht, und dass die Stärke des Volkes sich misst am Wohl der Schwachen, …».

Die deutsche Zusammenfassung des Beitrags wurde durch das Projektteam erstellt.

Pfisterer, Intergovernmental Relations.

Pfisterer, Reform of Fiscal Equalisation.

Conference of Cantonal Governments, Annual Report 2007/2008, 12-18.

Pfisterer, Intergovernmental Relations.

Pfisterer, The Cantons and the Confederation.

Swiss Federal Constitution, Articles 54-56.

Pfisterer, The Cantons and the Confederation.

Bundesgesetz über die Zuständigkeiten für den Abschluss, die Änderung und die Kündigung völkerrechtlicher Verträge vom 21. Juni 2019, AS 2019 3119-3122.

Pfisterer, Aspects of European Policy and Federalism.

Federal Department of Foreign Affairs, 44-51.

Koller et al., Principles of Federalism.

Forum of Federations, internal report.

Forum of Federations, Global Dialogue.

Pfisterer, Green Federalism.

Federal Office for the Environment.

NEAT Supervisory Delegation.

Pfisterer, Die NEAT Aufsichtsdelegation.

<https://savethewildhorse.org/en/about-itg/> (accessed 29 November 2025).

III

Grundvorstellungen quer durch diese Institutionen – Zusammenhänge und Herausforderungen

Recht

Von den Wurzeln des Vereins UNSER RECHT

Ulrich Gut*

Ulrich Gut, geboren 1952, wohnhaft in Küsnacht ZH, verheiratet, Dr. iur. Präsident des Vereins «Unser Recht», «Schweizer Denkfabrik für Recht und Politik», und von «ch-intercultur, Verein für Kulturkritik». Redaktor und Autor von www.PolitReflex.ch. 1988 bis 1998 Chefredaktor der «Zürichsee-Zeitung», danach Kommunikationsberater und Geschäftsstellenleiter. 1991-1999 Zürcher Kantonsrat (FDP). Verfasser von «Aspekte des Liberalismus in der politischen Praxis».

Thomas Pfisterer stärkte als Mitgründer die Glaubwürdigkeit dieses Vereins.

Thomas Pfisterer trug massgeblich zur Gründung und zum Aufbau des Vereins UNSER RECHT bei. Dies erklärt sich aus seiner Erfahrung als Ständerat: Zumindest im ersten Jahrzehnt des Jahrtausends musste er feststellen, dass sich im und um das schweizerische Bundesparlament ein Unbehagen über die Lage des Rechts ausbreitete. Eine teils verwirrte Diskussion war und ist im Gang über Recht und Einbürgerung, Verwahrung, Selbstbestimmung, Bilaterale, Kriterien einer guten Rechtsetzung, Rechtsfolgenabschätzung, Einfluss des Völker- und insbesondere EU-Rechts usw. Thomas Pfisterer gewann den Eindruck, dass wir mehr und mehr in einer verkehrten Welt lebten: Das Recht verliere seine Rolle als («gutes») Bollwerk gegen die («böse») Politik. Das Recht gerate unter Missbrauchsverdacht: Es wolle die Politik und den Volkswillen und den Wohlstand beschneiden. Es sei zu beschränken, angeblich um die Politik, die Verfassung und die Nation zu retten. Für die einen verdienten Internationalisierung und Globalisierung Vorrang und seien Schlüssel zum Wohlstand. Andere prangerten das Völkerrecht als fremdes Recht an, das mit fremden Richtern das Leben der Bevölkerung bedrohe.

Im Zentrum galt diese Debatte lange Zeit der Neuordnung der Bundesverfassung. Nach deren Abschluss standen weitere Reformpakete an. Gelungen sind eine gewisse Parlaments- und eine Volksrechtsreform (Staatsvertragsreferendum), eine Föderalismusreform mit dem Neuen Finanzausgleich (NFA) und in vielen Teilschritten eine Justizreform. Gescheitert ist die in den NFA eingebettete Einführung einer beschränkten Verfassungsgerichtsbarkeit. Im Kern ist ebenso die Justizreform in den Augen vieler Betrachter missglückt. Sie erreichte keine ausreichende Entlastung des Bundesgerichts, keinen genügenden Ausbau des Rechtsschutzes und keine genügende Rechtskontrolle[1].

Fast als «Abschiedsgeschenk» bemühte sich Ständerat Thomas Pfisterer – durch zwei im Juni 2007 eingereichte und im September 2007 überwiesene Postulate – wenigstens zwei der grossen offenen Fragen durch den Bundesrat einer Lösung näherzubringen: Als teilweiser Ersatz der Verfassungsgerichtsbarkeit die Stärkung der präventiven Verfassungskontrolle[2], dann die Evaluation über die Gesetzgebung zur Bundesrechtspflege und zur Justizreform, mit der Idee, das Bundesgericht doch noch zu entlasten und den Rechtsschutz auszubauen[3]. Das Ergebnis überzeugte nicht. Die Motion Caroni griff die Reform der Bundesgerichtsbarkeit und deren Pendeln zwischen der Entlastung des Bundesgerichts und der Beschränkung des Rechtsschutzes nochmals auf; zusätzlich eine personelle Aufstockung des Bundesgerichts mit weiterer Verschiebung des Gewichts der Bearbeitung auf den Mittelbau[4]. Das Amt des Bundesrichters, der Bundesrichterin hat sich seither stark geändert; sie drohen mehr und mehr zu Managern zu werden und bei der Bearbeitung der Urteilsentwürfe an Einfluss zu verlieren. Thomas Pfisterer muss feststellen, dass eine einigermassen tiefgreifende Neuordnung noch immer nicht in Sicht ist[5].

Christoph Blocher, damals noch Bundesrat und Justizminister, griff 2007 in seinen Bundesfeierreden in Schwarzenburg, Andermatt, Hallau und Gruyères das Völkerrecht an, <https://www.news.admin.ch/de/nsb?id=91413>. Damit gab er den Auftakt zu einer Kampagne seiner Partei. Diese mündete in die Volksinitiative «Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)», die allerdings zum Misserfolg wurde: Am 25. November 2018 wurde sie mit einem Volksmehr von rund 66 Prozent und einem Ständemehr von 100% verworfen.

Thomas Pfisterer ist überzeugt, dass Besinnung, Selbstbesinnung not taten und tun: Das Recht ist mehr als Institutionen. Es ist eine Haltung, die in Kleinarbeit immer wieder umgesetzt, auch erkämpft werden muss. Er sieht deshalb in UNSER RECHT unser gemeinsames Anliegen.

Diese Haltung und Einsicht bewog einige verfassungspolitisch Interessierte aus dem liberalen politischen Spektrum zur Schaffung einer Organisation, die sich der Aufgabe widmen sollte, Information und Argumente für Grund- und Völkerrechtsgeltung und Rechtsstaatlichkeit zu verbreiten. Sie gründeten am 2. November 2007 den Verein «Unser Recht». Der Vereinsname war Teil eines Slogans, der von Beginn an auf der Homepage geführt wurde und seither nichts an Gültigkeit einbüsste: «Auch Völkerrecht ist unser Recht».

Thomas Pfisterer war 2007 aus dem Ständerat zurückgetreten. Er war bekannt dafür, dass er sich als Politiker stets für die Errungenschaften und Werte eingesetzt hatte, zu deren Hochhaltung der Verein gegründet werden sollte. Thomas Pfisterer erklärte sich bereit, daran mitzuwirken. Mit seinem Ansehen und seiner Kompetenz stärkte er die Glaubwürdigkeit der Gründung.

Am Sankt-Nikolaustag 2007 stellte sich der Verein «Unser Recht» in der Bundesstadt den Medien vor. Thomas Pfisterer legte die Gründe seiner Schaffung und seine Ziele dar:

«Die Mitglieder der Parlamente und Regierungen von Bund und Kantonen sollen unterstützt werden, bei ihrer Meinungsbildung Rechtsfragen das erforderliche Gewicht zu geben. Dazu soll ihnen ein Kompetenznetzwerk aus Hochschulen und Praxis angeboten werden, mit dem sie möglichst einfach, rasch und gratis zu ersten Antworten oder weiterführenden Hinweisen kommen. (…)

Bisher galt das Recht als das ‹gute› Bollwerk gegen die ‹böse› Politik. Das Recht hält die Politik in Schranken. Heute wird die Rolle des Rechts mehr als früher in Frage gestellt.

Es ist sinnvoll, sich aus Distanz auf die Rolle von Recht, Politik und Demokratie zu besinnen. Das Recht ist vorab seit etwa 1990 besonders zum Thema geworden. Die Internationalisierung, vorab die Globalisierung drängen das nationale Recht zurück. Auch die Schweiz wächst in intensivere internationale Bindungen hinein. Sie werden vermehrt als lästige Schranken empfunden. Innenpolitische Reaktionen wenden sich gegen ‹das› Völkerrecht, dann gegen die Verfassung, gegen das Recht überhaupt und gegen die Gerichte. Das Recht gerät unter einen allgemeinen Verdacht, es wolle die Politik und das Volk be- oder verhindern. Zumindest wird vielen das Recht gleichgültig, weil man sich persönlich nicht bedroht fühlt. Das ist kurzsichtig.

Recht und Verfassung spielen in den Räten eine prominentere Rolle als ehedem. Das zeigen Stichwörter wie Verwahrungsinitiative, Einbürgerung, Asylgesetz, Hunde, Hooligans, Bundesgerichtsreform, Güterverkehr und Alpenschutz, Weiterentwicklung der bilateralen Verträge. Erfreulich stellt sich das Parlament dieser Herausforderung. (…)

Wer leichtfertig das Recht gefährdet, lädt Verantwortung vor der Geschichte auf sich, auch vor der Schweizergeschichte.

Wer die Rolle des Rechts diskutiert, muss sich bewusst sein, dass sie eine grosse kulturelle Leistung der Menschheit ist. Ihre Wurzeln reichen bei uns bis in die Antike zurück. Sie gründen im dort entsprungenen Bild des Menschen als freier, selbstverantwortlicher Persönlichkeit. Das Recht hat nach dem Weltkrieg in Westeuropa und mit dem Fall der Berliner Mauer den Vormarsch durch Osteuropa angetreten. Es ist eine der Grundlagen für unsere lange Periode friedlichen Zusammenlebens, zum Wohlstand und zur Entfaltung der Menschen in Europa.

Zudem gehört die Rolle des Rechts zum Mythos der Schweiz (Ulrich Im Hof). Die Eidgenossenschaft entstand auch als Landfriedensbund. Die Bundesbriefe und ihre Schiedsverfahren haben als einigendes Band das ‹Eidgenössische Recht› geschaffen.

Das Recht ist ein Wegbereiter der Moderne. Es hat den Leviathan gebändigt, die absolute Staatsmacht beschränkt und sowohl die Freiheit des Einzelnen gesichert wie die Bevormundung durch das Gemeinwohl ersetzt. Das Recht bewahrt die Politik vor Machtmissbrauch und führt sie in geordnete Bahnen. (…)

Das Recht thront nicht über der Politik und die Politik nicht über dem Recht. Recht und Politik sind nicht einfach Gegensätze, weder Volk und Richter, noch Gemeindeversammlung und Verfassung. (…) Es sind zwei aufeinander bezogene Funktionen zur Gestaltung des menschlichen Zusammenlebens. Es braucht beide: Die Politik braucht das Recht; das Recht braucht die Politik, verbunden in einem rollengerechten und sinnvollen Miteinander.

‹Unser Recht›, unsere Rechtsordnung und unsere Rechtsansprüche stammen aus der Verbindung mit unserer Demokratie. Uns zuliebe verdient das Recht auch sein Lobbying.»

Thomas Pfisterer wirkte bis 2010 im Vereinsvorstand mit. Auch danach leistete er wiederholt substanzielle Beiträge, neuestens zur Stellungnahme von Unser Recht im Vernehmlassungsverfahren über die Bilateralen III, <https://unser-recht.ch/wp-content/uploads/2025/11/Stellungnahme-UNSER-RECHT-Vertragspaket-Schweiz-EU.pdf>. «Unser Recht» ist ihm in grosser Dankbarkeit verbunden.

Der Verein UNSER RECHT unterstützt seither die Meinungs- und Willensbildung zur Entwicklung des Rechtsstaats und zur Geltung von Grundrechten und Völkerrecht regelmässig und aktiv durch die Verbreitung von Information und Reflexion. Die bei www.Unser-Recht.ch verbreiteten und archivierten Artikel und Jahresberichte kommen deshalb einer Chronik der schweizerischen Rechtspolitik gleich.

Das ideelle Verbandsbeschwerderecht im Natur- und Umweltrecht: missverstanden – umstritten – nötig – sinnvoll

Kurt Fluri*

Lic. iur. Kurt Fluri (1955) war neun Jahre als Anwalt tätig. Von 1985 bis 2021 gehörte er dem Gemeinderat von Solothurn an, ab 1993 als Stadtpräsident. Von 1989 bis 2003 war er Kantonsrat, von 2003 bis 2023 Nationalrat. Während seiner Zeit im Nationalrat engagierte er sich in diversen Kommissionen und als Präsident der Staatspolitischen Kommission. Er ist seit 2011 Präsident der Stiftung Landschaftsschutz Schweiz.

Einleitung

Die Bundesverfassung hält in Art. 5 «Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns» fest:

Abs. 1: «Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht.»

Abs. 2: «Staatliches Handeln muss im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein.»

In seinem Vortrag «Bauvorhaben zwischen Visionen und Beschwerden» vom 26. März 2004 (Rahmenveranstaltung der Immo-Messe 2004, St. Gallen) geht Martin Lendi, em. o. Prof. für Rechtswissenschaft der ETH Zürich, unter dem Titel «Zur Problematik des Verbandsbeschwerderechts» (S. 14 ff.) zu Recht davon aus, dass das Legalitätsprinzip gem. obigem Art. 5 BV es verbietet, die Verantwortung für die Wahrung des öffentlichen Interesses an Dritte zu delegieren oder diesen zu überlassen. «Die Erst-Verantwortung bleibt bei den staatlichen Behörden – integral.» Dieser Aussage bliebe nichts mehr anzufügen, wenn erstens der Gesetzgeber für klares, widerspruchsfreies Recht sorgen und zweitens die staatlichen Behörden sich daran halten würden.

Nach Überzeugung des Autors, gestützt auf seine Erfahrungen als früherer Parlamentarier (Mitglied des Nationalrates 2003-2023) und als Präsident der Stiftung Landschaftsschutz Schweiz (SL) seit 2011, darf leider nicht uneingeschränkt davon ausgegangen werden, dass diesen beiden Grundsätzen gefolgt wird.

Zur Entstehung und Weiterentwicklung des ideellen Verbandsbeschwerderechts (VBR)

Ergreifen juristische Personen, hier: Verbände, im öffentlichen Recht in eigenem Namen und zur Wahrung der Interessen ihrer Mitglieder ein Rechtsmittel, sind sie also selbst Partei, spricht man von einer «egoistischen» Verbandsbeschwerde. Dieses Adjektiv ist nicht pejorativ gemeint, sondern dient der Abgrenzung zur «ideellen» Verbandsbeschwerde, mit welcher ein Verband zwar auch im eigenen Namen ein Rechtsmittel einlegt, aber zur Wahrung ideeller Interessen. (Vgl. zur dogmatischen Einordnung des VBR den Aufsatz «Das Verbandsbeschwerderecht im Brennpunkt zwischen Nutz- und Schutzinteressen», Alain Griffel, Prof. Dr. iur., Universität Zürich, Umweltrecht in der Praxis, 2/2006, S. 97 f.)

Die beiden Gesetze, auf welche sich Verbandsbeschwerden im Umweltrecht abstützen, das Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz (NHG) vom 1. Juli 1966, und das Bundesgesetz über den Umweltschutz (USG) vom 7. Oktober 1983, grenzen mit ihrer Definition der Aktivlegitimation von Verbänden diejenigen mit ideellen Interessen von denjenigen mit wirtschaftlichem Zweck mit folgendem Wortlaut ab:

Art. 12 Abs. 1 NHG: «Gegen Verfügungen der kantonalen Behörden oder der Bundesbehörden steht das Beschwerderecht zu … b) den Organisationen, die sich dem Naturschutz, dem Heimatschutz, der Denkmalpflege oder verwandten Zielen widmen,…».

Art. 55 Abs. 1 USG: «Gegen Verfügungen der kantonalen Behörden oder der Bundesbehörden über die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen, für die eine Umweltverträglichkeitsprüfung … erforderlich ist, steht den Umweltschutzorganisationen das Beschwerderecht … zu».

Die Voraussetzungen der Beschwerdeberechtigung sind nun identisch formuliert (Art. 12 Abs. 1 Ziff. 1 und 2 NHG, Art. 55 Abs. 1 lit. a und b USG):

a. bzw. 1.: «Die Organisation ist gesamtschweizerisch tätig.»

b. bzw. 2.: «Sie verfolgt rein ideelle Zwecke; allfällige wirtschaftliche Tätigkeiten müssen der Erreichung der ideellen Zwecke dienen.»

Eine weitere (formelle) Voraussetzung ist, dass das Beschwerderecht den Organisationen nur für Rügen in Rechtsbereichen zusteht, «die seit mindestens zehn Jahren Gegenstand ihres statutarischen Zwecks bilden.»(Art. 12 Abs. 2 NHG, Art. 55 Abs. 2 USG)

Und schliesslich werden die zur Beschwerde berechtigten Organisationen vom Bundesrat bezeichnet (Art. 12 Abs. 3 NHG, Art. 55 Abs. 3 USG).

Weitere gesetzliche Bestimmungen, welche das ideelle VBR den dem Gesetzeszweck entsprechenden Organisationen einräumen, finden sich im Bundesgesetz über Fuss- und Wanderwege (FWG) vom 4. Oktober 1985 (Art. 14), im Bundesgesetz über die Gleichstellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz, GlG) vom 24. März 1995 (Art. 7), im Bundesgesetz über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen (Behindertengleichstellungsgesetz, BehiG) vom 13. Dezember 2002 (Art. 9) und schliesslich im Bundesgesetz über die Gentechnik im Ausserhumanbereich (Gentechnikgesetz, GTG) vom 21. März 2003 (Art. 28).

Zur Begründung und Funktion des ideellen VBR

Parallel zum Wirtschaftsaufschwung der Nachkriegszeit wuchsen die Siedlungsräume und die Industrieareale in grossem Massstab, und dementsprechend zog auch der Ausbau der Infrastrukturanlagen nach: Das Nationalstrassennetz ist geradezu euphorisch beschlossen und dessen Realisierung umgehend an die Hand genommen worden. Natürliche Gewässer sind begradigt oder eingedohlt, durch Hecken und Baumgruppen strukturierte ländliche Räume sind ausgeräumt worden. Und schliesslich musste die Energieproduktion mittels Stauseen in den Alpen und Flusskraftwerken im Mittelland erhöht werden.

Gegen die damit verbundene Beeinträchtigung der Landschaft und der natürlichen Umwelt regte sich in der Bevölkerung nach und nach Widerstand. Dieser artikulierte sich unter anderem, am bekanntesten aber am Widerstand gegen das Kraftwerkprojekt in der Flusslandschaft Rheinau – Rheinfall, welches 1953 mit einer Volksinitiative bekämpft worden war. Diese ist zwar am 5. Dezember 1954 klar abgelehnt worden, war indirekt aber eben doch erfolgreich, indem in der Folge die Eidgenössischen Räte den Bundesrat beauftragten, für den Natur- und Heimatschutz eine Verfassungsgrundlage zu schaffen. Am 27. Mai 1962 ist Art. 24sexies, der heutige Art. 78, von beinahe 80 Prozent der Stimmenden und von allen Kantonen in die Bundesverfassung geschrieben worden. Gestützt auf dieses klare Ergebnis liess der Bundesrat sehr schnell das Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz erarbeiten, welches ebenfalls zügig in den Eidgenössischen Räten behandelt und gutgeheissen worden ist. Es ist am 1. Juli 1966 in Kraft getreten, ohne dass dagegen das Referendum ergriffen worden wäre. Es enthielt zwei entscheidende und grundlegende Instrumente, um seinem Anliegen zum Durchbruch zu verhelfen: Die Schaffung von mit besonderem Schutz versehenen Bundesinventaren (Art. 5 ff. NHG) und die Einräumung eines Beschwerderechts für die gesamtschweizerisch tätigen Natur- und Heimatschutzorganisationen (Art. 12 NHG). Wie stark der Schutzgedanke als Reaktion auf die bereits erkennbaren Beeinträchtigungen der Natur damals war, zeigt die ohne Gegenstimme erfolgte Annahme dieses Gesetzes und damit der beiden geschilderten Schutzinstrumente durch das Bundesparlament.

Es sollte allerdings die letzte derartige Errungenschaft zu Gunsten von Natur- und Heimatschutz sein, die auf eine derart klare Zustimmung stiess: Die Einräumung des VBR im Umweltschutzgesetz 1983 war im Gegensatz dazu bereits äusserst umstritten, wobei die damaligen Pro- und Contra-Argumente beinahe deckungsgleich mit denjenigen der seitherigen und aktuellen Diskussion waren.

Ist eine behördliche Verfügung zu beurteilen, die bspw. ein Bauvorhaben in einem BLN-Gebiet betrifft, sollte es nach rechtsstaatlicher Auffassung eigentlich selbstverständlich sein, dass dabei nicht einzig die Nutzinteressen gewichtet werden dürfen, sondern auch die Schutzinteressen. Nun sind in der Landschaft, in der Natur, bei einem Kulturgüterobjekt keine aktivlegitimierten Direktbetroffenen vorhanden, welche die Interessen der geschützten Objekte wahren könnten. Selbstverständlich sind diese Interessen von der entscheidenden Behörde von Amtes wegen zu beachten. Um die Schutzinteressen aber gleichgewichtet gegenüber den oft vordergründig logisch notwendigen Investitionsvorhaben zur Beurteilung zu bringen, muss den Bauinteressenten eine Vertretung jener Anliegen entgegengestellt werden. Insbesondere ist zu beachten, dass die rechtsanwendenden Behörden oft unter erheblichem politischem, wirtschaftlichem und speziell in kleinräumigen Verhältnissen auch persönlichem Druck stehen. Eine jedermann zugängliche Popularbeschwerde kann es nicht sein, würden sich damit doch im wahrsten Sinn des Wortes unzählige Mit- und Einspracheberechtigte beteiligen können – ein Bauvorhaben geriete in die Endlosschlaufe. Die Übertragung dieser Aufgabe an Verbände, die sich bereits seit mindestens zehn Jahren mit der Thematik befassen, war und ist deshalb naheliegend.

Daraus ergibt sich als zweite Funktion des VBR eine gewichtige Präventivwirkung, welche dazu führt, dass die rechtlichen Anforderungen gemäss den Schutzgesetzen von Anfang an besser beachtet werden. Damit hilft das VBR den rechtsanwendenden Behörden gleichzeitig, den geschilderten mehrfachen Druckmöglichkeiten zu widerstehen.

Zwei weitere wichtige Funktionen des VBR werden von Arnold Marti, Prof. Dr. iur., ehem. Schaffhauser Oberrichter und Titularprofessor Universität Zürich, erwähnt (Zeitschrift aqua viva 3/2024):

Die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) und die Eidgenössische Kommission für Denkmalpflege (EKD) haben Eingriffsvorhaben mit möglicher Beeinträchtigung von Bundesinventarobjekten obligatorisch unter den Aspekten des Natur- und Heimatschutzes bzw. des Erhalts des baukulturellen Erbes zu begutachten. Die beiden Kommissionen sind aber selbst nicht beschwerdeberechtigt, was ein gegebenenfalls negatives oder mit Vorbehalten versehenes Ergebnis ihrer Begutachtung ohne Folgen liesse, wäre da nicht das VBR, mit welchem die berechtigten Verbände die Einwände der beiden Fachgremien aufgreifen und juristisch wirksam einbringen könnten.

Und schliesslich kann dank des VBR auf Überlegungen bereits im Ansatz verzichtet werden, welche die unter verschiedenen Aspekten problematische Schaffung eines «Natur- und Heimatschutzanwalts» in Betracht ziehen.

Wesentlich zum objektiv als sehr erfolgreich – zur statistischen Unterlegung dieser These später – zu beurteilenden VBR trägt bei, dass dank seiner Existenz die Verbände als Fachinstanz von klugen und zielstrebigen Bauherrschaften und Behörden bereits in einer frühen Phase der Projektierung ernsthaft und auf Augenhöhe beigezogen werden, um mögliche vermeidbare Stolpersteine zu beachten. Damit können langwierige juristische Auseinandersetzungen vermieden werden, welche politisch am häufigsten als Argument gegen die Berechtigung des VBR ins Feld geführt werden.

Revisionen des NHG 1995, des NHG sowie des USG 2006 und des NHG 2024

Durch die Revision des NHG vom 24. März 1995 sind keine wesentlichen Änderungen des VBR vorgenommen worden.

Mit der im Ständerat eingereichten Parlamentarischen Initiative 02.436 hingegen ist explizit die «Vereinfachung der Umweltverträglichkeitsprüfung sowie Verhinderung von Missbräuchen durch die Präzisierung des Verbandsbeschwerderechts» verlangt worden. Die parlamentarischen Beratungen standen stark im Zeichen und unter Druck einer am 16. Mai 2004 anlässlich einer Kundgebung der FDP der Stadt und des Kantons Zürich im Zusammenhang mit einem Projekt eines neuen Stadions in der Stadt Zürich lancierten Bewegung gegen das VBR, welche schliesslich zur Formulierung einer Eidgenössischen Volksinitiative «Verbandsbeschwerderecht: Schluss mit der Verhinderungspolitik – Mehr Wachstum für die Schweiz!» führte. Diese Initiative ist am 11. Mai 2006 eingereicht und trotz der am 20. Dezember 2006 abgeschlossenen Revisionsarbeiten als Folge der genannten Parlamentarischen Initiative aufrechterhalten worden – auch noch nach Inkrafttreten der entsprechenden Änderungen des NHG, des USG und des RPG am 1. Juli 2007. Dass im Falle des umstrittenen Stadionbaus in der Stadt Zürich das VBR gar keine entscheidende Rolle mehr gespielt hatte, war den Initianten offensichtlich nicht mehr wichtig. Die längst widerlegte Behauptung, es seien die beschwerdeberechtigten Verbände und nicht wie in casu die Nachbarn, welche Bauvorhaben blockierten, verfing. Doch hierzu später.

Die Revision des VBR in den einschlägigen Gesetzen führte zusammengefasst zu folgenden Erschwerungen dieses Instrumentes (Art. 12-12g NHG, Art. 55-55e USG):

Die Rügemöglichkeiten und die erlaubte wirtschaftliche Tätigkeit der berechtigten Organisationen werden eingeschränkt.

Kantonalen Sektionen wird die selbständige Erhebung von Beschwerden ohne Zustimmung der schweizerischen Dachorganisation nicht mehr möglich sein.

Bestimmte Vereinbarungen zwischen Baugesuchstellern und beschwerdeberechtigten Organisationen werden für unzulässig erklärt, soweit diese nicht die Vornahme von Umweltschutzmassnahmen betreffen, sondern bspw. Konventionalstrafen, insofern diese die Umsetzung öffentlichen Rechts behindern.

Die unterliegenden Verbände werden einem erhöhten Kostenrisiko unterstellt.

Um mutwilligen Verfahrensverzögerungen vorzubeugen, sollen Bauarbeiten bereits vor Abschluss des Verfahrens begonnen werden können, sofern der Abschluss desselben dadurch nicht beeinflusst wird.

Am 27. September 2024 schliesslich ist als Folge einer in beiden Kammern gutgeheissenen Parlamentarischen Initiative (19.409) Art. 12 Abs. 1bis NHG insofern revidiert worden, als das VBR ausgeschlossen wird gegen Verfügungen, «die sich auf Wohnbauten mit einer Geschossfläche von weniger als 400 m2 innerhalb von Bauzonen beziehen». Das Beschwerderecht soll hingegen bei Wohnbauten u.a. innerhalb von Ortsbildern von nationaler Bedeutung oder innerhalb von Biotopen aufrechterhalten bleiben.

Da die Ortsbilder von nationaler Bedeutung aber ohnehin durch das ISOS-Inventar und die Biotope anderweitig geschützt sind, beschränkt sich die Wirkung dieser Gesetzesrevision de facto auf eine weitere Lockerung des Zweitwohnungsgesetzes (ZWG). (Die stetig voranschreitende Erosion des Verbotes von neuen Zweitwohnungen in Gemeinden mit einem Anteil von mehr als 20 Prozent, wie es die 2012 angenommene Zweitwohnungsinitiative verlangt hatte, wäre ein eigener Aufsatz wert.)

Bezeichnend ist übrigens der Titel der genannten Parlamentarischen Initiative: «Kein ‹David gegen Goliath› beim Verbandsbeschwerderecht» suggeriert den Kampf mächtiger Verbände gegen kleine Hausbesitzer – ein Bild, das nicht der Realität entspricht.

Diese Bestimmung ist am 1. August 2025 in Kraft getreten.

Die Erfolgsbilanz des VBR

Während die Politik die angebliche ver- und behindernde Funktion des VBR gegenüber Bauvorhaben wie die oben zitierte Parlamentarische Initiative dramatisch überhöht und dieses in erster Linie als Einschüchterungsinstrument anprangert, zeigen die Fakten ein anderes Bild:

Bereits eine vom damaligen BUWAL, dem heutigen BAFU, beim Institut für Gesetzesevaluation der Universität Genf in Auftrag gegebene Studie kam im Jahre 2000 zum Schluss, dass die Verbände bloss äusserst zurückhaltend vom VBR Gebrauch machten und, falls doch, sie damit weit erfolgreicher waren als die durchschnittliche Erfolgsquote aller ergriffenen Rechtsmittel. D.h., dass die von Privaten ergriffenen Rechtsmittel viel häufiger dem dienten, was den Verbänden zu Unrecht vorgeworfen wird: der Blockade, der Verzögerung.

Im Jahre 2005 zeigte die Statistik der Verwaltungsgerichtsbeschwerden im Zeitraum zwischen 1996 und 2003, an denen ideelle Verbände involviert waren, dass erstens der Anteil der von diesen Verbänden eingereichten Verwaltungsgerichtsbeschwerden weniger als 1 Prozent betragen hatte, und dass sich zweitens die Erfolgsquote der Organisationen auf 63 Prozent belaufen hatte – gegenüber 18,6 Prozent der von anderer Seite ergriffenen Verwaltungsgerichtsbeschwerden.

Nun bedeutet das VBR nicht einfach schwarz-weiss, es gebe nur Sieg oder Niederlage vor einer Rechtsmittelinstanz. Nein, sehr oft gelingen auch Projektverbesserungen auf dem Verhandlungsweg, was ebenso als Erfolg gewertet wird.

Laut Statistik des BAFU sind im Jahre 2024 36,9 Prozent aller auf dem Weg des VBR eingereichten Einsprachen und Beschwerden gutgeheissen worden, weitere 6,2 Prozent teilweise. Zusätzlich sind die Rechtsmittel in 4,6 Prozent durch die Verbände nach Erzielung einer Vereinbarung (mit Projektverbesserungen) zurückgezogen worden. D.h., dass 2024 47,7 Prozent aller eingereichten Rechtsmittel zum Erfolg geführt hatten.

Für die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz sind neuere Zahlen erhältlich: Im Jahr 2025 sind drei Beschwerdeverfahren auf kantonaler Ebene abgeschlossen worden, zwei durch Gutheissung, eine durch Ablehnung. Ferner sind 14 Einspracheverfahren abgeschlossen worden, fünf durch Gutheissung, zwei durch Abweisung, drei durch Projektverbesserungen mit anschliessendem Einspracherückzug, drei durch Rückzug der angefochtenen Projekte und eines infolge Gegenstandslosigkeit. Für die Stiftung ergibt sich somit für das Jahr 2025 eine Erfolgsquote von 82 Prozent (2024: 72; 2023: 70).

Wenn die Behörden tatsächlich ihre Aufgabe, die öffentlichen Interessen des Natur‑, Umwelt- und Landschaftsschutzes zu wahren, wahrnähmen, hätten Verbandsbeschwerden nicht in so vielen Fällen vollständig oder zumindest teilweise Recht erhalten! Der Vorwurf der Verfahrensverzögerung und der Projektverhinderung fällt somit auf schludrig arbeitende Behörden zurück, die entgegen ihrer Aufgabe das öffentliche Interesse in diesem Rechtsgebiet nicht oder nur mangelhaft wahrnehmen und damit den eingangs zitierten Art. 5 BV verletzen.

Gesetzgebungspfusch und weitere Angriffe auf das VBR

Der Unwille zu akzeptieren, dass das VBR dazu dient, den Natur‑, Umwelt- und Landschaftsschutz gegenüber den Nutzinteressen zu wahren und damit das Gesetz anzuwenden, verbunden mit der geradezu böswilligen Weigerung, die hohen Erfolgsquoten dieser Institution zur Kenntnis zu nehmen, führte und führt immer wieder zu Versuchen, das VBR substanziell zu schwächen oder gar abzuschaffen.

Fehlgeleitet durch ihre Zürcher Kantonalpartei, versuchte es die FDP, mit einer Schweizerischen Volksinitiative das VBR abzuschaffen. Die Unterdrückung der Tatsache, dass nicht etwa ein Umweltverband, sondern die Nachbarschaft das Projekt eines Stadionbaus blockiert hatte, ist das eine. Dass eine noch während der Behandlung der Initiative erarbeitete und in Kraft gesetzte Revision des NHG, des USG und des RPG, welche als indirekter Gegenvorschlag hätte dienen können, ignoriert worden ist, das andere. Die überhebliche Siegesgewissheit und die falsche Einschätzung der Stimmung im Land führte zur klaren Ablehnung der Initiative am 30. November 2008 mit zwei Dritteln der Stimmen und allen Ständen.

Nach diesem unzweideutigen Entscheid war es längere Zeit ruhig um das VBR, bis die Verknappung des Wohnraumes und eine befürchtete Strommangellage der Gegnerschaft des VBR die Gelegenheit und den Vorwand gab, zur Beseitigung dieser Risiken das Institut der Verbandsbeschwerde erneut anzugreifen.

So soll der Mangel an Wohnraum u.a. durch Einschränkungen im Ortsbildschutz angegangen werden. Während die oben erwähnte Parlamentarische Initiative 19.409 «lediglich» das ZWG weiter lockerte, sind auf kantonaler und eidgenössischer Ebene zahlreiche Vorstösse hängig, welche mit einer Schwächung oder gar Abschaffung des ISOS, der ENHK oder der EKD den Ortsbildschutz direkt angreifen und das VBR des Heimatschutzes aushebeln wollen.

Die notabene nicht wegzudiskutierende Gefahr einer mittelfristig drohenden Strommangellage erzeugte eine unglaubliche Gesetzgebungshektik, welche uns den bereits 2014 formulierten Ausdruck einer «Instant-Gesetzgebung» wieder aufnehmen lässt (Unheilvolle «Instant-Gesetzgebung», in: A. Griffel [Hrsg.], Vom Wert einer guten Gesetzgebung, Stämpfli, 2014): «Es zeigt sich somit ein gewisser Trend zur tagespolitischen Willkür bei der Beurteilung langfristiger und nicht auf den Einzelfall angelegter Entwicklungen. Die Hemmschwelle, die Gesetzgebung, welche eigentlich zur generell-abstrakten Regelung komplexer Sachverhalte gedacht wäre, im Einzelfall und bedingt durch die tagespolitischen Aktivitäten einzusetzen, sinkt zusehends.»

Die opportunistische Bereitschaft, die Selbstverständlichkeit einer klaren, widerspruchsfreien Gesetzgebung der tagespolitischen Aktualität zu opfern, hat das Parlament schon lange erfasst. Somit war dies auch beim Versuch, den befürchteten Energieengpass zu vermeiden, zu erwarten. Erschütternd hingegen war der Umgang ausgerechnet des Ständerates, der früheren, inzwischen bloss noch selbsternannten «Chambre de réflexion», mit der Bundesverfassung. In geradezu frivoler Art und Weise hat er in der Herbstsession 2022 im Hauruckverfahren und damit entsprechend unsorgfältig ein dringliches Gesetz zur Förderung alpiner Gross-Solaranlagen («Solarexpress») erlassen, welches die in Art. 78 BV, der für den Natur- und Heimatschutz zentralen Bestimmung, vorgeschriebene projektbezogene Interessenabwägung zwischen Nutz- und Schutzinteressen durch eine klar verfassungswidrige pauschale Interessenabwägung ersetzen wollte: Das Interesse an der Realisierung von Energieproduktionsanlagen sollte anderen nationalen, regionalen und lokalen Interessen grundsätzlich vorgehen. Ihr Bedarf sollte von Gesetzes wegen als ausgewiesen gelten, eine Planungspflicht hätte nicht bestanden. Diese klaren Verfassungsverletzungen sind im Ständerat beschlossen worden, nachdem dieselbe Kammer zwei Tage zuvor Vorstösse zur Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit unter Hinweis darauf abgelehnt hatte, das Parlament und namentlich der Ständerat seien die Hüter der Verfassung. Difficile est satiram non scribere! Der Nationalrat verbesserte die Vorlage dann zwar noch in Richtung Verfassungsmässigkeit, ohne diese aber völlig klar herzustellen. Mit dieser Priorisierung der Nutzinteressen, welche übrigens mutatis mutandis auch in anderen Beschleunigungsvorlagen zur Förderung von Produktionsanlagen erneuerbarer Energie vorgenommen worden ist, ist natürlich auch das VBR massiv geschwächt worden.

Ein weiterer Tiefpunkt parlamentarischer Gesetzgebung ist im neuerlichen Versuch zu sehen, das VBR bei 16 Wasserkraftprojekten gänzlich abzuschaffen, an eine bestimmte Mitgliederzahl der beschwerdeberechtigten Verbände zu knüpfen oder von einer gewissen Anzahl beteiligter Organisationen abhängig zu machen. Und dies, nachdem in der bundesrätlichen Botschaft zum Stromversorgungsgesetz nicht einmal ein Jahr vorher zugesichert und in der parlamentarischen Beratung nicht bestritten worden war, dass das materielle Umweltrecht und das VBR bei der weiteren Energieproduktionsgesetzgebung nicht tangiert würden! Lediglich die drohende Ergreifung eines Referendums durch die Umweltverbände liess die Eidgenössischen Räte von diesem gravierenden Schritt absehen. An dessen Stelle ist die Beschwerdemöglichkeit insofern eingeschränkt worden, als diese bloss noch bis zur kantonalen Ebene möglich ist, nicht mehr aber bis zum Bundesgericht. Und dies in Fragen des Vollzuges von Bundesrecht! Das Streben nach Rechtssicherheit sieht anders aus.

Die energiepolitischen Beschleunigungserlasse sind insgesamt ein Beispiel zeitlicher und quantitativer unrealistischer Planziele und schludriger Gesetzgebung.

Aarhus-Konvention

Auch in einer Zeit, welche das internationale Völkerrecht gering schätzt, sei daran erinnert, dass die Schweiz 2014 die Aarhus-Konvention von 1998 ratifiziert hatte, welche u.a. auch das VBR voraussetzt. Wollte man dieses im schweizerischen Umweltrecht tatsächlich abschaffen, müsste man auch wieder aus diesem Abkommen austreten.

Die Umweltverbände und ihr Beschwerderecht als Teil der Lösung

In der Politik und in weiten Teilen der Medien und der Öffentlichkeit herrscht trotz gegenteiliger Fakten nach wie vor das verzerrte Bild vom VBR als Blockade- und Verzögerungsinstrument vor. Hastig werden Expressvorlagen gebastelt und Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen passend zurecht gebogen, um die Umweltverbände bei der Erfüllung ihrer demokratisch legitimierten Aufgabe zu behindern. Statt sich auf den Kampf gegen das Feindbild VBR zu kaprizieren, würde besser der Weg des Dialogs beschritten. Der abgeschlossene «Grimsel-Dialog» als Ergebnis einer konstruktiven Diskussion zwischen dem Kanton Bern, dem betreffenden Energieunternehmen und den Umweltverbänden ist beispielhaft für die Lösung von Zielkonflikten. Die dank des VBR herrschende «Waffengleichheit» zwischen den Parteien ist dabei hilfreich.

Niccolò Raselli, Verpasste Reformen und Aussichten in: UNSER RECHT, <https://unser-recht.ch/bundesgerichtsgesetz/> passim.

Bericht über die Gesamtwürdigung der Evaluation der neuen Bundesrechtspflege vom 30. Oktober 2013 (gestützt auf eine umfassende Wirksamkeitsstudie) BBl 2013 9077.

Bericht des Bundesrates zur Stärkung der präventiven Rechtskontrolle vom 3. März 2010 BBl 2010 2187.

Bericht des Bundesrates vom 24. Januar 2024 in Erfüllung des Postulats 20.4399 Caroni vom 02.12.2020. Am 2. Dezember 2020 hat Ständerat Caroni das Postulat «Für ein modernes Bundesgerichtsgesetz» eingereicht (Postulat 20.4399). Am 24. Januar 2024 veröffentlicht der Bundesrat den Postulatsbericht «Reformbedarf Bundesgerichtsgesetz» (Medienmitteilung). Am 26. Februar 2024 reicht Ständerat Caroni die Motion «Für ein modernes Bundesgerichtsgesetz» ein (Motion 24.3023). Am 6. Dezember 2024 gab der Bundesrat die «Kleine BGG-Revision» in die Vernehmlassung, die bis zum 21. März 2025 dauert (Medienmitteilung).

Raselli, a.a.O., Ziffer 3.

Demokratie

Naturschutz und Demokratie

am Beispiel des Przewalski-Pferdes in der Mongolei

Brigitte von Rechenberg*

Brigitte von Rechenberg, Prof. em. Dr. med.vet. Dipl. ECVS ist Tierärztin, spezialisiert in Kleintier-Chirurgie, Gründerin und langjährige Leiterin der Musculoskeletal Research Unit (MSRU) und auch des Center of Applied Biotechnology and Molecular Medicine (CABMM) an der Vetsuisse Fakultät Zürich. Von 2014 – 2018 war sie die erste weibliche Dekanin der Vetsuisse Fakultät und in dieser Funktion initiierte sie das Ehrendoktorat von Prof. Thomas Pfisterer.

Ehrendoktor der Vetsuisse-Fakultät

Prof. Dr. Thomas Pfisterer

Rechtsanwalt, Professor an der Hochschule St. Gallen, ehemaliger Bundesrichter sowie Stände- und Regierungsrat des Kantons Aargau, hat sich in besonderer Weise für die Erhaltung der Urpferde in der Mongolei eingesetzt. Es ist ihm gelungen zusammen mit der eidgenössischen Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) die Politiker der Mongolei zu überzeugen in der dünn besiedelten Dzungarischen Gobi ein Schutzgebiet aufzubauen und grenzübergreifend mit China die Wanderungen der Herden unter Schutz zu stellen. Von der Mongolei ist ihm im Jahre 2012 der höchste Orden der Volksrepublik, der Polarstern, durch den mongolischen Präsidenten verliehen worden.

Laudatio:

Die Vetsuisse-Fakultät der Universität Zürich verleiht die Würde eines Doktors ehrenhalber an Herrn Prof. Thomas Pfisterer in Anerkennung seiner grossen Verdienste für die Erhaltung der vom Aussterben bedrohten Przewalski-Pferde, indem er dem Artenschutz dieser Tiere eine nachhaltige politische Dimension verliehen hat.

Ehrendoktorate an der Vetsuisse-Fakultät Zürich werden an Persönlichkeiten verliehen, die sich mit ausserordentlichem Engagement für das Wohl von Tieren eingesetzt oder wesentlich zur Forschung in der Veterinärmedizin beigetragen haben. Thomas Pfisterer gehört offensichtlich zu den Ersteren, doch gehen wir schön der Reihe nach ….

Eigentlich wusste Thomas nichts von Przewalski-Pferden oder Takhis, wie sie in der Mongolei genannt werden. Er sei wie die Jungfrau zum Kind durch seine Nachbarn, die Familie Zweifel, zu diesem Amt als Präsident der ITG gekommen. Bis dahin konnte er nach seinen eigenen Angaben «ein Pferd kaum von einer Kuh unterscheiden». Allerdings hatte er von seiner Familie her immer einen positiven Bezug zur Natur, vor allem durch seine Grossmutter, deren Familie in Valendas im Bündner Oberland einen Bauernbetrieb hat, und wo er als Jugendlicher sehr gerne seine Ferien verbrachte. Als Mitglied des Aargauer Regierungsrats und später auch als Ständerat waren ihm Arten- und Naturschutz immer ein ernstes Anliegen. Wie immer, die International Takhi Group (ITG) suchte eine Persönlichkeit, die fähig war die verschiedenen Takhi-Gruppen der Welt und vor allem die Politiker der Mongolei zu begeistern und sie bei der Ansiedlung der Urpferde in der Gobi B zu unterstützen. Er versuchte vergeblich den «Kopf aus der Schlinge zu ziehen….», was ihm aber aufgrund der Hartnäckigkeit der ITG jedoch nicht gelang. Er wurde Präsident der ITG von 2007 – 2015 und ist heute Ehrenpräsident der ITG. Typisch für Thomas, stürzte er sich dann doch in dieses Abenteuer, lernte schnell alles, was er über die Takhis wissen musste, und brachte mit diplomatischem Geschick die beteiligten Gruppen dazu, schliesslich am gleichen Strick zu ziehen. Die Kombination von Naturschutz auf der einen und Politik der Demokratie auf der anderen Seite faszinierte ihn. Auch interessierte es ihn, Lösungen zu finden für ein harmonisches Zusammenleben der mongolischen Bevölkerung und der wieder angesiedelten Herde der Wildpferde. Doch zurück zu den Anfängen.

Bei den Przewalski-Pferden handelt es sich um die Wild- und Urpferde, die 1878 von dem russischen Oberst, Nikolaj Michailovitsch Przewalski, für die neuzeitliche Wissenschaft entdeckt und später nach ihm benannt wurden. Zu dieser Zeit waren sie noch in verschiedenen Regionen Zentralasiens verbreitet. Nach ihrer Entdeckung verstärkte sich die Jagd auf sie, Pferde wurden sinnlos getötet oder in langen Transporten in Tierparks der Welt verschickt, wo sie oft verstarben oder die Transporte gar nicht überlebten. Die kleinen Bestände wurden durch Weidekonkurrenz mit den Nutztieren der Nomaden und die unreglementierte Jagd immer weiter dezimiert, sodass sie nach vergeblicher Suche in der freien Wildbahn um 1966 als ausgestorben galten. Einige Tiere überlebten aber die Transporte und konnten als Stammpferde für die Zucht verwendet werden. So gelang es Friedrich von Falz-Fein bereits 1899 sieben Takhis am Leben zu erhalten. Dem Tierhändler Hagenbeck aus Hamburg gelang es dann um die Jahrhundertwende 24 Hengste und 30 Stuten an zoologische Gärten und andere Pferdeliebhaber zu vermitteln, allerdings waren nur 28 Pferde davon zuchttauglich. Das Leben in der Gefangenschaft bekam den meisten Takhis nicht, sodass schliesslich die genetische Basis für die heutigen Bestände nur auf 12 der überlebenden Tiere beruhen. Inzucht wurde ein Problem und erst durch die vereinten Anstrengungen der verschiedenen Zuchtprogramme in Zoos und Tiergärten konnten schliesslich Ende 1969 der Bestand auf 161 mongolische Wildpferde aufgestockt werden. Die Werner Stamm Stiftung in Oberwil in Baselland begann als erste die Tiere nicht in enge Gehege zu sperren, sondern den Takhis Auslauf auf ausgedehnten Weideflächen zu ermöglichen. Mit dem Ziel diese Pferde eines Tages wieder als Wildpferde in ihre ursprüngliche Heimat auszuwildern, wurden diese Tiere auch wie Wildpferde ohne direkten Kontakt mit Menschen gehalten. Auf diese Weise würden sie eines Tages mit einem gut geplanten Auswilderungsprogramm als Wildpferde in einer Herde auch überleben und den schwierigen Witterungsverhältnissen der Natur trotzen können.

In den 80er-Jahren fand eine Konferenz in Moskau statt, wo die Suche nach einer geeigneten Lokalisation für die Wiederansiedlung der Takhis, welche den Bedürfnissen der Wildpferde entsprechen würde, diskutiert wurde. Als eines der Gebiete für eine Wiederansiedlung wurde die Dsungarische Gobi in der Mongolei erkannt, konkret das streng geschützte Gebiet der Grossen Gobi «B», das mit ihrem Steppenland und spärlicher Bevölkerung eine ideale Heimat für die Takhis sein würde. Eingegrenzt ist das Gebiet vom Altai-Gebirge, welches in Zentralasien Russland, China und die Mongolei verbindet und wo die Takhis ursprünglich beheimatet waren. In den 90er-Jahren fanden dann die ersten Transporte von Takhis statt, wobei Tiere aus verschiedenen Zuchtprogrammen der Welt, auch aus der Werner Stamm Stiftung, dort ihre neue Heimat fanden. 1992 begann die erste Ansiedlung im Gobi-Schutzgebiet.

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Takhis in der Mongolei. Sie erobern sich wieder ihren Raum (Bild: Familie Pfisterer).

Die ITG wurde 1999 mit Sitz in der Schweiz gegründet: Zusammen mit der mongolischen Zentralregierung ist sie verantwortlich für das Wiederansiedlungsprojekt der Wildpferde in der Mongolei. Sie betreiben zusammen ein Camp, das für die Verwaltung und Betreuung der Wildpferde, das Weidemanagement im Schutzgebiet und seiner Umgebungszone und das Zusammenleben mit der lokalen Nomadenbevölkerung verantwortlich ist. Die Angestellten werden von der Zentralregierung und freien Spenden der ITG, bzw. ihres Vereins «Freunde des Wildpferdes» unterstützt.

Anfänglich gab es einen sehr positiven Kontakt mit dem Präsidenten der Mongolei, Tsachiagiin Elbegdorj, der 2006 gewählt wurde und sich für die Struktur und Regeln einer Demokratie interessierte. Er lud Thomas Pfisterer mehrfach zu einschlägigen Diskussionen ein. Ein besonderer Kontakt ergab sich 2011, als der Aargauer Regierungsrat den mongolischen Präsidenten anlässlich des WEF nach Aarau einlud. Thomas stellte den Kontakt zum Zentrum Demokratie Aarau her, einem gemeinsamen Institut der Stadt Aarau, des Kantons Aargau, der Universität Zürich und der Fachhochschule Nordwestschweiz. Dessen erster Direktionspräsident, Prof. Andreas Auer, wirkte dann als Berater für den Präsidenten und den politischen Prozess der Demokratisierung in der Mongolei; Corsin Bisatz hat ihm dabei assistiert. Der Präsident interessierte sich vor allem dafür, wie Referenden, Initiativen, Abstimmungen und Gegenvorschläge funktionieren. Er wollte die Mongolei «zum Beispiel» in Asien machen.

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Thomas in Aktion. Besprechung im Camp mit den lokalen Vertretern der Regierung und des Parks (Bild: Familie Pfisterer).

Die Erfolge für das Schutzgebiet Grosse Gobi «B» waren nur möglich, weil die Zusammenarbeit mit der Parkadministration, aber auch den lokalen und regionalen Behörden, dem damaligen Department für Natur- und Umweltschutz, sowie für Tourismus (MNET) gelang. Auch die in der Umgebung ansässigen Bauern und Viehzüchter wurden einbezogen und für das Projekt gewonnen. In der Mongolei werden Gemeindevorsteher vom Volk gewählt, mit denen man sich verständigen musste. Bei den Nomaden ist die Rolle der Frauen sehr interessant. Sie sind die Finanzministerinnen der Familie und führen das Leben der Familie, während der Vater für die Aussenarbeit verantwortlich ist. Man musste also immer beide in die Arbeit und den Gedanken des Naturschutzes und der Bewahrung der Takhi-Herde einbeziehen und gewinnen. Die ITG und Thomas als Präsident der ITG verfolgten die Strategie, langfristig eine gesunde Takhi-Population aufzubauen und ihnen dazu ein natürliches Habitat zu sichern. Die lokale Bevölkerung sollte durch entsprechende Schulung mithelfen, die Nutzungsintensität zu stabilisieren und eine politisch ernst genommene Nationalparkverwaltung aufzubauen. Die Mongolische Gesellschaft sollte als Ganzes (Politik, Wirtschaft, Wissenschaft und Bevölkerung) eingebunden und die langfristige Finanzierung des Betriebes sichergestellt werden.

Dazu war Lobbying sehr wichtig, was zu oft jährlichen Besuchen in der Mongolei führte. Typisch für Thomas und seine ITG-Kollegen und -Kolleginnen übernahmen Unterstützer aus Europa die Reisekosten und Spesen immer selbst. Inzwischen waren ihnen die Takhis ans Herz gewachsen. Ihre Verhandlungen machten es möglich, dass 10-Jahresverträge zwischen der ITG und der Regierung zugunsten der Zusammenarbeit im Schutzgebiet Grosse Gobi «B» abgeschlossen werden konnten. Auch gelang es ihnen, durch Besuche und Verhandlungen von Dorf zu Dorf, in den Provinzen und bei der Zentralregierung sowie mit nationalen Parlamentsmitgliedern die Fläche des Parks zu verdoppeln. Er misst heute 18’000 km², also fast die Hälfte der Schweiz. Die Zusammenarbeit mit der Zentralregierung gründet heute auf einem ursprünglich von der ITG initiierten, nunmehr jährlich vom Staat festgelegten Managementplan und finanzieller Unterstützung der Regierung.

Doch damit nicht genug. Die ITG, vor allem unter der heutigen Leitung von Dr. Reinhard Schnidrig, dem Nachfolger von Thomas Pfisterer als Präsident der ITG, wollte noch mehr für die Erhaltung der Takhis unternehmen. Die Vision ist die länderübergreifende Zusammenarbeit. Durch die verstärkte Zusammenarbeit der grossen Schutzgebiete in der Dzungarischen Gobi und der Transaltai-Gobi in der Mongolei mit dem Kalamaili-Schutzgebiet in China könnte ein zentralasiatischer, grenzüberschreitender PEACE Park entstehen, mit rund 70’000 km² eines der grössten Schutzgebiete der Welt. Erste Schritte dazu wurden 2012 unternommen, indem vier Hengste aus der chinesischen Zuchtstation Jimsar in China in das Schutzgebiet der Mongolei verbracht und in die Herde integriert wurden. Thomas hat den Rotary Club Aarau für die Finanzierung des Transports in die Grosse Gobi «B» gewinnen können.

Allerdings hat sich seither das grenzüberschreitende Verhältnis abgekühlt, indem China sich zunehmend protektionistisch verhält. Die Zusammenarbeit mit Russland ist seit dem Krieg mit der Ukraine ebenso eingeschränkt. Zurzeit funktioniert lediglich die Kommunikation mit Kasachstan gut. Leider handelt es sich um politische Entscheide zulasten der Natur – aber die Hoffnung stirbt zuletzt.

In der Zwischenzeit hat die Regierung der Mongolei 2025 auf der Basis eines Expertenberichts, der unter der Leitung der ITG entstand, bei der UNESCO den Antrag für die Listung der Mongolischen Gobi als «World Heritage Site» eingereicht.

Die Anerkennung der «Mongolian Gobi» als UNESCO-World Heritage Site ist gut unterwegs. Der Antrag umfasst nebst den Great Gobi’s (Great Gobi A & Great Gobi B Protected Areas), auch die Small Gobi’s (Small Gobi A & Small Gobi B Protected Areas) – und zwei Bergschutzgebiete. Insgesamt sollen rund 83’000 km² unter das Dach eines UNESCO-Weltnaturerbes gestellt werden, was der zweifachen Fläche der Schweiz entspricht. «Die ITG hat die Zuversicht, dass das angestrebte Ziel eines erfolgreichen Zusammenlebens von Nomaden, ihren Nutztieren und den Wildtieren und damit die langfristige Erhaltung der Steppen- und Bergökosysteme in der Mongolischen Gobi möglich ist», sagt Reinhard Schnidrig. Dazu gehört die Erkenntnis von Thomas Pfisterer: Es braucht Demokratie für den Naturschutz! Wildpferde können nur überleben, wenn sie bei den Menschen und der Politik verankert sind. Thomas hat es vorgemacht.

Weiterführende Literatur

Gabriela Frischknecht; Die Rückkehr des Takhi – die bewegende Geschichte des letzten Wildpferdes. Tierschutzverlag, Zürich, 2011; ISBN 978-3-908157-12-0

Demokratische Legitimation der Übernahme von EU-Recht durch Mitwirkung von Parlament und Volk

Martin Graf*

Martin Graf studierte Schweizergeschichte, neuere Geschichte und deutsche Literatur in Bern, Marburg und Berlin. Von 1987 bis 2018 arbeitete er bei den Parlamentsdiensten, war Sekretär der Staatspolitischen Kommissionen (1991–2018), der Verfassungskommissionen (1996–1999) und der Schweizerischen Gesellschaft für Parlamentsfragen (1997–2007) sowie Mitglied der Redaktion von LeGes (2001–2018).

I. Einleitung

Das jüngste wissenschaftliche Engagement von Thomas Pfisterer gilt der Weiterentwicklung der bilateralen Beziehungen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union. Die wohl entscheidende Frage für das Gelingen dieser Weiterentwicklung ist, ob und wie die Übernahme von EU-Recht durch die Schweiz demokratisch legitimiert werden kann. Im Vordergrund steht dabei die Frage, ob die Volksrechte gewahrt werden können; angesichts des hohen Stellenwertes der Volksrechte im schweizerischen politischen Diskurs ist ihre angebliche Einschränkung durch die vermehrte Integration der Schweiz in den europäischen Binnenmarkt für viele zum eigentlichen «Killerargument» gegen diese Integration geworden. Thomas Pfisterer gräbt in seiner Analyse tiefer: Aufgrund seiner mannigfachen früheren Tätigkeiten weiss er, auch aus praktischer Erfahrung insbesondere als Ständerat, dass die Volksrechte auf den Parlamentsrechten aufbauen: Verliert das Parlament eine Zuständigkeit oder nimmt es diese ungenügend wahr, so entfällt auch das Referendumsrecht des Volkes. Umgekehrt kann ein geeigneter Ausbau der Rechte des Parlaments auch ermöglichen, dass Impulse aus der Zivilgesellschaft auf dem Wege über das Parlament besser in den Entscheidungsprozess eingebracht werden können.

Mit seiner Schrift «Ein Plus für die Demokratie. Minimalstandard für die Mitsprache von Parlament und Volk beim Rahmenabkommen oder bei weiteren Verträgen mit der EU» hat Thomas Pfisterer im Jahre 2021 kurz vor dem Scheitern der Verhandlungen über ein institutionelles Abkommen zwischen der Schweiz und der EU das Thema umfassend aufgearbeitet.[1] Nach dem einseitigen Abbruch der Verhandlungen durch den Bundesrat am 26. Mai 2021 hätte man vielleicht denken können, dass diese grosse Arbeit vergeblich war und an Aktualität verloren hat. Wie schon der Untertitel sagte («oder bei weiteren Verträgen mit der EU») ist dies keineswegs der Fall: Die institutionellen Regelungen des «Paketes Schweiz–EU», welches der Bundesrat im Juni 2025 in die Vernehmlassung geschickt hat, entsprechen im Wesentlichen denjenigen des Entwurfs aus dem Jahre 2021 für das Rahmenabkommen. Die Analyse und Schlussfolgerungen von Thomas Pfisterer bleiben hochaktuell für die Diskussion dieser wichtigen politischen Schicksalsfrage in den nächsten Jahren.

Das Ziel des vorliegenden Aufsatzes ist es daher, die Schrift von Thomas Pfisterer aufzugreifen und die wesentlichen Punkte zusammenzufassen, ergänzt mit einigen weiterführenden Überlegungen.

II. Wahrung der formalen demokratischen Legitimation der Übernahme von EU-Recht

Die Bilateralen III – genauso wie früher bereits der Entwurf eines institutionellen Abkommens – wahren die formalen verfassungsmässigen Zuständigkeiten von Parlament und Volk. Die Bundesversammlung «genehmigt die völkerrechtlichen Verträge; ausgenommen sind die Verträge, für deren Abschluss aufgrund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist» (Art. 166 Abs. 2 BV). Sobald Übernahmen von EU-Recht «wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert», unterstehen sie dem fakultativen Referendum (Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 BV). «Wichtige Bestimmungen» sind «insbesondere die grundlegenden Bestimmungen» nach Art. 164 BV, also Bestimmungen, die nicht bereits eine Grundlage in Verfassung, Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag haben. Die institutionellen Regelungen der Bilateralen III enthalten keine Bestimmungen, welche die formalen Zuständigkeiten von Parlament und Volk an den Bundesrat übertragen oder sonstwie einschränken; das Parlament und im Falle des Zustandekommens eines Referendums das Volk behalten immer das letzte Wort.

Erfolgt die Rechtsübernahme auf dem Wege der Integrationsmethode (in den Abkommen über Personenfreizügigkeit, Luftverkehr, Strom, Lebensmittelsicherheit und Gesundheit), so werden die in die Abkommen integrierten EU-Rechtsakte allein durch ihre Integration in das Abkommen direkt anwendbar, also Teil der Schweizer Rechtsordnung. Das wird von Gegnern der Bilateralen III faktenwidrig als «automatische Rechtsübernahme» bezeichnet; notorisch durch die SVP, aber auch durch die NZZ[2] und in einem Aufsatz mit wissenschaftlichem Anspruch von Hansjörg Seiler.[3] Aber auch bei Anwendung der Integrationsmethode erfolgt die Rechtsübernahme nicht automatisch, sondern bedarf der Zustimmung der Schweiz. Der zuständige Gemischte Ausschuss kann zwar eine Rechtsübernahme auch unmittelbar beschliessen (Art. 5 Abs. 4 Institutionelles Protokoll zum Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit; IP-FZA). Das ist für untergeordnete technische Regelungen zweckmässig und entspricht der allgemeinen Regelung für Verträge «von beschränkter Tragweite» nach Art. 7a Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG), für deren Abschluss der Bundesrat selbstständig zuständig ist, inklusive Möglichkeit zur Subdelegation an untergeordnete Organisationseinheiten der Bundesverwaltung (Art. 48a RVOG). Der Gemischte Ausschuss kann die Vertragsänderung aber auch den Vertragsparteien zur Genehmigung nach ihren internen Verfahren übertragen (Art. 5 Abs. 5 IP-FZA). Erfasst sind damit, was Hansjörg Seiler übersehen zu haben scheint, alle Vertragsänderungen, für die nach Art. 141, 164 und 166 BV die Bundesversammlung und im Falle des Zustandekommens eines Referendums das Volk zuständig sind. Was in Art. 5 IP-FZA als Kann-Bestimmung formuliert, ist für die schweizerischen Vertreter im Gemischten Ausschuss eine Pflicht; selbstverständlich müssen sie sich an die Bundesverfassung halten. Da der Gemischte Ausschuss nur einvernehmlich, also mit Zustimmung der schweizerischen Vertretung Beschluss fassen kann, ist gewährleistet, dass die verfassungsmässigen innerstaatlichen Verfahren der Schweiz eingehalten werden.

III. Decision shaping als Grundlage einer faktischen demokratischen Mitwirkung

Die formale Zuständigkeit des Parlaments und des Volkes für die Genehmigung eines völkerrechtlichen Vertrags oder einer Vertragsänderung bezieht sich grundsätzlich auf den Vertrag oder die Änderung als Ganzes. Anders als bei der innerstaatlichen Rechtsetzung entscheidet das Parlament nicht über die einzelnen Inhalte dieses Ganzen; es kann den Vertragstext nicht abändern, sondern nur beschliessen, ob es das vom Bundesrat mit dem Vertragspartner ausgehandelte Resultat gesamthaft annimmt oder ablehnt.

Der Gestaltungsspielraum des Parlaments – und mit ihm die Einflussmöglichkeiten der verschiedenen in ihm vertretenen gesellschaftlichen Interessen – droht erheblich vermindert zu werden, wenn völkerrechtliche Verträge an Zahl und Bedeutung zunehmen. Das «öffentliche Forum der Nation» verliert an Gewicht zugunsten der Verwaltung, welche die Verträge in den der Öffentlichkeit nicht zugänglichen Räumen aushandelt. Das hat bereits im Jahre 1978 die von den Büros von National- und Ständerat eingesetzte parlamentarische «Studienkommission Zukunft des Parlaments» erkannt und gefordert, «dass der Bundesrat die zuständigen Kommissionen laufend und rechtzeitig über staatsvertragliche Verhandlungen orientiert und deren Wünsche so weit als möglich berücksichtigt».[4] Im Rahmen der Parlamentsreform von 1991 wurde diese Forderung umgesetzt mit dem neuen Art. 47bisa des Geschäftsverkehrsgesetzes (GVG) – nota bene gegen den Widerstand des Bundesrates. Die Verpflichtung des Bundesrates zur Konsultation der zuständigen Kommissionen bezog sich vorerst auf die «Richt- und Leitlinien für das Verhandlungsmandat» für Verhandlungen in internationalen Organisationen – 1991 hatte man einen Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) vor Augen. Mit Art. 152 des Parlamentsgesetzes (ParlG) vom 13. Dezember 2002 wurde die Konsultationspflicht erweitert auf bilaterale Verhandlungen und generell auf «wesentliche Vorhaben».[5]

Die Umsetzung von Art. 152 ParlG wirft in der Praxis einige Fragen auf. Der Bundesrat ist zwar verpflichtet, von sich aus eine Konsultation einzuleiten. Was «wesentliche Vorhaben» sind, kann aber verschieden gesehen werden. Die Praxis des Bundesrates hat verschiedentlich zu Kritik Anlass gegeben; insbesondere in den Bereichen der Entwicklung von Soft Law und der Aussenwirtschaftspolitik. Mit Art. 5b Regierungs- und Verwaltungsverordnung (RVOV, SR 172.010.1), in Kraft seit 1. August 2016, hat der Bundesrat in Umsetzung eines Postulates versucht, den Begriff der «wesentlichen Vorhaben» zu konkretisieren, allerdings beschränkt auf den spezifischen Fall von Soft Law. Die Aussenpolitischen Kommissionen (APK) beider Räte arbeiten an der Umsetzung der parlamentarischen Initiative Mitwirkung des Parlaments in der Aussenpolitik (22.482), mit der allgemeine Konsultationskriterien auf Gesetzesstufe verankert werden sollen.[6]

Bereits im Rahmen des gescheiterten Rahmenabkommens und neu nun auch in den Bilateralen III sichert die EU der Schweiz eine grösstmögliche Teilnahme am Prozess zur Ausarbeitung von EU-Rechtsakten durch die Europäische Kommission zu (Decision Shaping). Sachverständige aus der Schweiz müssen in gleicher Weise wie diejenigen eines EU-Mitgliedstaates beigezogen werden, so dass die spezifisch schweizerischen Interessen frühzeitig in den Entscheidungsprozess eingebracht werden können. Sachverständige aus der Schweiz können in den zuständigen Arbeitsgruppen der EU-Kommission von Beginn weg, d.h. bei der Ausarbeitung des ersten Entwurfs mitarbeiten. Darüber hinaus kann ein Meinungsaustausch im Gemischten Ausschuss stattfinden. Bei den wichtigen Etappen vor dem Erlass des Rechtsakts müssen sich die Parteien auf Antrag einer Partei erneut konsultieren.[7]

Durch diese Mitwirkung am Rechtsetzungsverfahren innerhalb der Europäischen Kommission kann die Schweiz als Nicht-EU-Mitglied zwar nicht mitentscheiden, aber sie erhält Gelegenheit, ihre Interessen einzubringen. Operieren die schweizerischen Vertretungen in diesem Verfahren geschickt und kompetent, so kann mit Erfolgen gerechnet werden; die EU ist in diesen Verfahren erfahrungsgemäss integrations- und konsensorientiert. Vor allem kann die Schweiz auch frühzeitig erfahren, ob ein geplanter neuer EU-Rechtsakt heikle Regelungen enthalten könnte, welche im Parlament oder ggf. im Volk keine Mehrheit finden könnten.

Es ist der Bundesrat und in seinem Auftrag und nach seinen Weisungen die Verwaltung, die am Rechtsetzungsverfahren der EU teilnehmen werden. Art. 152 ParlG bietet auch bereits nach heutigem Recht die Grundlage für eine demokratische Legitimation und Rückkoppelung dieser Mitwirkung in der EU an die im Parlament vertretenen politischen und gesellschaftlichen Interessen. Das sollte auch im Interesse von Bundesrat und Verwaltung sein; damit sinkt das Risiko einer Nichtzustimmung von Parlament oder Volk zu einer Rechtsübernahme.

IV. Vorschläge für die konkrete Umsetzung der Mitwirkung des Parlaments an der dynamischen Rechtsübernahme

1. Die dynamische Rechtsübernahme als Herausforderung für das Parlament

Die Mitwirkung des Parlaments an der aussenpolitischen Meinungsbildung und Entscheidungsfindung gewinnt durch die Bilateralen III erheblich an Bedeutung. Diese Mitwirkung wird sowohl durch das Decision Shaping bei der Ausarbeitung neuer EU-Rechtsakte wie auch durch die grössere Bedeutung der Gemischten Ausschüsse im Rahmen der Bilateralen III vor neue Herausforderungen gestellt. Es stellt sich die Frage, wie das Parlament diesen Herausforderungen gerecht werden kann. Genügen die bisher in Art. 152 ParlG definierten Informations- und Konsultationsrechte des Parlaments oder besteht Präzisierungsbedarf? Muss die Organisation des Parlamentes angepasst und seine Infrastruktur (Parlamentsdienste) ausgebaut werden?

2. Vorschläge des Bundesrates

Der erläuternde Bericht des EDA zum Vernehmlassungsverfahren handelt auch kurz von den «zu prüfenden Möglichkeiten für eine verstärkte Information bzw. Mitwirkung des Parlaments».[8] Es ist die Rede von «mündlicher Information», die im Rahmen des in den APK regelmässig behandelten Traktandums «Europapolitische Aktivitäten» geliefert werden könne. Der Bundesrat sei «bereit, einen stärkeren Fokus auf eine vorausschauende Information über geplante Rechtsakte der EU zu legen. […] Falls die Kommissionen dies wünschen, ist er auch bereit, punktuell über spezifische Rechtsakte zu informieren» (Hervorhebung durch den Autor). Als «schriftliche Information» schlägt das EDA vor, in der den APK bereits heute zur Verfügung gestellten «Informationstabelle zu den europapolitischen Entwicklungen» «eine neue Rubrik mit den für die Schweiz relevanten ‹künftigen› Rechtsakten der EU mit ihrem jeweiligen Stand im Erarbeitungsprozess vorzusehen.» Die Aufzählung der Phasen des Prozesses beginnt mit dem «Vorschlag der Europäischen Kommission», also zu einem späten Zeitpunkt, in welchem das definitive Resultat bereits weitgehend vorgeprägt sein dürfte. Der Bundesrat sei auch bereit, die Zusammenarbeit mit der bereits bestehenden Subkommission der nationalrätlichen APK für Europafragen «zu verstärken, wenn diese darum ersucht (mündliche Präsentation der für die Schweiz direkt relevanten Rechtsakte der EU zuhanden der Subkommissionsmitglieder)».

Der Bundesrat sieht auch die Entsendung einer Mitarbeiterin oder eines Mitarbeiters der Parlamentsdienste nach Brüssel als «eine wirksame Möglichkeit, um eine direkte und frühzeitige Information über die für die Schweiz relevanten Entwicklungen des EU-Rechts sicherzustellen. […] Das Parlament könnte einerseits eine Person direkt an das Europäische Parlament entsenden, wie es beispielsweise die norwegischen und britischen Parlamentsdienste machen. […] Andererseits könnte das Parlament eine Person in die Mission der Schweiz bei der EU entsenden. […] Die entsendete Person wäre der Chefin/des Chefs [sic] der Mission unterstellt.»

3. Kritische Reaktionen im Vernehmlassungsverfahren[9]

In dem bis am 31. Oktober 2025 laufenden Vernehmlassungsverfahren zu den Bilateralen III wurden von den im Parlament mit Fraktionen vertretenen Parteien klarere Vorstellungen über die demokratische Legitimierung der dynamischen Rechtsübernahme geäussert. Die Mitte ist zwar im Bereich der institutionellen Elemente befriedigt über «ausreichende Absicherungen im Völkerrecht», kritisiert aber «das inländische Umsetzungskonzept» als «ungenügend»; es müsse «grundlegend überarbeitet werden».[10] Für die FDP ist es «zentral», «dass die Mitbestimmung des Parlaments und der Kantone im Rahmen des ‹decision shapings› im Vergleich zur Vernehmlassungsvorlage deutlich verbessert wird.»[11] Auch für die SP «ist die parlamentarische Mitwirkung in der dynamischen Rechtsentwicklung noch ungenügend geregelt.»[12] GPS und GLP äussern zwar keine explizite Kritik, geben aber der Erwartung Ausdruck, dass der demokratische Einbezug des Parlaments bei der Mitwirkung am EU-Rechtsetzungsprozess sichergestellt wird.[13],[14]

4. Präzisierung der parlamentarischen Informations- und Konsultationsrechte

Der Bundesrat schreibt in seinem erläuternden Bericht zur Vernehmlassungsvorlage wiederholt, «auf Wunsch» sei er «bereit», Informationen zu liefern. Abgesehen davon, dass nicht nur eine Bereitschaft vorhanden sein sollte, sondern eine rechtliche Verpflichtung besteht: Der Bundesrat soll nicht nur auf Wunsch informieren, sondern er soll systematisch von sich aus informieren («Bringpflicht»). Die zuständigen Parlamentsorgane müssen über eine ungefilterte vollständige Information verfügen, um entscheiden zu können, zu welchen von ihnen ausgewählten Themen sie gegebenenfalls aktiv werden wollen. Ohne diese vollständige Information sind sie abhängig davon, welche Informationen der Bundesrat als wichtig erachtet; die Selektion des Wichtigen muss aber in der Hand der Parlamentsorgane liegen (zur dazu nötigen Infrastruktur siehe Kapitel IV.6.).

Zu beachten bleibt, dass die zuständigen Parlamentsorgane in der Regel nur konsultiert werden. Der Bundesrat «vertritt die Schweiz nach aussen» (Art. 184 Abs. 1 BV) und ist folglich zuständig zur Führung aussenpolitischer Verhandlungen. Wie dies generell für die Information und Konsultation im Bereich der Aussenpolitik gemäss Art. 152 ParlG gilt, ist der Bundesrat zwar nicht verbindlich verpflichtet, Empfehlungen der Kommissionen zu befolgen. Aber «aus dem Sinn und Zweck des Konsultationsrechts ergibt sich, dass der Bundesrat die Rückmeldung der zuständigen Kommissionen zur Kenntnis nehmen und in seinen Entscheidungsprozess miteinbeziehen muss.»[15] Befolgt der Bundesrat eine Empfehlung nicht, so muss er im späteren parlamentarischen Genehmigungsverfahren mit Schwierigkeiten rechnen.

Wenn aber im Laufe des Verfahrens rechtsetzende Entscheide gefasst werden, so ist diese Zuständigkeit nicht mehr durch die Führung aussenpolitischer Verhandlungen durch den Bundesrat abgedeckt. Das geltende Recht sieht in solchen Fällen (z.B. die vorläufige Anwendung eines Vertrags) bereits heute nicht bloss eine Konsultation, sondern eine rechtsverbindliche Entscheidzuständigkeit parlamentarischer Organe vor (siehe dazu unten Bst. c und d).

Die dynamische Rechtsübernahme erfolgt in einem klar geregelten Prozess mit mehreren Etappen, in welchen Informationen und Konsultationen zwischen den Vertragspartnern vorgesehen sind. Hier muss die Ausgestaltung der parlamentarischen Mitwirkung ansetzen.[16] Zu fordern ist ein «systematischer Beizug des Parlaments über alle Stufen des Decision Shaping-Prozesses hinweg»[17] – im erläuternden Bericht des Bundesrates zur Vernehmlassungsvorlage ist zu diesem Thema keine Systematik erkennbar.

Über folgende Etappen des Verfahrens einer Rechtsübernahme sollen die zuständigen parlamentarischen Organe rechtzeitig informiert werden und damit Gelegenheit zur Mitwirkung erhalten:[18]

Ausarbeitung eines Vorschlags für einen Rechtsakt der EU (Art. 4 Ziff. 1 IP-FZA, 1. Satz)

Es ist von zentraler Bedeutung, dass die zuständigen parlamentarischen Organe zum frühestmöglichen Zeitpunkt informiert werden. In der Arbeitsgruppe der EU-Kommission, die zusammen mit schweizerischen Sachverständigen den ersten Entwurf ausarbeitet, werden die ersten Weichen gestellt. Es kann sinnvoll sein, wenn ein zuständiges Parlamentsorgan solche Sachverständigen der Verwaltung anhört und ihnen Inputs geben kann.

Meinungsaustausch auf Antrag einer Vertragspartei im Gemischten Ausschuss (Art. 4 Ziff. 1 IP-FZA, 2. und 3. Satz)

Die zuständigen Parlamentsorgane müssen vor einem solchen Meinungsaustausch informiert und ggf. konsultiert sowie anschliessend über das Ergebnis informiert werden. Der Anstoss zu einem solchen Antrag der Schweiz kann auch von einem zuständigen Parlamentsorgan ausgehen.

Beschluss des Gemischten Ausschusses über die Übernahme eines von der EU beschlossenen Rechtsaktes, ggf. mit Anpassungen (Art. 5 Ziff. 3–5 IP-FZA)

Insbesondere müssen die zuständigen Parlamentsorgane vor der Sitzung des Gemischten Ausschusses über die Absicht der schweizerischen Vertretung informiert werden, ob im Ausschuss definitiv entschieden oder das landesinterne Genehmigungsverfahren eingeleitet werden soll. Ein definitiver Entscheid bedeutet Rechtsetzung; der Bundesrat kann sich dafür nicht auf seine Zuständigkeit nach Art. 184 Abs. 1 BV stützen. Das rechtfertigt ein Recht der sachlich zuständigen Parlamentsorgane, das ordentliche Genehmigungsverfahren bei Parlament und Volk einzuleiten, falls die schweizerische Vertretung die Absicht hat, der Rechtsübernahme definitiv zuzustimmen. Gegen diese Absicht könnten die Kommissionen ein Vetorecht ausüben, ähnlich dem bestehenden Vetorecht betreffend die vorläufige Anwendung oder die dringliche Kündigung von völkerrechtlichen Verträgen (Art. 152 Abs. 3bis–ter ParlG). Die zu beantwortende Frage entspricht der Frage, ob der Bundesrat eine Materie durch Gesetz oder durch Verordnung regeln will. Wählt er die Verordnung und entspricht diese nicht dem Willen des Parlaments, so hat dieses die Möglichkeit zur Korrektur durch Änderung der gesetzlichen Grundlage der Verordnung. Bei der Übernahme von EU-Recht durch Beschluss des Gemischten Ausschusses besteht diese Möglichkeit nicht; der Beschluss ist irreversibel, was wie bei einer dringlichen Vertragskündigung das Vetorecht der Kommissionen rechtfertigt.

Abzusehen ist von einer generellen Genehmigungspflicht: Eine grosse Mehrheit der Rechtsübernahmen ist administrativer oder technischer Natur; die Durchführung von parlamentarischen Genehmigungsverfahren würde unverhältnismässigen Aufwand mit sich bringen.

Die Kompetenzdelegation an Parlamentsorgane nach Art. 153 Abs. 3 BV ist möglich, weil es sich um einen Verfahrensentscheid und nicht um Rechtsetzung handelt. Den Verfahrensentscheid den Räten zu übertragen, wäre nicht sinnvoll, da diese zum Zug kommen, wenn der Entscheid zustande kommt.

Beschluss über die vorläufige Anwendung einer Rechtsübernahme (Art. 6 Ziff. 3 IP-FZA)

Bereits nach geltendem Recht (Art. 152 Abs. 3bis–ter ParlG) muss der Bundesrat die zuständigen Kommissionen konsultieren, bevor er einen völkerrechtlichen Vertrag vorläufig anwendet. Die Kommissionen haben ein Vetorecht.

Überwachung der Anwendung des Abkommens durch den Gemischten Ausschuss (Art. 8 Ziff. 3 IP-FZA)

Eine Vertragspartei kann im Falle einer mangelhaften Anwendung des Abkommens an den Gemischten Ausschuss gelangen; auch hier kann ein zuständiges Parlamentsorgan den Anstoss zu einem Antrag der Schweiz geben.

Streitbeilegungsverfahren (Art. 10–11 IP-FZA)

Weiter muss sich das zuständige Parlamentsorgan in den verschiedenen Phasen eines Streitbeilegungsverfahrens äussern können, z.B. zu den Fragen, ob die Schweiz die Einberufung eines Schiedsgerichts verlangt und wie nach dem Schiedsspruch eines Schiedsgerichts weiter vorzugehen ist.

Das innerstaatliche Gesetzgebungsverfahren ist grundsätzlich öffentlich; bei der dynamischen Rechtsübernahme kann es an Transparenz fehlen. Die zuständigen Parlamentsorgane sollten daher neu verpflichtet werden, ihre Stellungnahmen zuhanden des Bundesrates in diesen verschiedenen Phasen zu veröffentlichen.[19] Das ist bisher in den Konsultationsverfahren nach Art. 152 ParlG nicht üblich.

Besteht Gesetzgebungsbedarf? Das neu einzuführende Vetorecht der zuständigen parlamentarischen Organe gegen eine Rechtsübernahme allein durch den Gemischten Ausschuss (und damit das Recht zur Einleitung eines Verfahrens für die Genehmigung durch das Parlament und im Falle eines Referendums durch das Volk) bedarf einer neu zu schaffenden gesetzlichen Grundlage. Im Übrigen lassen die bestehenden, allgemein formulierten Bestimmungen des Art. 152 ParlG einigen Interpretationsspielraum offen. Der Bundesrat informiert «über wichtige aussenpolitische Entwicklungen» und konsultiert «zu wesentlichen Vorhaben»: Diese Formulierungen können so ausgelegt werden, dass der Bundesrat bestimmt, was wichtig ist; der hier verlangte vollständige und systematische Informationsanspruch wird nicht explizit begründet. Es ist auch fraglich, ob die Aufträge und Weisungen des Bundesrates bzw. der zuständigen Departemente an die schweizerischen Sachverständigen in Arbeitsgruppen der EU-Kommission und an die schweizerische Vertretung in einem gemischten Ausschuss als «Richt- und Leitlinien zum Mandat für bedeutende internationale Verhandlungen» betrachtet werden können. Eine Präzisierung wäre wünschbar.

5. Anpassungen des Kommissionensystems?

Es stellt sich die Frage, ob die aktuelle Struktur der parlamentarischen Kommissionen, welche die Mitwirkung bei der dynamischen Rechtsübernahme bewältigen müssen, den gestiegenen Anforderungen gerecht werden kann.

Soll die Aufgabe der Mitwirkung bei der dynamischen Rechtsübernahme den bestehenden Sachbereichskommissionen beider Räte übertragen werden oder sollen für diese Aufgabe spezialisierte neue Europakommissionen beider Räte, eventuell eine neue gemeinsame Kommission oder Delegation beider Räte (siehe dazu weiter unten) gebildet werden? Für die bestehenden Kommissionen spricht deren sachbereichbezogene Spezialisierung; die Rechtsübernahmen im Bereich eines bestimmten Abkommens (z.B. dem Stromabkommen) stehen in enger Beziehung zu den übrigen Beratungsgegenständen einer Sachbereichskommission (z.B. die von den Kommissionen für Umwelt, Raumplanung und Energie vorberatenen energiepolitischen Vorlagen). Für Europakommissionen spricht die methodische Spezialisierung für die sich bei der Rechtsübernahme stellenden, spezifischen sachbereichsübergreifenden Fragen; durch solche Kommissionen könnte der Gesamtüberblick über die Rechtsübernahme besser gewahrt bleiben. Auch die bereits bestehende starke Belastung der Sachbereichskommissionen durch «normale» Geschäfte könnte für die Bildung neuer Kommissionen sprechen.[20]

Soll die Aufgabe zumindest teilweise an ständige Subkommissionen delegiert werden? Gemäss Art. 14 Abs. 4 des Geschäftsreglements des Nationalrates setzt die APK des Nationalrates bereits eine ständige Subkommission für Europafragen ein. Dafür spricht die grössere Spezialisierung und Effizienz in einem kleineren Gremium, dagegen die mögliche Komplikation infolge der nötigen Koordination der Tätigkeiten zwischen Gesamt- und Subkommission. Auch die Schaffung von zwei Kategorien von Kommissionsmitgliedern könnte zu Kritik Anlass geben.

Sollen gemeinsame Kommissionen oder Delegationen beider Räte gebildet werden? Denkbar ist eine Europakommission oder -delegation beider Räte; falls die bestehenden Sachbereichskommissionen diese Aufgabe übernehmen, so könnten diese ständige gemeinsame Subkommissionen einsetzen. Dafür spricht der damit erzielte Effizienzgewinn durch den Verzicht auf die doppelte Beratung in jedem Rat; es können sich Synergieeffekte zwischen den Räten ergeben. Dagegen sprechen die Grundsätze des Zweikammersystems, d. h. die getrennte Beratung in beiden Räten und das Erfordernis der übereinstimmenden Beschlussfassung beider Räte (Art. 156 BV). Solange keine rechtlich verbindlichen Beschlüsse gefasst werden (also z.B. über Empfehlungen), ist eine gemeinsame Beratung und Beschlussfassung vertretbar. Für rechtlich verbindliche Beschlüsse (z.B. Vetos in den Fällen gemäss Kap. IV.4., Bst. c und d) muss hingegen das Erfordernis der Zustimmung der Mehrheit der stimmenden Mitglieder aus jedem Rat gelten (Art. 46 Abs. 2 ParlG).

6. Ausbau der parlamentarischen Infrastruktur

So wie der Bundesrat eine ihm unterstellte, kompetente und loyale Verwaltung braucht, genauso sind auch parlamentarische Organe auf eine ihnen unterstellte, in ihrem Interesse und nach ihren Weisungen arbeitende Verwaltung angewiesen. Kein Mitglied des Bundesrates kann die für seine Arbeit notwendigen Informationen selbst zusammensuchen; dasselbe gilt für Parlamentsmitglieder.

Die für die parlamentarische Mitwirkung bei der dynamischen Rechtsübernahme notwendige Informationsbeschaffung und -aufarbeitung erfordert zweifellos einen Ausbau der Parlamentsdienste. Die zahlreichen Informationen aus dem Rechtsetzungsprozess der EU müssen gesammelt und zuhanden der parlamentarischen Organe aufbereitet werden; ein Netzwerk von Kontakten in Brüssel ist dafür zu knüpfen. Die zuständigen parlamentarischen Organe können sich unmöglich mit allen Rechtsübernahmen beschäftigen; die grosse Mehrheit dieser Geschäfte ist administrativ-technischer Natur. Wichtig ist daher insbesondere die notwendige Früherkennung und Selektion der potenziell politisch wichtigen Informationen; immer im Auftrag und nach Weisung der zuständigen Parlamentsorgane bzw. ihrer Präsidien.

Der Vorschlag des Bundesrates, dass das Parlament für diese Aufgabe eine Person der Parlamentsdienste nach Brüssel entsenden könne und diese der Mission des Bundesrates zu unterstellen wäre (siehe Kap. IV.2), ist in doppelter Hinsicht seltsam: Sicher braucht es dafür nicht nur eine Person, sondern eine kleinere Dienststelle, und im Lichte der Gewaltenteilung ist es klar, dass diese nicht der Verwaltung des Bundesrates unterstellt sein darf.[21] Gewiss ist eine enge und gute Zusammenarbeit zwischen der Mission des Bundesrates und der Dienststelle der Parlamentsdienste erwünscht; Bundesrat und Parlament werden aber nicht immer gleicher Meinung sein. Um die Bedeutung dieser Aufgabe klarzustellen, erscheint der Vorschlag der SP erwägenswert, diese Aufgabe explizit in Art. 64 ParlG («Aufgaben der Parlamentsdienste») zu verankern.[22]

V. Bilanz

«Zusammengefasst kann man die vorläufige Schlussfolgerung ziehen, dass das Parlament […] wegen der dynamischen Rechtsübernahme Chancen zu mehr Einfluss hat, als es dies bei den Bilateralen meist gewohnt ist. Bisher schaut das Parlament weithin zu. Der Einfluss des Volkes (Referendum) ist klein. Was aus einem Vertrag mit der EU gemacht wird, hängt wesentlich vom politischen Willen und vom Engagement des Parlaments ab.»[23] Was Thomas Pfisterer in seiner Schrift «Ein Plus für die Demokratie» 2021 bilanziert hat, gilt nach wie vor. Es ist zu hoffen, dass die Herausforderungen von allen Beteiligten erkannt werden. Gefordert ist in erster Linie das Parlament selbst, seine Kommissionen und die Parlamentsdienste.

Zur Entstehungsgeschichte des Zentrums für Demokratie Aarau (ZDA)

Marcel Guignard*

Marcel Guignard, Dr. iur. Fürsprecher, *1949; 1988–2013 Stadtpräsident von Aarau; 1993–2013 Mitglied des Grossen Rates des Kantons Aargau; 2005–2013 Präsident des Schweizerischen Städteverbandes; 1989–2009 Verwaltungsrat Atel/Alpiq; 2010–2020 Verwaltungsrat Aargauische Gebäudeversicherung; 2008–2013 Präsident Gesellschafterversammlung ZDA.

Dass Bildung und Schulen wichtige Standortfaktoren sind, ist eine Binsenwahrheit. Neben der obligaten Volksschule gab es daher in Aarau seit jeher eine ganze Reihe weiterer Bildungseinrichtungen. Die Alte Kantonsschule wird heute nur deshalb als «Alt» bezeichnet, weil sie nach ihrer Gründung anfangs des 19. Jahrhunderts bis ca. 1960 im Aargau die einzige Mittelschule mit Maturitätsabschluss war. Der Kanton bildete die Primarschullehrerinnen ebenfalls lange Zeit ausschliesslich im Seminar in seiner Hauptstadt aus. Berufsschulen mit unterschiedlichen Trägerschaften, eine Heilpädagogische Sonderschule, die Schule für Gestaltung Aargau und weitere runden das Bild ab und sind auch Zeugnis für das stete bildungspolitische Engagement der Stadt.

Ende der 1990er-Jahre eröffnete sich für Aarau die Möglichkeit, Standort einer weiteren höheren Bildungsanstalt zu werden. Ausgelöst wurde diese Perspektive durch zwei Umstände. Zum einen war die Planung für den Neubau des Bahnhofs so weit fortgeschritten, dass die drei Planungspartner SBB, Kanton und Stadt, Drittnutzer suchen mussten, weil die SBB für ihr Reisezentrum nur einen kleinen Teil des realisierbaren Gesamtvolumens benötigten. Zum anderen wurden in dieser Zeit die Fachhochschulen schweizweit neu aufgestellt. Damit stellte sich die Frage, wie und an welchen Standorten sich der Aargau bei der Formierung einer neuen Fachhochschule Nordwestschweiz (FHNW) einbringen sollte. Der Standort Brugg-Windisch, wo seit langem eine technische Fachschule erfolgreich wirkte, war für eben diesen Teil der neuen Schule unbestritten. Der Aargauer Regierungsrat, dem Thomas Pfisterer damals noch angehörte, hielt es jedoch für richtig, den pädagogischen Bereich im neuen Aarauer Bahnhof zu konzentrieren, allenfalls ergänzt mit dem gestalterischen. Der letztere befand sich auf Initiative der Stadt und mit finanzieller Unterstützung derselben bereits in unmittelbarer Nähe des Bahnhofs im ehemaligen Telecom-Gebäude. Das Vorprojekt Neubau Bahnhof Aarau wurde deshalb mit dieser Fachhochschulnutzung zügig vorangetrieben und 1998 abgeschlossen.

Der grosse Rückschlag kam im Jahre 2001. Auf Antrag der gegenüber 1998 personell neu zusammengesetzten Regierung entschied der Grosse Rat, die Fachhochschule ausschliesslich in Brugg-Windisch anzusiedeln. Der Entscheid erwies sich für die Stadt Aarau in zweifacher Hinsicht als frustrierend. Einerseits verzögerte er die Realisierung des Bahnhofneubaus, weil die Stadt bezüglich der erforderlichen Drittnutzung auf Feld 1 zurückgeworfen wurde, und andererseits musste sie die Tatsache verkraften, dass der Regierungsrat und der Grosse Rat ihre Hauptstadt, möglicherweise aus im Kanton Aargau stets für wichtig erachteten regionalpolitischen Rücksichtnahmen, offenbar «hochschulfrei» halten wollten.

Trotz dieser Enttäuschung legte man aber in Aarau die Hände nicht in den Schoss. Das im Jahre 2003 zu feiernde Doppeljubiläum «200 Jahre Kanton Aargau und 200 Jahre Kantonshauptstadt Aarau» bot Anlass, sich in Aarau vertieft über die Möglichkeiten einer Universitätsgründung auseinanderzusetzen. Auf Initiative verschiedener Kreise finanzierte und veranstaltete die Stadt im Rahmen der Jubiläumsfeiern in Aarau ein Symposium unter dem Titel «Universitätsstandort Aarau in Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft». Die Ergebnisse lösten Aktivitäten aus, die schliesslich zur Gründung des ZDA führten. Hans Fahrländer hat die Geschichte, wie Aarau doch noch zur Universitätsstadt wurde, in den Aarauer Neujahrsblättern 2014, S. 23 ff., detailliert nachgezeichnet. Nachfolgend ein paar Eckpunkte.

Nach dem FH-Standortdebakel war der Stadtrat festen Willens, die Uni-Frage ohne Absprache mit dem Kanton selbstständig weiterzuführen. Er setzte eine breit abgestützte Arbeitsgruppe ein, die verschiedene Themen für ein universitäres Institut auslotete. Die fruchtbaren Kontakte der Arbeitsgruppe mit Prof. Dr. Hanspeter Kriesi, Ordinarius am Institut für Politikwissenschaft an der Universität Zürich (UZH) und Leiter des nationalen Forschungsschwerpunktes «Demokratie im 21. Jahrhundert», führten schliesslich zur Empfehlung, ein Institut für Demokratiefragen zu konkretisieren. Es folgten direkte Gespräche mit dem damaligen Rektor der UZH, Prof. Dr. Hans Weder, der der Idee von Anfang an positiv gegenüberstand. Resultat der Verhandlungen war ein Memorandum of Understanding über Inhalt, Struktur, Trägerschaft und Finanzielles des Instituts, als Grundlage für einen Vertrag zwischen der Universität Zürich (UZH) und der Stadt Aarau.

Am 7. Juni 2007 bewilligte der Aarauer Souverän für den Aufbau und Betrieb des ZDA einen wiederkehrenden Betrag von 758’000 Franken. Eine klare Mehrheit der Stimmberechtigten (2843 Ja, 1785 Nein) konnte sich mit den in der stadträtlichen Botschaft zur Urnenabstimmung enthaltenen Argumenten einverstanden erklären. Diese wiesen u.a. darauf hin, dass Veränderungen in der Gesellschaft und in den Kommunikationstechnologien die Demokratie im 21. Jahrhundert vor neuartige Herausforderungen stellen. Mit dem ZDA könne in Aarau ein schweizerisches Nachdenken über die Grundwerte unserer Demokratie entstehen, das mit einer Palette von Weiterbildungs- und Dienstleistungsangeboten aktuelle Forschungsergebnisse für eine breite Öffentlichkeit nutzbar machen könne. Das Vorhaben zur Errichtung eines universitären Instituts knüpfe an historische Wurzeln der Kantonshauptstadt an und positioniere sie als Bildungsstadt. Mit dem Aufbau des Zentrums für Demokratie Aarau gemeinsam mit der Universität Zürich mache die Stadt einen wegweisenden Schritt in ihrer Entwicklung und leiste einen gesamtschweizerischen Beitrag zur Weiterentwicklung unserer Demokratie.

Der eben pensionierte Prof. Dr. Rudolf Künzli, der auf eine lange akademische Lehrtätigkeit zurückblicken konnte und zuletzt als Gründungsrektor der Pädagogischen Hochschule der FHNW gewirkt hatte, erklärte sich bereit, die Projektleitung beim Aufbau des ZDA zu übernehmen. Schon in der Abstimmungsbroschüre für den oben erwähnten Urnengang in Aarau wurde festgehalten, dass sich das ZDA weiterentwickeln und zusätzliche Schwerpunkte setzen werde, die jedoch von dritter Seite finanziert werden müssten.

Tatsächlich bewegte sich in der Folge rasch einiges. Zuerst überführte der Genfer Professor Dr. Andreas Auer sein von ihm gegründetes Forschungszentrum für Demokratie «c2d» von Genf via UZH in das ZDA, weil dessen Finanzierung in Genf nicht mehr gesichert war. Für Aarau etwas überraschend zog nun auf Initiative von Regierungsrat Rainer Huber auch der Kanton Aargau nach, vorerst im Sinne einer Sofortmassnahme mit einem Beitrag aus dem damaligen Lotteriefonds. Am 23. September 2008 beschloss der Grosse Rat auf Antrag des Regierungsrates gar einen jährlich wiederkehrenden Betrag von 800’000 Franken. Zudem erhielt das ZDA in der Person von Prof. Hermann Forneck, Direktor der Pädagogischen Hochschule NW, einen weiteren Sympathisanten. Er war denn auch mitverantwortlich dafür, dass die FHNW ihren Forschungszweig «Politische Bildung und Geschichtsdidaktik» einbrachte und dadurch mit der Stadt, der UZH und dem Kanton zum vierten Träger des ZDA wurde.

Die Blumenhalde war für die Unterbringung des ZDA prädestiniert. Heinrich Zschokke – übrigens der Ururgrossvater mütterlicherseits von Thomas Pfisterer! – hatte die nach eigenen Plänen erstellte Villa im Jahre 1818 bezogen und darin bis zu seinem Tode 1848 mit seiner Familie gewohnt. Der Schriftsteller und Staatsmann Zschokke hatte massgeblichen Anteil am Aufbau der Institutionen des Kantons und der modernen Schweiz. Mit seinen Schriften inspirierte er auch die Bildungspolitik.

1956 konnte die Aarauer Ortsbürgergemeinde die Liegenschaft erwerben, allerdings mit zwei Auflagen. Der bisherige Eigentümer Alfred Oehler (1874-1974), Direktor der Stahlwerke Oehler & Cie, beanspruchte ein lebenslängliches Wohnrecht und verlangte, dass das Haus dereinst kulturellen Zwecken dienen sollte. Diese Auflage konnte in den 1990er-Jahren erfüllt werden mit dem Einzug des Didaktikums, der aargauischen Ausbildungsstätte für die Bezirksschullehrerschaft. Die neue Nutzung erforderte jedoch eine Renovation des Hauses und eine Erweiterung. Der Architekt Conrad Oehler, ein entfernter Verwandter von Alfred Oehler, löste die Aufgabe mit Bravour. Er platzierte den Erweiterungsbau in den Hang hinter der Villa und schaffte mit einer lichten Glashalle die Verbindung zum Altbau. Die schöne Frontansicht der klassizistischen Villa blieb so erhalten.

Im Zuge der Umstrukturierung der Lehrerausbildung im Zusammenhang mit dem Aufbau FHNW, zeigte sich, dass das Didaktikum in die Pädagogische Hochschule integriert und mit dieser in naher Zukunft nach Brugg-Windisch wegzügeln würde. Die FHNW erklärte sich bereit, das Didaktikum in die Räume der ehemaligen Bally Schuhfabriken an der Küttigerstrasse umzusiedeln, bis der Campus in Brugg-Windisch bereitgestellt war. Die FHNW machte damit die Villa frei für den Einzug des ZDA. So konnte dieses dann 2009 in der Blumenhalde seine Tätigkeit aufnehmen.

Die vier Träger des ZDA hatten schon im Verlaufe des Jahres 2008 einen Vertrag über die Gründung und den Betrieb des ZDA entworfen. In der Präambel gaben die Parteien ihre Zielsetzungen für das ZDA bekannt. Danach will die Stadt Aarau mit dem ZDA in Anknüpfung an ihren historischen Beitrag zur Geburt der schweizerischen Demokratie die Stadtentwicklung fördern, während der Kanton Aargau mit dem ZDA einen Beitrag zur Weiterentwicklung der schweizerischen Hochschullandschaft zu erbringen beabsichtigt. Die Universität Zürich setzt sich das Ziel, mit dem ZDA ihre interdisziplinäre politik- und rechtswissenschaftliche Forschung und Lehre sowie die in diesem Zusammenhang stehenden Dienstleistungen auf dem Gebiet der Demokratie im Allgemeinen und der direkten Demokratie im Besonderen zu verstärken. Und die Fachhochschule Nordwestschweiz schliesslich will mit dem ZDA ihren schweizerischen Schwerpunkt «Fachdidaktik politische Bildung und Geschichtsdidaktik» der Pädagogischen Hochschule aufbauen und weiterentwickeln. Weiter wird klargestellt, dass das ZDA eine Hochschuleinrichtung ist, die gemeinsam geführt wird.

Hierzu bilden die vier Partner eine einfache Gesellschaft im Sinne des OR. Die Zweckumschreibung hält im Einzelnen u.a. fest, dass das ZDA eine umfassende Datenbank über die Demokratie weltweit auszubauen und zu unterhalten habe. Sodann soll das ZDA für den Transfer von Forschungsergebnissen zu Demokratiefragen in die universitäre sowie in die Öffentlichkeit sorgen und einen konkreten Beitrag zur wissenschaftlichen Zusammenarbeit der UZH und der FHNW leisten. In organisatorischer Hinsicht wird festgehalten, dass die Stadt Aarau, der Kanton Aargau, die UZH und die FHNW ihre Befugnisse als Gesellschafter im Rahmen der Gesellschafterversammlung wahrnehmen. Diese setzt sich aus 8 Mitgliedern zusammen, wobei jeder Gesellschafter 2 Delegierte in die Versammlung entsendet. Für die eigentliche Geschäftsführung ist eine Direktion vorgesehen, der die Leiterinnen bzw. Leiter der Abteilungen angehören. Ein Mitglied der Direktion hat den Vorsitz.

Am 16. Januar 2009 fand die erste Gesellschafterversammlung statt in Anwesenheit der Delegierten der vier Partner, wobei Thomas Pfisterer als Vertreter des Kantons figurierte. Er sollte diese Aufgabe noch bis 2012 wahrnehmen und damit zahlreiche wertvolle Beiträge zum weiteren betrieblichen und inhaltlichen Aufbau sowie zur mittlerweile grossen Ausstrahlung des ZDA leisten. In dieser ersten Versammlung wurde der oben dargestellte Gesellschaftervertrag förmlich in Kraft gesetzt und der Schreibende des vorliegenden Textes mit dem Vorsitz betraut. In einer zweiten Sitzung am 20. Februar 2009 wurde auch die aus drei Abteilungen zusammengesetzte Direktion des ZDA gewählt, nämlich Prof. Dr. Andreas Auer, UZH, c2d, Prof. Dr. Daniel Kübler, UZH, Allgemeine Demokratieforschung, und Dr. Beatrice Ziegler, FHNW, Politische Bildung und Geschichtsdidaktik. Der Direktionsvorsitz wurde Prof. Dr. Andreas Auer übertragen. Damit wurde das ZDA vollends handlungsfähig. Am 4. April 2009 wurde das ZDA offiziell und feierlich eröffnet.

«Die Verfassung bietet eine Chance; es liegt an uns, sie zu nutzen!»*

Urs Hofmann**

Thomas Pfisterer, Die verfassungsrechtliche Stellung der aargauischen Gemeinden bei der Erfüllung der öffentlichen Aufgaben, Zu einer verfassungsrechtlichen Erneuerung der Gemeindeautonomie, St. Gallen 1983 (Pfisterer, Gemeindeautonomie), S. 365.

Urs Hofmann (*1956), Aarau, Dr. iur., Rechtsanwalt & Notar, Stadtrat/Vizeammann Aarau (1986–1996), Grossrat/Grossratspräsident Aargau (1997–1999), Nationalrat (1999–2009), Regierungsrat Aargau (2009–2020), Präsident Freunde des ZDA (seit 2016)

Oft bleiben einem nicht die hohen Ämter, wegweisende Urteile oder herausragende wissenschaftliche Arbeiten eines Menschen in Erinnerung. Sondern Ereignisse und Eigenarten, die typisch sind für die Persönlichkeit, die dahinter steht.

Vor 44 Jahren, im April 1982, durfte ich meine Stelle als Praktikant beim Aargauer Verwaltungsgericht antreten. Anfang 1986 wurde ich dann kurz vor Thomas Pfisterers Amtsantritt am Bundesgericht in Lausanne Gerichtsschreiber am Verwaltungsgericht in Aarau. Auch weil Thomas Pfisterer – horribile dictu – selbst einem Sozialdemokraten, der eben erst in den Aarauer Stadtrat gewählt worden war, gute Arbeit zutraute. In den folgenden Jahrzehnten begegnete ich Thomas Pfisterer in den verschiedensten Konfigurationen – als Gerichtsschreiber, als Ersatzrichter am Verwaltungsgericht, als Grossrat, Nationalrat und Regierungsrat und schliesslich im Zentrum für Demokratie Aarau ZDA. Vieles ist mir in Erinnerung geblieben, einige Reminiszenzen seien hier wiedergegeben. Sie sind nicht rein zufällig ausgewählt.

Die Kunst des Referierens und des Augenscheins

Sich im Voraus aufgrund der Akten ein möglichst klares Bild eines Sachverhalts bilden. Annahmen für die juristische Einordnung treffen. Mögliche Rechtsfragen erkennen und benennen. Einen fundierten Urteilsvorschlag erstellen. Dann vor Ort der Realität begegnen und allenfalls feststellen, dass alles anders ist und die Lebenswirklichkeit von den eigenen Vorstellungen abweicht.

Mehrere Gefahren lauern bei dieser richterlichen Tätigkeit: Die Akten werden nicht mit der erforderlichen Akribie studiert, die Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanzen werden allzu unkritisch übernommen, wesentliche Rechtsfragen werden übersehen, die intensive Befassung als Referent mit dem Fall führt zu Voreingenommenheit und der Augenschein verkommt zur Farce, der Richter wird zum Verteidiger seines Entwurfs und nicht zum Sucher nach der Wahrheit.

Thomas Pfisterer beherrschte die richterliche Kunst von Aktenstudium, Referat und inhaltlicher Offenheit. Und er liebte den Augenschein und die Begegnungen mit den Parteien «sur place». Nicht nur weil er Ausflüge im ganzen Kanton schätzte und dabei zuweilen in militärischen Erinnerungen schwelgen konnte. Der direkte Kontakt mit den Rechtsuchenden war für ihn ein wichtiger Teil der Rechtsfindung.

Krankenbett und Eiseskälte – immer und überall

Im Februar 1986 herrschte eisiges Winterwetter, wie wir es seither nur noch selten erlebt haben. Ein Augenschein auf freiem Feld in Zofingen stand an. Der Zofinger Stadtammann Willy Loretan anerbot gleich zu Beginn des Augenscheins, dass die Verhandlung selbstverständlich in einem geheizten Raum im Zofinger Rathaus weitergeführt werden könne, sobald der eigentliche Augenschein beendet sei. Tropfende Nase des Stadtammanns und steife Hände des Gerichtsschreibers hin oder her: Die Verhand-lung mit Rede und Widerrede wurde von Thomas Pfisterer erbarmungslos von A bis Z auf dem gefrorenen Ackerboden durchgeführt. Sie war denn auch mit Sicherheit schneller und kaum mit weniger Erkenntnisgewinn fertig, als dies in einer warmen Amtsstube der Fall gewesen wäre.

Doch nicht nur garstige Wetterbedingungen, auch eigene Gebresten hinderten Thomas Pfisterer nicht daran, sein Programm durchzuziehen. Als er infolge eines hartnäckigen Rückenleidens für einige Zeit das Bett hüten musste, fand die Urteilsberatung bei ihm zuhause statt. Richter und Gerichtsschreiber sassen um Pfisterers Krankenlager. Dem Urteil hat man – so meine Erinnerung – die besonderen Umstände des Entstehens in keiner Weise angemerkt.

Praetor etiam curat minima

Minima non curat praetor – Um Kleinigkeiten kümmert sich der Richter nicht.

Ein altrömischer Grundsatz, der Thomas Pfisterers Grundhaltung nicht entsprach. Er war sich bewusst, dass gerade auch kleine, wirkliche oder vermeintliche Ungerechtigkeiten das Verhältnis von Bürgern und Bürgerinnen zum Staat nachhaltig beeinträchtigen konnten. Selbst die prima vista unwichtigen Dinge waren für ihn einer seriösen Behandlung würdig. So war ihm auch die Gerätekiste auf einem Acker im Fricktaler Tafeljura einen ausführlichen Augenschein und ein fundiertes Urteil wert.

Augenscheine waren für ihn nicht nur das probate Mittel zur Sachverhaltserhebung. Sie ermöglichten auch den Kontakt mit den Parteien auf Augenhöhe. Die Rechtsuchenden sollten erkennen: Das «Hohe Gericht» kommt zu ihnen aufs Land, sie werden nicht in einen Respekt einflössenden Gerichtssaal im fernen Aarau beordert. Das Gericht geht hinaus, nicht die Bürgerinnen und Bürger müssen vors Gericht.

Für Thomas Pfisterer galt: Praetor etiam curat minima.

Präzision und Pünktlichkeit

Es mag Richterinnen und Richter geben, die lassen die Parteien bewusst etwas warten, um sie ihre Autorität spüren zu lassen. Für Thomas Pfisterer war ein verspätetes Eintreffen zu einer Verhandlung jedoch ein absolutes No-Go. In dieser Zeit ohne GPS war es eine der Aufgaben des Gerichtsschreibers, den genauen Treffpunkt und den Anfahrtsweg vorgängig auf einer Landeskarte 1 : 25’000 ausfindig zu machen und dafür besorgt zu sein, dass der Staatswagen rechtzeitig losfuhr und der Chauffeur genaustens instruiert war. Dass ein nebenamtlicher Verwaltungsrichter notorisch zu Unpünktlichkeit neigte, sich zuweilen irgendwo in der Landschaft verirrte und zu spät zum Augenschein erschien, trieb Thomas Pfisterer zuweilen zur Weissglut.

IBM und Scotch – Perfektionismus analog

Das technische Nonplusultra war zu Thomas Pfisterers Zeit am aargauischen Verwaltungsgericht noch lange die IBM-Kugelkopf-Schreibmaschine. Und da Thomas Pfisterer zuweilen kurz vor dem Versand eines Urteils noch eine verbesserte Formulierung in den Sinn kam, mussten immer wieder im letzten Augenblick einzelne Textpassagen, die seinem perfektionistischen Anspruch nicht zu genügen vermochten, ersetzt werden. Die legendäre Sekretariatsleiterin Käthi Wünsch, geb. Horni, beherrschte die Kunst, einzelne Textstellen in Windeseile mit Scotch-Klebeband auszutauschen, derart, dass das perfekte Urteil gleichentags ohne irgendwelche Auffälligkeiten versandt werden konnte.

Gemeindeautonomie

In seinem Grundlagenwerk zur Autonomie der Aargauer Gemeinden[24] hat sich Thomas Pfisterer umfassend mit der Herleitung der Gemeindeautonomie, deren positivrechtlichen Regelung in der neuen aargauischen Kantonsverfassung vom 25. Juni 1980[25] und dem Rechtsschutz der Gemeinden befasst. Er tat dies mit wissenschaftlicher Akribie, stets jedoch auch vor dem Hintergrund seiner alltäglichen Erfahrungen aus der Rechtsprechung als Verwaltungsrichter.

Selbst wenn die Differenzierungen zwischen dem Gehalt der Gemeindeautonomie, dem Ermessen der Gemeindebehörden in der Rechtsanwendung und der auf die Rechtskontrolle beschränkten richterlichen Kognition in der Praxis nicht durchwegs trennscharf zu vollziehen waren; Thomas Pfisterers Abhandlung bot praxistaugliche Grundlagen dafür, in diesem sensiblen Bereich so präzise wie eben nur möglich zu entscheiden und zu begründen.

Auch wenn seit der Niederschrift von Pfisterers Monografie mehr als vierzig Jahre vergangen sind: Die Rechtsgrundlagen für die Autonomie der Gemeinden sind noch dieselben und das auch heute noch lesenswerte Buch zeichnet sich dadurch aus, dass es die Entwicklung der Rolle der Gemeinden und die Herausforderungen rund um die Gemeindeautonomie schon Anfang der 80er-Jahre des letzten Jahrhunderts auch für die Gegenwart im 21. Jahrhundert in beeindruckender Präzision umschrieben hat.[26]

Richter und Politiker

Der Wechsel vom Richter zum Politiker kam für Thomas Pfisterer bekanntlich unverhofft und abrupt. Der Wechsel von der Exekutive in die Legislative hingegen war geplant.

Beide Rollenwechsel sind nicht nur einfach, wobei sich ehemalige Regierungsräte – anders als in der Grossen Kammer – im Stöckli meist rasch heimisch fühlen. Auch wenn das Bild des völlig unpolitischen Verwaltungsrichters bekanntermassen nicht der Realität entspricht, ist es doch ein fundamentaler Unterschied, mit dem Anspruch, Verfassung und Gesetz verpflichtet zu sein, Recht zu sprechen, oder als Politiker den Anspruch zu erheben, mit seiner (politischen) Haltung Recht zu haben. Mit seinem ausgeprägten Gestaltungswillen hatte Thomas Pfisterer in seinem Amt als Regierungsrat keine Mühe. Ob er stets mitbekommen hat, wenn man seine regierungsrätlichen Positionen mit teils hämischer Kritik an seiner früheren Rechtsprechung als Richter mass, weiss ich nicht. Dass es hier zuweilen zu Irritationen kam, liegt wohl in der Natur der Sache.

Und auch im Bundesparlament war Thomas Pfisterer bis in den Nationalrat hinüber immer wieder vom Ruf umweht, als Ständerat seinen richterlich-professoralen Habitus nicht völlig abgelegt zu haben. Dies irritierte die klassischen Vollblut- und Parteipolitiker und -politikerinnen zuweilen oder nervte sie gar. Mir allerdings war dieser Charakterzug lieber als die endlos lange Liste von Interessenbindungen, die manch einer von Pfisterers Amtskollegen vorwies, so dass oft nicht zu erkennen war, wen er effektiv vertrat: Stand, Volk, Firma oder Verband.

Verein Freunde des ZDA

Bei der Gründung des Zentrums für Demokratie Aarau ZDA vertrat Thomas Pfisterer zusammen mit dem neuen Aargauer Bildungsdirektor Alex Hürzeler den Kanton in der Gesellschafterversammlung. Darin trug er während der ersten Jahre massgeblich zur Ausrichtung des ZDA bei. Auch seit seinem Rückzug aus der Gesellschafterversammlung engagiert sich Thomas Pfisterer als Mitglied des Vereins Freunde des ZDA, den ich seit 2016 präsidieren darf. Demokratierechtliche und demokratiepolitische Fragen sind denn auch gerade in den letzten Jahren immer aktueller geworden, und Thomas Pfisterers Wort hat bis heute Gewicht. Dabei war ihm stets wichtig, dass nebst der akademischen Ebene der Praxisbezug nicht zu kurz kommt, wie dies den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern der Stadt Aarau vor der Abstimmung über den jährlichen Finanzierungsbeitrag versprochen worden war. Mit Gemeindeautonomie und Gemeindedemokratie befasste sich Thomas Pfisterer nicht nur aus wissenschaftlicher Sicht. Die Teilnahme an den Aarauer Ortsbürgergemeindeversammlungen ist für ihn bis heute staatsbürgerliche Pflicht, und in der städtischen Politik mischte er im Hintergrund immer mal wieder mit, wenn ihm ein Thema besonders am Herzen lag.

Chancen genutzt

Es ist wenigen vergönnt,

in einem Verfassungsrat an der Ausarbeitung einer neuen Verfassung mitzuwirken,

den Aufbau eines neu geschaffenen Verwaltungsgerichts mitzuprägen,

höchstrichterlich Recht zu sprechen,

wissenschaftlich als Kommentator und Lehrer tätig zu sein,

als Regierungsrat in den Niederungen der Politik sich mit der selbst mitgestalteten Verfassung herumzuschlagen und

den Aargau auch noch als Ständerat in Bern zu vertreten.

Nicht nur die Verfassung bietet eine Chance[27]. Wenn einem das Glück hold ist, bietet sie auch das Leben. Thomas Pfisterer hat seine Chancen mit Engagement, Fleiss und Hartnäckigkeit immer wieder auf eindrückliche Art und Weise gepackt.

Das Zentrum für Demokratie Aarau:
eine einzigartige Einrichtung

Daniel Kübler*

Daniel Kübler ist seit 2009 Professor am Institut für Politikwissenschaft der Universität Zürich und Direktor des Zentrums für Demokratie Aarau. Er hat an der Universität Lausanne Politikwissenschaft studiert und dort auch promoviert. In seiner Forschung befasst er sich mit direkter Demokratie, demokratischen Innovationen, Governance und Demokratie, mit Policy-Analyse und Evaluation, sowie mit repräsentativer Verwaltung.

Einleitung

Das Zentrum für Demokratie Aarau – kurz ZDA – wurde am 16. Januar 2009 eröffnet. Es ist ein akademisches Forschungszentrum, das gemeinsam von der Stadt Aarau, dem Kanton Aargau, der Universität Zürich und der Fachhochschule Nordwestschweiz getragen wird. Der zugrunde liegende Gesellschaftervertrag definiert drei Hauptaufgaben für das ZDA: Forschung zu Fragen der Demokratie im Allgemeinen und der direkten Demokratie im Besonderen, Transfer der wissenschaftlichen Erkenntnisse in die Praxis und die Öffentlichkeit, sowie einen Beitrag zur Ausstrahlung des Bildungsstandorts Aargau bzw. Aarau.

Charakteristisch für das ZDA ist seine enge Verbundenheit mit der Region, deren Gemeinwesen entscheidend zu seiner Finanzierung beitragen und dementsprechend auch in der Gesellschafterversammlung, dem obersten Organ des ZDA, vertreten sind. Ihr gehörte Thomas Pfisterer von Anfang 2009 bis Ende 2013 an, als einer von zwei Vertretern des Kantons Aargau. Zusammen mit den anderen Mitgliedern der Gesellschafterversammlung hat Thomas Pfisterer in diesen fünf Jahren viel Zeit, Energie und persönliches Prestige in das ZDA investiert und sich für eine starke Verbindung zu Politik, Wirtschaft und Gesellschaft eingesetzt. Die politische Verankerung des ZDA, d.h. seine wohlwollende Wahrnehmung durch die politischen Entscheidungsträgerinnen und -träger war – und ist nach wie vor – die Grundvoraussetzung für den Erfolg dieses in vielerlei Hinsicht einzigartigen Instituts.

Die Entstehung des ZDA

Einzigartig ist zunächst einmal seine Geschichte. Anlässlich der Eröffnungsfeier bezeichnete der Gründungsdirektor Andreas Auer die Entstehung des ZDA treffend als eine «Verknüpfung von objektiven und subjektiven Faktoren, von Opposition und Mehrheit, von Zufall und Notwendigkeit.»[28] Tatsächlich kann die Errichtung des ZDA als vorläufiger Abschluss eines mehrere Jahrzehnte dauernden hochschulpolitischen Bemühens im Kanton Aargau interpretiert werden.[29] Involviert waren Akteurinnen und Akteure auf verschiedenen Ebenen.

Da war zunächst die Stadt Aarau mit ihrem Bestreben nach Ansiedlung eines neuen universitären Instituts, um nach der Konzentration der Fachhochschule Nordwestschweiz auf die Standorte Brugg und Windisch trotzdem Hochschulstandort zu bleiben. Auf der anderen Seite war die Universität Zürich auf der Suche nach externen Partnern, um die im Nationalen Forschungsschwerpunkt Demokratie entwickelte Forschungsagenda strukturell zu verankern. In einem Kreis von Bürgerinnen und Bürgern, Politikern und Verwaltungsmitarbeitenden aus Stadt und Kanton, Rektoren, Professoren und Forschenden von Universität und Fachhochschule nahm die Idee eines Aarauer Forschungszentrums für Demokratie langsam Gestalt an.

Als Koalition trieben sie die Umsetzung dieser Idee voran und verstanden es auch, Krisen in Chancen zu verwandeln – wie etwa die finanziellen Engpässe des Genfer Centre for research on direct democracy (c2d). Dessen damaliger Leiter, Professor Andreas Auer, hatte mit der Universität Zürich Kontakt aufgenommen, die wiederum den Kanton Aargau kontaktierte. In einem gut aufeinander abgestimmten Vorgehen beschloss der Kanton Aargau, die Eingliederung des c2d ins ZDA zu finanzieren, während die Universität Zürich seinen Leiter zum Professor an ihrer Rechtswissenschaftlichen Fakultät ernannte. Auch die Pädagogische Hochschule der Fachhochschule Nordwestschweiz beschloss, sich im ZDA zu engagieren mit dem Aufbau und der Finanzierung eines fachdidaktischen Schwerpunkts zur politischen Bildung. Das Engagement der Stadt Aarau wiederum wurde vom Einwohnerrat mit grosser Mehrheit gutgeheissen und für das obligatorische Referendum beschlossen alle Parteien die Ja-Parole.

Das ZDA ist das weltweit einzige Demokratieforschungsinstitut, dessen Gründung in einer Volksabstimmung beschlossen wurde. In einem denkwürdigen Urnengang bewilligten die Bürgerinnen und Bürger der Stadt Aarau am 17. Juni 2007 den städtischen Finanzbeitrag ans ZDA, mit 2483 zu 1785 Stimmen, was einer Ja-Mehrheit von 58.1% entspricht. Am 23. September 2008 beschloss der Grosse Rat des Kantons Aargau den entsprechenden kantonalen Kredit. Damit waren die Voraussetzungen geschaffen. Das ZDA konnte in die symbolträchtige Villa Blumenhalde einziehen: dem neoklassizistischen Wohnhaus von Heinrich Zschokke, einem glühenden Verfechter von Bildung, Partizipation und Demokratie, der bei der Schaffung des modernen Schweizer Bundesstaates eine wichtige Rolle spielte.

Die Rolle(n) des ZDA

Einzigartig sind sodann die Anforderungen an das ZDA, die sich aus dieser Gründungsgeschichte ergeben. Aus seiner Angliederung an zwei «Mutterhochschulen», der Universität Zürich und der Pädagogischen Hochschule der Fachhochschule Nordwestschweiz, ergibt sich seine Hauptidentität als akademisches Institut. Das ZDA versteht sich somit zunächst als Hochschulinstitut, das in der internationalen Forschung zum Thema Demokratie, sowie in der universitären Lehre (Aus- und Weiterbildung) in der Schweiz präsent ist. Die Wissenschaft steht zwar im Vordergrund, soll aber nicht im Elfenbeinturm stattfinden. Ein weiterer wichtiger Auftrag des ZDA, der sich aus dem ausserordentlichen Engagement der Stadt Aarau und des Kantons Aargau ergibt, besteht im Wissenstransfer, also der Vermittlung der Forschungsergebnisse in die Praxis und die Öffentlichkeit.

Das bedeutet zunächst, die am ZDA geschaffene Forschungskapazität auch in den Dienst von Unternehmen, zivilgesellschaftlichen Organisationen, Behörden und Verwaltungsstellen der Region zu stellen. Das ZDA hält deshalb seine Mitarbeitenden an, Mandate und Anfragen entgegenzunehmen, bzw. sich auf Ausschreibungen von praxisorientierten Forschungsaufträgen zu bewerben. Für die Durchführung solcher Aufträge gibt es zwei Bedingungen: es muss ein thematischer Bezug hergestellt werden können zu den Schwerpunkten der wissenschaftlichen Forschungsagenda des ZDA, und die Standards zur Sicherstellung der wissenschaftlichen Unabhängigkeit bei der Ausführung des Auftrags müssen eingehalten werden, besonders die Möglichkeit zur Publikation der Resultate. In den 16 Jahren seit seiner Gründung wurden am ZDA unzählige praxisorientierte Forschungsaufträge, Evaluationen, wissenschaftliche Gutachten sowie Beratungsmandate durchgeführt. Auftraggeber waren Verwaltungsstellen des Bundes, Kantone, Städte und Gemeinden, aber auch private Unternehmen, Verbände, Stiftungen, sowie nationale und internationale Nicht-Regierungs-Organisationen.

Dem Engagement der Steuerzahlenden von Stadt und Kanton gerecht zu werden bedeutet für das ZDA aber auch, die Resultate seiner Forschung in die Öffentlichkeit zu tragen und sich aktiv am gesellschaftlichen Dialog über Demokratiefragen zu beteiligen. Dies geschieht einerseits über Wissenschaftskommunikation. Das ZDA beliefert Medienschaffende regelmässig mit den neuesten Forschungsergebnissen, und die Mitarbeitenden stehen zur Verfügung als Expertinnen und Experten für die Kommentierung und Einordnung von politischen Ereignissen und Entwicklungen. Die Kommunikationsaktivitäten des ZDA, die auch soziale Medien umfassen, haben denn auch zu einer kontinuierlichen und durchaus erfreulichen Medienpräsenz geführt. Andererseits führt das ZDA regelmässig öffentliche Veranstaltungen zu aktuellen Themen durch. Die wichtigste davon sind die jährlichen Aarauer Demokratietage, an denen Grundfragen der Demokratie im Lichte eines aktuellen Themas erörtert werden. Die Demokratietage beginnen jeweils mit einem Grundsatzreferat einer bekannten Persönlichkeit aus Politik, Wirtschaft, Wissenschaft oder Kultur, gefolgt von einer Podiumsdiskussion und einem Austausch mit dem Publikum. Am zweiten Tag werden wissenschaftliche Beiträge zum Thema vorgestellt und diskutiert. Seit der Gründung des ZDA im Jahre 2009 wurden die Aarauer Demokratietage jährlich durchgeführt und sind mittlerweile zu einem festen Bezugspunkt im Aargauer Veranstaltungskalender geworden.

Eine wertvolle Rolle für die Verankerung des ZDA in der Region Aargau spielt sodann der Verein Freunde des ZDA. Er wurde zeitgleich mit der Gründung des ZDA ins Leben gerufen und vereinigt Persönlichkeiten, die sich aus beruflichen oder privaten Gründen mit Politik, Wirtschaft und Kultur in der Region Aarau befassen und sich für die Arbeiten des ZDA interessieren. Sie fungieren als Bindeglieder zwischen dem ZDA und den gesellschaftlichen Akteuren und tragen so zur lokalen Einbettung des ZDA bei. Eine der wichtigsten Aktivitäten des Vereins ist der jedes Jahr in der Villa Blumenhalde stattfindende Spätsommeranlass, an dem Gastredner und Exponenten des ZDA mit dem Publikum über aktuelle politische Fragen debattieren.

Die Forschung des ZDA

Einzigartig am ZDA ist, schliesslich, die pluri- und interdisziplinäre Herangehensweise an die untersuchten Themen. Die rund 50 Mitarbeitenden des ZDA sind in drei wissenschaftlichen Disziplinen beheimatet: Politikwissenschaft, Rechtswissenschaft und Politische Bildung. Diese Kombination erweist sich als ausgesprochen fruchtbar. Sie erlaubt den Mitarbeitenden, Demokratie nicht nur aus ihrer jeweiligen disziplinären Perspektive zu untersuchen, sondern auch in Zusammenarbeit mit den anderen Disziplinen, woraus sich immer wieder innovative Fragestellungen und originelle Projekte ergeben.

Jedes am ZDA bearbeitete Forschungsprojekt ist einem von mehreren thematischen Schwerpunkten zugeordnet, die in jeweils vierjährigen Entwicklungsplänen festgehalten werden. Für die aktuelle Planungsperiode (2026-2029) wurden vier Schwerpunkte definiert.[30]

Direkte Demokratie steht im Fokus des ersten Schwerpunkts. Die Projekte dieses Schwerpunkts untersuchen Recht und Praxis der direkten Demokratie in Bund, Kantonen und Gemeinden, aber auch in anderen Staaten sowie in der Europäischen Union. Methodisch sind sowohl institutionelle Analysen als auch vergleichende Untersuchungen vorgesehen, wobei gleichermassen fachspezifisch wie interdisziplinär geforscht wird. Zu diesem Schwerpunkt gehört nicht nur der Betrieb und die Weiterentwicklung der Referendum Database, unserer umfassenden und laufend aktualisierten Datenbank für Volksabstimmungen weltweit,[31] die detaillierte Angaben zu mittlerweile über 3000 nationalen und 15’000 subnationalen Volksentscheiden in über 200 Ländern seit 1791 umfasst. Auch die Erarbeitung von rechtlichen Standardwerken[32] und Kommentaren[33] geschieht im Rahmen dieses Schwerpunkts, ebenso wie die Durchführung und Analyse von Abstimmungsbefragungen nach eidgenössischen Urnengängen.[34]

Der zweite Schwerpunkt befasst sich mit den Herausforderungen, denen sich demokratische Systeme aufgrund von gesellschaftlichem, wirtschaftlichem, aber auch politischem Wandel stellen müssen. Demokratie ist kein stabiler Zustand. Als Regierungsform muss sie sich an neue Bedingungen anpassen, sich weiterentwickeln und ist somit einem dauernden Wandel unterworfen. Die Projekte in diesem Forschungsschwerpunkt haben zum Ziel, aktuelle Herausforderungen der Demokratie zu verstehen, den Wandel zu messen und die Konsequenzen zu beurteilen. Unter anderem fokussieren sie auf die Gemeinden in der Schweiz als Institutionen, die den Bürgerinnen und Bürgern am nächsten stehen und in der modernen Demokratie eine wichtige Rolle spielen. Thematisiert werden hier vor allem die Bedeutung lokaler Autonomie für die Demokratiequalität, sowie die Funktionsweise und Grenzen des Milizsystems. Des Weiteren untersuchen Projekte in diesem Schwerpunkt den Einfluss von digitalen Technologien auf demokratische Entscheidungsverfahren. Dies betrifft einerseits den Einsatz von digitalen Technologien bei der Abwicklung demokratischer Entscheidungsprozesse (e-voting, e-collecting), sowie bei der Meinungsbildung der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger.

Ganz im Zeichen der politischen Bildung stehen die Projekte des dritten Schwerpunkts. Demokratie bedingt regelmässige Partizipation von Bürgerinnen und Bürgern an politischen Prozessen. Die Qualität der politischen Bildung ist somit eine wichtige Voraussetzung für die Teilnahme und somit auch die Teilhabe der Bürgerinnen und Bürger in demokratischen Staatswesen. Projekte in diesem Schwerpunkt befassen sich nicht nur mit der Entwicklung von Konzepten für die politische Bildung und der empirischen Überprüfung ihrer Wirkungsweise in Lehr-/Lernprozessen, sondern auch direkt mit der Entwicklung von Materialien und Lehrmitteln für den Schulunterricht in politischer Bildung und Geschichte. Dazu gehören nicht nur klassische Lehrmaterialien wie Reader oder Planungshilfen für den Unterricht, sondern auch internet-basierte Lehrmittel[35], sowie Rollenspiele zur Simulation von politischen Prozessen im Klassenverband – wie etwa das Projekt SpielPolitik!.[36] Weitere Projekte befassen sich mit politischer Bildung als Profession und der Bedeutung professioneller Kompetenz für die Qualität des Unterrichts in den entsprechenden Fächern.

Der vierte Schwerpunkt widmet sich den demokratischen Innovationen. Nachdem neue Formen der Demokratie und der Bürgerbeteiligung sich zunächst in repräsentativen Demokratien etabliert haben, gewinnen sie seit ein paar Jahren auch in der Schweiz an Bedeutung. Im Rahmen dieses Themas untersucht das ZDA zum Beispiel den Einsatz, die Funktionsweise und die Wirkungen von partizipativen Budgets, und insbesondere von Bevölkerungsräten, bei denen Gruppen von zufällig ausgewählten Bürgerinnen und Bürgern zusammenkommen, über konkrete politische Probleme oder Entscheidungen beraten und Empfehlungen verfassen. Besonders erwähnenswert in diesem Zusammenhang ist die Durchführung und Erforschung des gesamtschweizerischen Bevölkerungsrats 2025.[37]

Fazit: die Bedeutung des ZDA in der heutigen Zeit

Das ZDA ist mittlerweile zu einem festen Bestandteil der Bildungs- und Kulturstadt Aarau geworden, sowie der Hochschullandschaft im Kanton Aargau und in der gesamten Schweiz. Die Forschungsergebnisse und die Expertise des ZDA finden grosse Beachtung in Wissenschaft, Praxis, Medien und Öffentlichkeit – was sich nicht zuletzt am grossen Publikumsinteresse der Aarauer Demokratietage alljährlich zeigt.

Es ist absehbar, dass die Bedeutung des ZDA und seiner Tätigkeiten in den nächsten Jahren weiter steigen wird. Aktuell befindet sich die Demokratie in einer akuten Krise. Der Bericht des V-Dem Instituts an der Universität Göteborg für das Jahr 2025[38] zählt weltweit erstmals seit 20 Jahren weniger demokratische als nicht-demokratische Länder. Damit leben heute drei von vier Menschen (72 Prozent der Weltbevölkerung) in nicht-demokratischen Systemen. Das ist der höchste Anteil seit 1978. Eine Welle der Autokratisierung hat die Welt erfasst. Es sind nicht mehr nur kürzlich demokratisierte Länder mit wenig stabilen Institutionen, die in den Autoritarismus zurückfallen. Auch in Weltregionen mit alten, bisher stabilen Demokratien wie Westeuropa oder Nordamerika ist die Demokratiequalität zurückgegangen. Die Demokratie ist heute weltweit so stark unter Druck wie schon lange nicht mehr. Diese Entwicklung wirft Grundfragen zur Organisation des Staates und seiner Institutionen auf. Aber auch zu den Ursachen der Krise stellen sich wichtige Fragen.

Thomas Pfisterer sah das ZDA stets als eine Institution in der Tradition von Heinrich Zschokke, wonach Wissenschaft und Bildung in den Dienst der demokratischen gesellschaftlichen Entwicklung gestellt werden können und sollen (s. Kasten). Dieser aufklärerischen Tradition folgend wird das ZDA sich weiterhin dafür einsetzen, wissenschaftliche Fakten in politische Diskussionen einzubringen und dadurch zur Qualität demokratischer Institutionen und Entscheidungsprozesse beizutragen. Seine Verankerung in der Region Aarau ist eine wichtige Voraussetzung dafür. Mit dem ZDA ist die von Heinrich Zschokke erbaute Villa Blumenhalde, nach rund 200 Jahren, wieder zu einem Begegnungsort für Demokratieforschung und Demokratieentwicklung geworden. Sie bietet den Mitarbeitenden die notwendige Ruhe, um produktiv zu arbeiten. Sie bietet Plätze zum Verweilen und Nachdenken. Sie bietet Orte, um angeregt zu diskutieren. Und sie bietet Raum für Veranstaltungen, die einen Dialog mit der Bevölkerung ermöglichen und die öffentliche Debatte über Demokratie und damit auch die Demokratie selbst lebendig halten.

Anlässlich der Jubiläumspublikation des zehnjährigen Bestehens des ZDA, führte der Autor ein (fiktives) Interview mit Heinrich Zschokke – alias Thomas Pfisterer – welches wir im Folgenden in leicht gekürzter Form wiedergeben.[39]

Herr Zschokke, wie geht es Ihnen?

Danke für die Nachfrage. Seit über 200 Jahren verharre ich als Denkmal in Aarau. Ich bin froh, einmal vom Sockel herunterzusteigen, mir die Füsse zu vertreten. Als ich 1795 beim Rheinfall Schweizer Boden betrat, träumte ich vom Land der Freiheit und der Demokratie. In Wirklichkeit traf ich auf weithin arme, unmündige Leute und eine Obrigkeitsherrschaft, selbst in den Landsgemeindekantonen. Also musste ich mich 50 Jahre lang für deren Befreiung einsetzen. Es interessiert mich brennend, was übriggeblieben ist.

1798 wurden Sie als Anhänger der Helvetischen Republik aus Ihrem Erziehungsinstitut Reichenau, das Sie leiteten, verjagt. Wieso kamen Sie ausgerechnet nach Aarau? Wie wurden Sie als politischer Flüchtling hier aufgenommen?

Ich war Bündner und dann Bürger von Malans. Von dort aus schickten die Bündner Patrioten Johann Baptista von Tscharner und mich in die damalige helvetische Hauptstadt Aarau, um das Gesuch um Aufnahme des Bündnerlands in die Helvetische Republik zu stellen. Die helvetische Regierung, vorab Minister Philipp Albert Stapfer, wollte mich in Dienst nehmen – obwohl ich Sachse war und aus dem damals preussischen Magdeburg stammte. Das spielte nie eine Rolle. So amtete ich als Leiter des Büros für «Nationalkultur», dann als Regierungskommissär in Nidwalden, in der ganzen Innerschweiz, im Tessin und als Regierungsstatthalter in Basel.

Wieso kamen Sie nach dem Zusammenbruch der Helvetik wieder nach Aarau?

Ich wollte eigentlich zurück nach Graubünden; diese Aussichten waren aber unsicher. Da kam es mir gerade recht, dass der Aarauer Seidenbandfabrikant und ehemalige Senator Johann Rudolf Meyer, ein guter Republikaner, mir eine Wohnung auf Schloss Biberstein bei Aarau anbot und mich einlud, die Chance zu nutzen und zum Aufbau einer neuen Ordnung im Aargau beizutragen. Hier seien Reformen eher realisierbar. Der Aargau könne der Schweiz als Beispiel vorangehen.

Sie machten ja dann im neu gegründeten Kanton Aargau auch eine schöne politische Karriere …

Ich wollte mich von der Politik zurückziehen, habe mich aber bewegen lassen, das Amt eines Oberforst- und Bergrats zu übernehmen. Dafür bekam ich einen kleinen Lohn. Andere Rollen übte ich unentgeltlich aus. Ab 1814 wirkte ich während 26 Jahren als Grossrat, stand wichtigen Kommissionen vor, vorab für Staatsrechnung und Jahresberichte, sodass ich freimütig kritisieren durfte. Ich trug bei, den Rat zu einem echten Parlament zu machen, gab entscheidende Impulse zu staatlichen Neuerungen, so zum Schulgesetz von 1835 sowie als Verfassungsrat zur Verfassung von 1831. In den Jahren 1833, 1834 und 1837 wurde ich zum aargauischen Gesandten für die eidgenössische Tagsatzung gewählt ‒ eine Ehre, aber mit der Folge, dass ich jeweils einen ganzen Sommer lang meine geliebte Familie entbehren musste. Eine besondere Freude war es mir, in Schulbehörden aller Stufen mitzuarbeiten. Nach einem Sitz in der Regierung strebte ich nie, obwohl man es mir mehr als einmal anbot.

Sie haben sich bereits 1830 für die Stärkung der Volksrechte in der Aargauer Kantonsverfassung eingesetzt. Was bedeutete das damals?

Ich verfocht meist eine repräsentative Demokratie: Das Volk wählt seine Vertreter aus, das Parlament, das die Regierung wählt und deren Tätigkeit überwacht. Ich war 1795 in Paris und hatte erlebt, wie entfesselte Volkswut und demagogische Verführung die Politik bestimmen können. Direkte Demokratie war in unserer Zeit nicht möglich. Demokratie lässt sich nicht erzwingen, indem man den König köpft oder eine Verfassung erlässt. Man muss sie von unten aufbauen, indem man die Bevölkerung zu Selbstverantwortung und Selbsthilfe führt.

Welches sind denn Ihrer Meinung nach die Voraussetzungen, damit die direkte Demokratie funktioniert?

«Volksbefreiung heisst Volksbildung»; diesen Leitspruch habe ich immer wieder verwendet. Seit meiner Ankunft in der Schweiz habe ich mich in Wort und Schrift dafür eingesetzt, dass aufgeklärte, mündige Bürger herangebildet werden, die ihre persönlichen und sozialen Pflichten verantwortungsvoll, umsichtig und klug verrichten. In unserem demokratischen Staat muss jeder Bürger früher oder später damit rechnen, in öffentliche Ämter gewählt zu werden. Ohne eine politische Bildung ist er nicht im Stande, seine Pflichten zu erfüllen. Die Gebildeten, auch die Wissenschaft, sind gemeinsam verpflichtet, das Volk zu beraten und politische Bildung zu ermöglichen. Die Jugendlichen müssen in Theorie und Praxis erfahren und in ihrem Alltagsleben in demokratische Prozesse einbezogen werden. Darum liess ich schon im Institut Reichenau die Schüler einmal wöchentlich eine «Schülerrepublik» bilden, um zu lernen, sich gegenseitig zuzuhören, miteinander zu diskutieren, Konflikte zu lösen, Entscheidungen zu treffen – und das alles ohne Leitung durch die Lehrer. Zeitlebens habe ich mich für die Bürgerbildung eingesetzt. Wir sind noch nicht am Ziel.

Herr Zschokke, noch eine persönliche Frage. Exponentinnen und Exponenten des ZDA berufen sich immer wieder auf Sie und beschwören den «Geist Heinrich Zschokkes», um die Bedeutung ihrer Arbeit zu untermalen. Und das, ohne Sie je gefragt zu haben. Stört Sie das?

Nein, im Gegenteil. Es freut mich, wenn in dem Haus, in dem ich 30 Jahre meines Lebens verbrachte und zusammen mit meiner wunderbaren Frau Nanny 13 Kinder aufgezogen und zur Hochschulreife geschult habe, noch etwas von uns, von meinem Wirken spürbar ist. Die «Blumenhalde» war für uns ein ideales Zuhause, nahe an der Bevölkerung, und dennoch weit genug weg vom kleinbürgerlichen Milieu, wie ich es zum Beispiel im Hans Dampf in allen Gassen geschildert habe. Die «Blumenhalde» soll ein Haus der geistigen Auseinandersetzung um die Demokratie bleiben. Das ist mein Wunsch. Ein Dankeschön an die Stadt Aarau!

Wissenschaft im Spannungsfeld der Politik – Rechtswissenschaftliche Forschung am Zentrum für Demokratie Aarau (ZDA)

Andreas Glaser*

Prof. Dr. Andreas Glaser ist seit 2013 Professor für Staats‑, Verwaltungs- und Europarecht unter besonderer Berücksichtigung von Demokratiefragen und Mitglied der Direktion des Zentrums für Demokratie Aarau (ZDA). Seine Forschungsschwerpunkte liegen auf den Gebieten direkte Demokratie, Parlamentsrecht, Mehrsprachigkeit und Digitalisierung des Verwaltungsrechts.

I. Thomas Pfisterer als Begleiter des ZDA

Der Jubilar Thomas Pfisterer arbeitet seit jeher an der Schnittstelle von Politik und Wissenschaft, in seinen Funktionen als Bundesrichter und Verfassungsrat nah an der Wissenschaft, als Regierungsrat und als Ständerat mitten in der politischen Arena. In der Wissenschaft verankert ist er als Titularprofessor an der Universität St. Gallen und mit zahlreichen Publikationen zur Mitwirkung der Kantone im Bund, zur Rolle der Bilateralen Verträge für das Verhältnis der Schweiz zur EU und zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit mit den Nachbarstaaten, insbesondere zwischen den Kantonen und Gebietskörperschaften der angrenzenden Staaten.

Persönlich in bester Erinnerung sind mir die gemeinsam organisierten Aarauer Demokratietage im Jahr 2019 zum Thema «150 Jahre direkte Demokratie im Aargau». Die Idee zu dieser Tagung ging auf eine Initiative von Thomas Pfisterer und Thomas Pauli, damals Leiter der Abteilung Kultur des Departements für Bildung, Kultur und Sport des Kantons Aargau, zurück. Seit längerem trugen sie sich bereits mit dem Vorhaben, die Geschichte der direkten Demokratie im Aargau aus verschiedenen Perspektiven aufzuarbeiten. Das Jahr 1869 als Höhepunkt der Demokratischen Bewegung insgesamt diente als Anhaltspunkt, um eine Tagung anlässlich des 150-jährigen Jubiläums der direkten Demokratie zu veranstalten. Ein Höhepunkt des Anlasses war der öffentliche Vortrag von Bundesrat Ignazio Cassis im Kultur- und Kongresszentrum (KuK). Thomas Pfisterer hatte ihn für den Anlass gewinnen können. Die Beiträge der wissenschaftlichen Tagung sind in dem von Béatrice Ziegler und mir herausgegebenen Band «Direkte Demokratie im Kanton Aargau in Geschichte und Gegenwart»[40] veröffentlicht. Thomas Pfisterer widmete sich dem Thema «Direkte Demokratie nach der Kantonsverfassung vom 25. Juni 1980 – und heute?».[41]

Thomas Pfisterer wirkte an der Gründung des ZDA mit und begleitete dessen Forschungstätigkeit als Vertreter des Kantons Aargau in der Gesellschafterversammlung neben dem Bildungsdirektor Alex Hürzeler. Bis in die Gegenwart hinein nimmt er aktiv an den Veranstaltungen des ZDA teil, bringt sich mit Voten ein und kommentiert Studien und Stellungnahmen aus wohlwollend kritischer Distanz. Aus Anlass von Thomas Pfisterers 85. Geburtstag stelle ich im Folgenden auf der Grundlage einiger politisch besonders exponierter Begutachtungen Überlegungen zu den Chancen einer engen Verzahnung von Forschung und Politik an, wie sie am ZDA stattfindet, gehe aber auch auf gewisse Gefahren ein, die mit der wissenschaftlichen Tätigkeit ganz nahe an aktuellen politischen Entwicklungen verbunden sind.

II. Wissenschaftliche Beratung der Aarauer Stadtpolitik

1. Schuldenbremse Aarau

Der Aarauer Einwohnerrat stimmte im Jahr 2017 der Volksinitiative «Schuldenbremse zur Sicherung eines ausgeglichenen Finanzhaushalts der Stadt Aarau» zu. Da die Initiative in der Form der allgemeinen Anregung gehalten war, bedurfte sie der Umsetzung. Der Einwohnerrat musste demnach einen ausgearbeiteten Entwurf zur Verankerung der Schuldenbremse in der Gemeindeordnung verabschieden. Die vom Einwohnerrat im Jahr 2019 gutgeheissene Version wich in entscheidenden Punkten vom Entwurf des Stadtrats ab und traf insbesondere nicht auf die Zustimmung des Initiativkomitees.

Mehrere Personen aus dem Kreis der Initiantinnen und Initianten fochten die Umsetzungsvorlage auf dem Rechtsweg an. Nachdem das Departement für Volkswirtschaft und Inneres des Kantons Aargau die Beschwerde noch abgewiesen hatte, hiess sie das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau am 28. September 2021[42] gut. Es stellte fest, dass der Einwohnerrat mit der Umsetzungsvorlage die Vorgaben der Volksinitiative missachtet und dadurch das in Art. 34 Abs. 1 Bundesverfassung geschützte Initiativrecht verletzt hatte. Das Verwaltungsgericht wies den Einwohnerrat an, im Sinne der Erwägungen eine Vorlage auszuarbeiten, welche die Anliegen der Initiative «Schuldenbremse zur Sicherung eines ausgeglichenen Finanzhaushalts der Stadt Aarau» umsetzt und diese in der Gemeindeordnung der Stadt Aarau verankert. Das Bundesgericht bestätigte das Urteil des Verwaltungsgerichts.[43]

Der Stadtrat der Stadt Aarau hatte für die Sitzung des Einwohnerrats vom 21. November 2022 die Vorlage betreffend «Schuldenbremse: Änderung der Gemeindeordnung und Reglement für einen nachhaltigen Finanzhaushalt (Vorlage nach Urteil des Verwaltungsgerichts vom 28. September 2021 und des Bundesgerichtsurteils vom 14. Juli 2022)» traktandiert. Mit Blick auf die im Vorfeld der Sitzung aufgeworfenen Fragen bezüglich des Verfahrens zu deren Behandlung entschied der Stadtrat, die Vorlage zurückzuziehen und an einer späteren Sitzung erneut traktandieren zu lassen. Die Stadtkanzlei beauftragte am 29. November 2022 das ZDA mit der Klärung verschiedener Rechtsfragen. Am 23. Januar 2023 lag das Gutachten[44] vor und diente als Grundlage für die Ausarbeitung der vom Einwohnerrat am 27. März 2023 und von den Stimmberechtigten am 18. Juni 2023 gutgeheissenen Vorlage.

Heute ist die Schuldenbremse in Art. 10f Gemeindeordnung verankert. Die mit Blick auf das Initiativrecht auch wissenschaftlich interessante Frage der korrekten Umsetzung von Volksinitiativen in Form der allgemeinen Anregung war für die kantonale Ebene bereits in der von Corina Fuhrer am ZDA verfassten Dissertation[45] erforscht worden. Auch lag ein Präzedenzurteil des Bundesgerichts[46] vor und stellte sich das Problem in weiteren Gemeinwesen. Die Beurteilung der Umsetzung in einem Gutachten war somit mit einiger Rechtssicherheit möglich.

Dennoch fand die wissenschaftliche Begutachtung und Beratung in einem politisch anspruchsvollen Umfeld statt. Einerseits war uns bewusst, dass die Mehrheit des Einwohnerrats nicht (mehr) mit der Schuldenbremse einverstanden war und diese daher so weit wie möglich abschwächen wollte. Andererseits hatten die Gerichte überzeugend festgestellt, dass das Vorgehen des Einwohnerrats das Initiativrecht verletzt hatte. Wir mussten also zunächst dem Einwohnerrat vermitteln, dass er – gegen seine politische Überzeugung – zuhanden der Stimmberechtigten eine korrekte Abstimmungsvorlage verabschieden musste. Hierzu nahmen wir an der Sitzung der vorberatenden Kommission teil und erläuterten anhand eines Präzedenzfalles aus dem Kanton Zürich das verfassungskonforme Vorgehen.

Daneben waren wir mit der Erwartung des Initiativkomitees konfrontiert, dass der Einwohnerrat die Umsetzungsvorlage nicht zur Ablehnung empfehlen dürfe. Hierzu besteht noch keine Rechtsprechung des Bundesgerichts und es handelte sich damit um einen möglicherweise beschwerdeanfälligen Punkt. Hierzu hatten wir wiederum mit Blick auf den Zürcher Präzedenzfall und unter Heranziehung verschiedener Literaturquellen die Auffassung vertreten, dass eine ablehnende Empfehlung zulässig sei. Niemand erhob Beschwerde gegen das Vorgehen des Einwohnerrates, sodass die von den Stimmberechtigten gutgeheissene Vorlage in Kraft treten konnte.

2. Tag der Republik

Seit 2020 wird in Aarau der 12. April als «Tag der Republik» gefeiert. Es soll damit an die Ausrufung der Helvetischen Republik 1798 in Aarau erinnert werden. Stephan Müller und Ivica Petrusic hatten im Jahr 2019 die Idee zu dieser Feierlichkeit aufgebracht. Dies geschah im Wege einer Bürgermotion. Auf Anregung des seinerzeitigen Einwohnerratspräsidenten der Stadt Aarau, Matthias Keller, baten sie das ZDA um eine «offizielle Stellungnahme» zur Gültigkeit ihrer Motion. In seiner Botschaft an den Einwohnerrat vom 19. August 2019 war der Stadtrat zum Schluss gekommen, dass die Bürgermotion «Städtische Feier 12. April» nicht motionsfähige Anträge stelle. Der Stadtrat beantragte deshalb, dass auf diese Bürgermotion nicht einzutreten sei. Wir kamen hingegen in einem mit Blick auf die bevorstehende Einwohnerratssitzung erstellten Kurzgutachten zum Schluss, dass die Bürgermotion «Städtische Feier 12. April» einen motionsfähigen Inhalt aufwies und daher gültig war. Am 23. September 2019 nahm der Einwohnerrat die Bürgermotion an.

Im Anschluss an diese erfolgreiche Bürgermotion beauftragte die Stadtkanzlei in Absprache mit dem Präsidenten des Einwohnerrats in Anbetracht der wachsenden Anzahl an Bürgermotionen in der Stadt Aarau das ZDA mit der Untersuchung der einschlägigen rechtlichen Grundlagen und der Praxis. Das Ziel der Analyse bestand darin, für die politischen Behörden sowie für die Bürgerinnen und Bürger einen Überblick über die geltenden Regelungen zu erstellen. Gemäss der Untersuchung[47] kommt der Bürgermotion die Funktion zu, politische Interessen, die im Einwohnerrat nicht vertreten sind, in den förmlichen politischen Willensbildungsprozess einzubringen und damit den Abstand zwischen Kommunalpolitikern und den übrigen Stimmberechtigten möglichst klein zu halten. Ihr kommt wie etwa der Volksinitiative auch eine Ventilfunktion zu, der Einwohnerrat wird dadurch potenziell volksnaher. Es ist daher im Sinne dieses Instruments, dass die formellen Anforderungen nicht allzu streng gehandhabt werden.

III. Gutachten zur Ausgestaltung der Demokratie in den Kantonen

1. Parlamentswahlsysteme

Staatspolitisch besonders bedeutsam war die Beauftragung durch den Kanton Graubünden mit der Erstellung einer Auslegeordnung zur Reform des Wahlsystems für den Grossen Rat.[48] Der Kanton Graubünden war durch ein Urteil des Bundesgerichts verpflichtet worden, das traditionelle Majorzwahlsystem zu reformieren.[49] Vor diesem Hintergrund arbeiteten wir acht bundesrechtskonforme Ausgestaltungen vom klassischen Majorz über gemischte Wahlsysteme und den Nationalratsproporz bis zum Doppelproporz aus.

Am Ende setzte sich in der Politik der Doppelproporz durch.[50] 2026 wählt der Kanton Graubünden zum zweiten Mal nach diesem System. Zu Beginn des Mandats hätte ich eher auf ein gemischtes Wahlsystem gewettet. Die von uns aufgrund der Erfahrungen in Zug und Schaffhausen in den Doppelproporz integrierte Majorzbedingung, wonach in jedem Wahlkreis die stimmenstärkste Partei mindestens einen Sitz gewinnt, überzeugte in Kombination mit der Beibehaltung der traditionellen Wahlkreise jedoch neben den Befürworterinnen und Befürwortern bei SP, SVP, Grünen und GLP nach einem Meinungsumschwung auch die FDP.

Im Zuge der mit der Volksabstimmung am 30. November 2025 erfolgreich abgeschlossenen Totalrevision der Kantonsverfassung von Appenzell Ausserrhoden habe ich ebenfalls das Wahlsystem für den Kantonsrat unter die Lupe genommen.[51] Der Regierungsrat befürwortete zunächst die Einführung des Nationalratsproporzes. Aus dem Kantonsrat erhielt ich den Auftrag, die Vereinbarkeit von Präferenzwahlsystemen mit dem Bundesrecht zu untersuchen. Hierbei handelte es sich um eine innovative Fragestellung, kommen doch Präferenzwahlsysteme in Europa – abgesehen von Irland und Wales – nicht vor. Zwar könnte ein Präferenzwahlsystem bundesrechtskonform ausgestaltet werden, die Ausserrhoder Politik nahm jedoch Abstand von dieser Idee. Am Ende wurde das bisherige gemischte Wahlsystem nahezu unverändert beibehalten.

Nachhaltige Wirkung – wenn auch im begrenzten Rahmen lediglich eines Wahlkreises im Kanton Bern – erzeugte unser Gutachten im Auftrag der Staatskanzlei zu den Garantiesitzen für die französischsprachige Minderheit im Grossratswahlkreis Biel-Seeland.[52] Am 1. Juni 2025 traten die entsprechenden Änderungen im Gesetz über die politischen Rechte (PRG) in Kraft. Innerhalb des zweisprachigen Wahlkreises Biel-Seeland werden der französischsprachigen Bevölkerung so viele Mandate garantiert, wie es ihrem prozentualen Anteil an der französisch- und der deutschsprachigen Bevölkerung des Wahlkreises entspricht (Art. 64 Abs. 3 Satz 1 PRG). Ergibt die Sitzverteilung im zweisprachigen Wahlkreis Biel-Seeland, dass nicht alle garantierten Sitze mit französischsprachigen Kandidatinnen und Kandidaten besetzt werden können, so werden Umverteilungen vorgenommen (Art. 88 Abs. 1 PRG). Die Umverteilungen erfolgen innerhalb der gemischtsprachigen Listengruppen derselben politischen Gruppierung und dürfen das Ergebnis der Sitzverteilung im Wahlkreis nicht ändern (Art. 88 Abs. 2 PRG).

2. Direkte Demokratie

Regelmässig wird das ZDA mit Studien und Gutachten zu Fragen der direkten Demokratie – unserem absoluten Kerngebiet – beauftragt. Mitunter geht es um die Gültigkeit einer bestimmten Volksinitiative oder die Zulässigkeit der Gegenüberstellung einer Vorlage als Gegenvorschlag zu einer Volksinitiative. Besonders spannend sind jeweils institutionelle Änderungen bei den Instrumenten der direkten Demokratie. Im Folgenden sollen einige Studien zu grundlegenden Fragen und deren praktische Auswirkungen vorgestellt werden.

Hervorzuheben ist zunächst unsere Untersuchung zu den Instrumenten des Volksvorschlags und des Eventualantrags im Auftrag der Kommission für Staatspolitik und Aussenbeziehungen (SAK) des Grossen Rates des Kantons Bern.[53] Entgegen dem politischen Trend im Nachgang zur Abschaffung des konstruktiven Referendums im Kanton Zürich behielt der Kanton Bern nicht zuletzt aufgrund der Ergebnisse unseres Gutachtens Volksvorschlag und Eventualantrag bei, präzisierte jedoch im Jahr 2022 die Anwendungsvoraussetzungen. Ein Eventualantrag des Grossen Rates kann den Volksvorschlag nun nicht mehr verhindern, sondern ist seinerseits nur zulässig, sofern kein Volksvorschlag eingereicht wird (Art. 63 Abs. 2 Kantonsverfassung Bern). Die im Gutachten festgestellte Dysfunktionalität wurde somit beseitigt, ohne das Volksrecht abzuschaffen.

Von besonderer Aktualität sind in Anbetracht des im Herbst 2025 im Kanton St. Gallen begonnenen Pilotprojekts zur elektronischen Unterschriftensammlung (e-collecting) für Volksinitiativen und Referenden unsere diesbezüglichen Vorarbeiten. Im Übrigen plant nun auch der Bundesrat die Eröffnung dieser Möglichkeit auf Bundesebene, nachdem es bei der physischen Unterschriftensammlung zu Unregelmässigkeiten und Betrügereien gekommen war.[54] Bereits im Jahr 2017 hatten wir für den Kanton St. Gallen eine erste Beurteilung vorgenommen.[55] 2018 haben wir dann die rechtlichen Grundlagen aufbereitet und rechtspolitische Vorschläge für die Einführung des e-collecting unterbreitet.[56]

Ein stetig zunehmendes Phänomen ist das Engagement von Gemeinden in Abstimmungskämpfen zu kantonalen Vorlagen. Städte und Gemeinden sind infolge der Zentralisierung von Entscheiden auf der kantonalen Ebene häufiger und stärker betroffen. Dies weckt das politische Bedürfnis, mit Empfehlungen und Stellungnahmen in den Kampagnen im Vorfeld kantonaler Volksabstimmungen mitzuwirken. Der Verband Basellandschaftlicher Gemeinden hatte uns vorausschauend mit einer Studie zu Interventionen von Gemeinden und Gemeindeverbänden in kantonalen Abstimmungskampagnen[57] beauftragt, um rechtskonforme Leitlinien aufzustellen.

IV. Staatspolitisch bedeutsame Mandate von Bundesbehörden

1. Digitalisierung der direkten Demokratie

Im November 2024 verabschiedete der Bundesrat in Erfüllung eines Postulats der staatspolitischen Kommission des Nationalrats den Bericht «Elektronische Unterschriftensammlung für eidgenössische Volksbegehren (E-Collecting)». Der Bericht zeigt die organisatorischen, technischen, rechtlichen und staatspolitischen Chancen und Risiken von E-Collecting auf. Gestützt auf die Ergebnisse des Berichts beauftragte der Bundesrat die Bundeskanzlei, beschränkte, praktische Versuche mit E-Collecting vorzubereiten. Die Versuche sollen dazu beitragen, die Auswirkungen von E-Collecting auf die Nutzung der Volksrechte zu beurteilen.

Am ZDA haben wir im Auftrag der Bundeskanzlei zur Vorbereitung des bundesrätlichen Berichts ein Gutachten[58] erstellt, dessen Ergebnisse in die Umsetzung einfliessen. Im April 2025 verabschiedete der Bundesrat Entwurf[59] und Botschaft[60] für eine Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte (BPR). In einem neuen Art. 84a soll die versuchsweise einzuführende elektronische Unterschriftensammlung geregelt werden.

Zur Rechtmässigkeit der elektronischen Auszählung von Stimmen erstellten wir im Auftrag der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle (PVK) ein Gutachten.[61] Im Zuge der derzeit laufenden Revision des BPR sollen die Anforderungen verschärft werden. Nach dem neuen Art. 84 Abs. 2 BPR kann der Bundesrat Vorgaben für den Einsatz von technischen Mitteln machen. Er kann insbesondere Bewilligungspflichten vorsehen. Werden Stimm- und Wahlzettel elektronisch erfasst und ausgezählt, so überprüfen die nach kantonalem Recht zuständigen Stellen mit statistischen Methoden, ob die Ergebnisse plausibel sind (Art. 84 Abs. 3 E-BPR).

2. Förderung der Mehrsprachigkeit

Weitere staatspolitisch bedeutsame Themen waren Gegenstand wissenschaftlicher Studien des ZDA. Im Auftrag des Bundesamts für Kultur (BAK) evaluierten wir in einem interdisziplinären Team die Massnahmen des Bundes zur Erhaltung und Förderung der rätoromanischen und der italienischen Sprache und Kultur im Kanton Graubünden.[62] Die Evaluation hat aufgezeigt, dass sich die Situation der beiden Sprachminderheiten stark unterscheidet. In Bezug auf die rätoromanische Sprache besteht bereits mittelfristig die Gefahr einer existenziellen Bedrohung. Die rätoromanische Sprache wird selbst in ihrem traditionellen Verbreitungsgebiet als Amts‑, Arbeits- und Alltagssprache durch das Deutsche zurückgedrängt beziehungsweise gar verdrängt. Es finden sich rätoromanische Gemeinden, die entgegen ihrer offiziellen Amtssprache im Internet ausschliesslich auf Deutsch auftreten.

Beim Italienischen geht es dagegen nicht um den Fortbestand der Sprache, diese ist im traditionellen italienischen Territorium nach wie vor weitgehend unangefochten Amts‑, Arbeits- und vor allem auch Alltagssprache. Die grösste Herausforderung für das Italienische besteht vielmehr im Verhältnis der einzelnen Sprecherinnen und Sprecher zu den kantonalen Behörden und staatsnahen Betrieben und damit darin, zu einer gleichwertigen Amtssprache im gesamten Staatswesen des Kantons Graubünden zu werden. Dies würde sich etwa daran zeigen, dass Italienischsprachige bei der Personalrekrutierung nicht länger diskriminiert würden und Italienisch eine Arbeitssprache in der Kantonsverwaltung sowie in staatsnahen Betrieben wäre.

Als allgemeine Schwäche erwies sich die Umsetzung des an sich minderheitenfreundlichen Sprachengesetzes des Kantons Graubünden. Insbesondere der Kanton, dem die Hauptverantwortung für die Erhaltung und Förderung der rätoromanischen und italienischen Sprache in Graubünden zukommt, nimmt die ihm aufgetragene Verantwortung nur zögerlich wahr. Einen weiteren Schwachpunkt ortete die Evaluation im eminent wichtigen Bereich des Sprachunterrichts.

Eine Empfehlung des Evaluationsberichts bestand darin, Massnahmen ausserhalb des traditionellen Verbreitungsgebiets des Romanischen zu ergreifen. Hierbei stehe die Förderung von Bildungsangeboten im Vordergrund, insbesondere der Betrieb zweisprachiger Schulen Rätoromanisch/Deutsch – nicht nur im deutschsprachigen Gebiet des Kantons Graubünden, sondern auch in anderen deutschsprachigen Kantonen.

Mit Wirkung zum 1. Januar 2026 hat der Bundesrat vor diesem Hintergrund eine Änderung der Sprachenverordnung des Bundes (SpV) zur Erhaltung und Förderung der rätoromanischen Sprache und Kultur ausserhalb der angestammten Sprachgebiete in Kraft gesetzt. Zur Erhaltung und Förderung der rätoromanischen Sprache und Kultur ausserhalb der angestammten Sprachgebiete können Organisationen und Institutionen Finanzhilfen für Projekte gewährt werden zum Erlernen und Festigen der rätoromanischen Sprache, namentlich durch schulischen und ausserschulischen Unterricht für Kinder und Jugendliche rätoromanischer Sprache oder durch die Entwicklung von Lern- und Übungsmaterialien zur Festigung sprachlicher und kultureller Kompetenzen; zur Erleichterung der Verwendung der rätoromanischen Sprache, namentlich durch die Vernetzung von Personen rätoromanischer Sprache und deren Sensibilisierung für die rätoromanische Sprache (Art. 24 Abs. 1 SpV).

3. Militärdiensttauglichkeit

Im Auftrag der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle (PVK) lieferte ein Bericht des ZDA die rechtlichen Grundlagen[63] für die politische Einordnung durch die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates.[64] Die Kriterien für die medizinische Beurteilung der Militärdiensttauglichkeit sind nach unserer Auffassung nicht mit genügender Bestimmtheit in einer gesetzlichen Grundlage verankert. Weder im formellen Gesetz noch in einer Verordnung wird für die Normadressaten hinreichend deutlich, aufgrund welcher körperlicher oder psychischer Beeinträchtigungen zwingend Dienstuntauglichkeit anzunehmen ist bzw. in welchen Fällen die Behörde über Ermessen verfügt. Auch die Kategorie eingeschränkter Tauglichkeit ist in den Rechtsgrundlagen nicht vorgesehen. Da in Gesetzen und Verordnungen keine Kriterien für die Militärdiensttauglichkeit verankert sind, fehlt es an Vorgaben, anhand derer die Einhaltung der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) in der Rechtsanwendung beurteilt werden könnte. Angesichts der sachlichen Wichtigkeit der Militärdienstpflicht bzw. der subsidiären Abgabepflicht müssten die Grundzüge der Regelungen in einem formellen Gesetz verankert sein (vgl. Art. 164 Abs. 1 BV).

Das Beschwerdeverfahren im Zusammenhang mit dem Entscheid über die Militärdiensttauglichkeit ist im bundesverwaltungsrechtlichen Vergleich atypisch ausgestaltet. So besteht aufgrund eines ausdrücklichen gesetzlichen Ausschlusses keine Beschwerdemöglichkeit an eine gerichtliche Instanz, das Bundesverwaltungsgericht. Das interne Beschwerdeverfahren gleicht vielmehr einem Einspracheverfahren an die bereits in erster Instanz zuständige Behörde. Daneben fehlt es an Vorgaben bezüglich der Ausübung des Ermessens und des Anspruchs auf eine Begründung. Es bestehen somit keine hinreichenden verfahrensrechtlichen Sicherungen zur Einhaltung der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV). Die gesetzliche Ausgestaltung schränkt ausserdem die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV ein. Dies ist aber in jedem Fall gemäss Art. 190 BV für die rechtsanwendenden Behörden massgebend. Durchgreifende Bedenken bezüglich der Einhaltung der Vorgaben der EMRK bestehen nicht.

Aus verfassungsrechtlicher Sicht besteht daher das dringende Anliegen, die Kriterien für die medizinische Beurteilung der Militärdiensttauglichkeit und die daran anknüpfenden Dienstkategorien, insbesondere auch mit Blick auf die Überprüfbarkeit der Einhaltung der Rechtsgleichheit, hinreichend bestimmt auf Gesetzes- und Verordnungsstufe zu verankern. Die rechtlichen Mängel liessen sich im Rahmen des übergeordneten Rechts, insbesondere auch unter Einhaltung der Grundrechte, und weitgehend in der Form der Verordnung beheben.

V. Politiknahe Forschung als Wesenskern des ZDA

1. Chancenpotenziale der politiknahen Forschung

Zahlreiche Mandate von Gemeinden, Kantonen und dem Bund liefern uns immer wieder neue Impulse für ebenso spannende wie praktisch relevante wissenschaftliche Fragestellungen. Umgekehrt können wir auf diese Weise vorhandene wissenschaftliche Erkenntnisse in die politische Diskussion einspeisen. Wir gewinnen unsere Motivation aus dem Wissen, dass wir der Politik verlässliche Entscheidungsgrundlagen zur Verfügung stellen. Unsere Forschenden profitieren von der Praxisnähe und erhalten fundierte Rückmeldungen aus Politik und Verwaltung. Die politiknahe Forschung eröffnet zahlreiche Möglichkeiten zur Vernetzung, insbesondere vermittelt sie Kontakte zu Journalistinnen und Journalisten und garantiert dadurch eine stetige Sichtbarkeit in der Medienlandschaft. Politiknahe Forschung ist zu einem Wesenskern des ZDA geworden. Wir sehen sie daher in erster Linie als grosse Chance.

2. Fallstricke der politiknahen Forschung

Politiknahe Forschung weist Fallstricke auf, derer wir uns stets bewusst sein müssen. Die grösste Gefahr besteht nach meiner Erfahrung in der einseitigen Instrumentalisierung und in einem in der Folge eintretenden Vertrauensverlust. Es handelt sich dabei um eine externe Beeinträchtigung der wissenschaftlichen Unabhängigkeit. Politiknähe steht in der Gefahr einer Nähe zu bestimmten Politikerinnen und Politikern oder bestimmten politischen Gruppierungen. Diese Nähe könnte dazu führen, den politischen Erwartungen der Auftraggeberin oder des Auftraggebers entsprechen zu wollen. Daraus könnte sich die Tendenz entwickeln, Rechtsfragen im Interesse der geldgebenden Seite beantworten zu wollen, um erneut mit Aufträgen bedacht zu werden.

Daneben existiert die Gefahr einer internen Beschränkung der wissenschaftlichen Unabhängigkeit. Politisch brisante Fragen wie die Reform des Wahlsystems, die Digitalisierung des Abstimmungsverfahrens und die rechtliche Stellung sprachlicher Minderheiten könnten dazu verleiten, im Sinne einer aktivistisch betriebenen Wissenschaft selbst eine politische Haltung einzunehmen und diese mit wissenschaftlich unterlegten Argumenten zu verfechten. Wenn ich die Einführung von E-Collecting oder E-Voting befürworte, könnte ich versucht sein, Gegenargumente zu verschweigen oder zumindest kleinzureden.

3. Leitlinien für den Umgang mit politisch heiklen Forschungsfragen

Massgebend für die erfolgreiche Gutachten- und Beratungstätigkeit ist die unvoreingenommene Herangehensweise. Am Anfang der Arbeit im Rahmen eines Mandats steht die breite Recherche aller einschlägigen Materialien, Urteile und Beiträge in der Literatur. Diese verarbeiten wir stets bezogen auf die von der beauftragenden Behörde formulierten Fragen. Hilfreich ist dabei die Arbeit in Teams aus Personen unterschiedlicher Qualifikationsstufen und Forschungsschwerpunkte. Dies ermöglicht uns laufende Diskussionen und die gegenseitige kritische Kontrolle, falls doch einmal jemand aus Gefälligkeit oder politischer Überzeugung Gefahr läuft, eine Schlagseite in die Begutachtung hineinzubringen.

Der mit wissenschaftlichen Quellen unterlegte Bericht ist stets klar formuliert und enthält eindeutige Ergebnisse. Häufig stellen wir Varianten vor und zeigen rechtspolitische Optionen auf. Nur selten raten wir zu einer ganz bestimmten Lösung. Wir versuchen vielmehr, die politischen Spielräume auszuloten und deutlich aufzuzeigen. Deshalb werden wir auf Medienanfragen hin unsere politischen Präferenzen nicht offenlegen. Häufig wurde ich beispielsweise danach gefragt, welches Wahlsystem ich als das beste für den Kanton Graubünden halte. Ich verwies dann jeweils auf den Entscheid der Bündner Stimmberechtigten, die selbst am besten wissen, welches Wahlsystem zu ihnen passt. Ähnlich verhält es sich mit der elektronischen Unterschriftensammlung. Jede Bürgerin und jeder Bürger kann deren Sinnhaftigkeit letztlich am besten aus eigener Erfahrung und Weltanschauung beurteilen.

Die Ergebnisse eines Gutachtens können ohne Weiteres einmal die unausgesprochenen Erwartungen der beauftragenden Behörde «enttäuschen». Ganz wichtig ist daher bei der Präsentation bzw. der Übergabe eines Gutachtens darauf hinzuweisen, dass es letztlich in der Verantwortung der politisch entscheidenden Behörde liegt, ob sie unsere Einschätzungen teilt und unseren Empfehlungen folgen will. Oftmals nehmen wir eine Risikoabschätzung vor, ob es sich beispielsweise lohnt, aus politischen Gründen eine Beschwerde in Kauf zu nehmen. Es stellt für die an einem Gutachten mitarbeitenden Forscherinnen und Forscher kein Problem dar, wenn sich die Politik ausdrücklich für einen anderen als den vorgeschlagenen Weg entscheidet oder die nur mit zweiter Priorität vorgeschlagene Variante wählt. Im Spannungsfeld von Wissenschaft und Politik muss in einem demokratischen Gemeinwesen die Politik entscheiden. Dies gilt insbesondere auch für die Stimmberechtigten in der direkten Demokratie.

EIZ Publishing, Zürich 2021, <https://eizpublishing.ch/publikationen/ein-plus-fuer-die-demokratie/>.

Katharina Fontana, EU-Verträge: Neue Regeln aus Brüssel gelten direkt in der Schweiz, in: Neue Zürcher Zeitung, 8.7.2025.

Hansjörg Seiler, Obligatorisches Referendum für die «Bilateralen III»? In: Jusletter, 15.9.2025.

BBl 1978 II 1018.

Zur ganzen historischen Entwicklung siehe Samuel Muralt/Florent Tripet Cordier, Art. 152, in: Martin Graf/Andrea Caroni (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung, Rz. 4–5, <https://publikationen.sgp-ssp.net/index_komm_ch.php>.

Samuel Muralt/Florent Tripet Cordier, a.a.O. (Fn. 5), Rz 26-34.

Eidgenössisches Departement für Auswärtige Angelegenheiten (EDA), Paket «Stabilisierung und Weiterentwicklung der Beziehungen Schweiz–EU». Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens, S. 72–73, <https://backend.europa.eda.admin.ch/fileservice/sdweb-docs-prod-europaedach-files/files/2025/06/13/5109bb29-c0e4-45bf-ba19-8eda506ef7b8.pdf>.

EDA, a.a.O. (Fn. 7), S. 94–97.

Als Reaktion auf diese Kritik hat der Bundesrat in seiner Auswertung des Vernehmlassungsverfahrens angekündigt, einen neuen Art. 152a ParlG vorzuschlagen, «um die Informations- und Konsultationsprozesse gegenüber dem Parlament im Rahmen des Decision Shaping […] speziell zu regeln» (Medienmitteilung vom 5.12.2025). Zum Zeitpunkt des Redaktionsschlusses dieser Festschrift ist offen, was hier zu erwarten ist.

Die Mitte. Vernehmlassungsantwort vom 29. Oktober 2025, S. 2, <https://die-mitte.ch/wp-content/uploads/2025/10/251029_STN.Mitte_EDA_Paket-CH-EU.pdf>.

FDP. Die Liberalen. Vernehmlassungsantwort vom 31. Oktober 2025, S. 2, <https://www.fdp.ch/fileadmin/documents/fdp.ch/Grundlagenmaterial_PDFs/DE/Positionen/2_Vernehmlassungen/2025/Oktober/20251031_VL_Bila_d.pdf>.

SPS. Vernehmlassungsantwort vom 30. Oktober 2025, S. 9, <https://www.sp-ps.ch/wp-content/uploads/2025/10/2025-10-30-Vernehmlassungsantwort-der-SP-Schweiz-Bilaterale-III.pdf>.

GPS. Vernehmlassungsantwort vom 27. Oktober 2025, S. 4, <https://gruene.ch/wp-content/uploads/2025/11/ver_251027_Bilaterale3_d.pdf>.

GLP. Vernehmlassungsantwort vom 7. Oktober 2025, S. 3, <https://grunliberale.ch/wp-content/uploads/2025/10/Stellungnahme-der-GLP-zum-Paket-Schweiz-EU-Bilaterale-III.pdf>.

Samuel Muralt/Florent Tripet, a.a.O. (Fn. 5), Rz. 28e.

SP, a.a.O. (Fn. 12), S. 10 f.

Die Mitte, a.a.O (Fn. 10), S. 8.

Die Darstellung orientiert sich im Folgenden am Institutionellen Protokoll zum Abkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Schweizerischen Eidgenossenschaft andererseits über die Freizügigkeit (IP-FZA). Die institutionellen Protokolle zu den anderen Abkommen enthalten weitgehend analoge Bestimmungen.

So auch: Thomas Pfisterer, a.a.O. (Fn. 1), S. 129–131. – SP, a.a.O. (Fn. 11), S. 12.

Zur Europakommission siehe eingehender Thomas Pfisterer, a.a.O. (Fn. 1), S. 132–134.

So auch Die Mitte, a.a.O. (Fn. 9), S. 9, und SP, a.a.O. (Fn. 11), S. 12.

SP, a.a.O. (Fn. 11), S. 10.

Thomas Pfisterer, a.a.O. (Fn. 1), S. XI.

Pfisterer, Gemeindeautonomie (*).

SAR 110.000.

Pfisterer, Gemeindeautonomie (*), S. 10 ff.

Pfisterer, Gemeindeautonomie (*), S. 365.

Zentrum für Demokratie Aarau (2010), Jahresbericht ZDA 2009, Aarau: ZDA, S. 4.

Siehe dazu: Béatrice Ziegler (2019) Die Gründungsgeschichte des Zentrums für Demokratie Aarau, in D. Kübler, A. Glaser & M. Waldis (Hrsg.) Brennpunkt Demokratie. 10 Jahre Zentrum für Demokratie Aarau. Baden: Hier & Jetzt, S. 97-105.

Zentrum für Demokratie Aarau (2026) Forschung für Demokratie: Herauforderungen verstehen, demokratische Bildung und Innovationen fördern. Aarau: Entwicklungsplan 2026–2029 des Zentrums für Demokratie Aarau.

www.c2d.ch.

Yvo Hangartner, Andreas Kley, Nadja Braun Binder & Andreas Glaser (2023) Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft. Basel: Dike Verlag (2. Auflage).

So etwa der Onlinekommentar zum Bundesgesetz über die politischen Rechte: <https://onlinekommentar.ch/de/kommentare/bpr>.

Etwa im Rahmen des Konsortiums «Direkte Demokratie Schweiz im 21. Jahrhundert», welches vom Schweizerischen Nationalfonds finanziert und vom ZDA geleitet wird: www.dds21.uzh.ch.

So etwa die Webseite PB Tools: <https://pb-tools.ch>.

Dieses wird vom ZDA im Auftrag des Vereins «Schulen nach Bern» durchgeführt (www.schulen-nach-bern.ch).

Dieses Projekt wurde vom Schweizerischen Nationalfonds, der Agentur Innosuisse und der Stiftung Mercator finanziert. Siehe www.pnyx25.uzh.ch.

V-Dem Institute (2025) 25 years of autocratization – democracy trumped? Democracy Report 2025. Göteborg: V-Dem Institute.

Daniel Kübler et al. a.a.O., S. 141-153.

Béatrice Ziegler/Andreas Glaser (Hrsg.) Direkte Demokratie im Kanton Aargau in Geschichte und Gegenwart, Zürich 2020.

Thomas Pfisterer, Direkte Demokratie nach der Kantonsverfassung vom 25. Juni 1980 – und heute?, in: Ziegler/Glaser (Hrsg.) Direkte Demokratie im Kanton Aargau in Geschichte und Gegenwart, Zürich 2020, S. 99 ff.

Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 28. September 2021, WBE.2021.229.

Urteil des BGer 1C_661/2021 vom 14. Juli 2022, E. 5 und Dispositiv 1, nicht publiziert in BGE 149 II 66.

Andreas Glaser/Gabriel Steffen/Clio Zubler, Verfahren zur Umsetzung der Initiative «Schuldenbremse zur Sicherung eines ausgeglichenen Finanzhaushalts der Stadt Aarau», Studienberichte des Zentrums für Demokratie Aarau, Nr. 23.

Corina Fuhrer, Die Umsetzung kantonaler Volksinitiativen, Zürich/St. Gallen 2019.

BGE 141 I 186.

Corsin Bisaz/Andreas Glaser/Elena Merico, Die Bürgermotion («Motion von Stimm-berechtigten») in der Stadt Aarau, 2020.

Andreas Glaser, Optionen für ein bundesrechtskonformes Wahlsystem im Kanton Graubünden, 2020.

BGE 145 I 259.

Ausführlich dazu Christian Rathgeb/Matthias Lanz, Das Bündner Wahlsystem für den Grossen Rat: In fast 100 Jahren zum Proporz, ZBl 114/2023, S. 59 ff.

Andreas Glaser, Die Einführung eines Präferenzwahlsystems für den Kantonsrat Appenzell Ausserrhoden – Vereinbarkeit mit den Vorgaben des Bundesrechts, 2022.

Andreas Glaser/Corina Fuhrer, Garantiesitze für die französischsprachige Minderheit im Grossratswahlkreis Biel-Seeland, 2015.

Andreas Glaser/Uwe Serdült/Evren Somer, Volksvorschlag und Eventualantrag, 2015. Siehe auch Andreas Glaser/Uwe Serdült/Evren Somer, Das konstruktive Referendum – ein Volksrecht vor dem Aus?, AJP 2016, S. 1343 ff.

Siehe dazu unten IV. 1.

Andreas Glaser/Corina Fuhrer, Rechtliche Zulässigkeit der papierlosen oder papierarmen elektronischen Stimmabgabe, 2017.

Andreas Glaser/Katja Gfeller/Irina Lehner, Rechtliche Zulässigkeit von E-Collecting im Kanton St. Gallen, 2018. Siehe auch Katja Gfeller/Andreas Glaser/Irina Lehner E-Collecting: Umsetzungsvarianten und Rechtsetzungsbedarf, LeGes 32 (2021) 1.

Andreas Glaser/Lorenz Langer/Norina Frehner/Till Haechler, Interventionen von Gemeinden und Gemeindeverbänden in kantonalen Abstimmungskampagnen, 2019.

Lorenz Langer/Irina Lehner/Kristina Hoffet, E-Collecting für eidgenössische Volksinitiativen und Referenden, 2023. Siehe auch Lorenz Langer/Irina Lehner, E-Collecting bei Volksinitiativen und Referenden, Jusletter 13. Januar 2025.

BBl 2025 1581.

BBl 2025 1580.

Andreas Glaser/Corina Fuhrer, Rechtsgrundlagen für die elektronische Auszählung von Stimmen (E-Counting), 2016.

Corsin Bisaz/Emilienne Kobelt/Caroline Rausch/Michael Strebel/Andreas Glaser/Daniel Kübler, Massnahmen zur Erhaltung und Förderung der rätoromanischen und der italienischen Sprache und Kultur im Kanton Graubünden, 2019.

Andreas Glaser/Clara Beer/Lukas Christen, Juristisches Kurzgutachten zur Militärdiensttauglichkeit mit Einschränkungen, 2024.

Militärdienst mit Einschränkungen, Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates, BBl 2025 2404.

Vermittlung und Mediation: «konferieren statt prozessieren»

Wie das Streben nach Einigung ein ganzes Leben prägte

Andrea Staubli*

Andrea Staubli studierte Rechtswissenschaft an der Universität Zürich und war 20 Jahre Gerichtspräsidentin am Bezirksgericht Baden mit Schwerpunkt Familienrecht und Kindes- und Erwachsenenschutz. Ende der 1990er-Jahre liess sie sich zur Mediatorin ausbilden. Sie setzt sich seither als Mediatorin, Coach und Dozentin an Hochschulen für Mediation, Konfliktmanagement und Kinderbelange ein, u.a. als Präsidentin des Schweizerischen Dachverbandes Mediation (2013–2020).

Zum Einstieg

Der Schweizer Psychologe und Theologe Joseph Duss-von Werdt (1932-2019) prägte den Begriff «homo mediator». Er knüpfte dabei an die lateinischen Namen für vermittelnde Personen, «mediatrix» und «mediator», an und beschrieb deren Tätigkeit mit folgenden Worten: «Vermittlerinnen gehen in die Mitte, dazwischen, verbinden im Gespräch, rücken Verständigung und Einigung ins Zentrum, versöhnen, dolmetschen.»[1]

Einem Menschen, der sein Leben lang in verschiedenen Funktionen in der Mitte resp. zwischen zwei oder mehreren Seiten gestanden und mit Herz, Seele und Verstand vermittelt hat, ist die vorliegende Festschrift gewidmet. Thomas Pfisterer ist ein Mittler, ein Vermittler oder eben ein Homo Mediator, der sich Klärung und Verständigung zur Lebensaufgabe gemacht hat. Er selbst nennt es «lebenslanges Lernen und Bemühen um Einigung, Mediation und Schlichtung».

Am Du wirst du zum Ich.
(Martin Buber)

Begonnen hat alles in den USA

Als jungen Mann zog es Thomas Pfisterer nach Übersee (Yale-Studium als Master of Law). Dort erlebte er als erstes einen Kulturschock: In Amerika wurde in einer Gerichtsverhandlung im Strafprozess über die Strafe verhandelt! Offen und neugierig setzte sich Thomas in der Folge mit der zivilprozessualen Mediation auseinander, die damals in den USA Fahrt aufnahm. Zurück in der Schweiz hörte er vom vielbeachteten Vortrag «The Varieties of Dispute Processing» des späteren Harvard Professors Frank E.A. Sander (1927-2018), dem Pionier der alternativen Streitbeilegung; Sander hielt den Vortrag 1976 an der Pound-Konferenz. Dessen Buch «Dispute Resolution: Negotiation, Mediation, and Other Processes» (gemeinsam mit anderen Autoren verfasst) fand schliesslich den Weg nach Aarau.

What we see depends mainly on what we look for.
(John Lubbock)

Miteinander reden oder entscheiden?

Am 1. Mai 1969 nahm das neu geschaffene Verwaltungsgericht des Kantons Aargau mit Kurt Eichenberger, Beinwil a.S., als erstem Präsidenten und Thomas Pfisterer als Gerichtsschreiber seine Arbeit auf. Das Buch «Dispute Resolution: Negotiation, Mediation, and Other Processes» fand seinen Platz am Verwaltungsgericht. Vor allem in der 3. Kammer (Bau‑, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht) unter dem Präsidium von Carl Hans Brunschwiler und ab 1975 von Thomas Pfisterer war man bestrebt, mit Verständigungslösungen gute Resultate zu erzielen und für das neue Gericht Vertrauen in der Öffentlichkeit zu gewinnen. Das Verwaltungsgericht bemühte sich, an einem Tag pro Woche «draussen vor Ort» Augenscheinsverhandlungen mit den beteiligten Parteien durchzuführen, den Menschen zuzuhören, Fragen zu stellen und sich ein eigenes Bild der Situation zu machen. Die Interessen der Beteiligten, ihre verschiedenen Sichtweisen und Wahrnehmungen standen im Vordergrund und führten bei einem entsprechenden Miteinbezug vielfach zu Einigungen oder zur Zustimmung der Beteiligten. Sichtbar wurde dieses Vorgehen an einer tiefen Weiterzugsquote und einer Entlastung des Gerichts. Diese Tradition wurde auch nach dem Wegzug von Thomas Pfisterer 1985 vor allem von Präsident Rudolf Weber weitergeführt.

Dass wir miteinander reden können, macht uns zu Menschen.
(Karl Jaspers)

Über Konsens- und Mediationslösungen im öffentlichen Recht («konferieren statt prozessieren»)

Fast 9½ Jahre amtete Thomas Pfisterer als Regierungsrat im Kanton Aargau. Er war ein Baudirektor, «der Geschichte schrieb». Der Schweizerische Juristenverein lud ihn im Jahre 2002 zum Referat am Jahreskongress in Lausanne ein und veröffentlichte seinen Bericht mit dem Titel «Über Konsens- und Mediationslösungen im öffentlichen Recht» («konferieren statt prozessieren»).[2] Es würde zu weit führen, die rund 150 Seiten hier gebührend darzustellen. Aber: Allen, die sich für konsensuale Lösungen im öffentlichen Bereich interessieren, sei die Lektüre empfohlen!

Viele werden sich nun vielleicht fragen: Wie ist es möglich, öffentliche Aufgaben durch Verständigung zwischen Behörden und Privaten zu regeln? Das Verwaltungsrecht ist geprägt durch die hoheitliche Verfügung seitens der Behörde. Wo hat da eine Verständigungslösung resp. eine Einigung mit Betroffenen Platz? Thomas Pfisterer, der in den 1970er-Jahren in Yale mit alternativen Streitbeilegungsmethoden das erste Mal in Kontakt kam, suchte auch hier Lösungswege.

Zu erwähnen sind insbesondere markante Fallbeispiele[3] wie

Bau der dritten Autobahnröhre am Baregg

Bau der neuen Autobahnbrücke bei Rheinfelden

Sanierung der Deponie «Bärengraben» in Würenlingen oder

Auenschutzpark Aargau.

Über Konsens- und Mediationslösungen im öffentlichen Recht

(«konferieren statt prozessieren») – Inhaltsverzeichnis

Überblick – Erfahrungen und Lehren

Umfeld und Grundlagen für konsensuale Lösungen

Merkmale von Konsens- und Mediationslösungen

Hauptsächliche rechtliche Ansätze

Besonderheiten im Verfahren

Wahl eines problemadäquaten Lösungsweges

Anhang mit Fallbeispielen, etc.

Wichtig zu erwähnen:

Mehrheitlich gelang es, in den vom Baudepartement geführten Fällen ohne Rechtsmittel für alle Seiten befriedigende Lösungen zu erreichen. Die Erkenntnisse wurden in einem Leitfaden festgehalten und dienen auch heute noch als Orientierungshilfe (siehe auch Artikel Maurus Büsser und dessen Ehrung mit dem Schweizerischen Mediationspreis).

Manchmal braucht es einen symbolträchtigen Ort

In der Auseinandersetzung zwischen dem Kanton Aargau und den Fischern am Rhein über das gebührenfreie «Recht zur freien Angel», das Fischer am Rhein aus Zeiten der Kaiserin Maria-Theresia beanspruchten, tat der historische Tagsatzungssaal zu Baden (erbaut 1497/1498, Hauptort der Tagsatzungen der alten Eidgenossenschaft bis 1712) seine guten Dienste: Mit der Haltung, gemeinsam eine Verständigungslösung auf Augenhöhe zu erzielen, lud das Verwaltungsgericht unter dem Vorsitz von Thomas Pfisterer den Kanton Aargau und den Fischerverein Kaisten kurzerhand nach Baden ein – sozusagen eine Badenfahrt der besonderen Art – und erreichte mit Verhandlungsgeschick und Wertschätzung eine Einigung, zu welcher beide Seiten «ja» sagen konnten.

Mediation und Einigung als Teil der Gesetzgebung zur Bundesrechtspflegereform

Der rote Faden der Einigung resp. von Vermittlung und Mediation zog sich auch weiterhin durch das Leben von Thomas Pfisterer. Die Schweiz gab sich auf den 1. Januar 2000 eine neue Bundesverfassung. Diese umfasste u.a. eine Justizreform. Zu deren Umsetzung hat der Bund eine umfangreiche Gesetzgebung geschaffen. Sie öffnete die Tür zu Mediations- und Einigungslösungen im Jugendstrafrecht, in der Zivilprozessordnung und im Verwaltungsverfahren des Bundes. Thomas Pfisterer hat als Ständerat (1999 bis 2007) massgeblich und mit unerschütterlichem Optimismus dazu beigetragen.

Die Umsetzung dieser Bundesgesetzgebung hat Bund, Kantone, die Praxis und die Wissenschaft erheblich gefordert. Thomas Pfisterer hat sich mit Sachverstand und Hartnäckigkeit dafür eingesetzt, dass die Mediation in den Kantonen und in der Praxis ihren Niederschlag gefunden hat. Damit hat er dazu beigetragen, dass der Gedanke der Einigung – ganz im Sinne der schweizerischen Tradition der guten Dienste – im Alltag verankert und die Möglichkeit einer massgeblichen Entlastung der Justiz geschaffen wurde.

Art. 33b VwVG im Besonderen

Speziell zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang Art. 33b VwVG (Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren) – sozusagen eine «Lex Pfisterer» mit der Überschrift «Allgemeine Verfahrensgrundsätze – Gütliche Einigung und Mediation». Kernstück dieses Artikels ist die Verbindung von öffentlicher Aufgabenerfüllung mit einer intensiven Beteiligung der Privaten. Während die Behörde einerseits ihre öffentliche Aufgabe gesetzeskonform zu erfüllen hat, soll sie andererseits gleichzeitig einen partnerschaftlichen Weg mit den Betroffenen beschreiten. Das hat keineswegs eine Privatisierung der öffentlichen Aufgabenerfüllung zur Folge, die Behörde bleibt Hauptakteurin. Als Architektin der Kooperation und Hierarchie sorgt sie dafür, dass die Interessen, Bedürfnisse und Erwartungen der Parteien sozusagen lösungsorientiert «von unten» in einer Einigung in die Rechtsanwendung eingeführt werden. Diese Einigung setzt die Behörde in eine Verfügung um, welche sowohl die Interessen wahrt als auch Rechte und Pflichten enthält, die zur Aufgabenerfüllung beitragen. Gelingt dieser Weg, resultiert am Ende für alle Beteiligten eine «Win-Win-Situation» – ohne zeit- und kostenintensiven Instanzenzug. Die detaillierten Ausführungen von Thomas Pfisterer zu Art. 33b VwVG sind erhellend und zu empfehlen.[4]

Mediationskongress des Schweizerischen Dachverbandes Mediation 2018

Referat Thomas Pfisterer «Die Behörde in Einigung, Mediation und Schlichtung im Verwaltungsverfahren des Bundes»

Meine damaligen Dankesworte an Thomas Pfisterer: «Thomas, du verzeihst mir meine Ausdrucksweise: Der ‹alte Hase› im Bereich der mediativen Lösungssuche und Träger des Mediationspreises des Schweizerischen Dachverbandes 2012, hat uns mit der ihm gewohnten Leidenschaft eindrücklich aufgezeigt, wie Mediation und Schlichtung im Sinne von Einigung eine grosse Chance für die moderne Verwaltung sind. Deine Überzeugung, dass die Einigung alle Betroffenen weiterbringt, hat im Gesetzgebungsprozess dank dir Niederschlag gefunden. Art. 33b VwVG als Modellfall: Gerade im Verwaltungsverfahren, das mit einer behördlichen Verfügung abgeschlossen wird, stehen Mediation und Schlichtung auch als Synonym für Aufgabenerfüllung durch die Behörde. Eine wirklich neue, lohnenswerte Perspektive.»

Der Wunsch, das Streben nach Einigung weiterzugeben

Seit den 1970er-Jahren hat sich Thomas Pfisterer konsequent und mit viel Herzblut in der Lehr- und Verbandstätigkeit engagiert. Mehrere Jahre war er als Dozent an der Universität St. Gallen im Bereich des Staats- und Verwaltungsrechts sowie der universitären Mediationsausbildung tätig und hat unzählige Referate zum Thema Vermittlung und Mediation gehalten. Als langjähriges Mitglied und Präsident der Schweizerischen Richtervereinigung für Mediation und Schlichtung (Gemme Schweiz) hat sich Thomas Pfisterer dafür eingesetzt, das Bewusstsein für Mediation bei den Richtern und Richterinnen zu stärken. Im Zusammenhang mit der Umsetzung der Mediationsbestimmungen der neuen Zivilprozessordnung wurde auf seine Initiative hin die «Koordination Mediation Schweiz» (KMS) gegründet. Auch dem Schweizerischen Dachverband Mediation, der FSM FEDERATION SUISSE MEDIATION, war und ist er eng verbunden. Aufgrund seines unermüdlichen Engagements für die Mediation wurde ihm 2012 der Schweizerische Mediationspreis für das Lebenswerk verliehen.[5]

Damit das Mögliche entsteht,
muss immer wieder das Unmögliche versucht werden.
(Hermann Hesse)

Ein Herzensanliegen: Aufwertung von Einigung, Mediation und Schlichtung

Die Einigung, d.h. das Finden von einvernehmlichen Lösungen, hat in der Schweiz lange Tradition. Im Bundesbrief von 1291 steht: «Entsteht Streit unter den Eidgenossen, so sollen die Einsichtigsten unter ihnen vermitteln.» Einer dieser Einsichtigsten war Niklaus von Flüe, der zwischen 1417 und 1487 gelebt hat, als «Mystiker, Mittler, Mensch» beschrieben wurde und durch seine Vermittlertätigkeit 1481 mit dem Stanser Verkommnis einen heftigen Streit in der alten Eidgenossenschaft geschlichtet hat. Eine andere herausragende Figur im Bereich der Vermittlung und Guten Dienste war Henry Dunant (1828 – 1910), der Gründer des Schweizerischen Roten Kreuzes und Initiant der Genfer Konventionen, wichtige zwischenstaatliche Abkommen des humanitären Völkerrechts.

Diese Verständigungs- und Vermittlungstradition strebt nach Konsens, die Einigung ist das gemeinsame Ziel. Heutzutage steht die Einigung im Rahmen von Mediation und Schlichtung in der Zivilprozessordnung (ZPO; in Kraft seit 2011) im Fokus. Sie bringt dieses Prinzip mit den Worten «Zuerst schlichten, dann richten» zum Ausdruck. Gemäss Botschaft zur ZPO geht es um die Stärkung der vorprozessualen bzw. aussergerichtlichen Streitbeilegung. Die Parteien sollen zwischen der (staatlichen) Schlichtung und der (privaten) Mediation frei wählen können. Damit hat der Gesetzgeber Schlichtung und Mediation aufgewertet und gestärkt. Für Thomas Pfisterer ein Anliegen, dessen Verwirklichung ihm am Herzen lag.

Mediation und Schlichtung in der Zivilprozessordnung (ZPO)

Bei der Lösungssuche in zivilrechtlichen Streitigkeiten ist Mediation als alternative Konfliktlösungsmethode im Alltag verankert. Wirtschaftliche Streitigkeiten (insbesondere «Business-to-Business Mediation», B2B Mediation, zwischen Unternehmen und Organisationen aller Grössen, vom Start-up bis zum Grosskonzern) oder Auseinandersetzungen im Bauwesen werden kostengünstig, mit hohem Erledigungstempo und flexiblen, interessenbasierten Lösungen zur Zufriedenheit aller Beteiligten gelöst. Die Familienmediation – insbesondere bei Trennung/Scheidung, aber auch in Kindesschutzverfahren – ist heute nicht mehr wegzudenken, entlastet die Justiz und führt Eltern wieder zurück in ihre Elternverantwortung. Auch bei Geschwisterkonflikten, in Erbstreitigkeiten, im Zusammenhang mit dem Alter («Elder Mediation») oder bei Nachbarschaftskonflikten – um beispielhaft einige Anwendungsgebiete zu erwähnen – hilft Mediation, massgeschneiderte Lösungen zu finden.[6]

Massgeblich ergänzt wird die Mediation in der ZPO durch die Schlichtung. In formloser Verhandlung versucht die Schlichtungsbehörde, die Parteien zu versöhnen – oder mit den Worten des Schweizerischen Verbandes der Friedensrichter und Vermittler (SVFV) «Frieden zu stiften» und «zu versöhnen statt zu verklagen». Schlichtung und Mediation ergänzen sich, haben nebeneinander ihre Berechtigung und leisten beide – einem praktischen Bedürfnis entsprechend – einen Beitrag für den Rechtsfrieden in der Gesellschaft.

Wandel in der Gesellschaft – Konsenskultur in Politik und Recht?

Die Bundesverfassung kennt kein allgemeines rechtliches Kooperations- oder Konsensgebot, keine Pflicht und kein Recht, überall Einigung zu suchen, und keine Pflicht des Gesetzgebers, Einigungslösungen zu ermöglichen. Die Gesetzgebung dagegen schafft die Türen dazu – dort nämlich, wo die Behörde und das Gericht Entscheidungs- oder Gestaltungsspielraum besitzen.[7] Für Thomas Pfisterer die Möglichkeit, sich sowohl in der Politik als auch im Einzelverfahren (sei es zwischen Bürger und Bürger oder zwischen Staat und Bürger) um Zusammenarbeit und Konsens zu bemühen.

Auch im Rahmen der Gestaltung der neuen Bundesverfassung in der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) brachte sich Thomas Pfisterer vermittelnd und konsensorientiert ein. So setzte er sich für eine Partnerschaft der Kantone untereinander und für ein Zusammenwirken zwischen Bund und Kantonen ein (Art. 44 Abs. 1 und 2 BV). Bei grenzüberschreitender Zusammenarbeit sollen die Kantone auch in der Aussenpolitik mitwirken können (Art. 54 Abs. 3, Art. 55 und Art. 56 BV). Art. 44 Abs. 3 BV gründet u.a. auf einem Vorschlag von Thomas Pfisterer: «Streitigkeiten zwischen Kantonen oder zwischen Kantonen und dem Bund werden nach Möglichkeit durch Verhandlung und Vermittlung beigelegt.»

Die Meinung von Thomas Pfisterer zu einer Konsenskultur ist eindeutig: Unsere Gesellschaft besteht aus Einzelpersönlichkeiten, die selbstbestimmt mitgestalten wollen. Diese Chance gilt es in Politik und Recht zu nutzen. Die Sach- und Personenkenntnis der Menschen bereichern und unterstützen Gericht und Behörde und führen zu massgeschneiderten Lösungen, die von allen Beteiligten akzeptiert werden. Dieser Bewusstseinswandel fördert die Einigung. Die Betroffenen übernehmen Verantwortung für ihren Entscheid. Die Summe ist mehr als ihre Einzelteile.

Betrachte nur die Dinge von einer anderen Seite, als du sie bisher ansahst. Denn das heisst: ein neues Leben zu beginnen.
(Mark Aurel)

Was sind Mediationen?

Die FSM FEDERATION SUISSE MEDIATION, der Berufsverband und Dachverband der Schweizer Mediationsorganisationen, definiert Mediation wie folgt: «Mediationen sind prinzipiengeleitete Formen der Konfliktklärung, bei der ergebnisoffene, allparteiliche Dritte (Mediator/-innen) die Beteiligten darin unterstützen, in Konflikten selbstverantwortlich zu einvernehmlichen Regelungen zu finden.» Der Mediator und die Mediatorin lassen sich von den Prinzipien der Mediation in ihrer Arbeit leiten. Das sind: Vertraulichkeit und Offenheit, Freiwilligkeit und Ergebnisoffenheit sowie Selbstverantwortung und Autonomie. Sie zeichnen sich durch ihre Haltung und Kompetenz aus, die neben einer fundierten Ausbildung, Selbstreflexion und laufender Weiterbildung eine nicht wertende, wertschätzende und respektvolle Haltung umfassen sowie Unabhängigkeit, Allparteilichkeit und Neutralität garantieren.[8]

Im öffentlichen Recht steht die Aufgabenerfüllung durch die Behörde im Vordergrund. Letztere sollte nach den Vorstellungen von Thomas Pfisterer allerdings nicht ausschliesslich hoheitlich auftreten, sondern auch den Gedanken der Verständigung miteinbeziehen und den kooperativ-partnerschaftlichen Weg wählen. Dies kann dazu führen, dass sich die Parteien untereinander einigen, oder dass mit Unterstützung eines unabhängigen Dritten, dem Mediator resp. der Mediatorin, die Einigung gefördert wird. Aber auch die Behörde selbst kann durch eine Schlichtung i.S.v. Einigungsarbeit zu einer Verständigungslösung beitragen. Im letzteren Fall sehen wir eine Kombination von öffentlicher Aufgabenerfüllung und Beteiligung Privater in der Hand der Behörde. Dies verbindet Behörde und Betroffene.

Zum Rahmen für Verständigungslösungen

Vermittlung und Mediation üben Querschnittsfunktionen aus. Unabhängig vom Sachbereich erfüllen sie überall die gleichen Aufgaben: das Erzielen einer Einigung resp. die Beendigung eines (Rechts‑)Streites, möglichst mit Ausschluss weiterer Rechtsmittel. Während die Behörde im Zivilprozess den Rahmen der Mediation setzt (Art. 213 ff. ZPO), behält sie im Verwaltungsverfahren die (Gesamt‑)Verantwortung für die Aufgabenerfüllung. Je nach Konstellation anerkennt sie in diesem Rahmen eine Einigung unter Privaten, leistet sie Konsenshilfe oder schlichtet sie, indem sie die Aufgabenerfüllung mit Beteiligung Privater kombiniert, ohne die Aufgabenerfüllung zu privatisieren. Jederzeit bleibt sie rechtlich und politisch sowie demokratisch verantwortlich.

Ob wir uns im privatrechtlichen oder öffentlich-rechtlichen Bereich bewegen: Immer will die Verständigung das Potenzial der Privaten nutzen und ihnen entgegenkommen; sie, andere Beteiligte aber auch die Verfahren, die Behörden, die Justiz entlasten; rascher und kostengünstiger sein und letztendlich Anstrengungen für mehr Rechtsfrieden erleichtern. Ein hehres und gleichzeitig notwendiges Ziel. Ein Ziel, welches Thomas Pfisterer einem Leitstern gleich immer vor Augen hatte und hat.

Welt und Gegenwelt
Ein alter Streit will nicht rückwärts entflochten werden. Es gelingt nicht. Es entsteht nur neuer Streit. Ein alter Streit kann auch nicht einfach ad acta gelegt werden. Es gelingt nicht, die acta werden dann zum eigentlichen Leben. Es gibt nur eine positive Lösung nach vorn, eine Auflösung ins Neue. Nur wenn man gemeinsam in eine neue Welt hineingeht, verschwindet der alte Streit. Dies ist eine der durchschlagendsten Erfahrungen. Wenn ein neues Ereignis eintritt, das alle Aufmerksamkeit auf sich zieht und alle Ordnungen neu organisiert, geben sich die alten Feinde leichten Herzens, leichtesten Sinns die Hand, und alle Zwistigkeiten sind begraben. Aber es muss ein Ereignis sein, in dem eine Welt aufgeht. Darunter tun es die Gordischen Knoten nicht. Steckt eure Schwerter ein, ihr Alexanders gross und klein, und lasst euch etwas Schöpferisches einfallen, gleichgültig was …
(Heinrich Rombach)

Was zeichnet den Homo Mediator Thomas Pfisterer aus?

Wir haben Thomas Pfisterer nun auf seinen verschiedenen Berufsstationen begleitet und den roten Faden der Vermittlung und Mediation nachgezeichnet. Doch, was macht ihn aus? Welche Haltung und welches Menschenbild prägen ihn?

Zuallererst fällt auf: Vermittlung und Mediation sind für Thomas eine Herzensangelegenheit. Einem «Mittelsmenschen» gleich bemüht er sich, Brücken zwischen sich widerstreitenden Positionen zu schlagen, und versucht, die dahinter liegenden Interessen herauszuarbeiten, gemeinsam mit den Beteiligten und auf Augenhöhe – auch in amtlicher, hoheitlicher Funktion. Dazu braucht es Qualitäten wie Offenheit für unterschiedliche Meinungen, aktiv zuzuhören und mit ehrlichem Interesse Fragen zu stellen, das Gegenüber ernst zu nehmen und sich in dessen Situation einzufühlen. Darin kommt eine Haltung zum Ausdruck: Vom inneren Feuer getragen und die Menschen mögend strebt Thomas im Sinne eines lebenslangen Lernens nach Einigung.

Thomas Pfisterer ist auch ein Macher, ein Anschieber und Mitgestalter. Mit Energie hat er vielfältig bewegt und Politik und Gesellschaft gestaltet – immer getreu seiner Maxime «konferieren statt prozessieren». Dazu braucht es Talente wie wach sein, gewahr sein, antizipieren. Er ist gleichzeitig Homo Politicus und Homo Mediator. In diesen Rollen betätigt er sich als Vermittler, Übersetzer, Problemlöser und fördert Demokratie, Konkordanz und Subsidiarität. Thomas Pfisterer darf auf ein reiches Berufsleben zurückschauen – wissend, dass er wichtige Beiträge für Vermittlung und Mediation in der Schweiz geleistet hat.

Zum Abschluss lassen wir Josef Duss-von Werdt nochmals zu Wort kommen. Seine Handlungsanleitung ist anspruchsvoll, jedoch grundlegend für einen Homo Mediator. Thomas Pfisterer hat diese Handlungsanleitung verkörpert wie wenige und sie in seinem vielfältigen Berufsleben gelebt. Herzlichen Dank, lieber Thomas!

Ich vertraue den Menschen, die vertrauensvoll sind. Ich vertraue den Menschen, die nicht vertrauensvoll sind. So mehre ich Vertrauen.
(Josef Duss-von Werdt)

Le Renvoi Judiciaire en Médiation (RJM) : Un Art ou une Formalité, un Devoir pour le Juge Civil ou un Gadget pour la Galerie ?

Jean A. Mirimanoff*

Jean A. Mirimanoff, médiateur assermenté (GE) et accrédité (FSM) spécialiste en matière de conflits successoraux, commerciaux et de bail à loyer commercial, membre du CEPEJ GT MED, ancien juge au tribunal, ancien Conseiller juriste au CICR en vue de la CDDH, titulaire du brevet d’avocat, éditeur et co-auteur de nombreuses publications en matière de RAD/ADR, formateur, conférencier et expert pour le CoE (Strasbourg), l’UE (Bruxelles) et plusieurs Ministères de la Justice de pays d’Europe et d’Afrique, cofondateur du GEMME-Suisse.

Die gerichtliche Überweisung an die Mediation (GÜM): Eine Pflicht für den Richter oder ein Gadget für die Galerie?

Vor genau zwanzig Jahren veröffentlichte das Bundesamt für Justiz den Entwurf der ZPO. Die prozessbegleitende Mediation (oder gerichtliche Mediation durch einen Dritten), die in Art. 213 ff. ZPO zaghaft erwähnt wurde, entging während der Debatten in den eidgenössischen Räten nur knapp einer Ablehnung. Dank der klugen Intervention von Ständerat Thomas Pfisterer entging sie der brutalen Ablehnung, die die gerichtliche Mediation in Strafsachen bei der Prüfung der Strafprozessordnung (StPO) erfahren hatte. Nach der Verabschiedung der ZPO im Jahr 2008 sollte eine zweijährige Vorbereitungsphase der gerichtlichen Welt Zeit geben, sich darauf einzustellen. So wurden seit 2009 alle Aspekte der ZPO Gegenstand von Studien, Konferenzen und Seminaren. Mit Ausnahme der Mediation im Zivilverfahren! Es ist daher kaum verwunderlich, dass die gerichtliche Welt und vor allem noch viele Richter seit fünfzehn Jahren aufgrund mangelnder Sensibilisierung immer noch nicht wissen, wie sie Fälle identifizieren können, die sich für eine Mediation eignen, wie sie mit den Parteien in einen Dialog treten können, um ihnen eine Mediation angemessen anzubieten, und wie sie ihnen den Übergang vom Verfahren zum Prozess erleichtern können. Darüber hinaus herrscht trotz der Beiträge in der Literatur zur Unterscheidung zwischen Schlichtung und Mediation (diesen falschen Zwillingen) auch in den angesehensten Kreisen nach wie vor Verwirrung. All dies hat dazu beigetragen, dass der Zugang der Parteien zur gerichtlichen Mediation in geeigneten Fällen in vielen Kantonen bis heute mit einer Art gerichtlicher Lotterie vergleichbar ist: Nur einer Minderheit der Parteien wird von einer Minderheit der Richter in einer Minderheit der Fälle und in einer Minderheit der Kantone angeboten, eine Mediation in Anspruch zu nehmen, wenn ihre Situation dafür geeignet ist, und überall sonst oder in anderen Fällen wird keine Prozesspartei überhaupt davon erfahren. Und das trotz der Instrumente, die die CEPEJ der Justiz zu diesem Zweck zur Verfügung gestellt hat. In ähnlichen Situationen, die sich für eine Mediation eignen (gemäss festgelegten und bestimmbaren Indikatoren), werden die Prozessparteien also nicht gleich behandelt. Ist dies wirklich der Wille des Gesetzgebers? Um aus dieser Sackgasse herauszukommen, konzentriert sich dieser Beitrag darauf, wie Richter in der ganzen Schweiz die neue Aufgabe, die ihnen die ZPO seit 15 Jahren überträgt, gelassen erfüllen können und müssen: die Parteien in geeigneten Fällen zur Mediation zu orientieren. Dabei dürfen auch die kantonalen Errungenschaften der letzten Jahre in den Bereichen Gesetzgebung, Praxis und Pilotversuche nicht unerwähnt bleiben.

Introduction : le rôle crucial du Jubilaire dans le développement de la médiation judiciaire

Comme le Conseil de l’Europe l’a proclamé dans ses Recommandations (depuis 1998) et ses Lignes Directrices (depuis 2010), le rôle des magistrats judiciaires dans tous les domaines de leurs attributions – civiles, pénales et administratives – est crucial dans la propagation de la culture du règlement amiable des différends. A cet effet, ils doivent se doter des moyens requis pour exercer ce rôle dans le développement de la médiation, y compris lorsque les tribunaux sont déjà saisis.

Or qui d’autre en Suisse illustrerait mieux ce propos que l’exemple donné par notre Jubilaire, le Prof. Dr. Thomas Pfisterer ?

Ce dernier en effet consacra, des années durant, à des stades différents de sa riche carrière et de diverses manières, son immense talent, sa courageuse détermination et son enthousiasme contagieux à encourager dans notre pays la culture de la médiation. Et tout particulièrement en lien avec le procès étatique, ce que l’on désigne souvent sous les termes de médiation judiciaire. Au risque d’en simplifier le rappel, cet engagement s’est déployé essentiellement sur trois axes :

a) Notre Jubilaire s’est d’abord attelé au plus difficile : à la question de la possibilité et de l’opportunité d’introduire le recours à la médiation en matière administrative, en relevant un double défi : d’une part celui du domaine considéré, la médiation en cours de procédure administrative (art. 33 b LPA), dont on avait encore à l’époque peu d’exemples en droit comparé, et d’autre part en œuvrant au niveau fédéral, le plus sensible. Il a propagé son engagement dans plusieurs publications, qui feront référence tant en Suisse qu’à l’étranger[9]. Comme pionnier il a ainsi ouvert la voie à la médiation administrative, en la balisant, de telle sorte que les législateurs cantonaux peuvent désormais l’emprunter à leur tour.

b) Le recours à la médiation en matière pénale (adultes) s’était heurté au refus catégorique des chambres fédérales de l’introduire dans le nouveau code de procédure pénale. Et pour la procédure civile, l’avant-projet (AP CPC) préparé par l’Office fédéral de la Justice demeurait silencieux. Il y avait donc fort à parier que le projet qui en avait proposé finalement quelques dispositions, mêmes modestes, risquait politiquement de subir le même sort : échouer devant les chambres fédérales. Or c’est au doigté, à la diplomatie et à la rédaction habile et consensuelle de notre Jubilaire, Conseiller aux Etats lors des débats sur la question, que l’on doit l’entrée dans notre ordre juridique de la médiation en cours de procédure civile (art. 213 ss CPC). Et à nouveau il a partagé ses vues dans des articles originaux[10].

c) Enfin, last but not least, le Prof. Dr Thomas Pfisterer a accepté de présider la section suisse du Groupement Européen des Magistrats pour la Médiation et la Conciliation (GEMME)[11] pendant plusieurs années, animant, soutenant et conseillant son comité pour organiser des conférences, ateliers et études à l’occasion des assemblées annuelles, en contribuant à l’essor et au renom de cette jeune association et à la formation de ses membres, dont le nombre, lorsqu’il quitta sa fonction, atteignit la soixantaine, issus de toutes les régions linguistiques du pays.

Débattre au lieu de procéder : quelle place pour la médiation ?

Il n’est aujourd’hui ni contesté ni contestable qu’orienter les parties vers la médiation constitue l’une des missions du juge civil suisse[12] ; elle s’insère entre la conciliation et le jugement. L’introduction de la médiation dans le CPC a, à la fois, pour objet et pour conséquence de consacrer, le cas échéant, un débat inédit à l’audience entre le juge et les parties et leurs conseils. Ce débat, en plusieurs étapes, va permettre que se déclenche le cas échéant ce que l’on appelle l’envoi judiciaire en médiation (ou renvoi : RJM). Les échanges vont permettre d’abord d’identifier le mode de règlement le plus approprié du litige pour les parties dans leur cas d’espèce, à l’aide des indicateurs et contre-indicateurs pour la médiation[13], en faisant émerger, par la maïeutique du juge, les principaux besoins des parties ; puis d’informer – le cas échéant – les parties sur la médiation, ses caractéristiques et ses avantages dans le cas d’espèce ; ensuite de leur proposer de la tenter (sous la forme d’une recommandation ou d’une exhortation), et enfin de leur faciliter le passage de la procédure au processus, pour rendre ce passage effectif et efficace[14]. Cette conduite des échanges est un art, et non une simple formalité, dans la pratique duquel la communication active joue un rôle décisif.

Encore faut-il que ce débat puisse avoir lieu, si les parties n’en prennent pas elles-mêmes l’initiative, soit en conciliation soit en cours de procédure. Une telle initiative des parties demeurant encore l’exception, c’est bien le magistrat auquel il appartient de la prendre si l’on veut donner du sens à la nouvelle institution ou, à défaut, à l’autorité judiciaire de chacun des cantons de veiller à sa mise en œuvre.

Or la démarche ou le devoir du juge est, reconnaissons-le, tout sauf explicite dans la rédaction des dispositions du CPC. En effet l’art. 213 CPC est muet, tandis que l’art. 214 al. 1 dit que le tribunal peut conseiller aux parties de recourir à la médiation, et que l’art. 297 al. 2 précise que le tribunal peut exhorter les parents à tenter une médiation, expression que l’on retrouve à l’art. 314 al. 2 CC. Quel sens donc donner à cette expression le tribunal peut ? Les commentaires du message du CPC relatifs à ces articles sont muets sur la question. Cela signifie a contrario que le tribunal ne doit pas évoquer la médiation lorsqu’elle est contre-indiquée ou inappropriée.

A notre avis, cette expression (le tribunal peut) se réfère au choix libre et éclairé du tribunal pour chaque dossier ; elle préserve la liberté d’action du tribunal dans l’exercice de ce choix, au vu de sa première analyse à lui du cas d’espèce. Ce choix le conduit à l’exclure quand la médiation est inappropriée ou contre-indiquée (d’où l’expression de contre-indicateurs). Par exemple pour l’art. 297 al. 2 CPC ou pour l’art. 314 al. 2 CC le tribunal doit s’abstenir d’agir ainsi lorsque l’un des parents a exercé des violences sur son conjoint ou sur son enfant de manière récurrente ou grave, ou pour l’art. 214 CPC lorsque les parties ont déjà tenté une médiation conventionnelle sur le même différend, ou qu’il existe entre elles un rapport de force très déséquilibré et sans le soutien d’avocat pour le « compenser ».

Cela ne veut nullement dire en revanche que, par conviction personnelle sur l’inopportunité du nouveau processus, la ou le juge peut se dispenser d’en parler dans l’exercice de ses fonctions, alors que le cas s’y prête. Cela reviendrait à habiliter le magistrat à apprécier l’opportunité de la loi ; or il n’a pas rec¸u cette compétence en droit suisse. Lorsqu’il constate que la conciliation n’est ni possible ni envisageable, le tribunal doit ensuite conseiller ou exhorter les parties de tenter une médiation chaque fois que la situation rend cette démarche appropriée. A défaut, ces dispositions demeureraient lettre morte et l’intérêt des justiciables en serait lésé. Alors le législateur aurait-il introduit un gadget ?

Cette conclusion, tirée de la simple logique, découle aussi de la philosophie de la loi, et du droit souple émanant du Conseil de l’Europe, dont la Suisse est membre et dont ses représentants participent à l’élaboration ou l’adoption de ses instruments juridiques, comme on le verra plus bas.

La philosophie générale du CPC

Au début du message du 28 juin 2006 accompagnant le projet de code de procédure civile unifié (P CPC) sont mentionnées parmi les innovations souhaitables et « comme objectif de base » « …la création d’un lien renforcé entre la procédure et les méthodes de règlement extrajudiciaire des litiges (conciliation et médiation) » (FF 2006 6852). Or ce lien renforcé se dégage nettement pour la conciliation (aux art. 191 ss), alors qu’il demeure au contraire inexistant (art. 213 CPC) ou ténu pour la médiation (art. 214 al. 1 et 297 al. 2 CPC et 314 al. 2 CC), comme on le verra plus bas.

La philosophie qui se dégage du message (FF 2006 6860), transposée dans cet objectif de base, permet de retenir en outre une interprétation téléologique des dispositions du CPC. Ces dernières sont éclairées par la priorité accordée au règlement à l’amiable des litiges et corollairement par la subsidiarité de la procédure étatique. Or cette philosophie est encore mal assimilée dans la pratique quotidienne des tribunaux civils en ce qui concerne la médiation et mérite donc d’être rappelée encore ici 20 ans après la publication du P CPC et de son message :

« Les tribunaux ne doivent pas être saisis de manière hâtive. L’action judiciaire doit être l’ultime moyen de pacifier une situation litigieuse…(Leur) mission est de régler des conflits que les parties ne peuvent, au besoin avec l’aide d’un tiers, résoudre seules ».

Suit aussitôt la motivation de cette préférence affichée pour l’amiable :

« Le règlement à l’amiable a donc la priorité, non pas parce qu’il allège d’autant les tribunaux[15], mais parce qu’en général, les solutions transactionnelles sont plus durables et subséquemment plus économiques du fait qu’elles peuvent tenir compte d’éléments qu’un tribunal ne saurait retenir ».

A noter que ni dans sa partie générale, ni dans ses commentaires par article le message du CPC ne donne d’indications sur la méthode à suivre pour utiliser le plus judicieusement les deux modes amiables. Il s’agit là d’une première difficulté pour tous les acteurs concernés, tant pour les juges, serviteurs de la justice, que pour les avocats, auxiliaires de cette justice renouvelée, et pour les justiciables, qui en sont les bénéficiaires directs. On entre déjà ici dans le cadre de la gestion des conflits, ce qui est nouveau pour le monde judiciaire ; et universitaire parfois encore.

Le franc succès de la conciliation dans la plupart de nos cantons ne justifie pas pour autant la mise à l’écart de la médiation.

Digression pour clarifier la relation conciliation/médiation

Dans les pays de droit civil, dont la Suisse, la distinction est faite entre la conciliation et la médiation[16]. Alors même qu’elles sont encore trop souvent confondues, ces méthodes amiables comportent à la fois des similitudes et des différences. Elles gardent chacune des spécificités, des règles et des usages propres. Ce sujet a déjà été approfondi dans la littérature[17]. Les définitions proposées ne sont pas toujours satisfaisantes. On retiendra celles fondées sur les travaux du groupe de travail sur la médiation de la Commission Européenne Pour l’Efficacité de la Justice (CEPEJ GT MED) :

« La conciliation est généralement désignée comme un processus informel confidentiel par lequel une tierce personne (indépendante, neutre et impartiale) amène les parties à la solution de leur litige, ou leur en propose une de son cru ».

« La médiation est généralement désignée comme un processus structuré confidentiel par lequel une tierce personne (indépendante, neutre et impartiale/multipartiale) facilite la communication entre les parties et leur permet elles-mêmes de trouver une solution à leur conflit »[18].

Ainsi, contrairement à une idée rec¸ue, le juge conciliateur en Suisse ne conduit pas une médiation[19] et le médiateur conventionnel n’effectue pas une conciliation. Certes le juge conciliateur peut également aider les parties à trouver une solution en dehors de l’objet du litige (art. 201 al. 2, 2ème phrase CPC), ce qui rapproche un peu la conciliation de la médiation.

Enfin la systématique du CPC fait de la médiation d’une part un substitut[20] possible de la conciliation (art. 213 al. 1 et 214 al. 2) et d’autre part un complément[21]. Le juge a le devoir d’abord de tenter une conciliation si le dossier s’y prête : d’une part la conciliation initiale est obligatoire (et souvent recommandée en cours de procédure) et d’autre part elle est pratiquée de longue date par nos tribunaux[22]. La conciliation est en quelque sorte privilégiée. Encore faut-il qu’à défaut de celle-ci le juge recherche avec les parties si la cause se prête à la médiation[23]. A cet effet, des indicateurs et contre-indicateurs à la conciliation et respectivement à la médiation ont été établis par les outils de la CEPEJ et par la littérature[24]. Or deux situations peuvent se présenter : d’une part, les deux modes sont envisageables, mais la médiation est préférable selon les indicateurs identifiés[25] ; d’autre part, la conciliation n’est pas possible, et néanmoins la médiation peut s’avérer appropriée[26]. Et cette réalité est encore largement méconnue des tribunaux et des autorités judiciaires de nos cantons[27].

Dans ce contexte, c’est la sensibilisation des juges à la gestion des conflits et à la médiation qui les prépare à surmonter ce genre de difficulté, avec des ateliers portant sur des cas pratiques[28]. Seule cette formation les met en mesure de conduire l’audience dont le déroulement a été résumé tout à l’heure. C’est bien dans le cadre de cette audience qu’un débat va pouvoir s’instaurer entre le juge et les parties (konferieren) et c’est seulement en présence de contre-indications ou de refus des parties de régler leur litige à l’amiable que le dossier fait l’objet d’une procédure (statt prozessieren). C’est en vertu de ce raisonnement, fondé sur la philosophie du CPC, que l’on peut considérer que le juge est soumis à un devoir d’informer les parties tant sur la conciliation que sur la médiation, tandis que les parties demeurent libres d’accepter ou non la proposition de leur juge (sur la solution en conciliation, ou sur l’entrée dans le processus en médiation).

Le système du CPC, ses atouts et ses faiblesses

La rédaction des articles du CPC en matière de médiation reflète très imparfaitement, il faut en convenir, la philosophie rappelée ci-dessus. C’est la raison pour laquelle il serait approprié que les cantons précisent mieux le lien et ses étapes qui jalonnent le parcours entre l’information donnée par le juge et l’entrée dans le processus de médiation. Les autorités concernées peuvent le faire soit par une loi d’application du CPC soit par un règlement interne des tribunaux, ceci sans contredire pour autant le droit fédéral.

Le caractère sommaire, imprécis et général des art. 213 ss CPC a peut-être permis à la médiation en matière civile d’échapper au couperet des chambres fédérales, au départ très réticentes à la médiation. Le minimalisme de la loi (art. 213 ss) aurait été donc une condition pour sa survie. La contrepartie en est l’absence de précisions suffisantes sur la nécessité et manière de mener l’entretien (konferieren), sur le choix de l’outil ou de l’éventuelle solution, sur les étapes du RJM et sur le choix des médiateurs capables pour la médiation judiciaire. Ce minimalisme, joint à l’absence de sensibilisation des magistrats à la médiation et de soutien suffisant des autorités judiciaires à la nouvelle institution, explique l’état de stagnation de la médiation judiciaire depuis 2006[29], état dont elle peine à sortir, à quelques exceptions cantonales près. La médiation proposée par le juge ou par les parties étant dans le système suisse confiée à un tiers externe au tribunal, il est important pour tous les acteurs que la voie entre la procédure et le processus soit bien balisée ; c’est d’ailleurs l’intention initiale du législateur rappelée ci-dessus : « la création d’un lien renforcé ». Or il n’en est rien dans les textes. Après l’entretien entre le juge et les parties assistées de leurs conseils, les justiciables sont quasiment laissés seuls à moins qu’une législation cantonale (loi d’application ou règlement) ne vienne préciser également le chemin à parcourir et les médiateurs compétents pour effectuer des médiations judiciaires.

Pour mieux souligner à la fois le devoir du juge d’informer les parties sur la médiation et l’importance du lien à renforcer entre la procédure et le processus, le législateur genevois a adopté à l’art. 67 (Envoi en médiation) de sa LOJ la disposition suivante en harmonie avec la lettre et l’esprit du CPC :

« Dans toutes les situations qui leur paraissent se prêter à la médiation, les magistrats encouragent les parties à tenter une médiation et invitent ces dernières à s’adresser au Bureau de la médiation tel qu’institué par le chapitre 3 de la Loi sur la médiation.

Ils facilitent le cas échéant le passage de la procédure au processus de médiation. »

Cet article a le mérite d’exister, sans toutefois être appliqué convenablement dans la pratique quotidienne, faute, pour les magistrats pour la plupart non sensibilisés, de pouvoir identifier les cas qui se prêtent à la médiation[30].

Le droit souple du Conseil de l’Europe

Le monde judiciaire suisse est encore peu au courant des travaux considérables entrepris au sein du Conseil de l’Europe et de sa Commission pour l’Efficacité de la Justice depuis sa création en 2010. Pourtant la Suisse y est représentée à ces deux niveaux[31]. Le soutien indéfectible du Conseil de l’Europe à la médiation a déjà fait l’objet d’une publication à laquelle on peut se reporter[32], ainsi qu’aux instruments de droit souple émanant de cette organisation en matière de médiation familiale, civile, pénale et administrative[33], et à sa Boîte à outils pour développer la médiation[34]. Dans ses Lignes directrices concernant la médiation familiale et en matière civile de 2010 on peut notamment lire :

« Les juges ont un rôle important à jouer dans le développement de la médiation. Ils devraient être capables de fournir des informations, d’organiser de séances d’information sur la médiation et, le cas échéant, inviter les parties au litige à utiliser la médiation et/ou à renvoyer l’affaire à la médiation ».

Ces Lignes avaient été préparées par un premier groupe de travail, puis adoptées en plénière. Sept ans plus tard, la CEPEJ a réuni à nouveau un groupe de travail qui a élaboré la Boîte à outils précitée, également adoptée en plénière en 2018, qui comporte particulièrement à l’intention du monde judiciaire les documents suivants :

Le Guide du renvoi judiciaire à la médiation

Le Guide de médiation pour les avocats

Le Guide FAQ médiation

Le Programme de sensibilisation à la médiation pour les juges

Le Programme de formation pour les avocats pour l’accompagnement des clients dans la médiation

La Checklist pour l’établissement d’un projet pilote de médiation judiciaire

La Checklist sur l’évaluation du projet pilote de médiation[35].

Or, les Lignes directrices dont découlent les instruments précités font partie de notre ordre juridique à titre de droit souple ; ceux-ci ne sauraient donc être ignorés ou écartés de manière arbitraire. Tous ont été communiqués aux autorités judiciaires des cantons suisses au moment de leur adoption et l’on peut donc s’étonner de ce qu’ils soient depuis « restés dans les tiroirs ».

Tentative d’état des lieux : une palette de mesures virtuellement interactives

Il serait bien imprudent de prétendre faire ici et maintenant une synthèse pour la Suisse du développement de la médiation judiciaire, c.à.d. celle qui se déroule à l’occasion d’une procédure étatique ; d’une part et à ce jour on ne dispose encore dans aucun canton de statistiques ou même d’informations suffisamment bien ancrées, concrètes, précises et pertinentes sur le développement de la médiation judiciaire dans les trois domaines considérés, et d’autre part les réponses rec¸ues lors d’un récent sondage permettent de constater que la situation selon les cantons est extrêmement diversifiée. Ainsi l’intérêt – ou l’absence de tout intérêt envers la médiation judiciaire – se traduit par les mesures adoptées dans certains cantons ou par certains de leurs tribunaux, le cas échéant, sur le plan des législations, des mesures de mise en œuvre et des expériences-pilotes. La situation actuelle peut être résumée ainsi :

Sur le plan législatif seul le canton de Genève a légiféré, par l’art. 67 LOJ, sur l’envoi en médiation, en venant préciser sans les contredire les art. 213,214 et 267 CPC et 214 CCS. D’autres cantons ont introduit en matière civile et aussi ou partiellement en matière pénale (adultes) par une loi, un règlement ou dans la pratique des mesures de mise en œuvre, isolément ou conjointement à d’autres :

Une liste officielle de médiatrices ou médiateurs qualifiés et expérimentés pouvant être désignés en cas de médiation judiciaire, spécialisés dans les trois domaines ou des sous-domaines, avec des exigences d’inscription variables, et soumis à des normes d’indépendance, de neutralité, d’impartialité et de confidentialité ou à un code de déontologie les incorporant et les développant (FSM ou similaire) ; le Canton de Genève a ouvert la voie en 2005, bientôt suivi par celui de Fribourg et Vaud, rejoints par Neuchâtel tout récemment. Une telle liste officielle contribue à renforcer la confiance des magistrats et du public en la médiation, et indirectement à encourager le recours à ce mode. A Lucerne une liste a été adoptée dans les procédures relatives aux enlèvements d’enfants.

Une ou des Permanences de médiation auprès des tribunaux ont été introduites il y a quelques années de manière pragmatique dans le canton de Vaud, et dans la loi genevoise sur la médiation un bureau de médiation est ouvert quotidiennement tout en faisant partie d’un dispositif plus large dans ses objectifs.

Des Journées portes ouvertes sur la médiation ont été organisées de manière tripartite (tribunaux, barreau et associations de médiation) depuis quelques années dans le canton de Vaud pour familiariser le grand public à ce nouveau mode amiable ; on a prévu à Neuchâtel des rencontres organisées par le Département de l’Economie, de la Sécurité et de la Culture deux fois par législatures avec des représentants des autorités judiciaires, des associations de médiation, des avocats et de l’Etat.

La prise en charge des processus de médiation par l’Etat est la mesure la plus diversifiée (Berne, Jura, Neuchâtel, Fribourg, Genève et Vaud) qui se situe dans la fourchette suivante : prise en charge du processus dans les cas d’enlèvement d’enfants ou en faveur des enfants, en étendant l’assistance judiciaire au processus de médiation, ou en prévoyant la prise en charge de tous ces cas, ou enfin en prenant en charge tous les frais de médiation, judiciaire ou non judiciaire pour un nombre d’heures déterminé et renouvelable.

Des expériences-pilotes en matière familiale (consentement parental/Cochem/ZFIT) sont actuellement menées dans des tribunaux de sept cantons : Valais et Vaud, Bâle et Berne, Fribourg, St Gall et Genève, avec un intérêt marqué déjà à Lucerne.

Un appareil statistique ou la prise de statistiques sont prévus de manière précise dans la nouvelle LMCP de Neuchâtel pour les médiations judiciaires civiles et pénales ; elles figurent à Genève dans le rapport d’activité publié par le bureau de médiation depuis l’exercice 2024 pour les médiations judiciaires et conventionnelles, par domaine. En revanche le taux d’envoi en médiation des dossiers est largement ignoré, soit le rapport entre le nombre de dossiers envoyés (en première instance ou par tribunal) sur le nombre total du contentieux, en matière civile[36] (en première instance ou par tribunal). Or c’est lui qui permet le mieux d’évaluer le fonctionnement de l’envoi en médiation judiciaire.

Un système d’évaluation est prévu pour les expériences -pilotes précitées ainsi que pour le fonctionnement du bureau de médiation à Genève, sans toutefois s’étendre au fonctionnement de l’envoi en médiation, et à Neuchâtel pour la sensibilisation des juges (voir ci-dessous).

L’usage de la boîte à outils pour le développement de la médiation élaborée par la CEPEJ (2017-2019), en particulier les outils conc¸us pour les autorités judiciaires (voir site Cepej), ne semble ni pratiqué ni même connu ; ces outils demeurent toujours à la disposition des autorités judiciaires ; la remise du Guide de Renvoi Judiciaire en Médiation (RJM) permettrait déjà à tout nouveau magistrat d’avoir un document de référence utile pour sa pratique quotidienne dès son entrée en fonction. Dans le Canton de Vaud un guide propre a été élaboré dans ce sens pour les magistrats.

Last but not least : la sensibilisation des magistrats à la médiation est prévue de manière exemplaire dans le canton de Neuchâtel, dont l’art. 31 RMCP indique que les autorités judiciaires veillent à ce que tous les magistrats soient sensibilisés à la médiation ; dans le canton de Vaud et à Fribourg les magistrats sont encouragés à suivre une sensibilisation, plusieurs ayant déjà acquis un CAS/DAS en médiation. En Vaud les juges sont formés depuis l’introduction de la permanence de médiation et un guide spécial a été élaboré à leur attention (Or on relevait dans le canton de Vaud déjà en 2018 la relation directe entre cette sensibilisation et le nombre plus élevé d’envois judiciaires en médiation des juges formés[37]). Dans d’autres cantons, comme à Saint Gall, des juges ont pris l’initiative de se former en médiation.

Perspectives et objectifs à atteindre

Il semble également délicat de formuler des perspectives pour la médiation judiciaire dans l’ensemble du pays. Dans maints cantons de Suisse alémanique, comme à Bâle-Ville, à Schaffhouse, en Thurgovie, et à Zürich le succès de la conciliation est si élevé (90% à BS) que le recours à la médiation ne paraît pas utile. Il existe cependant, pour les magistrats de tous les cantons, un espace à découvrir et à exploiter entre la conciliation et le jugement, espace où la médiation a sa place propre. C’est par exemple le cas lorsque la conciliation n’est pas possible (procédures complexes) alors que des indicateurs spécifiques pour la médiation sont néanmoins présents (besoin des parties d’une solution sur mesure, besoin de maîtriser le processus, besoin de maintenir ou rétablir entre les parties des relations convenables, ou besoin de pouvoir gérer les émotions). Pour découvrir et exploiter cet espace utilement et dans l’intérêt des justiciables, encore faut-il pour les juges en avoir les moyens, que seule une sensibilisation adéquate peut leur donner. Lorsqu’il ou elle est en présence des parties, la magistrate ou le magistrat doit savoir utiliser les mots et le ton juste pour découvrir et faire découvrir ces indicateurs/besoins par les parties, par sa maïeutique, puis dialoguer sur les avantages ou inconvénients à recourir dans leur cas à la médiation et enfin à les orienter pour que les parties arrivent à bon port, c.à.d. chez un médiateur qualifié ou une permanence. Le Guide CEPEJ de RJM en donne un aperc¸u, et le Programme CEPEJ de sensibilisation en constitue un vecteur efficace. La relation de complémentarité de la médiation à la conciliation et non de concurrence, gagnera à se faire connaître, pour permettre à tous les justiciables d’accéder à ce nouveau mode dans tous les cas qui s’y prêtent.

Enfin il est assez paradoxal qu’il semble tout naturel d’exiger des juges qu’ils ou elles maîtrisent les procédures civiles, pénales et administratives, qui font l’objet d’un solide enseignement universitaire. Mais parler de sensibilisation des magistrats à la médiation sur quelques jours fait encore problème 20 ans après la publication du projet de CPC, alors que ce dernier déclare que le « règlement à l’amiable a la priorité ». Plusieurs facultés de droit ont pris l’initiative d’introduire ce sujet, qui doit s’accompagner d’ateliers portant sur l’envoi judiciaire en médiation si l’on veut avancer la prochaine décennie.

Le RJM : un art ou une formalité, un devoir pour le juge ou un gadget pour la galerie ?

Pour décrire de manière douce le développement de la médiation judiciaire en Suisse, on peut se borner à constater qu’un nombre modeste de cantons et de juridictions la pratiquent, pour un nombre modeste de juges et dans un nombre modeste de cas. Il en résulte que, dans des situations similaires où la médiation est appropriée, un nombre modeste de justiciables y ont accès lorsque leur juge la leur propose (sous la forme d’une recommandation ou d’une exhortation), tandis que la plus grande majorité des justiciables n’y ont pas accès lorsque leur juge ne leur en parle pas. Ainsi il existe en fait une inégalité de traitement pour accéder à la médiation entre les justiciables en Suisse, non seulement entre les différents cantons mais parfois au sein de la même juridiction. Cette situation est-elle compatible avec un Etat de droit ? La question de savoir si cette situation de quasi loterie judiciaire mérite d’être soulevée appartient aux autorités judiciaires, législatives et exécutives des cantons.

Le déclenchement de l’envoi judiciaire en médiation a lieu à l’audience, à l’initiative du juge, éventuellement à la demande des conseils ou des parties. La démarche consistant à orienter de manière effective et efficace les parties en médiation ne s’improvise pas : les juges peuvent s’y entrainer au cours de leur sensibilisation à la médiation par des jeux de rôle où ils et elles apprennent à identifier avec les parties et leurs conseils les cas qui se prêtent à la médiation (à l’aide des indicateurs spécifiques à la médiation tels le besoin des parties de maitriser leur conflit, d’obtenir une solution sur mesure, de maintenir ou rétablir entre elles des liens convenables, d’anticiper de nouveaux conflits et de gérer leurs émotions). Ainsi la sensibilisation des juges (et des avocats) à la médiation est la clé de voûte de la médiation judiciaire.

A défaut d’une sensibilisation initiale et continue (tous les deux ou trois ans) il est avéré que la stagnation de la médiation judiciaire ne prendra pas fin. Qui pis est, les autres mesures de mise en œuvre, isolées ou en gerbe, seront peu à peu abandonnées avec le temps car jugées inefficaces, chronophages ou coûteuses. Le cas de Genève est et sera illustratif de ce qui précède. Malgré l’introduction de la médiation pénale il y a 25 ans et civile il y a 20 ans, malgré un article constitutionnel selon lequel l’Etat encourage la médiation, malgré un dispositif inventif entré en vigueur le 1er janvier 2023, malgré la prise en charge généreuse par l’Etat[38] des processus de médiation hors ou à l’occasion d’une procédure étatique, le taux d’envoi judiciaire en médiation est inférieur à 0,55% du contentieux civil (quelque 132 cas sur plus de 24’000 dossiers civils). Ceci en raison du fait que depuis 2005 (première loi sur la médiation civile) l’ensemble des magistrats civils n’a pas encore rec¸u de sensibilisation régulière et suffisante à la médiation, initiale et continue.

Espérons que l’exemple donné par les cantons de Vaud et Neuchâtel fera école, et qu’en attendant les autorités judiciaires des cantons où la médiation judiciaire est encore restée endormie commenceront déjà par un geste simple, gratuit et efficace, consistant à remettre à tout nouveau magistrat le guide CEPEJ de RJM ou tout autre analogue (à l’instar du Canton de Vaud) en l’encourageant à s’en servir dans sa pratique quotidienne, et de mettre ensuite en place un programme de sensibilisation inspiré de celui de la CEPEJ.

C’est ainsi que les autorités et les magistrats répondront à la question posée au titre de la contribution : l’envoi en médiation est-il un devoir pour le juge civil, ou un gadget pour la galerie ?

Wirkungsvolles Verwaltungshandeln in Zeiten zunehmender Komplexität

Maurus Büsser*

Maurus Büsser hat an der Universität St. Gallen Ökonomie studiert und mit Promotion abgeschlossen. Seit 2006 ist er Generalsekretär im Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau. 2009 liess er sich zum Mediator FSM weiterbilden mit Schwerpunkten Umwelt, Bau, Energie. Im Rahmen eines Masters in Organisationsberatung und Coaching am IAP der ZHAW hat er 2024 seine praktischen Erfahrungen bei der Transformation von sozialen Systemen wissenschaftlich fundiert und als Beratungskonzept DialogBar beschrieben.

Begegnungen

Thomas Pfisterer ist mir in zweifacher Hinsicht immer wieder begegnet. Erstens in meiner Rolle als Generalsekretär im Departement Bau, Verkehr und Umwelt (BVU) des Kantons Aargau. Auch wenn ich erst nach seiner Zeit im Departement tätig geworden bin, in dem er von 1991 bis zu seiner Wahl als Ständerat im November 1999 als Regierungsrat vorstand, so sind seine Spuren unverkennbar geblieben. Sie zeigen sich insbesondere im Stellenwert der Kooperationen zwischen Verwaltung und Anspruchsgruppen der Aufgabenbereiche des BVU – insbesondere bei Infrastrukturprojekten, in der Mobilität und beim Umweltschutz. Einige dieser Kooperationslösungen wirken bis in die heutige Zeit. Als Regierungsrat setzte er um, was er aus seinen praktischen Erfahrungen, der richterlichen Praxis und wissenschaftlichen Arbeiten gewonnen hatte.

Zweitens bin ich auf Thomas Pfisterer immer wieder in meiner Rolle als Mediator an Kongressen oder in der Fachliteratur gestossen. Im Sommer 2020 durfte ich mit ihm im Rahmen eines Podcast in seinem privaten Garten in Aarau ein Interview führen[39]. Bei Vogelgezwitscher, inmitten eines grossen Bücherstapels und im Beisein eines jungen Hundes – Thomas hat immer mehrere Projekte gleichzeitig in Bearbeitung – haben wir uns über den Stellenwert der Mediation im öffentlichen Bereich unterhalten.

Das aufgezeichnete Gespräch verrät viel von seinem Staats- und Rechtsverständnis und macht seine Haltungen gegenüber Kooperationslösungen zwischen Verwaltung und Privaten hörbar.

Mit seinen praktischen Beispielen und seinen wissenschaftlichen Publikationen hat Thomas Pfisterer aufgezeigt, dass sich Mediation und mediationsartige Konsensverfahren gut in das bestehende Recht einfügen lassen. Damit hat er bedeutende Impulse für das Verwaltungshandeln im Kanton Aargau, aber auch darüber hinaus, geliefert. Im Folgenden versuche ich den Nährboden für dieses Handeln zu skizzieren. Zum einen sind es sein Verständnis von Föderalismus und zum anderen das erkannte und genutzte Potenzial des informellen Verwaltungsverfahrens für den Interessenaustausch.

Föderalismus als Ordnungsprinzip und Grundhaltung

Es gibt wohl wenige Politikerinnen und Politiker, die das schweizerische politische System aus einer praktischen Sicht so gut kennen wie Thomas Pfisterer. Es ist ein System, das stark durch föderalistische und direkt-demokratische Strukturen geprägt ist. Wenn die Bundesverfassung in seinem ersten Artikel statuiert: «Das Schweizervolk und die 26 Kantone bilden die Schweizerische Eidgenossenschaft», ist damit der Föderalismus als Organisationsprinzip, aber auch als zentrale staatspolitische Grundhaltung angesprochen. Der Staat ist von unten nach oben gedacht, nicht umgekehrt. Zudem ist ein positives Menschenbild erkennbar: Die «obere» Ebene hat Vertrauen in die Problemlösungs- und Gestaltungskraft der «unteren» Ebene und letztlich des Individuums. Ohne Vertrauen geht es nicht. Und wenn die «untere» Ebene das Problem nicht lösen kann oder will, dann übernimmt die «obere» Ebene.

Für Thomas Pfisterer war der Föderalismus Aufforderung und Einladung zugleich, tätig zu werden, Aufgaben zu erfüllen – nicht «vom hohen Ross» und herablassend, sondern mit kreativen Ideen und fantasievollen Lösungen in einem Austausch auf Augenhöhe. Diese Kooperation der Verwaltung ist möglich mit Bürgerinnen und Bürgern, aber auch mit der Wirtschaft, Verbänden oder mit anderen Staatsebenen. So kann der Kanton durchaus in einem Verfahren, das in der Kompetenz des Bundes ist, von sich aus tätig werden. Er muss nicht warten, bis der Bund eine fertige Lösung präsentiert. Mit einem fachlich fundierten Vorschlag kann er pro-aktiv die Lösung beschleunigen und vor allem mit beeinflussen. Dies hat Thomas Pfisterer, im Interesse des Kantons Aargau und der Schweiz, eindrücklich bei Eisenbahn- und Nationalstrassenprojekten oder Konzessionen zur Nutzung der Wasserkraft am Rhein vorgemacht.

Mediation im öffentlichen Bereich zur Versachlichung politischer Auseinandersetzung

Dialog, Einigung und Konsens sind wichtige Elemente im Föderalismus, aber auch zentral für die Mediation. Das ist auch der Grund, dass Mediation im föderalen Zusammenspiel nicht einer Neugestaltung des Verwaltungs- und Prozessrechts bedarf, sondern sich gut in die bestehenden Strukturen einfügen kann. Mediationsverfahren sind keine Wundermittel, aber – je nach Verwaltungsstruktur und Konfliktlinie – eine sinnvolle Ergänzung zur klassischen Verwaltungspraxis. Dabei nehmen sie Rücksicht auf bestehende bundesrechtliche und kantonale Verfahren und stärken eine Verwaltungskultur, die auf Kooperation statt Konfrontation setzt.

Das Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG) legitimiert in Art. 33b Einigung und Mediation. Diese Verfahrensnorm hat eine umfassende Öffnung gegenüber Konsensverfahren eingeleitet. Die rechtstheoretischen Begründungen dazu hat Thomas Pfisterer geliefert. Damit hat er wichtige Überzeugungsarbeit bei allen, nicht zuletzt bei Juristinnen und Juristen, geleistet, die gegenüber Kooperationsverfahren im Verwaltungsrecht kritisch eingestellt waren.

In einem Kommentar[40] zu Art. 33b VwVG führt Thomas Pfisterer aus, dass es bei Mediationsverfahren immer um Ergänzungen geht und nicht um den Ersatz der formellen Verwaltungsverfahren und ihrer Handlungsformen. Die Einigung wird erst durch Aufnahme in eine Verfügung verbindlich. Der Einigungsprozess ist somit keine Alternative, sondern eine Ergänzung zum Normalverfahren. Am Ende des kooperativen informellen Verwaltungsverfahrens muss die Behörde die gefundene Lösung in ein formelles Verwaltungsverfahren im Rahmen der geltenden Rechtsordnung überführen.

Selbst im partnerschaftlichen Rechtsstaat bleibt die öffentliche Verwaltung durch das Legalitätsprinzip an das Gesetz gebunden und behält ihr Letztverfügungsrecht.

Mediation stärkt durch den Dialog das Vertrauen und die Partizipation der Betroffenen, ohne die rechtsstaatlichen Prinzipien zu gefährden. Sie ist ein Instrument zur Versachlichung politischer Auseinandersetzungen.

Die involvierten Parteien bringen Wissen, Erfahrung und Kreativität ein. Der Dialog nutzt das Problemlösepotential und den Gestaltungsspielraum, es werden kreative, massgeschneiderte Lösungen möglich. Dadurch, dass die Beteiligten die Lösung aktiv mitgestalten, nehmen sie Selbstverantwortung wahr. So erhöhen einvernehmliche Lösungen die Akzeptanz von Verwaltungsentscheiden und stärken das Vertrauen in das staatliche Handeln. Sie sind sie in der Regel auch schneller und kostengünstiger abgeschlossen, da sie die Anzahl der Verfahren und mögliche Folgekonflikte reduzieren. Damit stärken sie den Rechtsfrieden.

Interessenaustausch im informellen Verwaltungsverfahren

Wer aber soll den ersten Schritt zur Kooperation im Verwaltungsverfahren machen? Dies führt zur spannenden Frage, wann überhaupt und wie ein Verwaltungsverfahren beginnt? Ausführlich beschrieben ist der Ablauf des Verwaltungsverfahrens, wenn eine Verfügung und damit eine allfällige Anfechtung dieser Verfügung und Überleitung in ein strittiges (verwaltungsgerichtliches Verfahren) vorliegt. Vorher ist das Verfahren nicht einfach da wie «Schaum aus dem Meer», wie es Felix Uhlmann[41] aus seiner Perspektive als Anwalt beschreibt. Dieses «schaumgeborene» Verwaltungsverfahren folgt aber keinen klaren rechtlichen Vorschriften, sondern hängt von politischen und verwaltungsökonomischen Überlegungen der zuständigen Behörde ab. Die Bedeutung und das Potenzial des informellen Verwaltungsverfahrens hat Thomas Pfisterer erkannt und auch genutzt.

Uhlmann bezeichnet das informelle Verwaltungsverfahren als Vorverfahren, welches nicht primär auf den Erlass einer Verfügung als erstinstanzliches Verwaltungsverfahren hinarbeitet, sondern eine Fragestellung – im Rahmen des gesetzlichen Auftrags – bearbeitet. Genau hier setzt Thomas Pfisterer an. Mit seinen in den 1970er-Jahren in den USA gemachten Erfahrungen bei Strafgerichtsprozessen ist ihm bewusst geworden, dass es verschiedene Wege gibt, ein Ziel zu erreichen. Ein Weg ist die Partizipation mit dem Austausch von Interessen. Dabei hat er die Scheuklappen abgelegt und mehrfach auf das Problemlösepotenzial der Privaten als direkt Betroffene hingewiesen. Der Austausch von Interessen ist legitim, wenn er zielorientiert und im Rahmen der Rechtsordnung geschieht. Das heisst auch, dass nicht beliebig lange verhandelt werden kann. Es braucht in diesem Prozess Struktur und Führung. Diese Doppelrolle der Behörde von Organisationsverantwortung und Letztverfügungsrecht muss transparent offengelegt werden. Dazu gehört auch, zu prüfen und zu benennen, ob es überhaupt einen Spielraum gibt für eine kooperative Lösung. Kann dies bejaht werden, so bieten mediationsartige Verfahren vor allem im informellen Verwaltungsverfahren und bei komplexen Fragestellungen ein hohes Klärungspotenzial. Sie erweitern die Handlungsmöglichkeiten und nutzen sowohl die «horizontale Macht der Verständigung» (Dialog) als auch die «vertikale Macht der Hierarchie»[42] (Letztverfügungsrecht der Behörde).

Ein Vermächtnis für gestaltendes Verwaltungshandeln

Die Verwaltungen in der Schweiz stehen vor grossen Herausforderungen. Ihre Aufgabenerfüllung wird durch folgende gesellschaftliche Entwicklungen massgeblich beeinflusst:

Die Komplexität der staatlichen Aufgabenerfüllung nimmt seit Jahren kontinuierlich zu. Es gibt neue Problembereiche, die sich weder eindeutig definieren lassen noch eine eindeutige Lösung haben. Sie sind zudem durch hohe Unsicherheit und ein dynamisches Umfeld mit sich verändernden Rahmenbedingungen gekennzeichnet. Herkömmliche Bearbeitungsstrategien von Politik und Verwaltung stossen dabei zunehmend an ihre Grenzen.

Im Austausch zwischen Staat und seinen Anspruchsgruppen etabliert sich eine neue Kultur, weg von der autoritativen hin zur kooperativen Beziehung mit hoher Erwartung an die staatliche Problemlösungsfähigkeit. Dabei werden digitale Kanäle immer wichtiger.

Der Anspruch einer nachhaltigen Aufgabenerfüllung der Verwaltung führt angesichts der wachsenden und zum Teil divergierenden Ansprüche der Gesellschaft vermehrt zu Konflikten.

Soziale Medien und der veränderte Medienkonsum der Bevölkerung verändern die politische Kommunikation grundlegend. Sie machen politische Prozesse schneller, aber auch anfälliger für Manipulation.

Finanzpolitische Entwicklungen stehen zunehmend im Spannungsfeld zur wachsenden Zahl staatlicher Aufgaben. Diese müssen mit gleichbleibenden oder sogar sinkenden Ressourcen bewältigt werden, was die Effizienz- und Priorisierungsanforderungen erheblich erhöht.

Werden diese Entwicklungen in den Verwaltungen nicht erkannt und berücksichtigt, drohen blockierte Projekte, Konflikte und hohe volkswirtschaftliche Kosten. Thomas Pfisterer hat gezeigt, dass Verwaltung mehr sein kann als blosses Verwalten mit Regelvollzug. Sie kann gestaltend sein, indem sie Brücken baut, Vertrauen schafft und Lösungen ermöglicht, die den Menschen dienen.

Sein Wirken steht für eine Haltung, die Beteiligung ernst nimmt und den Dialog als Schlüssel versteht. Wo Kooperation und Hierarchie in Balance gebracht werden, entstehen tragfähige und nachhaltige Ergebnisse.

Thomas Pfisterers Engagement für den Dialog und die föderale Zusammenarbeit zeigt Wege auf, wie die Verwaltung auch in anspruchsvollen Zeiten handlungsfähig bleibt.

Zwischenräume für Mediation in der nationalen Politik*

Matthias Michel**

Dieser Beitrag erschien erstmals in der Publikation perspektive mediation, 2/2024. Er wurde für die vorliegende Festschrift redaktionell überarbeitet und punktuell aktualisiert.

Dr. Matthias Michel (1963), arbeitete nach seinem Studium der Rechtswissenschaft als Rechtsanwalt und zusätzlich nach seiner Ausbildung zum Mediator als Schlichter im Arbeitsrecht. Anschliessend wirkte er während sechzehn Jahren als Regierungsrat (Exekutive) im Kanton Zug und war in dieser Zeit besonders in der interkantonalen Zusammenarbeit aktiv. Seit 2019 vertritt er seinen Kanton als Ständerat im Schweizer Parlament. Er gehört der Freisinnig-liberalen Partei (FDP) an.

Das konsensorientierte Gestalten hat Thomas Pfisterer in seinen verschiedenen Funktionen und Aufgaben im Staat begleitet. «Konferieren statt prozessieren» war eine seiner Grundüberzeugungen, die auch einem Aufsatz den Titel gab.[43] Thomas Pfisterer hat die Mediation auf der Ebene Gesetzgebung und Verwaltung gefördert, diese nicht nur doziert, sondern auch praktiziert. Für sein entsprechendes Wirken hat er im Jahr 2012 den Schweizerischen Mediationspreis des Schweizerischen Dachverbandes Mediation (heute FEDERATION SUISSE MEDIATION) erhalten. Meinerseits reflektierte ich vor vielen Jahren über die Anwendung alternativer Konfliktlösungen in Politik und Verwaltung[44]. Nun, in meiner jetzigen Funktion als Ständerat im Schweizer Parlament, frage ich mich, ob bzw. inwieweit mediative Verfahren und Elemente in der Politik Raum haben. Dies umso mehr, als ich mich als konsensorientierten Politiker verstehe, der Brücken zwischen Parteien, Fraktionen und Landesgegenden baut.

Auf den ersten Blick ist meine Analyse ernüchternd: Es besteht kaum Raum für mediative Elemente in der politischen Debatte im Parlament. Dazu eignet sich die politische Arena offenbar nicht. Der zweite Blick eröffnet dann doch Räume für mediative Elemente. So gibt es mediative Ansätze oder Haltungen, bevor Ideen in die Parlaments-Arena kommen (also im «vorparlamentarischen Raum») oder im Rahmen von Kommissionsberatungen. Aufgrund meines Erfahrungshorizonts konzentriere ich mich auf eine Beurteilung der nationalen Ebene in der Schweiz. Auf kantonaler oder kommunaler Ebene können mediative Elemente allenfalls eine bedeutendere Rolle spielen, da hier die Akteurinnen und Akteure einander auch im nichtpolitischen Leben näher sind und damit die Beziehungsebene motivieren kann, alternative Lösungswege zum politischen Konflikt zu suchen. Politik im weiteren Sinn umfasst auch die Tätigkeit von Exekutiven; hier haben mediative Verfahren eher Platz, was auch an Beispielen aus der vorparlamentarischen Phase illustriert wird. Wenn nachfolgend von der Politik die Rede ist, liegt der Fokus auf der parlamentarischen Beratung und Entscheidfindung.

I. Funktionen von Politik und Mediation

Sowohl in Politik als auch in der Mediation geht es um das Finden von Lösungen durch den Ausgleich oder die Kombination von Interessen. In der Mediation ist dies das inhärente Ziel, auch wenn es nicht immer erreicht wird. Ein echter Interessenausgleich (und nicht bloss das Obsiegen der Macht der Stärkeren) kann im besten Fall auch in der Politik gelingen. Das machiavellische Verständnis von Politik war jedoch noch anders: «Politik ist die Summe der Mittel, die nötig sind, um zur Macht zu kommen und sich an der Macht zu halten und um von der Macht den nützlichsten Gebrauch zu machen.»[45]

«Politik» hat eine mehrdimensionale Bedeutung: so kann zwischen der normativ-inhaltlichen Dimension, der prozessualen Dimension und der formal-institutionellen Dimension unterschieden werden[46]. Wenn die Mediation als Verfahren betrachtet wird, lässt am ehesten die prozessuale Dimension der Politik einen Vergleich zu. «Mediationen sind prinzipiengeleitete Formen der Konfliktklärung, bei der ergebnisoffene, allparteiliche Dritte (Mediator:innen) die Beteiligten darin unterstützen, in Konflikten selbstverantwortlich zu einvernehmlichen Regelungen zu finden».[47] Auch in der Politik geht es um ein Verfahren zum Interessenausgleich und zur Lösungsfindung. Im besten Fall mit dem Ziel, eine Regelung im Einvernehmen aller zu finden. So ist gemäss Ralf Sternberger die Friedensfindung die Funktion der Politik: «Der Gegenstand und das Ziel der Politik ist der Friede.»[48] Das ist ein hehrer, fast utopischer Gedanke, aber nicht falsch: Die Politik definiert generell-abstrakte Regeln zur Ordnung des Zusammenlebens und Wirtschaftslebens sowie zur Zuteilung und Begrenzung der staatlichen Macht. Diese Regeln haben eine konfliktpräventive Funktion. Im Unterschied zur Mediation gilt aber bei politischen Entscheidungsfindungen nicht das Konsens‑, sondern das Mehrheitsprinzip.

Ein weiterer grundlegender Unterschied: Im Mediationsverfahren handeln die Parteien für sich selbst und vertreten ihre eigenen Interessen. Politikerinnen und Politiker handeln dagegen insofern nicht selbstverantwortlich, als dass sie nicht ihr eigenes persönliches Interesse, sondern stellvertretend dasjenige ihrer Wählerschaft bzw. einer Interessengruppe vertreten. In diesen Unterschieden zeigen sich denn auch die nachfolgend beschriebenen Grenzen für die Anwendung mediativer Elemente in der Politik.

II. Gesetzgeber gibt Raum für Mediation

Die ureigene Aufgabe eines Parlaments als Gesetzgeber ist es, generell-abstrakte Normen zu schaffen. Neben den inhaltsorientierten Gesetzen gibt es diejenigen, welche die Verfahren in der Verwaltung oder die Mechanismen bei öffentlichen oder privaten Streitigkeiten regeln (Verwaltungsverfahrensgesetze, Zivilprozessordnung, Strafprozessordnung, Schuldbetreibungs- und Konkursrecht). Bei den letzten grösseren Revisionen solcher Verfahrensordnungen wurde auch der Mediation Raum gegeben: So ermöglicht der Zivilprozess ein Mediationsverfahren anstelle eines Friedensrichterverfahrens, wenn die Parteien dies wollen, gegebenenfalls auf Empfehlung des Richters.[49] Ähnlich verhält es sich in Deutschland, wo der Richter eine Mediation oder ein anderes Verfahren der aussergerichtlichen Konfliktbeilegung empfehlen kann.[50] Im Kindesschutzverfahren in der Schweiz kann das Gericht die Eltern zu einer Mediation auffordern.[51] Schliesslich kann die Behörde im Verwaltungsverfahren mit Einverständnis der Parteien das Verfahren sistieren, um eine Einigung, explizit auch durch eine Mediation, zu ermöglichen.[52] Auf kantonaler Ebene können zusätzliche Instrumente generell die Mediation anstelle eines Gerichtsverfahrens fördern. Eine Vorreiterrolle hat der Kanton Genf eingenommen, wo gestützt auf ein eigenes Mediationsgesetz[53] seit Anfang 2024 ein staatlich finanziertes «Bureau de médiation» besteht.[54]

Ein Fall im Kanton Zürich (Familienmediator wird in den Zeugenstand gerufen) provozierte die Frage, ob das Mediationsgeheimnis im Strafprozess ausreichend gestützt sei. Mit dem vom Ständerat angenommenen Postulat «Stärkung des Mediationsgeheimnisses» wird eine Überprüfung verlangt, wie das Mediationsgeheimnis gesetzlich gestärkt werden kann, so durch Einräumung eines Zeugnisverweigerungsrechts im Strafprozess und Ausgestaltung als strafrechtlich geschütztes Berufsgeheimnis.[55]

Eine weitere Stärkung aussergerichtlicher Konfliktlösungsverfahren darf von der Umsetzung des Postulats «Stärkung von Ombudsverfahren» erwartet werden: Nachdem das Parlament eine Vorlage zum Ausbau der Verbandsklage und des kollektiven Vergleichs im Zivilprozess abgelehnt hatte[56], erachtete die ständerätliche Rechtskommission stattdessen ein Ausbau von vorprozessualen bzw. aussergerichtlichen Streitbeilegungsmassnahmen als angezeigt, unter anderem für Fälle von Massen- und Streuschäden.[57]

III. Konfliktgegenstand und -parteien in der Politik

Die hier diskutierte, zentrale Fragestellung ist, ob Mediation im eigentlichen politischen Prozess zur Anwendung kommt. Zunächst stellt sich die Frage, um welchen Konfliktstoff bzw. Streitgegenstand es in der Politik geht. In der klassischen Mediation sind es zwei oder mehrere Parteien, die hinsichtlich einer konkreten Streitfrage oder bestimmter Themen im Konflikt stehen; diese Parteien sitzen dann am Verhandlungstisch. In der politischen Auseinandersetzung geht es zwar zum Teil um Verteilungskonflikte, etwa bei der Budgetberatung oder bei der Zusprechung von Subventionen. Dieser Streit um ein grösseres Stück des Kuchens ist auch im Privaten bekannt und kann Anlass für Mediationen sein. Meistens sind in der Politik aber Gesetze zu schaffen, also generell-abstrakte Regeln. Der politische Streit geht darum, wie diese Regeln auszugestalten sind: Braucht es Staatseinfluss und gegebenenfalls durch welche Staatsebene (Bund, Kantone, Gemeinden)? Wie rigide oder wie freiheitlich ist die Regelung auszugestalten? Diese politische Debatte wird einerseits zwischen Regierung (Exekutive) und Parlament (Legislative), andererseits zwischen National- und Ständerat bzw. innerhalb jedes Rates geführt. Sowohl Regierungs- wie Parlamentsmitglieder handeln nicht in eigener Sache und möglicherweise sind sie durch ein Gesetz auch nicht selbst betroffen. Sie handeln stellvertretend für ihre Wählerinnen und Wähler bzw. für die Bevölkerung oder ihren Kanton.

IV. Entscheidungsmacht in der Politik

Gerade weil Parlamentsmitglieder stellvertretend Interessen vertreten, also nicht ihren eigenen Konflikt verhandeln, haben sie auch nur eine bedingte Entscheidungsmacht. In der Mediation ist dagegen jede Partei insofern Herrin über das Verfahren, als dass sie jederzeit aufhören kann. Und sie wird nur einer Lösung zustimmen, die sie selbst wirklich will – und die andere Seite auch. So wird ein echter Konsens erreicht. Dagegen findet in der Politik der Ausgleich zwischen Interessen über eine Stellvertretung statt. Sodann hat ein einzelnes Parlamentsmitglied keine Entscheidungsmacht, nicht einmal über das Verfahren: Nur eine Mehrheit in einem kantonalen Parlament bzw. in jeder Kammer des schweizerischen Parlaments kann entscheiden, wie und ob der politische Prozess weitergeht und welche Lösung gefunden wird. Selbst wenn die parlamentarische Mehrheit eine Gesetzesvorlage verabschiedet hat, steht diese in der Schweiz immer unter dem Vorbehalt eines Referendums und damit einer Volksabstimmung. Der letzte Entscheid über das Resultat eines Gesetzgebungsprozesses liegt also beim Stimmvolk. Und dieses war am vorangehenden Beratungsverfahren nicht bzw. nur indirekt über die Volksvertretung beteiligt, will heissen: Das Stimmvolk ist nicht an das von Parlamentsmitgliedern «ausgehandelte» Ergebnis gebunden.

V. Positionen und Interessen

Im Mediationsverfahren geht es vorerst darum, von den (festgefahrenen) Positionen zu den zugrunde liegenden Interessen zu gelangen. Die Lösungsfindung basiert nicht auf den ursprünglichen Positionsbezügen, sondern auf der Ebene der eigentlichen Interessen, was ein viel höheres Potenzial an Lösungsansätzen birgt. Diese Transformation gelingt auch deshalb, weil das Verfahren in einem vertraulichen Rahmen stattfindet und die Verhandlungen in einem allfälligen rechtlichen Verfahren nicht verwertet werden dürfen: Keine Partei muss gegen aussen das Gesicht wahren oder sieht sich an eine nicht gewollte Verpflichtung gebunden.

Im politischen Prozess hingegen geht es primär um einen Positionskampf. So klassischerweise im schweizerischen Vernehmlassungsverfahren, in welchem Körperschaften, Parteien, Verbände und andere Organisationen ihre Haltung zu einem Gesetzesentwurf formulieren. Zwar ist das Grundinteresse – zum Beispiel eines Wirtschaftsverbandes – meist offensichtlich, da dieser (seinem Zweck entsprechend) für gute Rahmenbedingung für die Schweizer Wirtschaft einsteht. Doch anhand eines konkreten Gesetzes, das nur eine spezielle Materie betrifft, äussert sich dieses Interesse dann in Positionsbezügen, die eine Ausdifferenzierung oft verhindern. Zur Illustration: Eine Volksinitiative forderte eine stärkere Verankerung des Schutzes der Biodiversität in der Verfassung.[58] Der Regierung und dem Parlament ging diese Biodiversitätsinitiative zu weit, da sie die geltenden Kompetenzen und den Handlungsspielraum von Bund und Kantonen übermässig eingeschränkt hätte. Entsprechend wurde ein moderater Gegenvorschlag ausgearbeitet, bei dessen Annahme durch das Parlament die Initiative zurückgezogen worden wäre. Jedoch trat der Ständerat im Dezember 2023 nicht auf diesen Gegenvorschlag ein, womit dieser Gegenvorschlag vom Tisch war.[59] Folglich kam es im September 2024 zu einer Volksabstimmung über die radikale Initiative, die von den Stimmberechtigten abgelehnt worden ist. Massgeblichen Einfluss auf den ablehnenden Entscheid des Ständerates hatte der Schweizerische Bauernverband, der sich nicht nur deutlich gegen die Initiative, sondern auch gegen den Gegenvorschlag aussprach.[60] Es war fraglich, ob diese radikale Position wirklich den Interessen der Landwirtschaft entsprach, denn der Verlust an Biodiversität schadet langfristig der pflanzlichen Produktion. «So ist der Erhalt der Biodiversität im ureigenen Interesse der Bäuerinnen und Bauern», schrieb selbst die liberal-bürgerlich orientierte Neue Zürcher Zeitung.[61]

VI. Weitere mediationsfremde Elemente

1. Fehlende Vertraulichkeit

Ein weiteres Hemmnis ist die dem politischen Verfahren eigene Öffentlichkeit: Die von Interessengruppen geäusserten Positionen sind öffentlich, ja wollen es sein, sei es im Rahmen von Vernehmlassungen oder dann im Hinblick auf die Beratung in Kommissionen oder Räten. Schliesslich wollen die Interessenorganisationen öffentlich Druck erzeugen und ihre Mitglieder sollen erkennen, dass sie für deren Positionen einstehen. Jedes öffentliche Abweichen von einer Position würde als Zeichen der Schwäche gedeutet. Wenn schliesslich Parlamentsmitglieder ihre einmal geäusserte Position verlassen, kann dies Wählerinnen und Wähler enttäuschen, was es mit Blick auf die Wiederwahl zu vermeiden gilt. In der Folge werden Kompromisse fast nur hinter verschlossenen Türen, das heisst, von den Parlamentsmitgliedern in der vertraulichen Kommissionsarbeit geschmiedet. Dabei entsteht jedoch eine Unsicherheit, inwieweit Kompromisslösungen noch von Interessengruppen mitgetragen werden.

2. Enger Konflikt- und Lösungsstoff

Die Eigenart und auch der wesentliche Vorteil eines Mediationsverfahrens als Alternative zu einem gerichtlichen Verfahren liegt unter anderem darin, dass der Mediationsstoff oder -gegenstand viel breiter ist als der Konfliktstoff bzw. der Streitgegenstand. Zur Illustration ein Erlebnis aus meiner Zeit als Schlichter im Arbeitsrecht: Eingeklagt wurde ein halber Monatslohn, im konkreten Fall eine rechtlich schwer haltbare Position. Eigentlich wollte der Kläger aber kein Geld, sondern das Anerkennen eines Fehlers und eine Entschuldigung seitens des Arbeitgebers. Justiziabel war dieses Interesse nicht, ein Gericht hätte kein solches Urteil sprechen können. Aber in einer Mediation ist eine solche Lösung auf der persönlichen, nicht pekuniären Ebene möglich.

Der «politische Streitgegenstand» wird definiert durch eine Volksinitiative, eine Gesetzesvorlage des Bundesrates oder einen parlamentarischen Vorstoss.[62] Oft geht es um ein punktuelles Anliegen, eher seltener um Totalrevisionen von Gesetzen. Das heisst, dass sich die Beratung auf wenige Punkte konzentriert. Allenfalls kommt aus der Vernehmlassung noch eine weitere Anregung. Doch die politische Ausmarchung bewegt sich in den engen Grenzen der vorgelegten Themen.

Gleichwohl wird zuweilen versucht, den Kuchen für eine Lösungsfindung grösser zu machen, illustriert am Beispiel der Reform der Unternehmenssteuer. Die zuständige Kommission und schliesslich das Parlament verknüpften zwei völlig unterschiedliche Bereiche miteinander: Um eine Unternehmenssteuerreform mehrheitsfähig zu machen, wurde diese Reform gleichzeitig mit einer Zusatzfinanzierung für die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) angereichert. Mit dieser Verknüpfung konnte der Gesamtkuchen sowohl der Wirtschaft als auch der Bevölkerung schmackhaft gemacht werden. Indem nur dieses ganze Paket der Volksabstimmung unterlag, beachtete das Parlament eigentlich den Grundsatz der Einheit der Materie nicht (was zu seinem Recht gehört), hatte dann aber in der Volksabstimmung Erfolg. Medial wurde darüber debattiert, ob dies ein «Guter Kompromiss oder ein verwerflicher Kuhhandel»[63] sei oder ob dieser Kuhhandel nicht das Wesen jeder Politik[64] sei.

VII. Mediative Ansätze im vorparlamentarischen Raum

Die bisherigen Ausführungen zeigen, dass in der politischen Arena eines Parlaments kein wirklicher Raum für mediative Elemente bleibt. Das ist erklärbar: Es liegt nicht an den Verfahrensregeln oder dem (fehlenden) Willen der politischen Akteurinnen und Akteure, sondern vielmehr an der Natur politischer Prozesse. Es gibt aber noch einen Vorraum solcher Prozesse, nämlich dort, wo Ideen entstehen und formuliert werden, bevor sie in die öffentliche politische Debatte gelangen.

1. Runde Tische auf Verwaltungsebene

Runde Tische sind ein häufiges Mittel, mit denen die Verwaltung verschiedene Interessengruppen zusammenbringt, um Interessen zu klären und mehrheitsfähige Kompromisse zu erreichen. Es geht gerade darum, vor dem Positionskampf in der parlamentarischen Debatte eine konsensuale Ebene zu finden. Die Gretchenfrage ist, ob die Resultate aus diesen verwaltungsintern organisierten Gesprächen dann auch in der politischen Debatte Bestand haben.

Ein illustratives Beispiel, dass dies gelingen kann, ist die Energiepolitik: In der Beratung um den Ausbau der Wasserkraft in der Schweiz hat ein von der damaligen Bundesrätin Simonetta Sommaruga im August 2020 einberufener Runder Tisch Wirkung gezeigt. Unter der Moderation der Eidgenössischen Technischen Hochschule (ETH) kamen Vertretungen des Eidgenössischen Energie- und Umweltdepartements (UVEK), der Kantone, der Energie- und Wasserwirtschaft sowie NGOs im Bereich Umweltschutz zu drei Gesprächsrunden zusammen. Das Ziel war, die energetisch vielversprechendsten Projekte zu identifizieren, die gleichzeitig mit möglichst geringen Auswirkungen auf die Biodiversität und Landschaft umgesetzt werden können, um bis ins Jahr 2040 eine zusätzliche saisonale Speicherproduktion zu erreichen. Dieser moderierte Runde Tisch schloss mit einer gemeinsamen Erklärung, in welcher im Konsens fünfzehn solche Projekte definiert wurden, vom Projekt Chummensee im Kanton Wallis bis zum Projekt Trift im Kanton Bern.[65] Genau diese Projekte wurden ins Bundesgesetz über eine sichere Stromversorgung mit erneuerbaren Energien aufgenommen, diese mit Zustimmung der Stimmberechtigten.[66] Im Interesse der schnellen Realisierung haben diese Projekte Vorrang vor anderen nationalen Interessen und es gelten weniger strenge Bewilligungsvoraussetzungen.

Zwar entspricht es nicht der hohen Kunst der Gesetzgebung, einzelne Projekte in einem Gesetz aufzuzählen, denn damit wird ein abgeschlossener Kreis konkreter Vorhaben definiert, statt generell-abstrakte Grundsätze und hier Kriterien für eine Bewilligung neuer Wasserkraftanlagen zu definieren. Dieses Spannungsverhältnis war denn auch die Hauptdiskussion im Ständerat. Obsiegt hat das am Runden Tisch ausgehandelte Ergebnis wegen der damit verbundenen Planungssicherheit und Realisierungschance. Es definiert klar, welche Projekte prioritär mit effizienten und raschen Bewilligungsprozessen umgesetzt werden sollen. Ob diese im Falle von Beschwerden auch gerichtlich Bestand haben werden, bleibt offen, denn einen präventiven Verzicht auf Beschwerden haben die Beteiligten des Runden Tisches nicht vereinbart und hätten dies auch nicht rechtlich verbindlich tun können.

2. Policy Sprint mit kollaborativen Workshops

Eines der wichtigsten Instrumente, um neue Ideen auf die politische Bühne zu bringen, sind parlamentarische Vorstösse: Über Motionen, Postulate und parlamentarische Initiativen können Anregungen oder formulierte Vorschläge eingebracht werden. Werden sie vom National- und/oder Ständerat gutgeheissen, ergibt sich daraus ein verbindlicher Auftrag für Berichte, Massnahmen oder Gesetzesanpassungen. Üblicherweise wird ein solcher Vorstoss mit Hilfe einer Interessengruppe vorbereitet, und das eingebende Parlamentsmitglied sucht sich einige Mitunterzeichnerinnen und -zeichner, um sich damit eine breitere politische Abstützung zu sichern. Nur eine Minderheit dieser Vorstösse schafft es jedoch, schliesslich erfolgreich in eine Gesetzesvorlage oder Massnahme zu münden. Und selbst wenn das geschieht, dauert es lange. Genau hier knüpft die Initiative «Expedition Zukunft» an.[67] In kollaborativen Workshops und einem stringenten Prozess, einem sogenannten Policy Sprint, werden zu einer Herausforderung Lösungsansätze erarbeitet, die anschliessend in politische Vorstösse münden. Dank dem Einbezug von Wissenschaft, Wirtschaft, Verwaltung und Politik (mit unterschiedlichen politischen Verankerungen) werden vielseitige Interessen frühzeitig eingebracht und resultieren in Motionen oder Postulaten, die damit bereits eine hohe Konsensfähigkeit erreichen. Diese Art der Zusammenarbeit hat mediative Elemente: Verschiedene Interessen zu einer relevanten Zukunftsfrage werden zusammengetragen und es wird ein gemeinsamer Nenner gefunden; dies geschieht in einem vertraulichen Raum. Wenn ich dann als Parlamentsmitglied einem Resultat, sprich einem ausformulierten Vorstoss, zustimmen und ihn auch gegen aussen vertreten kann, reiche ich ihn selbst ein oder unterstütze ihn im Ständerat. Dass dieser Ansatz Erfolg hat, zeigt sich darin, dass Vorstösse, die aus diesen Workshops stammen, im Parlament regelmässig unterstützt werden. Und diese kollaborative Methode hat auch über die Grenzen hinaus Beachtung gefunden mit der Verleihung des «Innovation in Politics Award».[68]

VIII. Mediative Haltungen in der Arbeit von parlamentarischen Kommissionen und Ausschüssen

1. Vertraulichkeit als Chance

Ein Hauptteil der gesetzgeberischen Arbeit des Parlaments erfolgt in kleineren, nach Fraktionsstärken zusammengesetzten Gruppen von Parlamentsmitgliedern, sogenannten Kommissionen (Schweiz) oder Ausschüssen (Deutschland, Österreich); «hier ringen die Abgeordneten um Gesetzesvorhaben und Anträge und leisten somit einen wesentlichen Teil der gesetzgeberischen Arbeit».[69] Die Arbeit in diesen Kommissionen bleibt dem Kommissionsgeheimnis unterworfen. Öffentlich werden nur deren schriftlichen oder mündlichen Berichte oder Anträge, also das Schlussresultat der Beratungen. Dieser vertrauliche Raum erlaubt es den Parlamentsmitgliedern, ihre (ideologischen) Positionen zu verlassen, auf andere Meinungen einzugehen und Kompromisse zu finden. In diesem Raum kann man also am ehesten mediative Elemente antreffen, auch wenn auch in einer Kommission das Mehrheitsprinzip, nicht das Konsensprinzip, gilt. Gesucht werden mehrheitsfähige Lösungen, die nicht zwingend für alle stimmen müssen; entsprechend bildet sich oft auch eine Minderheit, welche ihre Anträge dann eigenständig ins Parlament trägt. Eine Beratung in einer Kommission erlaubt aber immerhin, wirkliche Bedürfnisse und Interessen zu erkennen und gestützt darauf eine Lösung zu finden. Dazu nachfolgend drei Beispiele.

2. Umfassendes Problemverständnis

Eine Parlamentarierin beabsichtigte mittels einer Motion, Nazisymbolik im öffentlichen Raum zu verbieten.[70] Die Rechtskommission des Ständerates teilte an sich diese Absicht, erachtete dieses Verbot aber als zu eng gefasst: Sie wollte das Verbot auf weitere extremistische, gewaltverherrlichende und rassendiskriminierende Symbole ausweiten und formulierte eine eigene, weiter gefasste Motion.[71] Anstatt ein Verbot punktuell auf Nazisymbole zu beschränken, packte die Kommission das Problem umfassender an. Dieses Beispiel zeigt, wie es in der Kommissionsberatung gelingen kann, ausgehend von einem berechtigten Einzelanliegen einem breiteren Interesse gerecht zu werden.

3. Alternative Lösungswege

In der Kommissionsarbeit werden oft andere Wege zum Ziel gesucht und gefunden. Illustratives Beispiel ist hier die Beratung um die Finanzierung für die familienexterne Kinderbetreuung. Obwohl grundsätzlich im Zuständigkeitsbereich der Kantone und Gemeinden wurde hier vor Jahren eine Anstossfinanzierung des Bundes eingeführt, die mehrfach verlängert worden ist. Statt dass diese befristete Bundesfinanzierung endete, wurde durch eine parlamentarische Initiative eine «Überführung der Anstossfinanzierung in eine zeitgemässe Lösung» vorgesehen; damit hätte der Bund eine neue Aufgabe übernommen und wäre der Bundeshaushalt um Hunderte von Millionen Franken zusätzlich belastet worden.[72] Die vorberatende Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur des Ständerates (WBK-S) betrachtete diesen Lösungsweg aufgrund dieser Mehrbelastung, der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen und des administrativen Aufwands als nicht gangbar. Sie schlug ein alternatives Modell vor, das auf dem bewährten System der Familienzulagen basiert und neu eine Betreuungszulage für erwerbstätige Eltern von Kita-Kindern vorsieht. Anstelle der Steuerzahlenden würden damit die Arbeitgebenden die Finanzierungsverantwortung übernehmen. Aufgrund dieses wesentlichen Konzeptwechsels sah sich die Kommission veranlasst, ein eigenes Vernehmlassungsverfahren durchzuführen.[73] Dieser Weg einer alternativen Lösung war aufwändig, aber erfolgreich: Das Parlament stimmt diesem Modell im Dezember 2025 zu.

In einem anderen Fall anerkannte die Kommission das eigentliche Interesse hinter einem Vorschlag, schlug aber einen anderen Lösungsweg als der Motionär vor: Eine vom Autor dieses Beitrags eingereichte Motion verlangte ein strafrechtliches Verbot geschlechtsverändernder Eingriffe an Kindern.[74] Die Rechtskommission, die diese Motion vorberaten hatte, erkannte aufgrund verschiedener Anhörungen den Handlungsbedarf. Sie erachtete jedoch den Weg über ein strafrechtliches Verbot als ungeeignet. Sie lehnte die Motion ab, formulierte aber einen eigenen Vorschlag, der im Parlament unterstützt worden ist: Zur Gewährleistung einer kompetenten und spezialisierten Behandlung von Kindern, die mit einer Variation der Geschlechtsmerkmale geboren wurden, soll die Schweizerische Akademie der Medizinischen Wissenschaften (SAMW) beauftragt werden, medizinisch-ethische Richtlinien für die Diagnose und Behandlung dieser Kinder zu erarbeiten.[75] In diesem Fall führte die Kommissionsarbeit zu einem breiteren und wohl konstruktiveren Lösungsansatz als zu der von der Ursprungsmotion vorgesehenen Pönalisierung über das Strafrecht.

IX. Fazit

In der eigentlichen politischen Arena des Parlaments gibt es keinen adäquaten Raum für mediative Elemente; dafür gibt es nachvollziehbare Gründe. Umso wichtiger können diese aber im vorparlamentarischen Raum sein, um einen frühzeitigen Ausgleich von Interessen (zum Beispiel an Runden Tischen) oder eine frühe Konsensfindung über neue politische Vorschläge (zum Beispiel mittels kollaborativer Workshops) zu erreichen. Eine mediative Haltung kann auch in den Vorberatungen in Kommissionen und Ausschüssen dazu führen, dass Probleme umfassender angegangen oder alternative Lösungswege gefunden werden. Solche Zwischenräume mediativer Ansätze und Haltungen zu nutzen, gehört zu einem konstruktiven Politisieren und wird in einer zunehmend polarisierten Gesellschaft immer wichtiger.

Bärengraben – der Aargau und Würenlingen

Arthur Schneider*

Arthur Schneider (1941) wuchs in Würenlingen auf und ist seit seiner Kindheit mit der Holzbranche verbunden. Nach dem Handelsdiplom gründete er in den 1970er-Jahren die Ruedersäge AG in Schlossrued. 1970–2009 war er Gemeinderat, davon 1993–2009 Gemeindeammann. Er brachte Unternehmen wie Zwilag, Rotho Kunststoff AG und Aarepark nach Würenlingen und schuf über 1’000 Arbeitsplätze. Schneider ist Autor mehrerer Bücher über regionale Industriegeschichte.

I. Würenlinger Bärengraben

Ortsunkundige Besucher und Spaziergänger fragten mehrmals, wo sind hier die Bären? Nein, wir sind keine Aussenstation des Berner Bärengrabens, aber hier wurden über Jahrzehnte bärenstarke Pionierleistungen vollbracht. Zu Beginn des 20. Jahrhunderts suchte die Gemeinde Würenlingen Anschluss an die industrielle Entwicklung. Im Jahre 1908 kam der Abschluss eines Kaufvertrages zwischen dem Initianten eines Zementwerkes, Heinrich Bircher, und der Ortsbürgergemeinde Würenlingen über 3,3 Hektaren Land zum Preis von 15’150 Franken zustande. Gleichzeitig wurde das Ausbeutungsrecht am 600 Meter entfernt gelegenen Siggenberg geregelt.

1912 wurde das Unternehmen Portland-Cement-Werk (PCW) gegründet, die Bauten bewilligt. Nach einer Bauzeit von einem Jahr war der Steinbruch am. Siggenberg, die 600 Meter lange Transportseilbahn zum Werk und das Werk gebaut. Am 6. Mai 1913 konnte der Betrieb aufgenommen werden. Die drei beteiligten Instanzen Kanton Aargau, Gemeinde Würenlingen und die Investoren haben eine bärenstarke Arbeit geleistet. 1954-1955 konnte der Steinbruch Würenlingen nicht mehr alle Ansprüche erfüllen. Um den Fortbestand der Zementproduktion sicherstellen zu können, mussten neue Abbaumöglichkeiten von Kalkstein und Mergel evaluiert werden. Auf dem Geissberg in der Gemeinde Villigen wurden die Werkverantwortlichen fündig. Der Würenlinger Steinbruch mit Rollloch und Bärengraben wurde stillgelegt. Ein Kapitel Würenlinger-Geschichte wurde abgeschlossen. Ein neues Kapitel Bärengraben nahm seinen Anfang. Die Abbaugrube einerseits und die Dammaufschüttung ergaben einen währschaften Graben – eben den Bärengraben.

Diese Werkanlagen wurden während Jahren der Natur übergeben zur freien Benützung. Es entstanden Biotope für Flora und Fauna. Während den Wintermonaten hätte man die Felswand auch als Eisberg oder Gletscher benennen können, denn aus den Felsen floss Bergdruck-Wasser das Eisgebilde und Eiszapfen bildete.

1. Kehricht und Sondermüll zum Dauerproblem

Aus dem Wohlstand, Forschung und Entwicklungen entstanden vermehrt Kehricht und Sonderabfälle. In der Region Baden-Brugg entwickelte sich ein Entsorgungsnotstand, der sich über eine beachtliche Region ausbreitete. Der Kehrichtverband Baden-Brugg und das Kantonale Baudepartement mit den Abteilungen Gewässerschutz und Umweltschutz hatten grosse Probleme. Die Probleme häuften sich, die Fachleute fehlten und für Ablagerungsplätze und Vernichtungsmöglichkeiten waren nicht vorhanden.

Kaum waren Erlasse, Sanierungsvorschläge und Gesetze erlassen worden, hatte die Natur diese oft schon umgangen. Die fehlenden Kapazitäten der Kehrichtverwertungsanlagen (KVA) und der zunehmende Sondermüll verschärften die Probleme. In diesem Umfeld waren Entsorgungsverbände, Gemeinden und der Kanton gezwungen, nach Deponien und Verwertungen zu suchen. In der Region Baden – Brugg wurde man fündig mit dem Bärengraben in Würenlingen. Die Geschichte von der zukünftigen Deponie Bärengraben in Würenlingen wurde während den Jahren 1961 bis 1985 festgehalten. Die Vereinbarung mit dem Kehricht Zweckverband KVA Turgi wurde von 1964 – 1969 neu bis ca. Mitte 1970 verlängert. Die Verbrennungsanlage Turgi war erst auf diesen Termin betriebsbereit.

2. Schutz des Grundwassers im Schweizerischen und Aargauischen Wasserschlosses mit internationalen Dimensionen

Mit dem Wasserschloss Limmat – Reuss – Aare – Rhein sass diese Region auf dem grössten Grundwasser-Strom der Schweiz. Nachdem die örtlichen Quellfassungen zu wenig Trinkwasser ergaben, wurde der Grundwasserstrom erschlossen. Viele Gemeinden bauten Grundwasser-Pumpwerke. Diese Erschliessungen führten auch über den Rhein in den Süddeutschen Raum. Dieser Grundwasserstrom klassierte den Kanton Aargau zum Wasserschloss der Schweiz – fast 3/4 des Wassers der Schweiz – passiert Würenlingen und Villigen.

Die Konzentration der Sanierung des Bärengrabens galt der Sanierung des Grundwassers. Die Kosten waren deshalb sekundär. Die unterliegenden Gemeinden waren sehr besorgt. Politische Aktivitäten standen auf verschiedenen Traktandenlisten. Dieses Thema nahm internationale Dimensionen an. Das Risiko einer Belastung des Rheins führte zu einer «internen» Kontaktaufnahme und Verständigung mit dem Landkreis Waldshut, ohne die Kontrolle an Berlin/Stuttgart und Bern zu überlassen und die Eigenständigkeit der Problemlösung zu verlieren. Die Einigung des Kantons Aargau mit dem Landkreis Waldshut (und Landrat Dr. Bernhard Wütz) war ein kluger Schachzug, denn ohne die Zusammenarbeit der Abfallentsorgung·zwischen den Aargauischen Gemeinden/ Verbänden und dem Landkreis Waldshut zu gefährden.

Der Bärengraben wurde zum Modellfall für Demokratie und einvernehmlichen Lösungen. Umweltschutz, Gewässerschutz und das Kommissions-Prinzip trugen zu den vorliegenden Lösungen bei. Tatsächlich wurden Grundwasserverschmutzungen festgestellt und die Sanierungen im Team gelöst und kontrolliert. Ein Teamwork-Muster. Dank der Einigkeit gelang das Werk ohne irgendwelche Beschwerdeverfahren.

Der Flugzeug-Absturz der Swissair Coronado am 21. Februar 1970 ereignete sich neben dem Würenlinger Grundwasser-Pumpwerk. Es herrschte Ungewissheit, ob das Grundwasser verschmutzt wurde. Die gute Zusammenarbeit Wasserversorgung von Würenlingen und Baudepartement mit Gewässerschutzamt waren erfolgreich. Zufall oder Glücksfall? Das Gebot der Stunde musste bewusst werden: «Sorge tragen für unsere Lebensgrundlagen.»

3. Gefahren und Opponenten – Bärengraben als Gesundheitsrisiko

Mögliche radioaktive Abfälle schrieben ein eigenes, trübes Kapitel. Eine Oppositionsgruppe genannt «Eichlenbutzer Würenlingen» beschäftigten den Gemeinderat Würenlingen. So wurde dem Gemeinderat vorgeworfen, dass der «Bärengraben» strahle. Mit Messungen konnte dies widerlegt werden und als Gegendarstellung wurde festgehalten, dass das Granitgestein auf dem Gotthard andere Strahlungsergebnisse aufweist. Prof. Felix Gutzwiler vom Institut für Präventivmedizin war mehrmals am Gemeinderatstisch. Er war für die Behörde eine ausserordentlich wichtige und kompetente Persönlichkeit und seine Aussagen sehr sachlich. Einige Anwohner in der Nähe des Bärengrabens wollten festgestellt haben, dass die Krebsfälle in der Nähe des Bärengrabens zunehmen. Prof. Gutzwiler lehnte auch dies und die Einführung eines Krebskataster ab.

Dass der Gemeinderat Würenlingen mit scharfer Kritik, Unwahrheiten und Angstmacherei konfrontiert wurde, diente den Sanierungs-Zielsetzungen nicht. Die Kommissionsarbeit und der Beizug von Fachpersönlichkeiten wie Prof. Felix Gutzwiler führten zu Problemlösungen. Der Fall «Bärengraben» war ein einzigartiges Beispiel wie man mit kooperativer Zusammenarbeit Bund – Kanton – Gemeinde – Verbände und Fachkräften in einvernehmlicher Art Sanierungen und Lösungen erreichen kann.

4. Informationen und Bereitschaften

Das Konsortium Bärengraben war sehr bestrebt klar zu informieren. Die Kantonsvertreter, Gemeindevertreter, Gemeindeverband-Vertreter hatten eine Scharnierfunktion. Sie mussten ihre Behörden und die Bevölkerung auf dem Laufenden halten. Diese Persönlichkeiten hatten auch die Pflicht Beschlüsse und Absichten in ihrem Umfeld vorzutragen, Unterstützungen und Beschlüsse zu erwirken. Dieses Vorgehen funktionierte hervorragend. Es wurden beispielhafte Leistungen erbracht. Bei Bedarf wurden auch auswärtige Persönlichkeiten beigezogen. Zu erwähnen: Hans Dubs, a. Bundesrichter, und Prof. Felix Gutzwiler.

Es ist nicht das Ziel detaillierte Biographien vorzutragen, sondern herausragende Bärengrabenmomente aus dem Leben dieser Personen aufzuzeigen. Ich kann mir vorstellen, dass ich die eine oder andere Person, den einen oder anderen «grossen» Moment, übersehen oder gar verpasst habe, man möge dies mir verzeihen.

Der Regierungsrat Thomas Pfisterer darf mit Fug und Recht als entscheidende Persönlichkeit bezeichnet werden, der die Zügel straff in den Händen hielt. Kurz nach seiner Amtsübernahme als Regierungsrat und Baudirektor – es war an einem Samstag – besichtigte er mit dem damaligen amtierenden Gemeindeammann Viktor Birchmeier die Deponie Bärengraben Würenlingen. Er wollte sich vor Ort informieren und einen Augenschein nehmen. Dies beeindruckte den Würenlinger Gemeinderat sehr. Mit diesem Besuch hat er die Sympathie und das Vertrauen der lokalen Behörde gewonnen. Die Bereitschaft, mitzutun, die Ziele und die Schwerpunkte für die Sanierung festzulegen und durchzusetzen fruchteten. Mit Elan ging’s weiterhin an die Arbeit.

Das Ziel Sanierung stand im Vordergrund, die Finanzierung war Mitbegleiterin.

Die Sanierung Bärengraben ist beispielhaft und wegweisend. Ein Dank an alle.

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Darstellungen aus: Sicherung und Sanierung der Deponie Bärengraben, Würenlingen (1994–2004), Konsortium Bärengraben (S. 5).

II. Ausschnitte aus dem Bericht zu den Orientierungen im November 1992

1. Das Sanierungskonzept auf der Ziellinie

Die drei Partner haben sich im November 1992 auf ein Sanierungskonzept geeinigt, einvernehmlich, ohne Verfügung und Befehl. Aus dem Grundlagen-Bericht vom November 1992 seien Auszüge hier wiedergegeben.

2. Zusammenfassung

Das Baudepartement des Kantons Aargau, der Gemeinderat Würenlingen und der Vorstand des Gemeindeverbandes Kehrichtverwertung Region Baden – Brugg haben in schwierigen Verhandlungen und mit Unterstützung von Prof. Dr. Dubs. alt Bundesrichter. Lausanne, eine einvernehmliche und juristisch haltbare Lösung für die Sanierung der Deponie Bärengraben erarbeitet. Dabei wird aufgrund des juristischen Berichtes von Prof. Dubs erkannt, dass der Kreis der Haftpflichtigen grundsätzlich die Ortsbürgergemeinde Würenlingen, den Kanton Aargau sowie den Zweckverband Kehrichtverwertung Region Baden – Brugg umfasst. Den Beschlussorganen der drei Haftpflichtigen werden nun in den kommenden Wochen die Anträge zum Entscheid über die Sanierung und für die Bildung eines Konsortiums, zur gemeinsamen Sanierung der Deponie unterbreitet

Wenn die notwendigen Entscheide nicht zustande kommen, so kann der Kanton aufgrund der bestehenden Situation die Sanierung verfügen und ein ordentliches Verfahren einleiten.

Das Sanierungskonzept sieht als Hauptmassnahme vor, die Deponie hydrologisch zu isolieren, d. h. die felsseitigen Fremdwasserzuflüsse und die Oberflächenversickerung auf der Deponie zu reduzieren.

Für die Sanierung ist mit wahrscheinlichen Gesamtkosten von 35 Mio. (Stand 1992) zu rechnen. In diesen Kosten sind auch die Vorleistungen der Ortsbürgergemeinde und des Kantons seit 1986 mit 4.5 Mio. enthalten. Für die nach der Sanierung anfallenden Wartungs- und Unterhaltskosten ist mit jährlichen Aufwendungen von bis gegen 1 Mio. zu rechnen.

Die notwendigen Beschlüsse vorausgesetzt, kann mit den Sanierungsarbeiten im Jahre 1993 begonnen werden. Die Hauptmassnahmen sollen dann bis 1996 und die gesamte Sanierung bis 1999 abgeschlossen sein.

3. Einleitung

Die Deponie «Bärengraben» in der Gemeinde Würenlingen ist eine der grössten Ablagerungsstellen der Schweiz. Sie liegt im ehemaligen Steinbruch der Zementindustrie am östlichen Rand des unteren Aaretales. Ende der fünfziger Jahre, nachdem der Abbau für die Zementherstellung eingestellt wurde, entstand die Idee einer Ablagerungsstelle. In der Folge erteilte die Ortsbürgergemeinde Würenlingen 1963 dem Zweckverband Kehrichtverwertung Region Baden-Brugg die Bewilligung zur Ablagerung von Sperrgut und Siebüberlauf aus der Kehrichtverwertungsanlage. 1964 bis 1970 wurde die Deponie vom Zweckverband betrieben und anschliessend von der Ortsbürgergemeinde Würenlingen übernommen. Im Verlaufe der Zeit entwickelte sich die Deponie «Bärengraben» zu einer Deponie von regionaler Bedeutung. Das zur Ablagerung gelangende Deponiegut veränderte sich zusehends und die Deponie entwickelte sich zu einer eigentlichen «Multikomponentendeponie». Auch muss aus heutiger Sicht festgestellt werden, dass während der Deponierung die Abfälle immer einen gewissen Anteil Sonderabfall enthalten hatte.

Die Deponie «Bärengraben» gab bei den Medien verschiedentlich Anlass zu Schlagzeilen. Die Berichterstattung erreichte 1986/87 einen Höhepunkt. Die Deponie wurde als gesundheitsgefährdende Altlast bezeichnet. In der Folge hat der Vorsteher des Baudepartementes eine Arbeitsgruppe zur Aufnahme des Ist-Zustandes eingesetzt. Sie lieferte am 12. September 1986 ihre Beurteilung ab. Dabei wurden verschiedene Problemkreise angesprochen wie Deponieinhalt, hydrogeologische Situation, Sondermüllablagerungen, etc. Der Bericht hat auch die Notwendigkeit von weiterreichenden Untersuchungen, vor allem im Bereich der Hydrogeologie, festgehalten.

In der Folge hat die Ortsbürgergemeinde Würenlingen hydrogeologische Untersuchungen und die Abklärung von notwendigen weiteren Massnahmen beschlossen. Für die Überwachung und Kontrolle der Arbeiten wurde von der Ortsbürgergemeinde eine «Deponiekommission» eingesetzt. Zusammen mit dem Kanton und externen Beratern wurden verschiedene Probleme rund um die Deponie beraten und Massnahmen diskutiert. Als Folge der Untersuchungen, Abklärungen und Beratungen wurden verschiedene Teilsanierungen in Angriff genommen (z.B. Entgasungssystem, Notbrunnen im Grundwasser, etc.).

Parallel dazu wurden durch die Deponiekommission auch die Notwendigkeit einer Sanierung bzw. die Gefährdung durch die Deponie abgeklärt. In verschiedenen öffentlichen Orientierungen hat die Deponiekommission die Medien und die Bevölkerung von Würenlingen über die Erkenntnisse und weiteren Arbeiten informiert. Im Herbst 1989 hat die Deponiekommission die Bevölkerung über die Notwendigkeit einer Sanierung orientiert. Der Gemeinderat wurde Ende 1989 auch über die technischen Möglichkeiten und die damit verbundenen finanziellen Dimensionen orientiert.

In den folgenden Verhandlungen zwischen dem Baudepartement, dem Gemeinderat Würenlingen und dem Gemeindeverband wurde erkannt, dass nur mit einer einvernehmlichen Lösung eine rasche und für alle Beteiligten befriedigende Lösung erreicht werden kann.

4. Notwendigkeit und Dringlichkeit der Sanierung

Die Deponie Bärengraben ist mit rund 2-3 Millionen m3 Volumen eine der grösseren Deponien in der Schweiz. Nach den vorliegenden Unterlagen muss davon ausgegangen werden, dass bis 10% des gesamten Deponieinhaltes aus heutiger Sicht als Sonderabfall zu gelten haben. Diese Abfälle, die einen wesentlichen Teil des Gefährdungspotentials der Deponie darstellen, sind im ganzen Deponiekörper verteilt Eine gezielte Entfernung derselben ist somit nicht realisierbar. Für die Beurteilung des Gefährdungspotentials ist es dabei unerheblich, ob die tatsächliche Menge etwas grösser oder kleiner ist.

Wie bereits ausgeführt, kann die Entwicklung der im Deponiekörper ablaufenden Prozesse heute kaum wissenschaftlich fundiert vorhergesagt werden. Damit ist auch eine Prognose über die Entwicklung der Grundwasserverschmutzung sehr schwierig: Es ist aber auch darauf hinzuweisen, dass bei einem Versagen der jetzigen Basisentwässerung die Menge des ins Grundwasser gelangenden Sickerwassers erheblich vergrössert würde.

Die Deponie «Bärengraben» stellt aufgrund der heutigen Erkenntnisse ein erhebliches Gefährdungspotential über lange Zeit dar.

5. Handlungspflicht

Das eidgenössische Gewässerschutzgesetz vom 8. Oktober 1971 (GSchG) bezweckt, die Gewässer vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen und bestehende Gewässerverunreinigungen zu beheben. Im gleichen Sinne regelt auch das neue, noch nicht in Kraft getretene Gewässerschutzgesetz den Schutz der Gewässer.

Im Sinne der Vorsorge sind Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden können, frühzeitig zu begrenzen. Durch die festgestellte Verschmutzung im Grundwasser ist die Sanierung rechtlich begründet.

6. Hauptziel

Die Restflüsse der Deponie, die im Moment zum Teil weit über den gesetzlichen Toleranz- und Grenzwerten liegen, müssen so bald als möglich auf ein umweltverträgliches Mass gemäss den heute geltenden Vorschriften reduziert werden.

Alle möglichen Sanierungsmassnahmen müssen folgende Randbedingungen erfüllen:

auf Dauer funktionstüchtige Sicherheitssysteme

technologisch robuste, wartungsarme Lösungen

Periodische Stofffluss- und Sicherheitsanalysen; fertig ausgearbeitete Störfallkonzepte

alle Massnahmen haben in kontrollierten Schritten zu erfolgen (Erfolgskontrolle)

Die Kosten zum Erreichen der Sanierungsziele und der Nachsorge sind zu optimieren. Die Verhältnismässigkeit zwischen Aufwand und Wirkung ist zu wahren.

Ein wirtschaftliches Ziel besteht darin, die Sanierungskosten mittelfristig möglichst tief zu halten. Dabei können höhere Anfangsinvestitionen dazu führen, dass die Nachsorgekosten pro Jahr tiefer ausfallen als bei einer Lösung, die im Moment von tieferen Anfangsinvestitionen ausgeht.

7. Variantenwahl

Mitte 1990 hat die Deponiekommission den Bericht betreffend «Massnahmen zum Schutz des Grundwassers und zur Verbesserung der Umweltverträglichkeit» vorgestellt. In diesem Bericht werden folgende grundsätzliche Sanierungsstrategien aufgeführt:

Hydrologische Isolierung des Deponiekörpers, d.h. Unterbindung der Fremdwasserzuflüsse durch Erschliessen und Ableiten des Felswassers mittels Stollen und Felsbohrungen sowie durch Massnahmen zur Verringerung der Oberflächenversickerung auf der Deponie.

Entwässerung des Deponiekörpers, d. h. Anbohren des Deponiekörpers bzw. Abpumpen des in der Deponie anfallenden Sickerwassers oder Fassung des Sickerwassers durch einen Stollen an der Basis des Deponiekörpers.

Trockenlegung der Deponie durch Kombination der Massnahmen 1. und 2.

Sanierung der möglichen Leckzonen im Riegel durch bauliche Abdichtungsmassnahmen; dadurch soll der Austritt von Sickerwasser verhindert werden.

Nachdem die Strategien vorlagen, wurden durch das Baudepartement zwei verschiedene unabhängige Expertisen eingeholt. Bei der einen Expertise handelt es sich um diejenige der Firma Holinger AG, Baden, und bei der zweiten um ein Gutachten von Prof. H. J. Lang, Institut für Geotechnik, an der ETH in Zürich. Beide Gutachter sind nicht im Projekt «Bärengraben» involviert, dadurch war die Gewähr für eine objektive Beurteilung der vorgeschlagenen Massnahmen gegeben.

Die verschiedenen Gutachter empfehlen grundsätzlich die Sanierungsstrategie A zur Weiterbearbeitung. Diese Strategie A ermögliche das Erreichen der Sanierungsziele am besten. Der Hauptvorteil der Strategie A resultiert aus der Minimierung des Sickerwassers und der damit verbundenen Reduktion der Nachsorgekosten (z.B. Betrieb einer Kläranlage).

Die vorgeschlagene Sanierung basiert deshalb auf der Strategie A mit den Hauptmassnahmen «Stollenbau und Felsbohrungen zur Erschliessung und Ableitung des Felssickerwassers» sowie einer Verringerung der Versickerung von Niederschlagswasser auf der Deponie selbst. Ferner können durch Bohrungen in die Deponiesohle und zusätzliche Massnahmen die Abbauprozesse, vor allem die biologischen, aufrechterhalten bzw. unterstützt werden. Die vorgeschlagene Strategie hat auch zum Ziel, die jährlich anfallenden Nachsorgekosten (Wartung und Unterhalt) möglichst gering zu halten.

8. Verhältnismässigkeit der Variante

Mittels der vorgeschlagenen Variante A und den flankierenden Massnahmen können die Sanierungsziele innerhalb vernünftiger Zeit erreicht werden. Die kostenmässige Gegenüberstellung der verschiedenen Sanierungsvarianten zeigt auch, dass die vorgeschlagene Variante mittelfristig die wirtschaftlichste darstellt. Dies hängt in erster Linie mit der anfallenden Schmutzwassermenge zusammen. Mit der Variante A sollte es möglich sein, die Wassermengen so zu steuern, dass die Kläranlage optimal geführt werden kann. In der Variante B ist eine Steuerung des Wasserhaushaltes nicht möglich. Dadurch wird es nötig sein, die Kläranlage bedeutend grösser zu bauen. Damit sind entsprechend höhere jährliche Betriebs- und Wartungskosten gegeben. Erfahrungen zeigen, dass Kläranlagen auch von Zeit zu Zeit erneuert und angepasst werden müssen. In Variante B machen die Investitionskosten für eine Kläranlage rund 2/3 der Gesamtkosten aus.

9. Finanzielle Aspekte

Bei der vorgeschlagenen Sanierungsvariante sind die Anfangsinvestitionen erheblich. Sie sollten aber eine deutliche Reduktion der Kosten bei der Nachsorge ermöglichen, so dass sich die hohen Anfangsinvestitionen durch eine entsprechende Reduktion im Unterhalts- und Wartungsbereich auswirken werden. Die nachstehende Aufstellung zeigt die geschätzten Kosten (Stand 1992) für die Massnahmen innerhalb der nächsten 8 Jahre (Zielvorgabe für die Realisierung der baulichen Massnahmen).

Stollenbau | 11’000
Entsorgung Sickerwasser | 8’000
Entsorgung Gas | 2’000
Demobilisierung | 1’000
Oberflächenentwässerung | 1’500
Rekultivierung | 500
Überwachung | 900
Vorleistungen Kanton, Gemeinde | 4’500
Projektleitung | 2’000
Berater, Experten | 600
Total | 35’000

10. Rechtliche Situation

Das Baudepartement des Kantons Aargau, der Gemeinderat Würenlingen und der Vorstand des Gemeindeverbandes Kehrichtverwertung Region Baden – Brugg haben mit der Unterstützung von Prof. Dr. Dubs, alt Bundesrichter, Lausanne, eine einvernehmliche Lösung im Rahmen der bestehenden Vorschriften gesucht und erarbeitet. Mit diesem Vorgehen konnte ein unter Umständen langwieriges ordentliches Verfahren vermieden werden. Ein solches Verfahren hätte die letztlich unvermeidbare Zusammenarbeit zwischen Kanton, Ortsbürgergemeinde und Gemeindeverband erschwert und viel Zeit beansprucht.

Wenn dieser einvernehmliche Ansatz allerdings nicht zum Tragen kommt, indem beispielsweise eine Partei der vorgeschlagenen Lösung nicht zustimmen kann, so bliebe nur der Weg über das ordentliche Verfahren nach dem Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Aargau. Die Sanierungsverpflichtung könnte durch den Kanton verfügt werden, wobei den betroffenen Parteien selbstverständlich das Rechtsmittelverfahren offen stünde.

Aufgrund des Gutachtens von Prof. Dubs wurde erkannt, dass der Kreis der kostenpflichtigen Verursacher die Ortsbürgergemeinde Würenlingen, den Kanton Aargau sowie den Gemeindeverband Kehrichtverwertung Region Baden-Brugg umfasst. Die Mitverantwortungen dieser Parteien wird im Gutachten Dubs ausführlich abgeklärt und beurteilt. Kurzgefasst ergibt sich dabei die Mitverantwortung der Ortsbürgergemeinde aus ihrer Stellung als Eigentümerin des heute die gefährdenden Immissionen verursachenden Grundstückes. Sie hat ferner in einer ersten Phase (1964-1970) den Deponiebetrieb durch den Zweckverband gestattet und in einer zweiten Phase (1970 bis heute) die Deponie in eigener Regie betrieben. Die Mitverantwortung des Gemeindeverbandes resultiert aus der Vorbereitung und dem Betrieb der Deponie in der ersten Phase 1964 – 1970. Die Mitverantwortung des Kantons ergibt sich aus der Beteiligung kantonaler Instanzen bei der Bewilligung des Standortes, der Überwachung von Einrichtungen und dem Betrieb der Deponie, sowie vor allem durch die positive Begutachtung einer grossen Zahl von problematischen Abfällen z. Hd. des Gemeinderates.

11. Haftungsquoten

Bei den Haftungsquoten haben sich die Parteien ebenfalls intensiv mit einem Vorschlag von Prof. Dubs auseinandergesetzt und sind zur Ansicht gekommen, dass die vorgeschlagene Quotenaufteilung einen fairen Vorschlag darstellt. Die Überlegungen sind nachvollziehbar und würden auch einer gerichtlichen Beurteilung standhalten. Die Haftungsquoten, welche den Parteien zum Beschluss vorgelegt werden, sehen eine etwas geringere Quote für den Gemeindeverband und gleiche Quoten für den Kanton und die Ortsbürgergemeinde vor.

12. Finanzierung durch die Parteien

Das Baudepartement, der Gemeinderat und der Vorstand des Gemeindeverbandes haben die Finanzierung ihrer Anteile an den Sanierungskosten und den nachfolgenden Jahreskosten für Wartung und Unterhalt geprüft Sie werden den beschlussfassenden Organen Finanzierungen vorlegen, welche den individuellen Gegebenheiten Rechnung tragen. Dabei wird sich die Finanzierung der Ortsbürgergemeinde auf den bestehenden Deponiefonds und auf die aus der Restauffüllung der Deponie erzielbaren Erträge abstützen.

13. Konsortium

Die Vertreter der drei für die Sanierung verantwortlichen Parteien schlagen als Konsequenz der gemeinsamen Verantwortung und eines gemeinsamen Handelns die Bildung eines Konsortiums vor. Darin schliessen sich die Parteien zum «Konsortium Bärengraben» zusammen mit dem Zweck, alle Aufgaben zur Sanierung, Finanzierung und Nachsorge möglichst gemeinsam zu erfüllen. Es ist die Aufgabe des Konsortiums, die Geschäfte zu Handen der zuständigen Organe von Kanton, Gemeinde und Gemeindeverband aufzugreifen, vorzubereiten und auszuführen, sowie darüber die Öffentlichkeit gemeinsam zu informieren. Geeignete Verträge wurden erarbeitet und werden den Parteien vorgelegt.

Das Konsortium «Bärengraben» war stets bestrebt klar und zielstrebig zu informieren.

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Spitze des «Bärengrabens»: Arthur Schneider, Gemeindeammann Würenlingen (links), Jan Kocher, Präsident Kehrichtverband Baden-Brugg (rechts), Thomas Pfisterer, Regierungsrat (Foto: KEYSTONE/Joe Diener).

Die Konsortialen:

Regierungsräte

Dr. Thomas Pfisterer, Vorsitz Peter C. Beyeler Ortsbürgergemeinde Würenlingen

Viktor Birchmeier, Gemeindeammann (Bis 1993)

Arthur Schneider, Gemeindeammann (1994- 2009)

Gemeindeverband Kehrichtverwertung (KVA)

Dr. Jan Kocher; Verbandspräsident Kurt Wiederkehr, Verbandspräsident

Delegierten:

Dr. Werner Kanz; Kanton Aargau

Alfons Meier, Gemeinderat Würenlingen Peter Meer, Gemeindeverband

Projektteam:

Ernst Lang, Würenlingen, Leitung Dr. Werner Baumann, Kanton

Karl Heinz Leu, Projektleiter Kurt Schmid, Finanzen

14. Weiteres Vorgehen

Dem Grossen Rat des Kantons Aargau, der Ortsbürgergemeindeversammlung Würenlingen und der Abgeordnetenversammlung des Gemeindeverbandes Kehrichtverwertung Region Baden – Brugg werden somit in den kommenden Wochen die Berichte und Anträge für folgende Beschlüsse unterbreitet:

Beschluss der Sanierung der Deponie Bärengraben

Beschluss des Beitritts zum Konsortium «Sanierung Bärengraben» und Genehmigung des Sanierungsvertrages

Beschluss von Verpflichtungskrediten für die Sanierung und zur Sicherstellung der nachfolgenden Nachsorge

Wenn die notwendigen Beschlüsse gefasst werden, so kann im Frühjahr 1993 das Konsortium seine Tätigkeit aufnehmen und die Sanierung in Angriff nehmen.

III. Beilagen[76]

Gemeinde Würenlingen, vom Steinbruch zur Deponie, Arthur Schneider, Gemeindeammann vom 2. März 1995

Ortsbürgergemeindeversammlung vom 2. Dezember 2004, Protokoll

Botschaft des Regierungsrates des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 18. August 2004

Vereinbarung Kanton Aargau und Ortsbürgergemeinde Würenlingen

Vereinbarung Kanton Aargau, Ortsbürgergemeinde und Gemeindeverband Kehrichtverwertung

Protokoll des Regierungsrates vom 11. August 2010

Bericht Departement Bau, Verkehr, Umwelt vom 7. Juli 2010

Finanzkontrolle Kanton Aargau

Protokoll des Grossen Rates vom 2. November 2004

Konsortium Bärengraben, Besichtigung Deponie, 20. März 1996, Grossratskommission

Joseph Duss-von Werdt, Einführung in Mediation, Carl-Auer Verlag GmbH, 2. überarbeitete Auflage, Heidelberg 2011, S. 12.

Thomas Pfisterer, Über Konsens- und Mediationslösungen im öffentlichen Recht («konferieren statt prozessieren»), in: Schweizerischer Juristenverein (SJV), ZSR NF 121, II, 2002, Seite 169 ff.

SJV, a.a.O., Seite 280 ff.

Thomas Pfisterer, in: Auer/Müller/Schindler, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Art. 33b VwVG, 2. Auflage, 2019, S. 512-532.

FSM FEDERATION SUISSE MEDIATION, <https://www.mediation-ch.org>.

Siehe auch Zeitschrift «perspektive mediation», Ausgabe 1I2016 «Elder Mediation», Ausgabe 4I2022 «Familienmediation» oder Ausgabe 2I2023 «Baumediation», <https://biblioscout.net/journal/pm>.

Thomas Pfisterer, in: Auer/Müller/Schindler, a.a.O., Art. 33b VwVG, S. 528 ff.

Berufsethische Leitlinien für Mediatorinnen und Mediatoren FSM: <https://www.mediation-ch.org/fileadmin/user_upload/Downloads/Taetigkeit/FSM_BEL_Ausgabe_2024.pdf>.

Cf. Thomas Pfisterer, « Art. 33a Verfahrenssprache und Art. 33b Gütliche Einigung und Mediation », Kommentar in : Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler, VwVG-Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2. Auflage, Zürich/St. Gallen, 2019.

Cf. Thomas Pfisterer, « Einigung und Mediation - Übersicht über die aktuelle Bundesgesetzgebung, Verwaltungs‑, Jugendstraf‑, Straf- und Zivilprozessrecht », in : AJP/PJA, I 2008, p. 1-15 ; « Einigung und Mediation in und nach der Debatte in der Bundesversammlung », in : Actes du Congrès de la Fédération suisse de médiation, Soleure, 14.11.2008.

<www.gemme.ch>.

Daniel Stoll, « La priorité du règlement à l’amiable et les trois missions du juge civil suisse », in : Genève et la Médiation, Essor des modes amiables de prévention et de résolution des différends et d’autres approches de pacification sociale, Slatkine, Genève, 2023, pp. 329 et ss.

Cf. notre article « L’Orientation des parties vers un règlement approprié de leur conflit », in : Richterzeitung 2023/ 03.

Cf. notre article « Renvoi Judiciaire en Médiation », in : RSPC 6/2019, p. 545 s.

L’allègement des tribunaux est un effet du recours à l’amiable, car s’il devient un but il risque d’aboutir à un usage inapproprié des moyens consensuels, en servant de ‹ décharge › commode aux juges en difficulté de maîtriser un dossier.

Dans les pays de common law, cette distinction n’est apparue que récemment en Australie et en Nouvelle-Zélande sous le terme conciliation, tandis qu’en américain on emploie de manière générique le terme mediation (en précisant evaluative mediation pour conciliation, et non evaluative mediation pour médiation).

Cf. Sandra Vigneron-Maggio-Aprile, « Interactions entre procédure civile et modes amiables », in : La Résolution amiable des différends en Suisse, Stämpfli Editions, Berne, 2016 ; Jean A. Mirimanoff (Dir.), Dictionnaire de la médiation et d’autres modes amiables, Bruylant, Bruxelles, 2019, pp. 132-140.

Texte repris du PL 12854 du 13 janvier 2021 (Encouragement à la médiation), p. 27/89.

La médiation par le juge, ou médiation intra judiciaire, n’existe que dans une minorité de pays membres du Conseil de l’Europe, notamment en Allemagne (Basse Saxe) et en Slovénie, et à titre d’expérience pilote a été introduit en France un système hybride : l’Audience de Résolution Amiable (ARA).

Tout ce qui se prête à la conciliation peut se prêter à la médiation, ce que la pratique confirme.

Tout ce qui se prête à la médiation ne peut pas nécessairement se prêter à la médiation, ce que la pratique confirme (cf. infra note 16 ad Nicolas Dutoit et Sandra Vigneron).

En ce sens on peut considérer que la médiation judiciaire est subsidiaire par rapport à la conciliation.

Il sied de ne pas interrompre le dialogue lors de la conciliation mais de le poursuivre sur la question de l’adéquation de recourir à la médiation si des indicateurs y invitent le tribunal et les parties ; la proposition du juge d’orienter les parties en médiation est bien entendu possible et s’intègre dans sa mission conciliatoire, en la complétant.

Cf. Nicolas Dutoit, « La Conciliation en matière civile : Indicateurs et contre-indicateurs », in : Genève et la Médiation, Slatkine, Genève, 2023 ; Sandra Vigneron, « La médiation en matière civile : Indicateurs et contre-indicateurs », in : Genève et la Médiation, op.cit. ; Jean A. Mirimanoff, « L’Orientation des parties vers un règlement approprié de leur conflit », in : Justice – Justiz – Giustizia, 2024/3.

Militent particulièrement en faveur de la médiation le besoin des parties de maîtriser leur conflit, d’obtenir une solution sur mesure, de maintenir entre elles des relations convenables ou de gérer leurs émotions.

La conciliation est irréalisable dans les procédures complexes, dans les cas où les parties au litige sont nombreuses, où le montant litigieux est élevé, ou lorsqu’il existe plusieurs fors compétents avec plusieurs droits applicables. Ce nonobstant la médiation peut s’avérer tout à fait adéquate si les indicateurs mentionnés à la note précédente sont identifiés.

Voir les exemples donnés dans l’ouvrage de Coralie Smets-Gary et Martine Becker, Médiation et techniques de négociation intégrative. Approche pratique en matière civile, commerciale et sociale, Larcier, Bruxelles, 2012.

Sans oublier l’ouvrage magistral dont toute sensibilisation à la médiation devrait s’inspirer : Machteld Pel, Referral to Mediation, A practical guide for an effective mediation proposal, SDU Uitgevers, Den Haag, 2008 <http://www.sdu.nl/catalogus/9789012120678> ; le Guide CEPEJ du renvoi judiciaire à la médiation en est directement issu.

La préparation au CPC pour laquelle le parlement avait laissé du temps au canton ne s’est pas étendue à la pratique du RJM.

Jean A. Mirimanoff, « Justice et médiation : changements de paradigme (1998-2023) », in : Genève et la médiation, op.cit., pp. 129 ss. La création bienvenue d’un dispositif de médiation (permanence auprès des tribunaux) n’a pas suffi à modifier le taux de RJM qui dépend essentiellement des juges. Ce taux n’a pratiquement pas changé depuis la loi de 2005, soit autour de 1% du contentieux civil. L’absence pendant vingt ans de statistiques dans le rapport d’activité des tribunaux sur le taux de RJM par juridiction et sur celui des processus aboutis a maintenu l’opacité du système mis en place sur ce point précis et essentiel. Des statistiques apparaissent pour la première fois dans le rapport d’activités du Bureau de la médiation (du 08.04.2025).

Faute en est au message introduisant le P CPC dans lequel les instruments juridiques de droit souple du Conseil de l’Europe sont totalement ignorés. Or ces instruments sont à la fois plus précis, de portée générale et nationale pour les Etats membres, alors que ceux de l’Union Européenne, dont la Suisse ne fait pas partie, mais cités par le message, le sont beaucoup moins, moins élaborés et surtout de portée transnationale, tout en étant plus contraignants.

Cf. notre article « Le Conseil de l’Europe, soutien indéfectible de la médiation », in : ANM, lettre n° 8, Paris, octobre 2018.

Cf. CEPEJ, Améliorer la médiation dans les Etats membres, Normes et mesures concrètes, Strasbourg.

Cf. <https://www.coe.int/fr/web/cepej/cepej-work/mediation>.

Tous sont disponibles sur le site de la CEPEJ : <https://www.coe.int/fr/web/cepej/cepej-work/mediation>. Par ailleurs un Manuel sur la Législation Européenne des Etats membres a été préparé, offrant un résumé de l’état des lieux du droit comparé pour la médiation judiciaire.

En matière pénale (adultes) et administrative, seul est pertinent le nombre global de dossiers où la loi autorise la médiation (ex. infractions sur plainte), qui ne se reflète pas dans les statistiques de base actuelles.

Rapport sur la pratique de(s) tribunaux civils de 1ère instance des cantons de la Suisse Romande en matière de renvoi judiciaire à la médiation (RJM), sept/oct. 2019, in : site cepej, liens utiles (<https://rm.coe.int/rapport-rjm-final-coe/1680982b8a>).

En 2025, le coût du dispositif représente un montant supérieur à 1’500’000 CHF, alors qu’il n’y a eu que 132 médiations judiciaires en matière civile (166 procédures étatiques moins 20% de procédures pénales) ! Le coût de la sensibilisation régulière de l’ensemble des magistrats serait à la fois beaucoup plus modeste que le financement du dispositif et plus efficace pour obtenir un nombre plus élevé de renvois à la médiation judiciaire (voir Compte rendu de l’activité du Pouvoir judiciaire en 2025, <https://justice.ge.ch/fr/actualites/compte-rendu-de-lactivite-du-pouvoir-judiciaire-en-2025>, pp. 70-73, mars 2026).

«Konferenzieren statt Prozessieren» unter <https://dialogbar.ch/podcasts/>.

Kommentare zu Art. 33a und Art. 33b VwVG, in: Auer/Müller/Schindler (Hrsg.), Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG), Zürich, St. Gallen 2008.

Uhlmann, F. in Häner, I., Waldmann B. (Hrsg.): Das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren. Zürich, Basel, Genf, Schulthess Juristische Medien AG, 2008.

Diese Macht der Verständigung hat Joseph Duss-von Werdt ausführlich beschrieben in: Homo mediator, Cotta’sche Buchhandlung, Stuttgart, 2005.

Zeitschrift für Schweizerisches Recht, Hrsg. Schweizerischer Juristenverein, Bd. 121 (2002) Heft 3, Über Konsens- und Mediationslösungen im öffentlichen Recht («konferieren statt prozessieren»), <https://doi.org/10.5169/seals-896266>.

Diplomarbeit «Sensibilisierung für alternative Konfliktbehandlungen in der Politik und öffentlichen Verwaltung», <www.matthiasmichel.ch/wp-content/uploads/2019/06/Mediation_-Diplomarbeit_Theorie.pdf>.

Niccoló Machiavelli gemäss <www.deutschlandfunk.de/politische-gestaltung-zulasten-kuenftiger-generationen-100.html>.

<https://de.wikipedia.org/wiki/Politik>.

Definition der Mediation gemäss FEDERATION SUISSE MEDIATION, <https://www.mediation-ch.org/mediation>; ähnlich gemäss § 1 Abs. 1 des deutschen Mediationsgesetzes: «Mediation ist ein vertrauliches und strukturiertes Verfahren, bei dem Parteien mithilfe eines oder mehrerer Mediatoren freiwillig und eigenverantwortlich eine einvernehmliche Beilegung ihres Konflikts anstreben.»

Bundeszentrale für politische Bildung (bpw), <https://www.bpb.de/lernen/politische-bildung/193093/frieden/>.

Schweizerische Zivilprozessordnung (SR 210) Art. 213 f.

Deutsche Zivilprozessordnung Art. 278a.

Schweizerisches Zivilgesetzbuch (SR 210) Art. 314 Abs. 2 und Zivilprozessordnung (SR 272) Art. 297 Abs. 2.

Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (SR 172.021) Art. 33b.

Loi sur la médiation du 27 janvier 2023, <https://www.lexfind.ch/fe/it/tol/34286/fr>.

République et Canton de Genève, Pouvoir judiciaire, <https://justice.ge.ch/fr/contenu/bureau-de-la-mediation>.

Postulat 25.4046 Michel «Stärkung des Mediationsgeheimnisses» vom 22. September 2025, <https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20254056>.

Zivilprozessordnung. Änderung (Verbandsklage und kollektiver Vergleich), <https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20210082>.

Postulat 25.3954 Kommission für Rechtsfragen Ständerat «Stärkung von Ombudsverfahren», <https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20253954>.

Biodiversitätsinitiative, <https://www.wwf.ch/de/ja-zur-biodiversitaetsinitiative>.

Curia Vista des Parlaments, <https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20220025>.

Schweizerischer Bauernverband, <https://www.sbv-usp.ch/de/schlagworte/biodiversitaetsinitiative>.

Troxler, «Biodiversität: Es droht ein nächster hässlicher Abstimmungskampf zwischen Bauern und Umweltschützern», NZZ 6.12.2023, <https://www.nzz.ch/schweiz/biodiversitaet-es-droht-ein-naechster-haesslicher-abstimmungskampf-ld.1768563>.

Jedes Parlamentsmitglied kann mittels einer Parlamentarischen Initiative oder einer Motion eine Gesetzesanpassung verlangen, wobei beides jeweils eine Unterstützung in den Kommissionen bzw. den beiden Räten braucht.

Vögele, «Guter Kompromiss oder verwerflicher Kuhhandel?», St. Galler Tagblatt, 12.09.2018, <https://www.tagblatt.ch/ostschweiz/guter-kompromiss-oder-verwerflicher-kuhhandel-das-sagen-ostschweizer-parlamentarier-zum-steuer-ahv-paket-ld.1052488>.

Isler, «Der Kuhhandel ist nichts Ungehöriges, sondern das Wesen jeder Politik», NZZ am Sonntag 18.08.2018, <https://magazin.nzz.ch/schweiz/der-kuhhandel-ist-nichts-ungehoeriges-sondern-das-wesen-jeder-politik-ld.1412631?reduced=true>.

Generalsekretariat UVEK/BFE/BAFU, Medienmitteilung vom 13.12.2021, <https://www.uvek.admin.ch/de/gemeinsame-erklaerung-zum-ausbau-der-speicherwasserkraft>.

Bundesgesetz über eine sichere Stromversorgung mit erneuerbaren Energien vom 29.09.2023, BBl 2023 2301, Anhang 2, <https://www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2023/2301/de>; Resultat der Volksabstimmung vom 9. Juni 2024: Bundesgesetz über eine sichere Stromversorgung mit erneuerbaren Energien; <https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/abstimmungen/20240609/bundesgesetz-ueber-eine-sichere-stromversorgung-mit-erneuerbaren-energien.html>.

<https://www.expeditionzukunft.ch>.

Innovation in Politics Institut, Medienmitteilung vom 12.05.2023, <https://innovationinpolitics.eu/press-release/discover-the-winners-of-the-innovation-in-politics-awards-2023/>.

Deutscher Bundestag, Die Arbeit der Ausschüsse; <https://www.bundestag.de/webarchiv/textarchiv/2010/31864919_kw42_ausschuesse-203004>.

Motion Nr. 21.4354 Keller-Binder, <https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20214354> mit Kommissionbsericht vom 12.10.2023.

Motion Nr. 23.4318 Kommission für Rechtsfragen des Ständerates «Verbot der öffentlichen Verwendung von rassendiskriminierenden, gewaltverherrlichenden oder extremistischen, wie beispielsweise nationalsozialistischen Symbolen», <https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20234318> (und Kommissionsbericht vom 12.10.23, Fn. 30).

Curia Vista des Parlaments, <https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20210403>.

Medienmitteilung der WBK-S vom 06.03.2024, <https://www.parlament.ch/press-releases/Pages/mm-wbk-s-2024-03-06.aspx>.

Motion Nr. 22.3355 Michel Matthias «Strafrechtliches Verbot von geschlechtsverändernden Eingriffen an Kindern mit einer angeborenen Variation der Geschlechtsmerkmale (Intergeschlechtlichkeit)», <https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=​2022​33​55>.

Motion Nr. 23.3967 der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates «Verbesserung der Behandlung von Kindern, die mit einer Variation der geschlechtlichen Entwicklung (DSD) geboren wurden», <https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20233967>.

Die Beilagen können im Gemeindearchiv der Gemeinde Würenlingen eingesehen werden. Bei Rückfragen steht Benjamin Böhler zur Verfügung (benjamin.boehler@zda.uzh.ch).

Politik und Wirtschaft

Politik und Wirtschaft – gerade im Aargau

Christoph Mäder*

Aarau, Rechtsanwalt, Präsident von Economiesuisse. Der Autor dankt Frau Isabelle Meier, MLaw, LL.M., für die wertvolle Unterstützung bei der Ausarbeitung dieses Beitrags.

I. Einleitung: Thomas Pfisterer als Aargauer Politiker und Jurist

1. Anlass und Kontext

Am 7. Mai 2026 wird Thomas Pfisterer 85 Jahre alt – ein passender Anlass, sein Wirken und Denken zum Verhältnis von Politik und Wirtschaft zu beleuchten. Im Zentrum steht die Frage, welche Rolle der Staat gegenüber der Wirtschaft einnehmen sollte, im liberalen Verständnis, am Beispiel des Aargaus als Standortkanton und mit Blick auf die aktuellen globalen Herausforderungen.

Thomas Pfisterer vereint in seiner Person eine doppelte Rolle. Einerseits wirkte er als Wissenschafter und Dozent, der sich intensiv mit Fragen des Föderalismus, der Raumplanung, der Gemeindeautonomie und der Europapolitik auseinandersetzte. Andererseits brachte er dieses Wissen in die Praxis ein, als Präsident des Verwaltungsgerichts und als Regierungsrat im Kanton Aargau, als Bundesrichter und schliesslich als Mitglied des Ständerates.

Ich selbst durfte Thomas Pfisterer schon früh kennenlernen und ich habe für ihn gleich zweimal den Wahlkampf für den Regierungsrat geführt. Wir kennen uns also seit vielen Jahren und sind uns freundschaftlich verbunden.

2. Liberales Grundverständnis von Staat und Wirtschaft

Thomas Pfisterers Wirken ist durch ein klar liberales Gedankengut geprägt. Freiheitsrechte und Eigentumsschutz bilden für ihn zentrale Grundpfeiler einer freiheitlichen Staats- und Wirtschaftsordnung. Für ihn ist der Staat nie Selbstzweck, sondern Garant für Ordnung und Freiheit und damit die Voraussetzung dafür, dass Wirtschaft und Gesellschaft ihre Kräfte entfalten können.

Gerade in dieser ordnenden Funktion sieht er die zentrale Aufgabe des Staates, stabile Voraussetzungen zu schaffen, auf die sich alle verlassen können. Thomas Pfisterer ist zwar kein Mann aus der Wirtschaft, aber stets ein Mann für die Wirtschaft; er versteht ihre Bedürfnisse und weiss, welche Erfordernisse sie für erfolgreiches Wirken benötigt. Dementsprechend sind für ihn Berechenbarkeit und Klarheit des staatlichen Handelns zentral. Diese Faktoren tragen Wesentliches zu einer erfolgreichen Marktwirtschaft bei und ermöglichen unternehmerische Freiheit, die letztlich den Wohlstand sichert.

Thomas Pfisterer ist überzeugt: Entscheide der öffentlichen Hand wirken sich immer, mittelbar oder unmittelbar, auf die Wirtschaft aus; politische Kontinuität und Rechtssicherheit im Innern sind daher ebenso wichtig wie z.B. eine klare Aussenwirtschaftspolitik oder die konsequente Förderung von Ausbildung und Innovation. Diese Verbindung von Stabilität im Innern und Offenheit nach aussen ist letztlich ein Kernelement liberaler Standortpolitik. Sie schafft ein robustes Umfeld und hält die Schweiz international wettbewerbsfähig. Heute, da wirtschaftliche Offenheit vermehrt infrage gestellt wird, ist es doppelt wichtig zu betonen, dass langfristiger Erfolg nur dort entsteht, wo gute Innenverhältnisse und internationale Vernetzung zusammengedacht werden.

3. Politischer Stil: Ausgleich, Mediation und Konsens

Charakteristisch für Thomas Pfisterers Wirken ist sein persönlicher politischer Stil, der nicht auf Konfrontation, sondern auf Ausgleich und Konsens setzte. Seine Arbeiten zur Mediation und das Motto «konferieren statt prozessieren»[1] zeigen, dass er Politik und Recht als Räume versteht, in denen Streit nicht verhärtet, sondern in konstruktive Lösungen überführt wird. Streit gehört zwar zum politischen Prozess, entscheidend aber ist die Fähigkeit, Gegensätze zu überbrücken und Kompromisse zu ermöglichen. Genau diese Vermittlerrolle, die Fähigkeit und Bereitschaft zu Kooperation und Kompromiss, braucht es in der Jurisprudenz genauso wie in der Politik, namentlich auch in der Wirtschaftspolitik.

Gerade in einer Zeit zunehmender Polarisierung ist dieser Ansatz unverzichtbar, um wirtschaftliche Vernunft und tragfähige Lösungen zu gewährleisten. Thomas Pfisterer verkörperte stets einen Führungsstil, der nicht auf Polarisierung und Schlagworte, sondern auf Verständigung setzt.

4. Standortpolitik im Aargau

Dass Thomas Pfisterer diese Prinzipien als Aargauer Regierungsrat auch konkret umsetzte, insbesondere in den Bereichen Verkehr, Raumplanung und Umwelt, wird im zweiten Teil dieses Beitrags noch etwas vertieft dargestellt. Vor diesem Hintergrund lohnt sich ein Blick auf Thomas Pfisterers Verständnis der Standortpolitik. Er verbindet freiheitliches Ordnungsdenken mit praktischer Politik: Eine stringente Raumplanungs- und Infrastrukturpolitik im Kanton sowie eine enge Zusammenarbeit über Kantonsgrenzen hinweg schaffen die nötige Planungssicherheit. Diese Art von strategischer Standortpolitik bildet bis heute die Grundlage dafür, dass sich Unternehmen langfristig binden und investieren. Gute Verkehrsachsen, klare Planungsregeln und ein allgemein unternehmerfreundliches Umfeld sind die Grundlage für Wachstum und Beschäftigung.

Diese Grundsätze zeigen sich sowohl in Thomas Pfisterers Verständnis der Rollenverteilung zwischen Staat und Wirtschaft als auch in der konkreten Standortpolitik des Kantons Aargau. Thomas Pfisterer versteht Standortpolitik nicht als kurzfristige Anreizpolitik, sondern als langfristiges Projekt, das das Fundament stärkt und trägt, auf dem eine Region über Jahrzehnte erfolgreich bleiben kann.

a) Rolle des Staates und Aufgabenverteilung

Im liberalen Sinn versteht Thomas Pfisterer die Rolle des Kantons als ordnend und rahmensetzend, während er Gemeinden und Unternehmen bewusst Gestaltungsspielräume belassen will. Dabei bedeutet für ihn liberale Ordnungspolitik immer auch, dass der Staat seine Aufgabenerfüllung effizient wahrnehmen, fortlaufend überprüfen und gegebenenfalls modernisieren muss, um den sich verändernden Bedürfnissen von Wirtschaft und Gesellschaft gerecht zu werden und ihnen ein verlässliches Umfeld zu bieten.

Sein Ansatz zur Rollenverteilung zwischen Staat, Wirtschaft und Gesellschaft ist urliberal: Der Staat ist Garant von Ordnung, Infrastruktur und Rechtssicherheit. Die Wirtschaft ist die treibende Kraft, die Innovation, Arbeitsplätze und Wohlstand schafft, allerdings eingebettet in klare und beständige Regeln. Gerade darin liegt auch der Kern moderner Wirtschaftspolitik: «Smart regulation» – kluge Regulierung statt Überlastung, Effizienz statt Bürokratie. Die aktuellen Herausforderungen wie geopolitische Spannungen, Energiekrisen und Digitalisierung verlangen deshalb nicht ein Abweichen vom liberalen Weg, sondern eine Stärkung liberaler Prinzipien durch gute staatliche Leitplanken.

b) Der Aargau als Beispiel liberaler Standortpolitik

Der Aargau bietet ein recht anschauliches Beispiel für eine liberale Standortpolitik. Als wirtschaftlich bedeutsamer, industriestarker und international verflochtener Kanton lebt er gewissermassen vom freien Spiel der Marktkräfte. Er ist aber gleichzeitig auf einen soliden energie‑, verkehrs- und steuerpolitischen Rahmen angewiesen, bei dessen Bereitstellung dem Kanton eine ganz massgebliche Rolle zufällt.

Eine liberal ausgerichtete Standortpolitik orientiert sich stets an konkreten Projekten, die eine nachhaltige Wirkung für den Wirtschaftsstandort zeitigen. Klare institutionelle Rahmenbedingungen und eine zurückhaltende staatliche Regulierung sichern dabei langfristige Standortvorteile. In seiner Zeit als Baudirektor hat Thomas Pfisterer stets versucht, diesen ordnungspolitischen Überzeugungen Nachachtung zu verschaffen.

II. Beispiele aus seinem Wirken

1. Autobahnbau und Bahnmodernisierung

Der Aargau ist als Transit- und Industriestandort in besonderem Masse auf eine vorausschauende Infrastrukturpolitik angewiesen. Thomas Pfisterer befasste sich in seinen wissenschaftlichen Arbeiten immer wieder mit Fragen der Raumplanung, der Bau- und Nutzungszonen und der Mobilität. Von 1991 bis 2000 leitete er das Baudepartement des Kantons Aargau und prägte in dieser Funktion die Standortentwicklung direkt.[2] Seine politischen Schwerpunkte lagen bei Verkehr, Raumplanung und Umwelt – Bereiche, die massgeblich über die wirtschaftliche Entwicklung eines Kantons entscheiden.

So eröffnete er am 17. Oktober 1996 das Autobahnteilstück Birrfeld–Frick (A3), welches eine zentrale Lücke zwischen Zürich und Basel schloss.[3] Diese durchgehende Verbindung verbesserte die Verkehrsanbindung des Aargaus erheblich und stärkte insbesondere Industrie und Logistik. Ebenso engagierte er sich für die Modernisierung der Bahnverbindungen: Im Rahmen von Bahn 2000 und NEAT setzte er sich für den Ausbau der Bahnkapazitäten und eine bessere Einbindung des Aargaus ins nationale Schienennetz ein.[4] Damit schärfte er das verkehrspolitische Profil des Kantons und half mit, dass der Aargau besser vernetzt ist – etwas, wovon Menschen und Unternehmen bis heute profitieren. Die verbesserten Verbindungen führen nicht nur zu kürzeren Reisezeiten, sondern erhöhen auch die Standortattraktivität des Kantons und stärken die wirtschaftliche Dynamik im gesamten Mittelland.

Sein Wirken zeigt, wie Infrastrukturpolitik nicht nur Verkehr erleichtert, sondern ganze Regionen stärkt und ihr langfristiges Wachstum absichert. Infrastruktur endet dabei nicht an der Grenze, gute internationale Anbindungen gehören zur modernen Standortpolitik.

2. Geordnete Raumentwicklung für bessere Standortbedingungen

Auch im Raumplanungsrecht sucht er nach einer Balance zwischen dem Schutz des Privateigentums und den Bedürfnissen des öffentlichen Interesses. Schon in den 1970er-Jahren befasste er sich mit der Frage, wann ein Grundeigentümer Anspruch auf Entschädigung für Eigentumsbeschränkungen hat.[5] Eine Fragestellung, die bis heute in vielerlei Facetten aktuell geblieben ist.

Als Leiter des Baudepartements des Kantons Aargau trieb er eine vorausschauende Raum- und Infrastrukturpolitik voran, um Gewerbe- und Industrieansiedlungen zu ermöglichen und eine geordnete Flächennutzung sicherzustellen. Dabei spielten auch sein Engagement für Umweltaspekte, für verbesserte Zugänglichkeit und für Behindertengerechtigkeit eine wichtige Rolle. Diese Massnahmen brachten neben gesellschaftlichen auch wirtschaftliche Vorteile, indem sie eine höhere Lebensqualität, besseren Arbeitsmarktzugang und letztlich auch eine verbesserte Standortattraktivität förderten.

3. Förderung grenzüberschreitender Zusammenarbeit

Darüber hinaus war stets sichtbar, dass Thomas Pfisterer in seiner Verantwortung für den Kanton Aargau den Blick über die Kantonsgrenzen hinaus richtete: 1997 schloss er sich mit dem Zürcher Baudirektor in der «Plattform Aargau–Zürich» zusammen, um Verkehrs- und Raumfragen grenzüberschreitend anzugehen.[6] Parallel dazu engagierte er sich stark für die Beziehungen zum deutschen Nachbarraum, insbesondere über die Hochrheinkommission mit Baden-Württemberg, ein frühes Beispiel für internationale Standort- und Arbeitsmarktvernetzung.[7] Damit baute er Brücken zwischen Regionen und stärkte einen Austausch, der die Entwicklung des Mittellands spürbar weitergebracht hat. Sein Weitblick und sein Einsatz für die regionale Zusammenarbeit prägen die Region bis heute.

4. Weitere Infrastrukturprojekte: Modernisierung regionaler Verkehrsachsen

Zu den prägenden Projekten Thomas Pfisterers gehören z.B. die Modernisierung der Wynental- und Suhrentalbahn (WSB) sowie der Ausbau des Baregg-Knotens. Beide Vorhaben sind für die regionale Mobilität und die wirtschaftliche Entwicklung zentral. Die Eigentrassierung der WSB Reinach–Menziken wurde unter seiner Leitung erheblich vorangetrieben.[8] Sie zielte darauf ab, die Bahn vom Strassenraum zu trennen, die Sicherheit zu erhöhen und den öffentlichen Verkehr zu beschleunigen.[9] Ebenso wichtig war der Ausbau am Baregg, einem der am stärksten belasteten Verkehrsknoten der Schweiz. Die Erweiterung entlastete das Mittelland und stärkte die Erreichbarkeit des Wirtschaftsraums Aargau nachhaltig.

Diese Projekte zeigen, dass Pfisterer auch jenseits der grossen Achsen A3 und Bahn 2000 konsequent in leistungsfähige und zukunftsorientierte Infrastruktur investiert hat und wie wichtig ihm praktische Lösungen waren, die den Alltag der Bevölkerung erleichtern und die Region, auch wirtschaftlich, voranbrachten.

5. Föderalismus und Europapolitik für Marktzugang und Demokratie

Im Ständerat setzte sich Thomas Pfisterer konsequent für eine starke Rolle der Kantone im föderalen System ein.[10] Föderalismus bedeutet für ihn gelebte Kooperation: Bund und Kantone sollen ihre Zuständigkeiten und Interessen gemeinsam wahren und zur bestmöglichen Zusammenarbeit finden.[11] In der Europapolitik sieht er demokratische Legitimation und parlamentarische Mitbestimmung als Voraussetzungen für tragfähige internationale Abkommen.[12] Das Rahmenabkommen mit der EU sollte die Schweiz stärker am europäischen Binnenmarkt beteiligen, zugleich aber ihre politische Eigenständigkeit und direkte Demokratie sichern.[13] Der Schlüssel zur Demokratieabsicherung im internationalen Kontext liegt für ihn in der Aufwertung des Parlaments im Zusammenwirken mit dem Bundesrat.[14] Nur so kann echte, demokratisch legitimierte Mitwirkung entstehen, ohne dabei die Handlungsfähigkeit des Staates zu beeinträchtigen.[15] Damit verbindet Thomas Pfisterer wirtschaftliche Offenheit mit institutioneller Verlässlichkeit – zwei Grundpfeiler seiner freiheitlichen Überzeugung.[16]

III. Grundsätze einer erfolgreichen Wirtschaftspolitik

Die Beispiele aus seinem Wirken zeigen, wie eng Thomas Pfisterer konzeptionelles, strategisches Denken mit pragmatischem und lösungsorientiertem Handeln verband. Darin lassen sich einige Grundsätze erkennen, die für eine erfolgreiche Wirtschaftspolitik bis heute gelten. Eine erfolgreiche Wirtschaftspolitik zeichnet sich nicht durch kurzfristige Eingriffe aus, sondern durch langfristig beständige ordnungspolitische Leitplanken. Der Staat soll die Leitplanken setzen, nicht das Steuer übernehmen – dieser Satz könnte ebenso von Thomas Pfisterer stammen. Die Schweiz hat ihren Wohlstand nicht durch Intervention, sondern durch ökonomische Anbindung, Wettbewerbsfähigkeit und Innovationskraft gesichert. Gerade im Aargau lassen sich diese Grundsätze exemplarisch beobachten.

1. Gute Rahmenbedingungen statt Interventionismus

Gute wirtschaftliche Rahmenbedingungen sind die Grundlage für Wohlstand und Fortschritt. Wenn der Staat zu stark reguliert oder kurzfristig in den Markt eingreift, mag das auf den ersten Blick zwar politisch opportun sein, langfristig aber kann es Investitionen bremsen und die Wettbewerbsfähigkeit schwächen. Entscheidend ist, dass der Staat tragfähige Strukturen schafft: Rechtssicherheit, Kontinuität und faire Marktbedingungen. Eine erfolgreiche Wirtschaft braucht Planungssicherheit, nicht Planwirtschaft. Unternehmerinnen und Unternehmer müssen sich auf klare Regeln und stabile öffentliche Finanzen verlassen können. Wo die Politik vorausschauend handelt, bürokratische Hürden tief hält und für eine solide Infrastruktur sorgt, entstehen Vertrauen und Investitionsbereitschaft. Der Kanton Aargau zeigt, wie das gelingen kann: mit einer berechenbaren Steuerpolitik, einer weitgehend effizienten Verwaltung und gut ausgebauten Verkehrs- und Versorgungsnetzen. Zugleich profitiert der Aargau von einer hohen politischen und institutionellen Stabilität, einem Standortfaktor, der international zunehmend entscheidend wird und Unternehmen langfristige Sicherheit bietet. Dort, wo der Staat zuverlässig und partnerschaftlich auftritt, wächst ein Standort, der Unternehmen anzieht – nicht, weil er sie lenkt, sondern weil er ihnen Freiraum lässt.

Gerade in Zeiten von Energieknappheit, Fachkräftemangel und beschleunigter Digitalisierung zeigt sich, wie wichtig langfristig planbare und innovationsfreundliche Rahmen sind. Politik und Verwaltung müssen heute stärker denn je darauf achten, dass Regulierungen nicht zur Wachstumsbremse werden, sondern als Katalysatoren für Innovation und Wettbewerbsfähigkeit wirken.

2. Industriepolitik mit Augenmass

Die Forderungen nach einer «klassischen» Industriepolitik mit Subventionen und staatlicher Marktlenkung sind zwar regelmässig wiederkehrend, sie bleiben jedoch klar ein Irrweg. Wirtschaftliche Dynamik entsteht nicht durch Bevormundung, sondern durch Wettbewerb und Innovation. Die Aufgabe des Staates liegt nicht darin, einzelne Branchen zu steuern, sondern darin, die Basis für unternehmerischen Erfolg zu schaffen, z.B. durch Investitionen in Bildung, Forschung und eine leistungsfähige Infrastruktur.

Dass dieser Ansatz wirkungsvoll sein kann, zeigt sich wiederum im Kanton Aargau. Statt bestimmte Industriezweige zu bevorzugen, setzt er auf ein leistungsfähiges Umfeld, von dem alle profitieren – von der Maschinenindustrie bis zur Medizintechnik. Die Existenz wichtiger Forschungs- und Innovationszentren wie des Paul Scherrer Instituts in Villigen zeigt, wie Wissen und Zusammenarbeit langfristig mehr bewirken als staatliche Eingriffe. Das Paul Scherrer Institut mit seinen Hightech-Forschungsanlagen ist ein sichtbares Zeichen für diesen Innovationsgeist. Seit April 2024 ist dort mit dem Park Innovaare ein Hightech-Campus realisiert, der Start-ups, etablierte Unternehmen und internationale Forschung am PSI-Standort vernetzt. Hinzu kommt die besondere Rolle des Aargaus als Energiekanton der Schweiz, ein zentraler Pfeiler für Versorgungssicherheit, industrielle Wettbewerbsfähigkeit und die Attraktivität energieintensiver Branchen. So entsteht ein Standort, der auf solider Infrastruktur, Eigenverantwortung und Zukunftsorientierung baut.

3. Gesunde Stadtzentren und geordnete Stadtgrenzen

Auch funktionierende Städte und gut geplante Räume sind entscheidende Faktoren für einen erfolgreichen Wirtschaftsstandort. Wirtschaftliches Wachstum braucht Platz, gute Erreichbarkeit und eine hohe Lebensqualität. Ein lebendiger Stadtkern steht dabei nicht nur für Konsum und Dienstleistungen, sondern auch für sozialen Zusammenhalt – Grundlagen, die Talente und Unternehmen anziehen. Der Kanton Aargau mit seinen Städten zeigt, wie diese Balance gelingen kann: wirtschaftlich gut vernetzt, aber räumlich überschaubar und lebenswert. Eine vorausschauende Raumplanung sorgt dafür, dass Entwicklung nachhaltig bleibt und übermässige Zersiedelung vermieden wird. Attraktive Stadtzentren, gute Verkehrsanbindungen und funktionierende Gemeinden schaffen genau jene Lebensqualität, die ein moderner Wirtschaftsstandort braucht.

4. Hervorragende Ausbildungssysteme und praxisnahe Bildung

Bildung ist einer der wichtigsten Erfolgsfaktoren der Schweiz. Insbesondere die Kombination erstklassiger Hochschulen mit dem dualen Bildungssystem gilt dabei als echtes Erfolgsmodell. Eine gute Bildungspolitik stärkt nicht nur die Gesellschaft, sondern auch die Innovationskraft und Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft. Im Kanton Aargau zeigt sich das besonders deutlich. Einrichtungen wie z.B. die Fachhochschule Nordwestschweiz oder die Berufsfachschule BBB Baden verbinden Lernen, Forschen und praktische Anwendung auf vorbildliche Weise. So entsteht ein Umfeld, in dem Wissen geteilt, neue Ideen entwickelt und Innovationen möglich gemacht werden.

Der Aargau verfügt über ein Bildungssystem, das Wissenschaft, Praxis und Industrie besonders eng verzahnt und so einen zentralen Standortvorteil schafft.

5. Offene Aussenwirtschaft und internationale Wettbewerbsfähigkeit

Freie Märkte und eine starke internationale Vernetzung sind zentrale Grundlagen für den wirtschaftlichen Erfolg der Schweiz. Export, Forschung und Innovation können nur in einem Umfeld wachsen, das auf Beständigkeit, Verlässlichkeit und partnerschaftliche Zusammenarbeit setzt. Wohlstand entsteht nicht durch Abschottung, sondern durch Offenheit, Vertrauen und Kooperation über Grenzen hinweg. Gerade im Kanton Aargau, als Grenzkanton und wichtiger Aussenhandelsstandort, wo viele Unternehmen eng mit Deutschland, der EU und internationalen Märkten verbunden sind, zeigt sich die Bedeutung dieser Offenheit besonders deutlich. Die Grenzlage ist damit nicht nur geografisch, sondern auch wirtschaftlich einer der wichtigsten Standortfaktoren des Kantons. Als einer der industriestärksten Kantone der Schweiz ist der Aargau in besonderem Masse auf freie Märkte angewiesen; ein erheblicher Teil der Wertschöpfung vieler Betriebe entsteht im Export oder in international vernetzten Lieferketten.

Eine offene Aussenwirtschaftspolitik ist damit keine optionale Entscheidung, sondern eine zentrale Voraussetzung dafür, dass ein exportorientiertes Land wie die Schweiz – und ein industriestarker Kanton wie der Aargau – auch in Zukunft wettbewerbsfähig und erfolgreich bleibt.

6. Verfassungsrechtliche Leitplanken für eine liberale Wirtschaftspolitik

Ein Blick in die Aargauer Kantonsverfassung zeigt, dass wirtschaftliche Freiheit (§ 20 KV/AG), Eigentumsschutz (§ 21 KV/AG) und soziale Verantwortung (§ 25 KV/AG) als gleichwertige Grundpfeiler des Gemeinwesens verstanden werden.[17] Zugleich macht § 50 KV/AG deutlich, dass der Kanton seine Wirtschaftspolitik vor allem über günstige Rahmenbedingungen und eine zurückhaltende Regulierungsdichte gestaltet. Mit § 20 KV/AG knüpft die Kantonsverfassung direkt an die bundesrechtliche Handels- und Gewerbefreiheit an, deren Kern die freie Wahl und Ausübung jeder privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit bildet. § 21 KV/AG gewährleistet den Schutz des Eigentums und anderer vermögenswerter Rechte und stellt klar, dass staatliche Eingriffe nur auf gesetzlicher Grundlage, im öffentlichen Interesse und unter Wahrung der Verhältnismässigkeit zulässig sind.[18] Ergänzend verpflichtet § 25 KV/AG den Staat zu sozialer Verantwortung, ohne jedoch individuelle Leistungsansprüche zu begründen.[19] § 50 KV/AG führt diese Linie weiter, indem er den Kanton auf wirtschaftspolitische Zurückhaltung ausrichtet und den Schwerpunkt auf stabile und berechenbare staatliche Ordnung legt.[20]

In der Gesamtschau ergibt sich somit ein klares wirtschaftsverfassungsrechtliches Leitbild: Freiheit und Eigenverantwortung einerseits, Ordnung und Schutz durch zuverlässige staatliche Regeln andererseits. Genau diese Balance prägt den Aargau als Wirtschafts- und Lebensraum und sie bildet die Grundlage für langfristige Standortqualität und nachhaltige Entwicklung. Damit schafft die Verfassung einen robusten Rahmen, der die langfristige Entwicklung des Wirtschafts- und Lebensraums Aargau unterstützt.

IV. Staat und Wirtschaft im globalen Kontext: Europapolitik und Weltlage

Thomas Pfisterer setzte sich intensiv mit der Rolle der Kantone in der Europapolitik auseinander. In seinem Beitrag «Die Kantone in der intensivierten Zusammenarbeit mit der EU»[21] analysiert er die Mitwirkungsrechte der Kantone im europapolitischen Prozess, während er in «Aspekte von Europapolitik und Föderalismus»[22] die Wechselwirkungen zwischen föderaler Ordnung und europäischer Integration beleuchtet. Aus diesen Arbeiten wird deutlich, dass die Schweiz – und mit ihr auch der Kanton Aargau – seit jeher zwischen Eigenständigkeit und internationaler Einbindung navigieren musste. In seine Ständeratszeit fielen die Phasen der Bilateralen I und II. In späteren Schriften analysiert Thomas Pfisterer diese Verträge als Grundpfeiler des europapolitischen Weges der Schweiz.[23] Für die aargauische Wirtschaft mit ihrer starken Verankerung in Industrie, Pharma, Maschinenbau und Export gilt bis heute: Zugängliche Märkte und tragfähige Regeln sind unverzichtbar. Dieser Gedanke bleibt aktuell: Wohlstand und Innovation entstehen nicht durch Abschottung, sondern durch grenzüberschreitenden Handel und einen innovationsfreundlichen Staat. Die Schweiz ist stark vom Ausland abhängig und ihre internationale Vernetzung ist ein wichtiger Pfeiler des Wohlstands. Gleichzeitig schafft der bilaterale Weg stabile Beziehungen und Planungssicherheit für die Unternehmen. Mit den Bilateralen III wird der diskriminierungsfreie Zugang der Schweiz zum EU-Binnenmarkt langfristig gesichert.

Dass Ausrichtung nach aussen und Verlässlichkeit die Grundlage wirtschaftlichen Erfolgs sind, hat nichts an Aktualität verloren. Doch die Ausgangslage hat sich verändert: Geopolitische Spannungen, Energiekrisen, technologische Transformationen und fragile Lieferketten stellen neue Anforderungen. In diesem Umfeld gewinnt die Rolle des Staates an Bedeutung – nicht als Ersatz für die Wirtschaft, sondern als Garant für Versorgungssicherheit und Wettbewerbsfähigkeit.

V. Perspektive für den Aargau und die Schweiz

Thomas Pfisterers Wirken und Schriften zeigen eindrücklich, dass Politik und Wirtschaft keine Gegensätze, sondern aufeinander angewiesen sind. Eine liberale Ordnungspolitik schafft jene Balance, in der beide ihre Stärken entfalten können. Sein wirtschaftspolitisches Denken liesse sich beinahe auf einen einfachen Grundsatz verdichten: Ein Staat ohne Wirtschaft bleibt machtlos, eine Wirtschaft ohne Staat orientierungslos. Diese Einsicht ist aktueller denn je. Gerade im Aargau, einem Kanton mit starker Industrie, hoher Exportabhängigkeit und bedeutenden Forschungsstandorten, wird sichtbar, wie dauerhafte institutionelle Verhältnisse Voraussetzung für Wohlstand und Beständigkeit sind. Energieversorgung, Infrastruktur, Bildung und internationale Offenheit bilden das Fundament, auf dem Unternehmen investieren und Innovation entsteht. Unsere wirtschaftliche Stärke ist kein Selbstläufer. Sie braucht eine Politik, die vermittelt, langfristig plant und Mehrheiten schafft. Freiheit, Verantwortung und Kooperation sind die tragenden Säulen eines erfolgreichen Standortes. Für die Zukunft gilt es, dieses Vertrauen in stabile Institutionen, international eingebundene Märkte und berechenbare politische Prozesse zu bewahren. Wirtschaft und Politik müssen sich gegenseitig zuhören, um die grossen Transformationen – von der Energiewende bis zur Digitalisierung – im Konsens zu gestalten. Nur wo Dialog und Verlässlichkeit herrschen, entsteht das Vertrauen, das Investitionen und Innovation ermöglicht.

Thomas Pfisterer ist den in der Verfassung verankerten liberalen Werten verpflichtet und hat sie in seinem politischen Handeln konsequent berücksichtigt. Diese Konzeption bleibt für den Aargau und die Schweiz auch künftig wegweisend.

Literaturverzeichnis

Monografien

Eichenberger Kurt, Verfassung des Kantons Aargau. Textausgabe mit Kommentar, Veröffentlichungen zum aargauischen Recht, Bd. 33, Aarau / Frankfurt a.M.: Sauerländer 1986.

Pfisterer Thomas, Ein Plus für die Demokratie – Minimalstandard für die Mitsprache von Parlament und Volk beim Rahmenabkommen oder bei weiteren Verträgen mit der EU, Zürich: EIZ Publishing 2021 (zit. Pfisterer, Demokratie).

Beiträge in Sammelwerken / Festschriften / Zeitschriften

Pfisterer Thomas, Über Konsens- und Mediationslösungen im öffentlichen Recht (konferieren statt prozessieren), in: Schweizerischer Juristenverein 136 (2002), S. 169 ff., auch in: ZSR, NF 121 II (2002), 169 ff. (zit. Pfisterer, Mediationslösungen).

Pfisterer Thomas, Die Kantone in der intensivierten Zusammenarbeit mit der EU, in: Leupold Michael / Rüetschi David / Stauber Damian / Vetter Meinrad (Hrsg.), Der Weg zum Recht. Festschrift für Alfred Rüetschi, Zürich / Basel / Genf: Schulthess 2008, 353 ff. (zit. Pfisterer, Zusammenarbeit).

Pfisterer Thomas, Aspekte von Europapolitik und Föderalismus, in: Schweizerische Zeitschrift für internationales und europäisches Recht (SZIER), Jg. 21 (2011), 129 ff. (zit. Pfisterer, Europapolitik).

Pfisterer Thomas, Vom Beitrag des Parlaments zur dynamischen Rechtsübernahme, in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht (ZBl) 2024, 401 f. (zit. Pfisterer, Rechtsübernahme).

Zeitungsartikel

Widmer Hans-Peter, Die Schliessung der letzten N3-Lücke. Vor 25 Jahren wurde das Autobahnteilstück Frick–Birrfeld eingeweiht, in: Neue Fricktaler Zeitung, 20. Oktober 2021, 1.

Aargauer Zeitung, 70 Jahre Nachbarschaft – fast eine Liebesbeziehung, 19. April 2022.

Amtliche Materialien

Kanton Aargau, Medienmitteilung Stabwechsel im Baudepartement, 30. Juni 2000; Staatsarchiv Aargau, Bestand NL.A-0248 Pfisterer, Thomas (1941–), 1986–2000.

Kanton Aargau, Medienmitteilung Ja zur Modernisierung der Bahn im Aargau, 17. November 1998.

Kanton Aargau, Medienmitteilung Partnerschaftlich zusammenarbeiten, als ob keine Grenze existierte: Baudirektoren von Zürich und Aargau trafen sich, 19. September 1997.

Kanton Aargau, Baudepartement, BAREGG Info, Ausgabe Juni 1998.

EJPD, Wann hat der Grundeigentümer Anspruch auf Entschädigung für Eigentumsbeschränkungen?, Raumplanung Schweiz, Informationshefte des Delegierten für Raumplanung 2/1973, 16 ff.

Brückenbauer auf verschiedenen Ebenen

Marianne Wildi*

Marianne Wildi ist Präsidentin der Aargauischen Industrie- und Handelskammer (AIHK). Der Verein zählt mehr als 2100 Mitgliedsfirmen und ist damit die Stimme der Aargauer Wirtschaft in Politik und Gesellschaft, um sich für gute unternehmerische Rahmenbedingungen einzusetzen. Marianne Wildi ist zudem Verwaltungsratspräsidentin der Hypothekarbank Lenzburg AG und Verwaltungsrätin in weiteren Gesellschaften.

Ob als Bundesrichter, Regierungsrat oder Ständerat: Thomas Pfisterer hat die Schweiz und den Kanton Aargau über viele Jahre hinweg stark geprägt. Bis heute noch trägt seine Arbeit Früchte und bietet eine gute Grundlage für die Wirtschaft und die Unternehmen des Kantons Aargau.

Wie häufig oder eben selten ist es, dass eine Person in der Schweiz sich in allen drei Staatsgewalten engagiert hat? Sucht man mit KI nach einer Antwort, merkt man schnell: Thomas Pfisterer gehört zu einer raren Gruppe an Menschen, denn diese Kombination ist äusserst selten.

Für den Kanton Aargau ist diese Ausnahme in der Person von Thomas Pfisterer ein veritabler Glücksfall: Diese Kombination macht ihn zu einer Persönlichkeit mit einem einzigartig umfassenden Blick auf den Staat und seine Funktionsweisen. Denn Thomas Pfisterer hat während seiner gesamten Karriere bewiesen, dass er die Fähigkeiten besitzt, die Perspektiven und Arbeitsweisen der einzelnen Gewalten zu verstehen, zu verknüpfen und in seine jeweiligen Aufgaben mit einzubringen. Nur wenige Personen verstehen wie Thomas Pfisterer, wie die Schweiz funktioniert. Und dies konnte er speziell als Bundesrichter, aber auch spezifisch für den Aargau in unterschiedlicher Form – sei es als Regierungsrat oder später als Ständerat – zu dessen Vorteil nutzen.

Doch nicht nur innerhalb der Schweiz war Thomas Pfisterer einzigartig engagiert, auch grenzüberschreitend hat er Spuren hinterlassen. Ein grosses Projekt, das dazu gehört, ist die Hochrheinkommission (HRK). Diese beschäftigt sich unter anderem auch damit, dass die Zusammenarbeit der grenznahen Regionen in Deutschland und der Schweiz einfacher funktioniert und etwa interkulturelle Eigenschaften der beiden Rheinseiten einfacher verstanden und akzeptiert werden. Dass sich diesen Themen eine partnerschaftliche Stelle annimmt, dafür können wir uns unter anderem auch bei Thomas Pfisterer bedanken. Er war im Jahr 1997 Mitbegründer der HRK und auch deren erster Präsident.

Diese Vertragspartnerschaft zwischen dem Aargau und dem Land Baden-Württemberg hat bis heute eine wichtige Stellung im Austausch der beiden Regionen und damit auch der Wirtschaftsstandorte. So nimmt auch die Aargauische Industrie- und Handelskammer (AIHK) regelmässig an grenzüberschreitenden Veranstaltungen teil und pflegt den Austausch mit den Partnern ennet dem Rhein.

Dass diese Zusammenarbeit von hoher Relevanz ist, zeigt auch ein Blick in die Statistik: Im dritten Quartal 2025 waren im Aargau knapp 15’400 Grenzgängerinnen und Grenzgänger arbeitstätig. Eine enorme Anzahl an Arbeitskräften, die beinahe täglich zwischen der Schweiz und Deutschland hin- und herreisen und die über 70 km lange gemeinsame Grenze überqueren. Es handelt sich hierbei um wichtige Arbeitskräfte, die der Aargau für den Erhalt seiner Wirtschaft und seines Wohlstands benötigt. Die Grundlage dafür, dass dies möglich ist, bilden die Bilateralen Abkommen mit der EU. Für den reibungslosen Ablauf und das gegenseitige Verständnis zeichnet aber unter anderem auch die HRK verantwortlich.

Nicht nur als deren Gründungsmitglied prägte Thomas Pfisterer den Kanton Aargau über Jahrzehnte hinweg. Als Regierungsrat und Ständerat setzte er sich stets für Rahmenbedingungen und Strukturen zur Förderung der Schweizer Wirtschaft ein. Davon profitieren der Kanton Aargau und insbesondere unsere Mitglieder bis heute.

Thomas Pfisterers Haltung – sachlich, vorausschauend und lösungsorientiert – prägt die politische Kultur und den gesellschaftlichen Diskurs im Kanton. Alt Regierungsrat und alt Ständerat Thomas Pfisterer hat den Aargau nicht nur verwaltet, sondern gestaltet – mit Blick für das Gemeinwohl und einem tiefen Verständnis für die Bedürfnisse von Wirtschaft und Gesellschaft.

Pfisterer, Mediationslösungen, 169 ff.

Kanton Aargau, Medienmitteilung Stabwechsel im Baudepartement, 30. Juni 2000; Staatsarchiv Aargau, Bestand NL.A-0248 Pfisterer, Thomas (1941–), 1986–2000.

Kanton Aargau, BAREGG Info, Ausgabe Juni 1998; Widmer, 1.

Kanton Aargau, Medienmitteilung Ja zur Modernisierung der Bahn im Aargau, 17. November 1998.

Wann hat der Grundeigentümer Anspruch auf Entschädigung für Eigentumsbeschränkungen? Raumplanung Schweiz, EJPD Informationshefte des Delegierten für Raumplanung, 2/1973, 16 ff.

Kanton Aargau, Medienmitteilung Partnerschaftlich zusammenarbeiten, als ob keine Grenze existierte: Baudirektoren von Zürich und Aargau trafen sich, 19. September 1997.

Aargauer Zeitung.

Kanton Aargau, Stabwechsel im Baudepartement (2000).

EBP, Eigentrassierung der Wynental- und Suhrental-Bahn, <https://www.ebp.global/ch-de/projekte/eigentrassierung-der-wynental-und-suhrental-bahn>.

Pfisterer, Demokratie, V f.

Pfisterer, Demokratie, 137-140.

Pfisterer, Demokratie, VIII f.

Pfisterer, Demokratie, 4, 80 f., VI-VII.

Pfisterer, Demokratie, 85 ff., IX.

Pfisterer, Demokratie, IX.

Pfisterer, Demokratie, 80 f., VII-VIII.

Eichenberger, 102.

Eichenberger, 106 f. Rz. 4 f.

Eichenberger, 131 Rz. 12 f. und 132 Rz. 15 ff.

Eichenberger, 171 f. Rz. 1 f.

Pfisterer, Zusammenarbeit, 353 ff.

Pfisterer, Europapolitik, 129 ff.

Pfisterer, Rechtsübernahme, 401 f.

Praxis: Demokratie und Recht am Beispiel der Schuldenbremse für die Stadt Aarau

Die Schweizer Schuldenbremse:
Institutionelle Ausgestaltung und empirische Evidenz

Christoph A. Schaltegger*

Prof. Dr. Christoph A. Schaltegger ist Direktor des Instituts für Schweizer Wirtschaftspolitik (IWP) an der Universität Luzern. Aufgewachsen in der Nähe von Basel, studierte er Wirtschaftswissenschaften an der Universität der Rheinstadt, wo er 2003 sein Doktorat zu den fiskalischen Institutionen im Schweizer Föderalismus erwarb. Bis 2008 arbeitete er als Referent von Bundesrat Hans-Rudolf Merz im Eidgenössischen Finanzdepartement. Danach leitete er als Mitglied der Geschäftsleitung den Bereich Finanz- und Steuerpolitik beim Dachverband der Schweizer Wirtschaft. 2009 folgte die Habilitation an der Universität St. Gallen. Seit 2010 ist Prof. Christoph A. Schaltegger Ordinarius für Politische Ökonomie an der Universität Luzern.

Einleitung

Fiskalische Regeln gelten als zentrales Instrument zur Sicherung langfristiger Haushaltsstabilität. In der Schweiz kommt der Schuldenbremse seit ihrer operativen Einführung im Jahr 2003 eine besondere Bedeutung zu. Sie verbindet eine klare verfassungsrechtliche Verankerung mit einer regelgebundenen und zugleich konjunkturverträglichen Ausgestaltung. Im internationalen Vergleich wird sie häufig als Referenzmodell für eine glaubwürdige Begrenzung staatlicher Verschuldung herangezogen.

Während sich die frühe Literatur vor allem mit institutionellen und normativen Aspekten der Schuldenbremse befasste, liegt mittlerweile belastbare empirische Evidenz zu ihren Wirkungen vor. Der Beitrag von Brandt, Mair, Mosler und Schaltegger (2025)[1] erlaubt eine kausale Evaluation der Effekte auf die Schuldenquote des Bundes sowie auf die Zusammensetzung der öffentlichen Ausgaben. Die vorliegende Zusammenfassung ordnet diese Ergebnisse in den institutionellen Kontext der Schweizer Finanzpolitik ein und diskutiert ihre wirtschaftspolitische Relevanz.

Institutionelle Ausgestaltung der Schuldenbremse

Die Schuldenbremse ist in Artikel 126 der Bundesverfassung verankert. Sie verpflichtet den Bund zu einem über den Konjunkturzyklus hinweg strukturell ausgeglichenen Haushalt. Die zulässigen Ausgaben orientieren sich an den erwarteten Einnahmen und werden mithilfe eines Konjunkturfaktors zyklisch adjustiert. Dadurch sind konjunkturell bedingte Defizite in Abschwungphasen zulässig, während in Hochkonjunkturphasen entsprechende Überschüsse zu erzielen sind.

Ein zentrales Element bildet das Ausgleichskonto, auf dem Abweichungen vom Budgetziel verbucht werden. Strukturelle Defizite sind innerhalb klar definierter Fristen zu korrigieren. Diese Rückführungspflicht verleiht der Regel eine hohe Verbindlichkeit und unterscheidet sie von weniger strikt durchgesetzten Fiskalregeln. Die Schuldenbremse stellt damit keinen starren Mechanismus dar, sondern einen institutionellen Rahmen, der fiskalpolitische Entscheidungen systematisch strukturiert und begrenzt.

Politökonomische Einordnung

Aus politökonomischer Sicht adressiert die Schuldenbremse den in demokratischen Systemen verbreiteten Defizitbias. Kurzfristige Ausgabenentscheidungen stehen dabei langfristigen Finanzierungskosten gegenüber, die politisch oft nur begrenzt internalisiert werden. Fiskalische Regeln können diese intertemporalen Verzerrungen reduzieren, indem sie den politischen Handlungsspielraum ex ante einschränken und fiskalische Entscheidungen transparenter machen.

Die Wirkung der Schuldenbremse entfaltet sich weniger über mechanische Ausgabenkürzungen als über veränderte Anreizstrukturen im politischen Prozess. Sie erhöht die politischen Kosten dauerhafter Defizite und stärkt den Haushaltsprozess als zentrales Steuerungsinstrument. Gleichzeitig zwingt sie politische Akteure zu einer expliziten Priorisierung staatlicher Aufgaben, ohne den Staat auf ein fixes Ausgabenniveau festzulegen.

Empirischer Ansatz

Zur Identifikation der Wirkungen der Schuldenbremse verwenden Brandt et al. (2025) die synthetische Kontrollmethode. Für die Schweiz wird ein kontrafaktisches Vergleichsszenario konstruiert, das auf einer gewichteten Kombination anderer OECD-Staaten basiert, die vor Einführung der Schuldenbremse ähnliche fiskalische und makroökonomische Merkmale aufwiesen. Dieses synthetische Kontrollobjekt bildet den hypothetischen Verlauf der Schuldenquote und der Ausgabenstruktur ohne Schuldenbremse ab.

Der Analysezeitraum umfasst mehrere Jahre vor und nach Einführung der Regel und erlaubt eine langfristige Beurteilung ihrer Effekte. Neben der aggregierten Schuldenquote werden verschiedene Ausgabenkategorien des Bundes untersucht, um mögliche Verdrängungs- oder Kompositionseffekte zu identifizieren.

Ergebnisse: Schuldenquote

Die empirischen Ergebnisse zeigen einen ausgeprägten und statistisch signifikanten Effekt der Schuldenbremse auf die Schuldenquote des Bundes. Bis zum Jahr 2022 liegt die tatsächliche Schuldenquote um mehr als 20 Prozentpunkte unter jener des synthetischen Kontrollszenarios. Dieser Befund erweist sich als robust gegenüber alternativen Spezifikationen sowie Placebo-Tests.

Die Resultate sprechen für einen kausalen Effekt der Schuldenbremse auf die Verschuldungsdynamik. Weder aussergewöhnliche Einnahmenentwicklungen noch temporäre Konsolidierungsmassnahmen können den beobachteten Unterschied erklären. Vielmehr deutet der Verlauf darauf hin, dass die Schuldenbremse den fiskalpolitischen Entscheidungsprozess dauerhaft in Richtung Haushaltsdisziplin verschoben hat.

Ergebnisse: Ausgabenstruktur

Auf der Ausgabenseite ergibt sich ein differenziertes Bild. Für zentrale Kategorien wie Bildung, soziale Sicherung, Verkehr, Subventionen und öffentliche Investitionen lassen sich keine robusten signifikanten Abweichungen vom synthetischen Kontrollszenario feststellen. Die Schuldenbremse geht somit nicht mit einer systematischen Einschränkung dieser Ausgabenbereiche einher.

Ein statistisch signifikanter Effekt zeigt sich hingegen bei den Militärausgaben, die im Vergleich zur Kontrollgruppe moderat niedriger ausfallen. Dieses Ergebnis ist konsistent mit politökonomischen Überlegungen, wonach Konsolidierungsmassnahmen tendenziell in Bereichen umgesetzt werden, die politisch weniger stark mobilisiert sind, während besonders wählernahe Ausgaben geschont bleiben. Vor dem Hintergrund der veränderten geopolitischen Sicherheitslage stellt sich jedoch die Frage, wie diese Prioritätensetzung künftig zugunsten der Armee und zulasten der ausgeprägten sozialen Dominanz im Bundeshaushalt korrigiert werden kann.

Diskussion

Die empirischen Befunde widersprechen der These, fiskalische Regeln führten zwangsläufig zu pauschaler Austerität oder zu einem Rückgang öffentlicher Investitionen. Die Schweizer Schuldenbremse entfaltet ihre Wirkung primär über die Begrenzung der Verschuldungsdynamik, während die Ausgabenstruktur weitgehend stabil bleibt.

Zugleich unterstreichen die Ergebnisse die Bedeutung des institutionellen Kontexts. Die hohe demokratische Legitimation, die Transparenz der Regel sowie ihre klare rechtliche Verankerung dürften entscheidend für ihre Durchsetzungskraft sein. Ohne diese Voraussetzungen wären vergleichbare Effekte kaum zu erwarten.

Schlussfolgerung

Die empirische Evidenz zeigt, dass die Schweizer Schuldenbremse ein wirksames Instrument zur nachhaltigen Begrenzung der Staatsverschuldung darstellt. Sie erreicht dieses Ziel, ohne zentrale staatliche Ausgaben systematisch zu verdrängen. Ihr Erfolg ist weniger auf mechanische Sparzwänge zurückzuführen als auf ihre institutionelle Ausgestaltung und ihre Wirkung auf politische Anreize.

Für die wirtschaftspolitische Forschung und die internationale Debatte über Fiskalregeln liefert die Schweizer Schuldenbremse damit ein relevantes Referenzmodell. Dessen Übertragbarkeit bleibt jedoch an vergleichbare institutionelle Voraussetzungen gebunden.

Aaraus Schuldenbremse:
Ein mühsamer Weg mit Wirkung

Martina Suter*

Martina Suter ist Juristin, Inhaberin eines KMU und nebenamtliche Bezirksrichterin in Aarau. Von 2000 bis 2011 war sie persönliche Mitarbeiterin von Ständerat Thomas Pfisterer. Politisch engagierte sie sich in Aarau als Einwohnerrätin, Co-Präsidentin der FDP Stadtpartei sowie als Präsidentin des Kreisschulrates.

Die Aarauer Schuldenbremse steht exemplarisch dafür, wie engagierte Bürgerinnen und Bürger durch eine Volksinitiative die kommunale Finanzpolitik nachhaltig prägen können – und wie lang, komplex und steinig der Weg von der Idee bis zur rechtskonformen Umsetzung sein kann.

I. Weshalb neue Regeln für Aarau?

Mit einer wirksamen Schuldenbremse wird der finanzielle Handlungsspielraum kommender Generationen gesichert. Eine Schuldenbremse ist bewusst so konstruiert, dass sie in guten Zeiten nicht einschränkt, sondern in schwierigen Phasen greift und disziplinierend wirkt. Sie soll nicht verhindern, dass sich eine Stadt entwickelt, sondern verhindern, dass sie sich finanziell übernimmt.

II. Ausgangspunkt: Die Volksinitiative

2015 reichten die lokale FDP und die damalige CVP die Volksinitiative «Schuldenbremse zur Sicherung eines ausgeglichenen Finanzhaushalts der Stadt Aarau» in der Form der Allgemeinen Anregung erfolgreich ein. Ziel war es, in der Gemeindeordnung klare Regeln für Ausgaben- und Schuldenbegrenzung zu verankern. Die Initiative stützte sich auf drei Kernelemente:

Die Selbstfinanzierung der Nettoinvestitionen über einen Zeitraum von zehn Jahren.

Einen Sanktionsmechanismus bei Nichterreichen dieses Ziels.

Die Möglichkeit, ausserordentliche Investitionen über das Nettovermögen zu finanzieren.

Diese Elemente bildeten die Grundlage für eine langfristig ausgewogene, zukunftsfähige Finanzpolitik auf kommunaler Ebene.

III. Politischer Prozess und erste Verfahren

Das städtische Parlament, der Einwohnerrat, nahm die Initiative als Allgemeine Anregung an – was bedeutete, dass er verpflichtet war, eine inhaltlich entsprechende rechtliche Regelung auszuarbeiten. Doch statt eine initiativkonforme Schuldenbremse zu formulieren, verabschiedete der Einwohnerrat 2019 eine allgemein gehaltene Bestimmung in der Gemeindeordnung, die im Wesentlichen nur das bereits geltende kantonale Haushaltsgleichgewichtsrecht wiederholte und für die Detailregelung auf ein späteres Reglement verwies.

Im Mai 2019 kam es zur Volksabstimmung über die Gemeindeordnung. Die Vorlage wurde vom Aarauer Stimmvolk angenommen. Doch der Volksentscheid beruhte auf einer Norm, die den Kernanliegen der Initiative nicht gerecht wurde.

1. Erste Stimmrechtsbeschwerde und Bundesgerichtsurteil

Gegen den Beschluss des Einwohnerrats erhoben Yannick Berner und ich 2019 eine Stimmrechtsbeschwerde. Unser Antrag lautete, der Einwohnerrat sei zu verpflichten, eine Vorlage auszuarbeiten, die den Inhalt der Initiative korrekt widerspiegelt. Das zuständige kantonale Departement trat wegen angeblicher Verspätung nicht auf die Beschwerde ein. Auch das Verwaltungsgericht bestätigte dieses Nichteintreten – womit der Weg an das Bundesgericht geöffnet war.

Im Verfahren 1C_555/2019 bejahte das Bundesgericht die Zulässigkeit der Beschwerde. Im Zentrum stand die Frage der extrem kurzen Dreitagesfrist für Stimmrechtsbeschwerden, insbesondere bei einer amtlichen Publikation an einem Freitag. Das Gericht stellte fest, dass mit der amtlichen Publikation des Einwohnerratsbeschlusses vom 25. März 2019 wesentliche Tatsachen nicht so offengelegt worden seien, dass die Stimmberechtigten ihre politischen Rechte innerhalb der kantonalen Frist hätten geltend machen können. Die von den Beschwerdeführenden für die Beschwerdeeinreichung in Anspruch genommenen fünf Tage nach der Veröffentlichung des Einwohnerratsbeschlusses entsprächen einer sehr kurzen Beschwerdefrist; im Lichte von Art. 34 BV habe die Einreichung bei diesem Sachverhalt daher als rechtzeitig erfolgt zu gelten (1C_555/2019, Erw. 4.5.6). Das bedeutete einen ersten wichtigen Erfolg auf dem langen Weg zur Schuldenbremse.

2. Fortsetzung des politischen Prozesses

Den bundesgerichtlichen Erwägungen Rechnung tragend, trat das zuständige kantonale Departement auf die Beschwerde ein und wies sie in der Folge ab. Gemeinsam mit Yannick Berner und mit grösster fachjuristischer Unterstützung von Thomas Pfisterer verfolgten wir unser Ziel weiter.

Die Initiative hatte ausdrücklich vorgegeben, dass die Schuldenbremse auf Stufe Gemeindeordnung zu verankern sei. Sie forderte zudem einen verbindlichen Sanktionsmechanismus für den Fall, dass die Selbstfinanzierung nicht erreicht wird. Diese Vorgabe war zentral: Nur wenn die Eckwerte der Schuldenbremse auf Ebene der Gemeindeordnung fixiert sind, kann über Einführung und spätere Änderungen ausschliesslich das Volk entscheiden. Eine Regelung auf Reglementsebene hingegen wäre schwächer, da sie vom Einwohnerrat – je nach politischer Zusammensetzung – jederzeit angepasst oder aufgehoben werden könnte. In Aarau, wo seit Jahren eine Ratsmehrheit von Mitte-Links gebildet wird, wäre dieses Risiko real gewesen. Zudem unterstehen Änderungen eines Reglements nur dem fakultativen Referendum, das erneutes Unterschriftensammeln nötig machen würde. Nur die Gemeindeordnung bietet den dauerhaften Schutz politischer Stabilität und Mitbestimmung.

Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde Suter/Berner dann im September 2021 gut. Die Stadt Aarau akzeptierte dieses Urteil. Daraufhin griffen zwei Lokalpolitiker in das Verfahren ein und zogen das Urteil an das Bundesgericht weiter.

3. Zweites Bundesgerichtsurteil: Umsetzungspflicht und Inhalt

Im Urteil 1C_661/2021[2] beurteilte das Bundesgericht die zweite Runde des Verfahrens. Das kantonale Verwaltungsgericht hatte den Einwohnerrat verpflichtet, eine initiativkonforme Vorlage zu erarbeiten. Die Stadt hatte diesen Entscheid akzeptiert; erst später traten neue Beschwerdeführer auf, die geltend machten, die Initiative sei bereits genügend umgesetzt und der Einwohnerrat habe den entsprechenden, weitergehenden Spielraum.

Das Bundesgericht folgte dieser Argumentation nicht. Es hielt fest, dass der Einwohnerrat mit der Annahme der Allgemeinen Anregung einen verbindlichen Umsetzungsauftrag übernommen habe. Die zentralen Elemente der Initiative – Selbstfinanzierung der Nettoinvestitionen, Sanktionsmechanismus und Regeln für ausserordentliche Investitionen – müssten, wie ausdrücklich verlangt, in der Gemeindeordnung selbst verankert und nicht auf die Ebene eines Reglements abgeschoben werden. Es erteilte dem Einwohnerrat den klaren Auftrag, eine der Initiative entsprechende Schuldenbremse auszuarbeiten und der Bevölkerung erneut zur Abstimmung vorzulegen.

4. Die Volksabstimmung 2023: Abschluss eines langen Weges

Am 18. Juni 2023 war es soweit: Die Aarauer Bevölkerung konnte über eine der wichtigsten finanzpolitischen Vorlagen der letzten Jahrzehnte abstimmen – die Einführung einer kommunalen Schuldenbremse. Bereits 2016 hatten über zehn Prozent der Stimmberechtigten die Volksinitiative unterschrieben und so ihren Willen bezeugt, die Finanzpolitik von Aarau nachhaltiger zu gestalten. Erst sieben Jahre später konnte dieses Anliegen endgültig realisiert werden.

Dass es so lange gedauert hat, ist kein Ruhmesblatt – weder für den Einwohnerrat noch für den Stadtrat. Der Stadtrat liess sich drei Jahre Zeit, um eine Vorlage zu erarbeiten; das Parlament wiederum hatte diese interne Vorlage bewusst abgeschwächt, was schliesslich zur Einreichung der erwähnten Stimmrechtsbeschwerde führte. Erst die Klarheit und Deutlichkeit der beiden Bundesgerichtsentscheide zwangen die städtischen Behörden, die Initiative korrekt umzusetzen.

Schliesslich nahm die Aarauer Bevölkerung die Einführung der Schuldenbremse an – rückwirkend auf das Jahr 2019.

IV. Bedeutung für Aarau und darüber hinaus

Die Geschichte der Aarauer Schuldenbremse ist weit mehr als ein Kapitel lokaler Finanzpolitik. Das finale «Ja» der Aarauer Bevölkerung ist auch ein wertvolles Zeichen für die Demokratie. Demokratie bedeutet mehr als die Herrschaft der Mehrheit. Sie gründet ebenso auf Recht, Rechtsstaat und den Rechten jedes einzelnen Stimmberechtigten. Zentral sind die Volksrechte des Individuums. Im Aarauer Beispiel haben einzelne Stimmberechtigte gegen eine willkürliche Parlamentsmehrheit gesiegt – ein starkes Zeichen dafür, dass Demokratie Recht und Richter braucht. Doch ebenso braucht sie eigenständige, mutige und engagierte Bürgerinnen und Bürger – und idealerweise Mentoren, wie es Thomas Pfisterer für uns in höchster Qualität war. Ohne seine tatkräftige und fachkompetente Unterstützung in allen Verfahrensschritten hätte Aarau keine Schuldenbremse.

Auch die Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Schutz der Volksrechte wurde herausgefordert. Im Zuge der Auseinandersetzung musste das Gericht einräumen, dass die bisherige gesetzliche Regelung im Kanton Aargau mit einer dreitägigen Beschwerdefrist bei Stimmrechtsbeschwerden problematisch ist und einer differenzierteren Betrachtung bedarf.

Mit ihrer Motion vom 17. November 2020 (überwiesen als Postulat, Geschäft 20.303) setzten sich Dr. Lukas Pfisterer und Suzanne Marclay-Merz im Grossen Rat des Kantons Aargau für eben diese Verlängerung der Beschwerdefristen bei Stimmrechts‑, Wahl- und Abstimmungsbeschwerden ein. Damit sollte der Rechtsschutz der Aargauer Stimmberechtigten gestärkt und dem Fairnessgebot der Kantonsverfassung besser entsprochen werden. Drei Tage für eine Beschwerde – während Behörden wochenlang vorbereiten – erschienen schlicht unzumutbar. In der ersten Beratung vom 26. August 2025 beschloss der Grosse Rat betreffend die Anpassung im Gesetz über die politischen Rechte (GPR) schliesslich eine Frist von 20 Tagen – mehr, als der Regierungsrat mit 10 Tagen ursprünglich beantragt hatte.

Auf Anregung aus der FDP-Fraktion wurde zudem festgelegt, dass für die Beschwerdeantwort der Behörden dieselbe Frist wie für die Beschwerdeführenden gilt – ein Prinzip, das an die Zivilprozessordnung angelehnt ist und für gerechtere Verfahren sorgt (Geschäft 25.109). Die zweite Lesung im Grossen Rat folgt 2026 – ein wichtiger Schritt hin zu mehr Fairness und Rechtsstaatlichkeit im politischen Prozess.

Eine Schuldenbremse für die Stadt Aarau

Hanspeter Hilfiker*

Hanspeter Hilfiker, Dr. oec. HSG, *1965, Stadtpräsident Aarau, Grossrat, Präsident Schweizerischer Städteverband.

Vorbilder von Bund und Kanton

Das Instrument einer Schuldenbremse ist in der Schweiz seit der Einführung auf Bundesebene 2003 ein Erfolgsmodell[3]. Diverse Kantone haben ebenfalls Schuldenbremsen eingeführt, der Aargau im Jahr 2011. Hintergrund der Einführung dieser Instrumente waren jeweils Jahre mit grösseren Finanzproblemen. Mit den Schuldenbremsen wurden Instrumente eingeführt, welche die Schulden, seien es die nominellen Schulden oder die Schuldenquoten der Gemeinwesen, limitieren. Auf Gemeindeebene sind Schuldenbremsen demgegenüber selten. Nachdem in der Stadt Aarau in den Jahren nach 2010 die Investitionsvorhaben laufend grösser wurden, die Steuereinnahmen aber stagnierten, kam auf der bürgerlichen Seite die Idee auf, ebenfalls eine Schuldenbremse anzuregen. Umsetzungsbeispiele auf Gemeindeebene gab es zu diesem Zeitpunkt keine. Entsprechend entschied sich die FDP der Stadt Aarau 2015 für eine Initiative in der Form einer «Allgemeinen Anregung».

Initiative als Allgemeine Anregung

Die Initiative «Schuldenbremse zur Sicherung eines ausgeglichenen Finanzhaushalts der Stadt Aarau» wurde 2016 eingereicht. Der Stadtrat Aarau hat sie am 2. August 2016 als formell und materiell zustande gekommen deklariert. Eingereicht als «Allgemeine Anregung» enthielt die Initiative keinen konkreten Text für die Gemeindeordnung, sondern verschiedene Regeln, die in einer zu entwickelnden Formulierung zu berücksichtigen seien:[4]

Die Nettoinvestitionen sollen im Durchschnitt von maximal 10 Rechnungsjahren aus der Erfolgsrechnung finanziert sein

Bei Nichterreichen der Selbstfinanzierung sollen Sanktionsmechanismen definiert werden

Der Einwohnerrat soll bei ausserordentlichen Investitionen beschliessen können, diese über das Nettovermögen zu finanzieren, mit einem obligatorischen Referendum

Die Bestimmungen sollen ab dem Haushaltsjahr 2019 gelten.

Der Stadtrat hat sich in der Folge mit möglichen Umsetzungen beschäftigt und dem Einwohnerrat am 14. November 2016 vorgeschlagen, der Initiative zuzustimmen und die Erarbeitung eines Vorschlags zu ermöglichen. Der Einwohnerrat hat diesem Antrag am 17. Januar 2017 zugestimmt und einen Kredit von 30’000 Fr. freigegeben.

Erarbeitung einer Schuldenbremse für Aarau

Der Stadtrat hat in der Folge der Firma ikonomix GmbH, Basel, den Auftrag erteilt, einen Vorschlag zu erarbeiten. Ikonomix legte am 15. August 2018 eine Studie zu einer Schuldenbremse für Aarau vor. Aus der Vielzahl von Möglichkeiten, eine Schuldenbremse auszugestalten, wurden folgende Rahmenbedingungen definiert:[5]

Das Instrument soll einfach und transparent sein

Es soll konjunkturverträglich sein

Zu einer stetigen Politik führen

Im Fall von Regelverletzungen Sanktionen vorsehen

Und Möglichkeiten von Ausnahmen in Spezialfällen vorsehen.

Kern des Vorschlags von ikonomix war eine «doppelte Schuldenbremse», die über zwei Schwankungstöpfe definiert werden soll:[6]

Den Schwankungstopf zur Stabilisierung des Eigenkapitals, ausgehend vom Wert des Eigenkapitals am Ende des Vorjahres plus dem Ergebnis der Erfolgsrechnung

Den Schwankungstopf zur Stabilisierung der Schuldenquote, ausgehend vom Wert des Steuersubstrats in Prozent, multipliziert mit den Finanzverbindlichkeiten plus dem Ergebnis der Finanzierungsrechnung.

Um die Schuldenbremse einzuhalten, sollen beide Schwankungstöpfe über dem Wert 0 bleiben. Sobald Werte unter 0 erreicht werden, sind Sanktionen angezeigt. In beiden Töpfen sollen dann die Negativwerte dem nächsten Budgetjahr vorangestellt werden.

Als Startpunkt wurde für den Schwankungstopf Eigenkapital der Wert von 5 Mio. Fr. vorgeschlagen, für den Schwankungstopf Schuldenquote ein Wert von 15 Mio. Fr.

Auf der Basis dieses Vorschlags hat der Stadtrat dem Einwohnerrat am 25. März 2019 einen Antrag für die Einführung einer Schuldenbremse gestellt, bestehend aus folgenden Elementen:[7]

Eine Ergänzung der Gemeindeordnung um den Artikel 10f und

Ein Reglement für einen nachhaltigen Finanzhaushalt.

Der Schwankungstopf Eigenkapital sollte auf dem Wert von 5 Mio. Fr. starten, der Schwankungstopf Schuldenquote auf 20 Mio. Fr.

In der Sitzung vom 25. März 2019 wurden die stadträtlichen Vorschläge diskutiert. Die Gemeindeordnungsbestimmung wurde abgeschwächt, das Reglement mit verschiedenen ergänzenden Aufträgen an den Stadtrat zurückgewiesen. Der Einwohnerrat hat schliesslich die Einführung einer derart angepassten Änderung der Gemeindeordnung mit 25:24 Stimmen gutgeheissen.

Für die Befürworter der Schuldenbremse waren diese Anpassungen nicht im Sinne der Initiierenden. Der Stadtrat hat sich ebenfalls nicht für diese Variante eingesetzt, weil sie nicht über die bestehenden gesetzlichen Vorgaben hinausging. Am 3. April 2019 erhoben zwei Mitglieder des Einwohnerrats beim Regierungsrat Beschwerde gegen den Einwohnerratsentscheid. Dem Gesuch um aufschiebende Wirkung hat der Regierungsrat nicht stattgegeben. Deshalb folgte am 19. Mai 2019 die Volksabstimmung zur Änderung der Gemeindeordnung. Sie wurde mit 3177 Ja- zu 2903 Nein-Stimmen angenommen, obwohl sich keine Gruppierung für die Vorlage eingesetzt hatte.

Langwierige Rechtsverfahren[8]

Die folgenden zwei Jahre waren geprägt von Rechtsverfahren:

Am 21. Mai 2019 entschied die Gemeindeabteilung des DVI, nicht auf die Beschwerde vom 3. April einzutreten. Auch das Verwaltungsgericht entschied am 12. September 2019 entsprechend. Erst das Bundesgericht hat am 9. September 2020 die Beschwerde gutgeheissen und zur inhaltlichen Behandlung an das DVI zurückgewiesen.

Am 17. Juni 2021 entschied das DVI, in Umsetzung des Bundesgerichtsurteils vom 9. September, die Beschwerde vom 3. April abzuweisen.

Auch dieser Entscheid wurde von den beiden Einwohnerräten am 23. Juni 2021 an das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau weitergezogen. Hauptforderungen waren, den Entscheid des DVI aufzuheben und das Geschäft an den Einwohnerrat Aarau zurückzuweisen, mit dem Auftrag, «die Grundzüge einer Ausgaben- und Schuldenbremse in der Gemeindeordnung zu regeln».

Das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau hat schliesslich am 28. September 2021 den Beschluss des Einwohnerrats vom 25. März 2019 aufgehoben und den Einwohnerrat beauftragt, «eine Vorlage zu erarbeiten, welche die Anliegen der Initiative ‹Schuldenbremse zur Sicherung eines ausgeglichenen Finanzhaushalts der Stadt Aarau› umsetzt und diese in der Gemeindeordnung (…) verankert.»

Erfolgreicher zweiter Anlauf zur lokalen Schuldenbremse

Im Nachgang des Entscheids des Verwaltungsgerichts hat der Stadtrat eine neue Vorlage erarbeitet, die wiederum auf zwei Schwankungstöpfen basiert und folgende Elemente beinhaltet:[9]

Der Schwankungstopf Eigenkapital zielt auf die Erhaltung des Eigenkapitals.

Der Schwankungstopf Schuldenquote stellt sicher, dass die Schuldenquote nicht ansteigt.

Beide Schwankungstöpfe werden mit höheren Werten ausgestattet, entsprechend den Forderungen des Einwohnerrats im März 2019. Der Schwankungstopf Eigenkapital soll per 1. Januar 2019 mit 10 Mio. Fr. starten, der Schwankungstopf Schuldenquote mit 30 Mio. Fr.

Der Sanktionsmechanismus wurde um die Möglichkeit von Steuerfusserhöhungen ergänzt.

Ausnahmen von den Sanktionsmassnahmen sind mit einem obligatorischen Referendum zu bestätigen.

Für die Gemeindeordnung wurde ein entsprechend angepasster § 10f vorgeschlagen, das Reglement für einen nachhaltigen Finanzhaushalt wurde ebenfalls angepasst. Um weitere Rechtsverfahren möglichst zu verhindern, wurde das Zentrum für Demokratie Aarau (ZDA) beauftragt, einen Bericht zum Behandlungsverfahren im Einwohnerrat zu verfassen; dieser wurde am 23. Januar 2023 vorgelegt. In der Folge konnte der Einwohnerrat über die Anpassung der Gemeindeordnung und über das Reglement befinden.

Der Einwohnerrat hat am 27. März 2023 die Bestimmungen beraten, zwei Anpassungen vorgenommen, aufgrund der Umsetzungspflicht aber keine Schlussabstimmung vorgenommen. Entschieden wurde einzig, der Stimmbevölkerung eine Ablehnung der Vorlage zu empfehlen.[10] Die Volksabstimmung fand am 18. Juni 2023 statt. Die Vorlage Schuldenbremse wurde mit 3233 Ja zu 2856 Nein angenommen.

Erfahrungen mit der Aarauer Schuldenbremse

Mit dem Entscheid der Stimmbevölkerung am 18. Juni 2023 wurde die Aarauer Schuldenbremse rückwirkend per 1. Januar 2019 eingeführt. Mit Budget und Politikplan 2024-2028 wurde die Aktualisierung der beiden Schwankungstöpfe erstmals ausgewiesen. Seither sind sie fester Bestandteil der Jahresrechnung und der Budgetdokumentationen.

Mit dem Instrument Schuldenbremse sind auf lokaler Ebene folgende Erfahrungen verbunden:

Die Berechnung des Aarauer Modells einer Schuldenbremse ist einfach. Aus der Jahresrechnung lässt sich die Entwicklung der beiden Schwankungstöpfe problemlos errechnen.

Die grundsätzlich positiven Rechnungsergebnisse der letzten Jahre haben die Schwankungstöpfe ansteigen lassen. Mit der Rechnung 2024 umfasst der Schwankungstopf Eigenkapital rund 34.5 Mio. Fr. (Startwert 10 Mio. Fr.), der Schwankungstopf Schuldenquote rund 58.5 Mio. Fr. (Startwert 30 Mio. Fr.).

Im Rückblick waren bisher keine Sanktionen notwendig. Auch in der Perspektive auf die einjährige Budgetperspektive waren bisher keine Massnahmen notwendig. Insofern bewährt sich die Schuldenbremse als Indikator für die finanzielle Entwicklung und als Frühwarnsystem.

Kritischer ist die Beurteilung der fünf- oder mehrjährigen Politikplan-Perspektive. Da im Aarauer Budgetprozess die Investitionen möglichst maximal und in der kürzesten möglichen Realisierungsfrist aufgeführt werden, die Erträge aber eher vorsichtig geplant werden, ergeben sich bei Eigenfinanzierung und Nettoinvestitionen in den Planjahren grössere Differenzen. Diese haben in den letzten Politikplanberichten (2024-2028 / 2025-2029 / 2026-2030) im Schwankungstopf Schuldenquote jeweils zu negativen Werten im letzten Planjahr geführt, im aktuellen Politikplan bspw. -10.6 Mio. Fr. im Jahr 2030[11]. Obwohl die unmittelbare Budgetperspektive problemlos und mit der Schuldenbremse kompatibel ausfällt, führt dies im Einwohnerrat zu Diskussionen über möglicherweise notwendige Massnahmen.

Die ersten Erfahrungen mit dem Instrument Schuldenbremse sind auf lokaler Ebene positiv. Das Instrument bewährt sich als Frühwarninstrument. Die Unterscheidung zwischen kurzfristig notwendigen und mittelfristig sinnvollen Massnahmen erweist sich indessen als nicht einfach und ist künftig zu schärfen.

Brandt, Przemyslaw; Mair, Lukas; Mosler, Martin; Schaltegger, Christoph A. (2025): Die Schweizer Schuldenbremse: empirische Effekte auf Schuldenquote und Ausgabekategorien, Perspektiven der Wirtschaftspolitik, 26(2), 113–163.

Amtlich publiziert als BGE 149 II 66; vgl. auch ZBl 10/2023, S. 554 ff.; Müller Georg, Schuldenbremse ausgebremst? Wie Parlamente mit Initiativen (nicht) umgehen sollten, Aargauer Zeitung vom 24. Mai 2019; Pfisterer Thomas, Das Volk hat das letzte Wort, nicht der Einwohnerrat, Aargauer Zeitung vom 18. März 2023.

Volksabstimmung vom 2. Dezember 2001.

Stadtrat Aarau: Bericht und Antrag an den Einwohnerrat, Initiative «Schuldenbremse», 14. November 2016.

Urs Müller, ikonomix GmbH, Basel: Eine Schuldenbremse für Aarau, 15. August 2018, S. 11.

Urs Müller, ikonomix GmbH, Basel: Eine Schuldenbremse für Aarau, S. 12.

Stadtrat Aarau: Bericht und Antrag an den Einwohnerrat, Schuldenbremse, 14. Januar 2019.

Verwaltungsgericht Kanton Aargau: Urteil vom 28. September 2021, Initiative Schuldenbremse.

Stadtrat Aarau: Ergänzte Botschaft an den Einwohnerrat, Schuldenbremse, 6. März 2023.

Stadt Aarau: Urnenabstimmung vom 18. Juni 2023, Initiative Schuldenbremse.

Stadtrat Aarau: Politikplan 2026-2030, S. 16.

Föderalismus

Konferenz der Kantonsregierungen (KdK)

Der erste KdK-Präsident Eric Honegger im Gespräch mit dem vorletzten Präsidenten der KdK*

Eric Honegger**

Das Interview führte Christian Rathgeb, Chur, Präsident der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) von 2020 bis 2022.

Eric Honegger, ehem. Zürcher Regierungsrat, Gründungspräsident der Konferenz der Kantonsregierungen, in dieser Funktion freundschaftliche Zusammenarbeit mit Thomas Pfisterer, grossen Dank an Christian Rathgeb für die wertvolle Unterstützung.

Als der Jubilar Thomas Pfisterer im Jahre 1990 in die Regierung des Kantons Aargau gewählt wurde, gehörte Eric Honegger bereits seit drei Jahren dem Zürcher Regierungsrat an. Regierungsrat Eric Honegger leitete in seiner ersten Amtsperiode die Baudirektion und übernahm 1991 die Finanzdirektion. Thomas Pfisterer und Eric Honegger waren lediglich während vier Monaten gleichzeitig Baudirektoren. Diese kurze Zeit reichte allerdings, wie sich Eric Honegger erinnert, um eine vertrauensvolle Zusammenarbeit aufzubauen, die in den folgenden Jahren «zu einer überaus freundschaftlichen Beziehung» herangewachsen sei. Als Vertreter benachbarter Kantone hätten sie immer wieder die Gelegenheit gehabt, «auftauchende politische Fragen auf kollegialer Basis anzugehen und zu lösen». Schon damals sei ihm aufgefallen, «dass Thomas immer wieder versuchte, auch bei schwer zu lösenden Problemen, Kompromisse zu suchen, die zu optimalen Ergebnissen» führten. Thomas Pfisterer sei «eben ein Mensch, der gut zuhören und sich auch gut in sein Gegenüber versetzen» könne, so Eric Honegger.

Als Mitglieder der Freisinnig-Demokratischen Partei (FDP) hätten sie beide ihre Politik an liberalen Grundsätzen ausgerichtet. Eric Honegger kann sich nicht erinnern, «jemals in grundsätzlichen Fragen anderer Meinung als Thomas» gewesen zu sein und bedauert, dass sie sich als Regierungspräsidenten «verpasst hätten». Sie seien beide zweimal ihrer Regierung vorgestanden, Thomas sei aber jeweils ein Jahr später im Amt des Regierungspräsidenten gewesen.

Den engsten beruflichen Kontakt hätten sie zweifellos im Rahmen ihrer Funktionen in der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) gehabt. Sie gehörten beide dem Leitenden Ausschuss (LA) an, dem Eric Honegger vorstand. «Von den zahlreichen Sitzungen, die wir gemeinsam besucht haben, sind mir vor allem seine Gründlichkeit und seine Verlässlichkeit im Gedächtnis geblieben. Diese Aufrichtigkeit ist es, die ich heute noch an ihm besonders schätze», führt Eric Honegger aus.

Zum Abschluss sagt er bewegt: «Ich bin stolz, zu seinem Freundeskreis zu gehören. Schön, dass Thomas mit seiner Frau Silvia in unserem Gästehaus im österreichischen Burgenland Ferien gemacht hat. Das gab uns Gelegenheit, auch weg von der Heimat über Geschichte, Zukunft und die Welt zu philosophieren.»

Im folgenden Gespräch erzählt Eric Honegger von seiner Zeit in Österreich und blickt auf die Gründung und die ersten Jahre der KdK zurück.

Sie sind erst kürzlich nach einem jahrelangen Aufenthalt in Österreich wieder in der Schweiz wohnhaft. Inwiefern sind die politischen Systeme der Schweiz und Österreichs vergleichbar?

Als meine Frau und ich auswanderten, hatte ich ein gespaltenes Verhältnis zu meinem Heimatland. Der Niedergang der Swissair und dessen Folgen hatte mich sehr mitgenommen. In Österreich, wo wir im Burgenland unseren neuen Wohnsitz nahmen, war vieles neu. Zwar wusste ich, dass Österreich wie die Schweiz ein föderalistisch aufgebauter Staat war, über die eigentlichen politischen Verhältnisse wusste ich aber wenig Bescheid.

Was hat Sie am meisten überrascht?

Die Konkordanz nach Schweizer Art war mir in Fleisch und Blut übergegangen. Die Regierungen von Bund und Kantonen, zusammengesetzt aus den verschiedensten politischen Amtsträgern, funktionieren seit jeher nach dem Prinzip der Kollegialität. Das war meine politische Welt, in der ich aufgewachsen war – Kooperation statt Konfrontation. Mir ist dabei aber auch klar geworden, dass es in diesem System für eine Exekutive schwierig ist, überzeugende politische Führung zu zeigen. Ich vermisste klare strategische Konzepte, die während der Legislatur umzusetzen gewesen wären.

Ist das für Regierungen in einem System von Koalitionen einfacher?

Davon bin ich ausgegangen. Ich dachte, es müsste in Österreich einfacher sein, klare politische Ziele zu formulieren. Das erwies sich allerdings deshalb als Illusion, weil schon die Koalitionsverträge viele Kompromisse enthalten. Nicht selten sind Koalitionsregierungen aus Parteien zusammengesetzt, deren gemeinsame Schnittfläche überblickbar ist. Das gilt vor allem für sogenannte grosse Koalitionen, deren Parteien nicht dem gleichen politischen Spektrum angehören.

Gibt es in Österreich Bestrebungen, Elemente der schweizerischen Demokratie zu adaptieren?

Die Unterschiede zwischen direkter und indirekter Demokratie sind bemerkenswert gross. Ich erinnere mich an ein Gespräch mit Vizekanzler Spindelegger, der die Möglichkeit erörtern wollte, für Österreich direktdemokratische Elemente einzuführen. Dies musste meines Erachtens aber nur schon an der Tatsache scheitern, dass es in Österreich im Gegensatz zur Schweiz keine direktdemokratischen Traditionen gibt. Direkte Demokratie muss von unten getragen werden und kann nicht von oben eingerichtet werden. Darüber habe ich mich auch mit Thomas Pfisterer anlässlich seines Aufenthaltes bei uns im Burgenland des Längeren bestens unterhalten. Er war schon damals ein intimer Kenner der Feinheiten der schweizerischen Demokratie.

Kommen wir zum Föderalismus, der ja in beiden Ländern ein prägendes Element darstellt.

In der Tat. In der Schweiz ist der Föderalismus ein konstituierendes Element. Das bedarf keiner längeren Erklärung. Unser Staatswesen wäre ohne Kantone mit eigenen Kompetenzen nicht denkbar. Damit das Gebilde allerdings funktioniert, braucht es eine tiefgreifende Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen. Rückblickend staune ich, wie diese Kooperation auf Augenhöhe ohne eigenes Koordinations- und Meinungsbildungsgremium der Kantone überhaupt effizient funktionieren konnte. Hätte es schon früher eine institutionalisierte Zusammenarbeit auf strategischer Ebene gegeben, hätte der schleichenden Kompetenzverschiebung von den Kantonen zum Bund vielleicht früher Einhalt geboten werden können…

Gab es einen bestimmten Anlass, der zur Gründung der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) führte?

Die Kantone waren schon immer ein tragender Pfeiler der Eidgenossenschaft. Die Organisation der Zusammenarbeit lag bis zur Gründung der Konferenz der Kantonsregierungen vor allem bei den Direktorenkonferenzen, die sich naturgemäss auf ihre sektoralen Kompetenzen konzentrierten. Paradoxerweise fehlte lange ein Koordinationsgremium der Kantone im strategischen Bereich, sieht man vom sogenannten Kontaktgremium Bund-Kantone ab. Dieses leistete zwar wertvolle Arbeit, war aber in Bundeshand. Erst durch die europapolitische Debatte anfangs der 90er-Jahre emanzipierten sich die Kantone.

Wie ist das zu erklären, dass ausgerechnet die Aussenpolitik die Tendenz zur intensiveren Kooperation der Kantone förderte?

Aussenpolitik ist Sache des Bundes. Das ist richtig so und wurde von den Kantonen nie angezweifelt. Im Vorfeld der EWR-Abstimmung vom 6. Dezember 1992 realisierten die Kantone allerdings, dass der Bund beim Abschluss von internationalen Verträgen auch über Gebiete verhandelte, die im Innenverhältnis die Kompetenzen der Kantone tangierten. Die Mitwirkungsrechte der Kantone blieben häufig toter Buchstabe, weil die Kantone nicht selten vor fertige Tatsachen gestellt worden sind. Schuld daran war nicht etwa der Bund, sondern waren die unzureichenden Formen und Mittel der Kantone, sich rechtzeitig in den Prozess einzuschalten.

Wie gingen die Kantone konkret vor, um sich Gehör zu verschaffen?

Noch vor der Volksabstimmung über einen Beitritt zum EWR wurde unter meinem Vorsitz eine Arbeitsgruppe mit dem Ziel gegründet, die Mitwirkungsrechte der Kantone zu konkretisieren. Dabei wurde die stufenweise Überführung des Kontaktgremiums Bund – Kantone in die Verantwortung der Kantone als dringlich erachtet. Zudem sollte das Präsidium des neuen Organs in die Hände eines Regierungsrats gelegt und das Sekretariat durch eine kantonale Institution geführt werden.

Wie hat der Bundesrat darauf reagiert?

Er hat gegen diese Vorhaben Einspruch erhoben und festgehalten, dass er am Kontaktgremium Bund – Kantone unter seiner Führung festhalten wolle. Als Begründung hat der Bundesrat angeführt, dass das Kontaktgremium ein wichtiges Informations- und Meinungsbildungsgremium für die vertikale Zusammenarbeit mit den Kantonen sei. Die Initiative der Kantone liess sich allerdings nicht mehr bremsen. Die Lösung lag in einem Kompromiss, der nicht zuletzt von der Ostschweizer Regierungskonferenz erarbeitet worden war: Neben das Kontaktgremium sollte eine neu gebildete Regierungskonferenz treten.

Führte das nicht zu Doppelspurigkeiten?

Das war zu befürchten, doch waren Ineffizienzen für die Anfangsphase einer selbständigen Regierungskonferenz hinzunehmen. Die Zusammenarbeit zwischen den beiden Gremien sollte durch Personalunion der delegierten Regierungsvertreter sichergestellt werden sowie durch eine optimale Koordination zwischen den entsprechenden Sekretariaten.

Waren dies die ersten Schritte zur Gründung der Konferenz der Kantonsregierungen?

In der Tat ging dann alles ziemlich schnell. Mit dem Sekretariat und den Vorarbeiten zur Gründung wurde die ch Stiftung beauftragt, die sich schon seit Längerem für die Erneuerung des Föderalismus eingesetzt und damit zusammenhängende Dienstleistungen für die Kantone erbracht hatte, unter anderem das jährlich stattfindende Regierungs-Seminar. Seit den ersten Gedanken zur Gründung eines eigenständigen Koordinationsorgans der Kantone war kaum ein Jahr vergangen, als am 8. Oktober 1993 im Berner Rathaus in feierlichem Rahmen die Konferenz der Kantonsregierungen gegründet wurde. Alle 26 Kantone waren vorbehaltlos der Vereinbarung beigetreten und bereits am 29. November wurde an einer Sitzung des Leitenden Ausschusses die Arbeit aufgenommen.

War es herausfordernd, alle Kantone von der Mitwirkung zu überzeugen?

Tatsächlich war die Begeisterung zu Beginn unterschiedlich. Es gab einzelne Kantone, deren Engagement für das neue Projekt zu Beginn eher überschaubar war. Vor allem Kantone, die traditionell über gute informelle Beziehungen zum Bund verfügten, glaubten, die KdK bringe wohl nur einen begrenzten Nutzen. Den Umschwung brachte die Konferenz der Ostschweizer Kantone, die sich im Hinblick auf die Gründung der KdK mit konkreten Anträgen besondere Verdienste erworben hatte.

Gab es auch kritische Stimmen?

Ja, auch wenn diese bald einmal verstummten. Ich war erstaunt, dass etliche Mitglieder des Ständerates zur KdK auf Distanz gingen. Sie empfanden das neue Kantonsgremium offensichtlich als Konkurrenzorganisation. Dabei übersahen sie, dass die KdK als Zusammenschluss der kantonalen Exekutiven eine völlig andere Funktion hatte als die Standesvertreter in der Legislative. Die KdK war und ist eine Ergänzung zum Ständerat und keineswegs eine wie auch immer geartete Konkurrenz. Es sei auch daran erinnert, dass Ständeräte (verschiedener politischer Couleur) ohne Instruktion stimmen und schon deshalb kein Organ des Kantons sein können. Die grösste politische Schlagkraft im Sinne der Kantone wird zweifellos erzielt, wenn KdK und Ständerat kooperieren. Eine solche Zusammenarbeit wollte die KdK aber nicht selber in die Wege leiten. Sie wollte nicht in die kantonsinterne Koordination zwischen Ständeräten und Kantonsregierungen einbezogen werden, was zweifellos richtig war.

Gingen auch die Fachdirektorenkonferenzen auf Distanz?

Zu Beginn brauchte es gewiss Überzeugungsarbeit in den kantonalen Regierungen, um Bedenken zu zerstreuen, dass sich die KdK nicht in die Belange der Fachdirektorenkonferenzen einmischen würde. Ich habe das auch in der Zürcher Regierung erlebt. Als aber im Verlaufe der ersten Monate klar wurde, dass die KdK mit den ihr zugewiesenen «strategischen» Aufgaben mehr als genug zu tun hatte, legten sich die Vorbehalte der Fachdirektoren rasch. Zudem war schon im Gründungsverfahren der KdK festgehalten, dass diese den Fachdirektorenkonferenzen nicht übergeordnet sei und diese nicht konkurrenzieren dürfe.

Interessant war, dass auch die Städte und Gemeinden darauf geachtet haben, dass ihr direkter Draht zum Bund erhalten bleibe. Die KdK hat anlässlich eines Gesprächs mit dem Städteverband festgehalten, dass sie die Städte und Agglomerationen bei der Lösung derer Probleme unterstütze. Zu diesem Zwecke wurde vereinbart, den Städteverband zum Beispiel beim Projekt der anstehenden Totalrevision der Bundesverfassung angemessen einzubeziehen.

Wie stark hat sich die KdK im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung engagiert?

Naturgemäss standen eine Reihe von Fragen zur Diskussion, welche die föderale Struktur der Eidgenossenschaft betrafen. Es stand deshalb ausser Diskussion, dass sich die KdK in das Projekt aktiv einzubringen hatte. Sie organisierte sich in einer Kantonalen Arbeitsgruppe zur Bundesverfassung (KAB), deren Leitung dem damaligen Regierungsrat Thomas Pfisterer übertragen wurde. Unter grossem Zeitdruck hat es Thomas Pfisterer verstanden, die komplexe Materie zu bearbeiten und dafür zu sorgen, dass – mit seinen Worten – «die Kantone bei der anstehenden sog. Volksdiskussion nicht im allgemeinen Stimmengewirr untergehen». Die Kantone konnten sich keinen besseren Wortführer vorstellen als Thomas Pfisterer. Er war der Architekt der Stellungnahme der KdK in einem äusserst anspruchsvollen Projekt.

Nach welchen Kriterien setzte sich der Leitende Ausschuss (LA) zusammen?

Nach gut eidgenössischer Tradition sollten im Leitenden Ausschuss (LA) die Regionen und die Landessprachen vertreten sein. So war es denn auch kein Zufall, dass mir als Gründungspräsidenten mit Staatsrat Pedrazzini ein Tessiner als Vizepräsident beigestellt worden ist. Auch haben wir darauf geachtet, dass im LA grössere, mittlere und kleinere Kantone vertreten waren. Es mag von Vorteil gewesen sein, dass der erste Präsident der KdK aus dem Kanton Zürich stammte, um das Gewicht gegenüber dem Bund zu demonstrieren. Ebenso wichtig war es aber, dass ich nach zwei Jahren meinen Platz räumte, um einem Vertreter eines kleineren Kantons Raum zu geben (Regierungsrat Hanswalter Schmid, Appenzell Innerrhoden). Bei der Besetzung von Arbeitsgruppen standen Kompetenz und Erfahrung im Vordergrund, was sich zum Beispiel in der Person von Thomas Pfisterer zeigte (Projekt Bundesverfassung).

Welche Themen dominierten die politische Agenda der ersten Jahre?

Von der Totalrevision der Bundesverfassung haben wir bereits gesprochen. Kurz nach der Gründung der KdK spielte, wie bereits erwähnt, die Mitwirkung der Kantone in der Aussenpolitik des Bundes eine grosse Rolle. Nach der Ablehnung des EWR durch das Volk musste das Verhältnis zur EU in bilateralen Verträgen geregelt werden. Dass dabei auch Politikfelder zur Diskussion standen, die in die Zuständigkeit der Kantone fallen, liegt auf der Hand. Auf Initiative der KdK wurden deshalb in einem neuen Bundesgesetz die verfassungsmässigen Rechte der Kantone, sich an aussenpolitischen Entscheiden zu beteiligen, konkretisiert. Fortan hatte der Bund die Kantone anzuhören, falls deren Kompetenzen tangiert waren. Und wich der Bundesrat von den kantonalen Stellungnahmen ab, musste er die Gründe dafür offenlegen. Für die Koordination und Vertretung der Kantone wurde die Konferenz der Kantonsregierungen bezeichnet.

Wie haben sich die Kantone organisiert, um die Mitwirkung in der Aussenpolitik effizient zu gestalten?

In erster Linie ist es darum gegangen, rechtzeitig zu relevanten Informationen zu gelangen, die es den Kantonen erlaubten eine konsolidierte Meinung zu bilden. Zu diesem Zwecke konnten die Kantone einen Informationsbeauftragten im Integrationsbüro EDA und EVD stationieren. Zuerst hat sich der Bundesrat allerdings gefragt, ob die KdK überhaupt befugt sei, mit dem Bund einen Vertrag zu schliessen. Er hätte als Vertragspartner lieber die Kantone gesehen… Von grossem Vorteil war auch, dass die KdK den von der ch Stiftung bereits finanzierten Vertreter in der schweizerischen Mission in Brüssel übernehmen konnte.

Gab es unter den Regierungsvertreterinnen und -vertretern jährliche Wechsel oder gab es bereits eine relativ hohe Konstanz?

Jede kantonale Regierung entsandte eine Vertreterin bzw. einen Vertreter in die Plenarversammlung. Entsprechend lag es in der Kompetenz der Regierungen, ihre Vertreter bzw. Vertreterinnen auszuwechseln. Dies geschah vor allem bei einem Departementswechsel oder nach einem Rücktritt aus dem Regierungsrat. Auf die Kontinuität der Beratungen in der KdK hatte dies keinen Einfluss.

Ich erinnere mich daran, dass es bei den Kantonen ein grosses Interesse gab, im Leitenden Ausschuss vertreten zu sein; davon versprachen sie sich frühzeitige Informationen über das Geschehen in der KdK. War ein Kanton im Leitenden Ausschuss vertreten, konnte daraus aber nach einem personellen Rücktritt kein Recht abgeleitet werden, diesen Sitz weiterhin zu beanspruchen. So konnte verhindert werden, dass einzelne Kantone begünstigt worden wären.

Wie kam es zum zwischenzeitlich bewährten und anerkannten Quorum von 18 Kantonen für «Stellungnahmen der Kantone»?

Dieses Instrument, das schon von Anbeginn galt, hat tatsächlich viel dazu beigetragen, das Gewicht der KdK zu etablieren. Wäre für eine Stellungnahme der Kantone Einstimmigkeit vorausgesetzt gewesen, wäre die Stimme der Kantone in umstrittenen Fragen nicht bekannt gewesen und hätte das Renommee der KdK darunter gelitten. Denn damals wie heute vertraten und vertreten einzelne Kantone zu Recht Minderheitsmeinungen. Das Quorum von 18 Kantonen ist so lange vertretbar, als nicht immer die gleichen Kantone oder Sprachgruppen eine Minderheit darstellen. Zudem waren und sind abweichende Stellungnahmen einzelner Kantone ausdrücklich vorbehalten.

Wie sehen Sie die Konferenz heute und was ist aus Ihrer Erfahrung für die Zukunft von Bedeutung?

Ich vermag heute nicht in die internen Abläufe der KdK zu sehen. Mit Freude stelle ich aber fest, dass die Stimme der Kantone, vertreten durch die Konferenz der Kantone, beim Bund, in den Medien und in der Öffentlichkeit gehört und respektiert wird. Die KdK wird heute verglichen mit den Gründerjahren viel professioneller geführt. Als ich kürzlich erstmals das «Haus der Kantone» besuchen durfte, fiel mir auf, wie sich die Organisation und die Infrastruktur für die Zusammenarbeit der Kantone in den letzten dreissig Jahren entwickelt haben. Ich bin überzeugt, dass die Grundlagen für eine weitere erfolgreiche Zusammenarbeit der Kantone zum Wohle der Eidgenossenschaft gelegt sind.

Aargauer Fürsprecher im Interesse der Kantone

Markus Dieth*

Dr. Markus Dieth ist seit 2017 Regierungsrat des Kantons Aargau und präsidiert die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK). Er war Gemeindepräsident von Wettingen, Mitglied des Grossen Rats des Kantons Aargau und im Jahre 2015 Grossratspräsident. Er studierte und promovierte in Rechtswissenschaft an der Universität Zürich. Markus Dieth war lange Jahre Partner in einer Anwaltskanzlei in Baden. Ein grosser Dank geht an seinen persönlichen Mitarbeiter Nico Lalli für die Unterstützung.

Wenn ich an Thomas Pfisterer denke, denke ich als Erstes nicht an seine verschiedenen Funktionen und politischen Ämter, die er in seiner langen Karriere innehatte, sondern an den Menschen Thomas Pfisterer, an einen überzeugten Föderalisten und Aargauer Fürsprecher im Interesse der Kantone.

Vom Baudirektor zum Pionier der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit

Thomas Pfisterer hat seine politische Karriere als Mitglied des Verfassungsrats begonnen und sich bereits in diesem Amt für einen starken, eigenständigen und über die Grenzen vernetzten Kanton Aargau eingesetzt. Später als Baudirektor des Kantons Aargau und als erster Vertreter des Aargaus in der frisch gegründeten Konferenz der Kantonsregierungen konnte er diese Überzeugung der Weitsicht weiterleben. Für ihn waren insbesondere die für ihn als Baudirektor wichtigen Themen wie Raumplanung, Verkehr, Wasserwirtschaft oder Hochwasserschutz nie bloss auf den Kanton Aargau begrenzte Politikfelder, sondern immer wieder wurde ihm in der täglichen Arbeit von Neuem klar, dass gerade auch diese Themen interkantonale und internationale Zusammenarbeit benötigten. Pendlerströme, grenzüberschreitende Verkehrsachsen, gemeinsame Infrastrukturen – all dies führte ihm früh vor Augen, dass rechtliche Grenzen und funktionale Räume oft auseinanderfallen und sich die Lebensrealitäten, auch getrieben durch die Entwicklungen in den europäischen Grenzregionen, rasch änderten und langsam, aber stetig auch internationalisierten. Wohl unter anderem getrieben durch diese Erfahrung, entwickelte er eine überzeugende, pragmatische und kooperative föderalistische Haltung. Und wohl darum hörte diese föderalistische Überzeugung, wonach Entscheidungen immer möglichst vor Ort bei den Menschen gefällt werden sollen, und dass dazu auch gehört, dass man über die Grenzen zusammenarbeitet, bei ihm auch seit jeher nicht an der Landesgrenze auf.

Und als das Schweizer Stimmvolk am 6. Dezember 1991 den Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) ablehnte, war für ihn und seinen wichtigsten politischen Ansprechpartner auf der deutschen Seite, dem damaligen Waldshuter Landrat Bernhard Wütz, schnell klar: Jetzt brauchen wir erst recht eine andere praxisnahe, aber formalisierte Form der Zusammenarbeit. Nach jahrelanger Arbeit entstand daraus im Jahr 1997 dann schliesslich die Hochrheinkommission – deren erster Präsident er wurde. Diese Entstehung der Hochrheinkommission ist denn auch ein klarer Ausdruck der Denk- und Arbeitsweise von Thomas Pfisterer. Chancen müssen genutzt und Lösungen gefunden werden. Möglich wurde die Hochrheinkommission vor allem durch das Karlsruher Übereinkommen, das Gebietskörperschaften und öffentlichen Stellen in Deutschland, Frankreich, Luxemburg und der Schweiz eine institutionalisierte grenzüberschreitende Zusammenarbeit erlaubte und von der damaligen Oberrheinkonferenz (ORK) unter Mitwirkung von Thomas Pfisterer entscheidend vorangetrieben wurde. Thomas Pfisterer gehörte schliesslich auch zu denjenigen, die den neu entstehenden Spielraum für grenzüberschreitende Zusammenarbeit früh erkannten und konsequent im Interesse der Bürgerinnen und Bürger und nicht zuletzt auch im Interesse des Föderalismus nutzten. Aus Sicht eines kantonalen Baudirektors war der Mehrwert solcher Instrumente und Zusammenarbeit unmittelbar: Sie ermöglichten eine formalisierte, aber praxisnahe Zusammenarbeit von Kantonen und Landkreisen über die Landesgrenzen hinweg. Daraus konnte eine gemeinsame Planung entlang des Hochrheins, eine Koordination von Infrastruktur- und Umweltthemen sowie letztlich eine vertiefte, institutionalisierte Zusammenarbeit über die Grenze hinweg entstehen. Damit war der Grundstein gelegt für eine pragmatische, direkte Form der grenzüberschreitenden Regionalpolitik. Bis heute nimmt die Hochrheinkommission in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit für den Kanton Aargau und die gesamte Hochrheinregion eine entscheidende Rolle ein. So kamen später auch der Kanton Schaffhausen als Vollmitglied und der Kanton Zürich als assoziiertes Mitglied dazu und auch die Planungsverbände Fricktal Regio und Zurzibiet Regio wurden Partner der Hochrheinkommission. Gemeinsam konnten sie wichtige Projekte, wie beispielsweise die Elektrifizierung der Hochrhein-Bahn, die Vernetzung von Tourismusorganisationen oder generell eine organisatorische und finanzielle Förderung von grenzüberschreitenden Projekten erreichen. Die HRK hat über Jahrzehnte bewiesen, was Thomas Pfisterer früh erkannt hatte: Nur wer Grenzen überschreitet, schafft neue Verbindungen – politisch, institutionell und gesellschaftlich.

Aufbauarbeit zu einer gestärkten Rolle der Kantone

Thomas Pfisterer war in den 1990er-Jahren der erste Aargauer Vertreter der 1993 gegründeten Konferenz der Kantonsregierungen (KdK), die ich heute präsidieren darf.

Während dieser Jahre entwickelte sich Thomas Pfisterer zunehmend zu einer wichtigen Figur und Ideengeber der schweizerischen Föderalismusdiskussion. Damals standen zentrale Reformen an: die Totalrevision der Bundesverfassung, die Neugestaltung des Finanzausgleichs (NFA) sowie der Aufbau der bilateralen Beziehungen mit der Europäischen Union. In all diesen Prozessen spielte er eine Schlüsselrolle als Interessenvertreter der Kantone. Als Präsident der Arbeitsgruppe «Europa–Reformen der Kantone» (EuRefKa) sowie als Vertreter der Kantone in der Projektorganisation für die neue Bundesverfassung brachte er die Perspektive der föderalen Zusammenarbeit wirkungsvoll ein.

Aus heutiger Sicht, auch in meiner Funktion als Präsident der KdK, erscheint mir besonders bedeutsam, dass er die institutionelle Rolle der Kantone nicht defensiv, sondern sehr gestaltungsorientiert verstand. Die Gründung der Konferenz der Kantonsregierungen 1993 hat den Kantonen ein kollektives Sprachrohr verschafft, das in der Aussen- und Europapolitik anschliessend zunehmend an Gewicht gewonnen hat. Thomas Pfisterer gehörte zu den prägenden Persönlichkeiten der frühen KdK-Jahre. Er half aktiv mit, Verfahren und Instrumente auszuarbeiten, mit denen die Kantone systematisch in aussenpolitische Entscheidprozesse einbezogen werden: koordinierte Vernehmlassungen und strukturierte Konsultationen, Einsitz in gemischte Arbeitsgruppen sowie Verhandlungsdelegationen. Die von ihm als Präsident mitgeprägte Arbeitsgruppe EuRefKa legte analytische Grundlagen vor, die später auch in den von ihm als Ständerat geforderten Föderalismusbericht des Bundesrates eingeflossen sind.

Seine Grundüberlegung lässt sich am klarsten anhand eines Artikels würdigen, den er 2004 in der NZZ veröffentlichte[1]. Darin formulierte er eine Diagnose, die bis heute nichts an Aktualität verloren hat: «Innen- und Aussenpolitik sind immer stärker verflochten.» Europapolitik, so seine These, könne deshalb nicht als aussenpolitische Spezialmaterie behandelt werden – sie verlange zwingend eine Modernisierung des Föderalismus nach innen. Pfisterer betonte, dass Integration und staatliche föderalistische Reformen Hand in Hand gehen müssen: «Mit der europäischen Integration geht der Föderalismus in der Schweiz keineswegs unter.» Vielmehr müsse der Föderalismus ertüchtigt werden, um in einer immer stärker vernetzten Welt wirksam zu bleiben.

Postulat Pfisterer und Föderalismusbericht des Bundesrats – Wirkung bis heute

Die als Regierungsrat und Mitglied der KdK begonnenen Arbeiten im Bereich des Föderalismus führte er auch nach seiner Wahl in den Ständerat im Jahr 1999 fort. Mit seinem Postulat 01.3160 «Föderalismusbericht. Erhaltung des Föderalismus bei den verschiedenen europapolitischen Optionen» stiess Thomas Pfisterer als Ständerat eine staatspolitisch für die Kantone bis heute wichtige Entwicklung an. Das Postulat wurde vom Bundesrat zur Annahme empfohlen und führte schliesslich dazu, dass sich der Bundesrat ein erstes Mal intensiv mit dem Föderalismus und der Rolle der Kantone im Zuge der nach der Ablehnung des EWR angelaufenen, engeren Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und der EU im Rahmen der bilateralen Zusammenarbeit auseinandersetzte. Der Bundesrat wurde durch das Postulat ermutigt, Varianten zu denken, die die Stellung der Kantone und das Verhältnis zwischen Bund und Kantonen so weiterentwickeln, dass der Sinn des Föderalismus – also eine subsidiäre, auf Mitwirkung ausgerichtete Kompetenzordnung – auch unter unterschiedlichen europapolitischen Pfaden bewahrt bleibe.

Dieser Bericht ist bis heute eine wichtige Grundlage für die Zusammenarbeit von Bund und Kantonen. Darin wurde untersucht, wie verschiedene europapolitische Optionen – Bilaterale, EWR oder EU-Beitritt – die föderale Ordnung der Schweiz beeinflussen würden. Der Bericht beleuchtete Aufgabenverteilung, Mitwirkung, Vollzug, Finanzen und Judikative und zeigte auf, dass jede Integrationsform unterschiedliche Anpassungen erfordert. Dabei hielt er explizit fest, dass die damals bestehenden Mitwirkungsstrukturen bei allen denkbaren Optionen nicht a priori ungeeignet seien, sondern eher ausgebaut und differenziert werden müssten. Die tatkräftige Wahrnehmung der Interessen der Schweiz gegenüber der EU setze eine enge Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen voraus; nur so könnten Stellungnahmerechte, Informationsflüsse und eine einheitliche Position gewährleistet werden. Die zentrale Botschaft lautet schliesslich, ganz im Sinne Pfisterers: Föderalismus ist kein Hindernis für europäische Zusammenarbeit, sondern ein Gestaltungsprinzip, das allenfalls nach Modernisierung verlangt.

Aufnahme und Weiterentwicklung der Ideen durch die Konferenz der Kantonsregierungen

Diese durch den Bericht und die europapolitischen Entwicklungen angestossenen und geführten Debatten fanden 2013 eine institutionelle Vertiefung durch die KdK, die damals ihre «Positionsbezüge zu innerstaatlichen Reformen» veröffentlichte. Die Kantone legten damals, bereits mit Blick auf das von der Europäischen Union geforderte Rahmenabkommen, ihre Erwartungen an die Stärkung der kantonalen Mitwirkung dar. Dabei stützten sie sich unter anderem auf die Erkenntnisse des Föderalismusberichts. Die damaligen Forderungen der Kantone lesen sich denn auch wie eine Weiterentwicklung von Pfisterers Überlegungen:

Erstens verlangten die Kantone eine frühere und vollständige Information durch den Bund bei aussenpolitischen Vorhaben, die Zuständigkeiten oder Interessen der Kantone berühren oder berühren könnten.

Zweitens forderten sie realistische Stellungnahmefristen – mindestens drei Monate –, um substanziell mitarbeiten zu können.

Drittens verlangten sie eine verbindlichere Berücksichtigung kantonaler Stellungnahmen, wenn es um aussenpolitische Entscheide geht, welche die kantonalen Zuständigkeiten berühren oder berühren könnten. Zudem soll der Bund bei europapolitischen Entscheiden, die kantonale Zuständigkeiten berühren oder berühren könnten, nicht mehr von Stellungnahmen abweichen, welche von der überwiegenden Mehrheit der Kantone abgegeben wurden, es sei denn es stünden überwiegende aussenpolitische Interessen im Weg.

Viertens forderten sie ein gemeinsames Organ Bund–Kantone zur Koordination in der Europapolitik – der bereits damals bestehende Europadialog sei zwar ein guter Startpunkt, jedoch zu stark personen- und willensabhängig.

Diese Forderungen zeigen: Thomas Pfisterer hat die Herausforderungen früh richtig erkannt. Die kantonalen Regierungen übernahmen seine Argumentationslinien und entwickelten sie institutionell weiter. Als heutiger Präsident der KdK sehe ich klar, wie weit dieser Weg bereits gegangen wurde – und wie viel davon auf die ersten Überlegungen von Thomas Pfisterer zurückgeht.

Auswirkungen bis heute – Föderalismus, Europapolitik und Zusammenarbeit Bund – Kantone

Bemerkenswert ist, wie stark später und gerade in der Weiterentwicklung der Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und der EU auf eine strukturierte Einbindung der Kantone abgestellt wird und wurde. Seit der Bundesrat Anfang 2022 den Neustart zur Stabilisierung und Weiterentwicklung der bilateralen Beziehungen beschlossen hat, wurden die Kantone sehr eng in die aussen- und innenpolitischen Arbeiten einbezogen. Der Europadialog Bund–Kantone wurde für einen strukturierten Rahmen für politische Konsultationen und frühzeitige Koordination auf Augenhöhe genutzt. Die Direktorenkonferenzen waren in allen thematischen Verhandlungstracks vertreten – von der Strommarktregulierung bis hin zur Lebensmittelsicherheit. Und auch im Sounding Board wirkten die Kantone zusammen mit den Sozialpartnern und dem Bundesrat direkt an der Lösungsfindung mit.

Wie wichtig diese Zusammenarbeit ist, zeigt sich heute im Zusammenhang mit dem Paket «Stabilisierung und Weiterentwicklung der Beziehungen Schweiz–EU» (Bilaterale III). Der Bundesrat hat am 13. Juni 2025 die Abkommenstexte genehmigt und die Vernehmlassung zu den Verträgen und der innenpolitischen Umsetzung eröffnet. Die Kantone prüften dieses Paket unter der Leitung der KdK und konnten in ihrer Stellungnahme vom 24. Oktober 2025 festhalten, dass die erarbeiteten Lösungen überzeugen und dass das Paket die langfristige Stabilisierung und Weiterentwicklung der bilateralen Beziehungen sicherstelle sowie die zentralen Anliegen der Kantone grundsätzlich erfülle. Zugleich betonen sie die Bedeutung einer klaren innerstaatlichen Kompetenzordnung und verlässlicher Beteiligungsverfahren bei künftigen Anpassungen. Denn gerade bei der dynamischen Übernahme in Bereichen wie Lebensmittelsicherheit, Strommarkt oder technische Handelshemmnisse sieht man, wie aktuell die von Thomas Pfisterer aufgeworfenen Fragen weiterhin sind. Beispielsweise nimmt die Bedeutung des sogenannten «decision shaping» – also der frühzeitigen Einflussnahme der Schweiz auf EU-Regelsetzung in Bereichen, in denen sie später Normen übernehmen soll – weiter zu. Damit solche Mechanismen aber in der Praxis funktionieren, braucht es interne Strukturen, die auch den Einbezug der Kantone nicht erst bei der nationalen Umsetzung ansetzen lassen, sondern bereits bei der vorgängigen Positionsbildung.

Im Oktober 2025 hat der Bundesrat diese Anliegen der KdK aufgenommen und eine Stärkung der Mitwirkung der Kantone und des Parlaments im Rahmen der Botschaft zum Vertragspaket in Aussicht gestellt. Dabei stehen Vorschläge im Fokus, die sich in weiten Teilen wie eine institutionelle Weiterentwicklung und Umsetzung von Thomas Pfisterers staatsrechtlicher Vision lesen:

eine formelle Vereinbarung Bund–Kantone zur Europapolitik;

ein verbindlicher Einbezug der Kantone in das Decision Shaping, soweit ihre Zuständigkeiten betroffen sind;

eine Definition der kantonalen Rolle bei einem formellen Streitbeilegungsverfahren;

eine Teilnahme der Kantone an den Treffen des neu vorgesehenen hochrangigen Dialogs;

sowie eine erneute Festhaltung des bewährten Europadialogs in der Vereinbarung.

Damit findet sich Thomas Pfisterers zentrale These bestätigt: Föderalismus ist nicht der Gegenspieler europäischer Weiterentwicklung, sondern ihre institutionelle Voraussetzung. Nur ein föderal gut organisiertes Land kann international kohärent auftreten.

Als heutiger Präsident der KdK profitiere ich immer wieder von diesem Erbe. Wenn wir im Europadialog mit dem Bundesrat, in Anhörungen im Parlament oder bei der Ausarbeitung von Stellungnahmen zum Paket Schweiz–EU auftreten, tun wir dies in Strukturen, die ohne die Grundlagenarbeit von Persönlichkeiten wie Thomas Pfisterer nicht existieren würden. Die KdK ist heute nicht nur ein Koordinationsorgan, sondern ein analytischer und proaktiver Akteur der Kantonsregierungen: Sie lässt Studien zur Umsetzung von Bundesrecht erarbeiten, führt ein Föderalismusmonitoring und entwickelt Positionen zu institutionellen Fragen. Dieses Selbstverständnis und Selbstbewusstsein der Kantonsregierungen, nicht nur Adressat von Bundespolitik zu sein, sondern deren konstruktiver, analytischer und kooperationsorientierter Mitgestalter – trägt stark die Handschrift der Generation von Thomas Pfisterer und wäre ohne seine persönliche Grundlagenarbeit kaum im gleichen Umfang denkbar.

Der Mensch Thomas Pfisterer

Zum Schluss möchte ich die persönliche Ebene nicht unerwähnt lassen. Thomas Pfisterer ist für mich nicht bloss ein Vorgänger im Regierungsrat und in der Konferenz der Kantonsregierungen, sondern weiterhin ein aktiver politischer Denker und Sparringpartner, der mich und viele andere nach wie vor begleitet. Er ist ein interessanter Gesprächspartner, der aktuelle Dossiers aufmerksam verfolgt, sich via Fachpublikationen und Medienbeiträgen in politische Debatten einmischt und seine Erfahrungen in bilateralen Gesprächen teilt und auch weitergibt. Unsere Gespräche über Föderalismus, europäische Integration, demokratische Legitimation und staatliche Effizienz sind für mich fachlich wertvoll und menschlich bereichernd.

In diesem Sinne verstehe ich seine Rolle als «Aargauer Fürsprecher im Interesse der Kantone» nicht als abgeschlossene Lebensleistung während seiner politisch aktiven Zeit, sondern als anhaltenden Beitrag zu einer politischen Kultur, die Föderalismus als entwicklungsfähige Staatsordnung begreift.

Lieber Thomas, zu deinem 85. Geburtstag danke ich dir für deine Bereitschaft, dich weiterhin kritisch-konstruktiv einzubringen. Deine Arbeit an der Schnittstelle von Theorie und Praxis, von Kanton und Bund, von Schweiz und Europa bleibt für mich ein wichtiger Orientierungsrahmen, gerade jetzt, da wir erneut vor der Aufgabe stehen, unsere europäischen Beziehungen zu stabilisieren und weiterzuentwickeln, ohne unsere föderalistischen Fundamente zu untergraben.

Herzliche Gratulation, lieber Thomas – und vielen Dank für alles, was war, und für alles, was hoffentlich noch kommt.

Interview des vorletzten Präsidenten der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) mit Generalsekretär Roland Mayer*

Roland Mayer

Das Interview führte Christian Rathgeb, Chur, Präsident der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) von 2020 bis 2022.
Roland Mayer studierte Rechtswissenschaften an der Universität Neuchâtel und erwarb einen Master in europäischen Rechtsstudien am Europakolleg in Brügge. Nach Tätigkeiten in Anwaltskanzleien in Brüssel und Zürich (1990–1996) trat er 1996 zur Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) ein. Dort war er 2001–2018 stellvertretender Generalsekretär und ist seit 2018 Generalsekretär sowie Leiter des Bereichs Aussenpolitik.

Roland Mayer ist seit 2018 Generalsekretär der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) und zugleich Geschäftsführer der ch Stiftung für eidgenössische Zusammenarbeit mit Sitz im Haus der Kantone (HdK) an der Speichergasse 6 in Bern. Vorgängig war Roland Mayer bei der KdK verantwortlich für die Mitwirkung der Kantone an der Aussen- und Europapolitik des Bundes, zunächst ab 1996 als Informationsbeauftragter der Kantone im Integrationsbüro EDA/EVD und ab 2003 als stellvertretender Generalsekretär und Leiter Bereich Aussenpolitik. Vor seiner Tätigkeit für die ch Stiftung und die KdK war Roland Mayer als Wirtschaftsanwalt in Kanzleien in Brüssel und Zürich tätig. Er hat an der Universität Neuchâtel sowie am Collège d’Europe in Brügge (Belgien) studiert.

Der Jubilar Thomas Pfisterer gehörte ab April 1991 dem Aargauer Regierungsrat an und war Mitinitiator der im Jahre 1993 gegründeten Konferenz der Kantonsregierungen (KdK). Thomas Pfisterer und Roland Mayer haben in den 90er-Jahren vor allem in der Kantonalen Arbeitsgruppe Bundesverfassungsrevision (KAB) und bei den Verhandlungen zu den Bilateralen I, dabei speziell im Bereich Landverkehr, zusammengearbeitet.[2] Zudem haben sie bei der rechtlichen Verankerung der Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes eng zusammengewirkt. Nach dem Wechsel von Thomas Pfisterer im Jahre 1999 in den Ständerat haben sie gemeinsam dafür gesorgt, dass die Mitwirkung der Kantone bei der Rechtsentwicklung im Zusammenhang mit Schengen/Dublin im Auftrag des Parlaments in einer Vereinbarung zwischen KdK und Bundesrat präzisiert werden konnte.

Im folgenden Gespräch erinnert sich Generalsekretär Roland Mayer an die langjährige Zusammenarbeit mit Thomas Pfisterer in seiner Funktion als Regierungs- und Ständerat.

Wie haben Sie Thomas Pfisterer als Regierungsrat in der KdK erlebt und welche Erinnerungen haben Sie an ihn und die Zusammenarbeit mit ihm als Regierungs- und Ständerat?

Thomas Pfisterer war in seiner Zeit als Regierungsrat ausserordentlich aktiv in den verschiedensten innen- und aussenpolitischen Dossiers. Im Rahmen der KdK engagierte er sich innenpolitisch insbesondere im Rahmen der Revision der Bundesverfassung. Aussenpolitisch war er massgeblich an der Konzeption der Mitwirkung der Kantone in der Aussen- und Europapolitik beteiligt. Zudem leitete er im Rahmen der Verhandlungen mit der EU mit grossem Engagement die Arbeitsgruppe Landverkehr der KdK.

Auch in seiner Zeit als Ständerat habe ich ihn immer als sehr engagierten Vertreter der kantonalen Interessen erlebt. So war er beispielsweise der Autor eines Vorstosses in den eidgenössischen Räten, welcher den Bundesrat aufforderte, mit den Kantonen eine Vereinbarung abzuschliessen zwecks Regelung der Mitwirkung der Kantone im Rahmen der Abkommen mit der EU zu Schengen/Dublin.

Gibt es ein Ereignis, an das Sie sich besonders erinnern?

Stark in Erinnerung geblieben sind mir die konzeptionellen Arbeiten von Thomas Pfisterer betreffend die Mitwirkung der Kantone an der Europapolitik. Zu diesem Zweck pflegte er u.a. auch intensive Kontakte mit den österreichischen Bundesländern und den deutschen Ländern. Ich erinnere mich gerne an einen eintägigen Workshop an einem Samstag in Baden, an welchem wir die Erfahrungen dieser Partner mit deren Mitwirkung innerhalb der EU würdigen konnten.

Die KdK befand sich damals noch im Aufbau. Können Sie die Entwicklung zur etablierten Regierungskonferenz beschreiben?

Die KdK entstand bekanntlich aus der Erkenntnis, dass sich die Kantone besser organisieren müssen, um seitens des Bundes wieder besser wahrgenommen und gehört zu werden. Die Gründung der KdK erfolgte sehr rasch nach dem EWR-Nein mittels einer schlanken Vereinbarung, welche innert kürzester Frist von allen Kantonsregierungen genehmigt wurde. In der Folge galt es zunächst, die vorgesehenen Gremien zu etablieren und geeignete Gefässe zur Vorbereitung der inhaltlichen Arbeit zu schaffen. Die Entwicklung zur etablierten Regierungskonferenz gelang vor allem aufgrund von zwei Faktoren: dem politischen Willen der kantonalen Regierungsmitglieder zur Mitgestaltung der eidgenössischen Politik sowie der seriösen Vorbereitungen der Dossiers durch das Sekretariat der KdK, welches auch immer die Zusammenarbeit mit den Sekretariaten der bereits bestehenden Direktorenkonferenzen suchte und fand.

Die KdK wurde insbesondere auch zur konsolidierten Mitwirkung der Kantone in der Aussenpolitik gegründet. Welche Themen standen damals im Vordergrund?

Es galt hier zum einen, die Strukturen einer erfolgreichen Mitwirkung zu schaffen, sowohl auf der legislativen als auch auf der operationellen Ebene. Zum anderen liefen zu diesem Zeitpunkt gerade die Verhandlungen mit der EU nach dem EWR-Nein wieder an. Hier galt es zu definieren, in welchen Bereichen Zuständigkeiten und/oder wesentliche Interessen der Kantone betroffen waren und sich dann bei diesen Verhandlungen einzubringen.

Wie gestaltete sich die Mitwirkung bei den Bilateralen Abkommen I?

Die Kantone haben bei den Verhandlungen zu den Bilateralen Abkommen I in folgenden Bereichen mitgewirkt: Personenfreizügigkeit, Land- und Luftverkehr sowie öffentliches Beschaffungswesen. Hier wurden Arbeitsgruppen gegründet, geführt von kantonalen Regierungsmitgliedern und bestückt mit Experten aus den kantonalen Verwaltungen. Die Koordination oblag auf der operationellen Ebene dem Sekretariat der KdK, auf der politischen Ebene den Organen der KdK.

Mit welchen Instrumenten haben sich die Kantone eingebracht und wie gestaltete sich die Zusammenarbeit mit dem Bund?

Die Kantone haben durchgesetzt, dass sie bei den oben erwähnten Themen jeweils mit einer Vertretung in der Verhandlungsdelegation des Bundes mitwirken konnten. Diese Vertretungen rapportierten an die zuständigen Arbeitsgruppen und brachten die kantonalen Interessen in die Definition der jeweiligen Verhandlungsposition des Bundes ein. Die Zusammenarbeit mit dem Bund verlief manchmal etwas holprig, aber im Grossen und Ganzen zufriedenstellend.

Wie erlebten Sie die politische Arbeit zur Konsolidierung der Haltungen der Kantone?

Die politische Arbeit war sehr intensiv. Sie ging aus von der ersten politischen Beurteilung der jeweiligen Arbeitsgruppen über die Einschätzung des Leitenden Ausschusses der KdK bis hin zu den Konsultationen der Kantonsregierungen, welche dann im Rahmen der Plenarversammlung der KdK zu einer konsolidierten Haltung konzentriert wurden.

Welche Rolle spielte die KdK bei der Erarbeitung des Bundesgesetzes über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik?

Die KdK war massgeblich an der Erarbeitung dieses Gesetzes beteiligt. Konkret handelte eine politische Arbeitsgruppe der KdK unter Leitung von Thomas Pfisterer mit dem Bund einen diesbezüglichen Entwurf aus, der zunächst per 1. September 1996 provisorisch in Kraft gesetzt wurde. Anschliessend ging der Entwurf in die ordentliche Beratung bei den eidgenössischen Räten und wurde dort – nicht ohne Widerstand und mit einigen Änderungen – dann auch genehmigt und zusammen mit der revidierten Bundesverfassung in Kraft gesetzt.

Wie haben Sie Thomas Pfisterer im aussenpolitischen Engagement der Kantone wahrgenommen?

Wie bereits erwähnt hat er frühzeitig die Herausforderungen für die Kantone erkannt und konzeptionell vorgeprägt. Zudem hat er sich auch materiell in verschiedenen Dossiers engagiert, allen voran im Dossier Landverkehr.

Wie hat sich die Arbeit seither in der KdK und in der Zusammenarbeit mit dem Bund entwickelt?

Basierend auf den konzeptionellen Grundlagen der 90er-Jahre wurde die Mitwirkung der Kantone weiterentwickelt und nach und nach konsolidiert. Sollten die Abkommen zur Stabilisierung und Weiterentwicklung der Beziehungen mit der EU in Kraft treten, bieten diese konzeptionellen Grundlagenarbeiten sowie die seither gemachten praktischen Erfahrungen eine solide Basis für die Mitwirkung der Kantone auch in diesem erweiterten Rahmen.

Die Zusammenarbeit mit dem Bund hat Höhen und Tiefen erlebt. Wichtigste Erkenntnis hier scheint mir, dass es zwei Dinge braucht: eine saubere rechtliche Grundlage für diese Zusammenarbeit sowie ein gegenseitiges Vertrauen. Es war insbesondere dieses Vertrauen, welches einen erfolgreichen Abschluss der Verhandlungen über die Bilateralen III ermöglichte. Nun gilt es, dieses Vertrauen weiter zu pflegen und die rechtlichen Grundlagen zu konsolidieren und wo nötig anzupassen.

Welche Erkenntnisse ziehen Sie aus den letzten rund drei Jahrzehnten interkantonaler Zusammenarbeit?

Die interkantonale Zusammenarbeit ist und bleibt komplex. Wir haben 26 Kantone, 26 politische Systeme, 26 politische Befindlichkeiten und grosse kulturelle Unterschiede, welche nicht einfach auf einen politischen Nenner zu bringen sind und teilweise auch nicht konsolidiert werden sollten. Es bleibt ein Spannungsverhältnis zwischen Notwendigkeit der Bündelung der Interessen und Respekt vor und Akzeptanz von unterschiedlichen Befindlichkeiten und Einschätzungen.

Die letzten drei Jahrzehnte haben aus meiner Sicht gezeigt, dass eine erfolgreiche interkantonale Zusammenarbeit davon lebt, dass sich kantonale Regierungsmitglieder für diese Zusammenarbeit engagieren, dabei aber die richtige Balance im oben erwähnten Spannungsverhältnis bewahren.

Konferenz der kantonalen Direktoren des öffentlichen Verkehrs (KÖV)

Zusammenarbeit mit Thomas Pfisterer

Dori Schaer-Born*

Die ausgebildete Primarlehrerin wurde 1985 in den Gemeinderat von Mühleberg gewählt, 1986 in den Grossen Rat, wo sie als Fraktionschefin amtete und wurde 1992 in den Regierungsrat gewählt. Sie war von 1992–2002 Regierungsrätin des Kantons Bern, wirkte dabei als Bau‑, Verkehrs- und Energiedirektorin und 1995/96 als erste Regierungspräsidentin des Kantons Bern. Von 2002–2007 präsidierte sie die NHG Schweiz.

Ich habe Thomas Pfisterer Anfang der 90er-Jahre als Regierungskollegen aus dem Kanton Aargau kennengelernt. Beide sassen wir als Zuständige u.a. für Bau und Verkehr in der interkantonalen Bau- und Planungsdirektorenkonferenz (BPuK).

Bauen bewegt sich immer im schwierigen Spannungsfeld zwischen Nutzen und Schützen. Thomas Pfisterer war ebenfalls Umweltdirektor und als solcher – und auch persönlich – sensibel für die Anliegen des Natur- und Umweltschutzes. Er setzte sich dafür ein, dass sowohl im Hoch- wie im Tiefbau das Planen und Bauen sowohl den Bedürfnissen der NutzerInnen wie dem Schutz der Umwelt gerecht wurde. Eines der Ziele war, die Nachhaltigkeit als Kriterium bei der Beurteilung von Bauten einzuführen. Durch seine vermittelnde Art gelang es ihm oft, in der BPUK dem Thema Nachhaltigkeit ein neues und stärkeres Gewicht zu geben.

Ein grosses Thema in der BPuK war das Vergaberecht. Auf internationaler Ebene war 1996 im Rahmen der WTO eine neue Submissionsgesetzgebung in Kraft getreten, die bei der Vergabe von Aufträgen der öffentlichen Hand mehr Transparenz und fairen Wettbewerb forderte. Da in der Schweiz die Vergabegesetzgebung bei den Kantonen lag und weil wir genau wussten, dass bei uns diesbezüglich Vieles im Argen lag (Hinterzimmer-Absprachen!), war die BPuK gezwungen, aktiv zu werden. Weil wir nicht auf ein Bundesrahmengesetz warten wollten, schufen wir die Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB). Als Jurist mit grosser Erfahrung hat Thomas Pfisterer viel dazu beigetragen, dass nach und nach immer mehr Kantone diesem Konkordat beitraten und dass im Anschluss die Kantone eigene Submissionsgesetze schufen.

Bei einem Kaffee nach einer Sitzung stellten wir beide fest, dass die Probleme und Bedürfnisse rund um den öffentlichen Verkehr in der BPuK zu wenig wahrgenommen und bearbeitet wurden. Immer war die Zeit zu knapp und bei den Baudirektoren gab es meistens Wichtigeres als den öV! Wir entschlossen uns, eine spezielle interkantonale VerkehrsdirektorInnenkonferenz zu schaffen. Hier zeigte sich Thomas Pfisterers angriffige und effiziente Art. Er erklärte sich bereit, das Präsidium mit mir als Vizepräsidentin zu übernehmen und leitete sofort alles in die Wege, damit diese neue Konferenz bereits 1993 gegründet werden konnte. Noch heute bin ich Thomas Pfisterer sehr dankbar, dass er als Präsident mit all seinen Kompetenzen die anstehenden Arbeiten an die Hand nahm. So spielte er sehr schnell eine entscheidende Rolle bei der Koordination des öffentlichen Verkehrs sowohl zwischen den Kantonen wie zwischen Bund und Kantonen.

Als überzeugtem Föderalisten war es Thomas Pfisterer ein grosses Anliegen, auch im Bereich des öffentlichen Verkehrs die Rolle der Kantone gegenüber dem Bund zu stärken, dem Bund gegenüber die Anliegen der Kantone besser zu vertreten und die Aufgabenteilung zwischen den beiden Ebenen klarer zu definieren. So sollte zwar das Eisenbahnrecht primär in der Bundeskompetenz bleiben, die Kantone sollten aber als Besteller und teilweise Bezahler von Verkehrsleistungen auf weitgehend gleicher Augenhöhe mit dem Bund auftreten können. Der Regionalverkehr sollte ins gesamte Verkehrskonzept einbezogen werden, was die Mitwirkung der Gemeinden verlangte. Dies u.a. führte zur Bahnreform und zur Revision des Eisenbahngesetzes. Und wieder waren das juristische Wissen und die Vermittlungskompetenzen von Thomas Pfisterer sehr wertvoll. Er hat damit ganz wesentlich zur Weiterentwicklung und Verbesserung des öV in der Schweiz beigetragen.

Thomas Pfisterer ist für mich das Musterbeispiel eines verantwortlichen Staatsbürgers. Der Ruf «seiner» FdP nach Staatsabbau war für ihn kein Thema, wohl aber der Schutz der Demokratie und ihr möglichst gutes Funktionieren. Als überzeugter Föderalist setzte er sich für die Gründung der Konferenz der Kantone (KdK) ein, welche in allen nötigen Bereichen den Austausch unter den Kantonen fördern und die Stellung der Kantone gegenüber dem Bund stärken soll.

Diese Überzeugungen hatten ihn wohl auch in den Zentralvorstand der Neuen Helvetischen Gesellschaft geführt. Diese will den Dialog unter den verschiedenen schweizerischen Regionen, Sprachen und Kulturen fördern. Sie will beitragen zur Stärkung der demokratischen Institutionen, zu Rechtsstaatlichkeit und Gewaltentrennung und zu sachlichen Diskussionen ohne Polarisierung.

Der gefährdete Weiterbestand der bald 100-jährigen NHG führte ihn vor meinem Rücktritt vom Regierungsamt in mein Büro. Sein Anliegen: ich solle das Präsidium der NHG übernehmen. Nachdem ich mich anfänglich wehrte, hatte Thomas Pfisterer mit seinen Überredungskünsten Erfolg. Ich wurde Zentralpräsidentin der NHG und hatte dieses Amt von 2002 – 2007 inne. Wie oft war ich froh über Diskussionen mit Thomas Pfisterer, über seine immer fundierten Meinungen, über seine Bereitschaft, Artikel zum Jahrbuch der NHG beizusteuern. Er war ein wertvolles Mitglied der NHG und hat auch hier viel zur Föderalismusreform und zur Verfassungsreform beigetragen.

Thomas Pfisterer war und ist ein eindrücklicher, kompetenter und fähiger Politiker mit einem grossen Engagement für Gesellschaft und Staat. Mit seinem grossen Verständnis für die Schweiz als Ganzes, seinen Impulsen und seiner unermüdlichen Arbeit hat er Entscheidendes zur Weiterentwicklung der Schweiz beigetragen.

Vor allem aber habe ich ihn als Menschen kennen und sehr schätzen gelernt. Er war integer und verlässlich, war transparent und ehrlich. Bei ihm musste man nie an seinen Aussagen oder Versprechen zweifeln. Am meisten geschätzt habe ich auf der ganz persönlichen Ebene seine Herzlichkeit und Empathie. Thomas Pfisterer hat die Menschen gern und lässt sie das spüren.

Die Einfahrtsweiche von Aarau

Benedikt Weibel*

1993–1998 Präsident der Generaldirektion der SBB, 1999–2006 Vorsitzender der Geschäftsleitung der SBB AG.

Als frisch gebackenes Mitglied der Generaldirektion der SBB übernahm ich 1990 die Verantwortung für das Projekt Bahn 2000. Als Erstes stand eine Lagenanalyse an. Wolfram Jerra, ein SBB-Ingenieur, der jede Weiche im Netz kannte, legte mir eine umfassende Standortbestimmung vor. Auf der letzten Seite des Berichtes – doppelt unterstrichen – zwei Zahlen: 25 – 30 Milliarden Franken. Knappe zwei Jahre vorher hatte das Volk dem Projekt mit einem Kredit von 5,4 Milliarden Franken zugestimmt. Verkehrsminister Adolf Ogi (not amused) beauftragte die SBB, eine erste Etappe zu definieren, welche maximal 8 Milliarden Franken kosten dürfe. Wir strichen drei der vier geplanten Neubaustrecken und Bundesrat Ogi unterbreitete das überarbeitete Projekt nochmals dem Parlament, das dem Vorhaben grollend zustimmte und das Kostendach auf 7,4 Milliarden Franken festlegte.

Auch das reduzierte Projekt Bahn 2000 hatte grosse Auswirkungen auf den Kanton Aargau. Der Ausbau der Strecke Aarau – Rupperswil von zwei auf vier Gleise führte zu gewichtigen Anpassungen im Bahnhof Aarau. Parallel zum bestehenden Stadttunnel von 1858 wurde ein neuer, 614 m langer Tunnel gebaut. Der bestehende Stadttunnel wurde saniert und verlängert.

1991 trat Thomas Pfisterer sein Amt als Regierungsrat des Kantons Aargau an. Im gleichen Jahr trat die EU-Richtlinie 91/440 über die Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft in Kraft. Ihre Kernthemen waren die finanzielle Sanierung der Bahngesellschaften, die neu definierte Verantwortung der Bahninfrastruktur inklusive Betrieb und die Öffnung des Schienennetzes für bestimmte Formen des Wettbewerbs. Unter dem Titel «Bahnreform» wurde die Richtlinie nicht nur in den EU-Staaten, sondern auch in der Schweiz umgesetzt.

Zur gleichen Zeit befassten sich Bundesrat und Parlament mit einer Neuordnung der Finanzierung der ungedeckten Kosten im regionalen Personenverkehr, die bis anhin vom Bund allein getragen wurden. Gemäss Art. 49 des 1995 revidierten Eisenbahngesetzes sind es in Zukunft Bund und Kantone, welche die «laut Planrechnung ungedeckten Kosten des von ihnen gemeinsam bestellten Verkehrsangebotes» abzugelten haben.

Die neuen Entwicklungen führten am 20. November 1992 zur Gründung der Konferenz der kantonalen Direktoren des öffentlichen Verkehrs KÖV. Es war kaum ein Zufall, dass die Gründung in Aarau stattfand und Regierungsrat Pfisterer zum ersten Präsidenten der KÖV gewählt wurde.

Ich weiss nicht mehr, bei welcher Gelegenheit wir uns erstmals begegneten. Aber an den Eindruck, den er auf mich machte, erinnere ich mich noch gut. Heute nennt man es Aura – natürlich geprägt durch sein Renommee als Bundesrichter. Noch mehr aber durch seine Persönlichkeit, die sich offenbar schon früh ausgebildet hatte, sonst hätte ihm seine Studentenverbindung nicht das Vulgo Wotan verpasst.

Unseren ersten gemeinsamen Auftritt habe ich nie vergessen. Am 27. Mai 1992 feierten wir den Durchstich des zweiten Aarauer Stadttunnels. Es war ein besonderer Anlass, weil ich die Gelegenheit benutzte, in Absprache mit dem Eidgenössischen Verkehrsdepartement Medien und Bevölkerung erstmals über die vorgesehene Etappierung des Projekts Bahn 2000 zu orientieren.

In unserer Zusammenarbeit hatte Regierungsrat Pfisterer stets ein klares Ziel: Er wollte den öffentlichen Verkehr im Kanton substanziell verbessern. Unterstützt wurde er dabei von einem Amt mit sehr viel fundiertem Bahnwissen unter Leitung von Hans Peter Howald, der gleichzeitig auch als Stadtammann von Brugg waltete. Weil der Kanton Aargau auch für die SBB in vielerlei Hinsicht eine neuralgische, geografisch und demografisch komplexe Region ist, waren die Kontakte eng – zwischen den Fahrplanspezialisten auf beiden Seiten, oft aber auch im Beisein von Regierungsrat Pfisterer und mir. Bald mokierten wir uns darüber, dass wir in diesen Sitzungen nach wenigen Minuten über eine Einfahrtsweiche im Bahnhof Aarau debattierten.

Dabei war die Optik von Regierungsrat Pfisterer keineswegs durch seinen Kanton begrenzt. Es zeichnete ihn und sein Team aus, dass sie immer auch übergeordnete Aspekte einbezogen. Als sich die Gespräche wieder einmal festgefahren hatten, schlug Regierungsrat Pfisterer eine gemeinsame Klausur vor. Der Kanton lud uns dazu ins Schloss Hallwyl ein. Was wir an diesem magischen Ort besprochen haben, weiss ich nicht mehr. Aber dass uns von da an der Geist von Hallwyl begleitete und wir immer tragfähige Lösungen gefunden haben. In den zu seltenen Momenten, in denen wir uns in den letzten Jahren getroffen haben, war Hallwyl immer unser gemeinsames Codewort.

Was Thomas Pfisterer auszeichnete, war sein Drang, Lösungen zu finden, und zwar möglichst schnell. «Er war ein Turbo-Regierungsrat, wie wir ihn seither nie mehr erlebt haben. Er drehte die ganze Zeit wie eine MEGA-Turbine im Überschall-Tempo. Wenn man ihm eine Grossratsbotschaft um 20 Uhr in seinen privaten Briefkasten legte und nächsten Morgen um 8 Uhr wieder im Büro auftauchte, lag die Botschaft auf dem Schreibtisch, mit vielen Bemerkungen mit breiter und gut lesbarer Bleistiftschrift. Dabei waren die grossen Umstellungen oder Ergänzungen immer einzeln nummeriert und auf der hintersten Seite der Entwürfe war genau beschrieben, was Pfisterer wollte. Er liess aber auch mit sich reden, wenn man mit seinen Ergänzungs- und Korrekturvorschlägen nicht einverstanden war.» So das Zeugnis eines nahen Mitarbeiters.

In meinem Büro hing damals ein grossflächiges Bild von Ben Vautier mit der Inschrift la solution existe – diese gemeinsame Lösungsorientierung war wohl der Schlüssel für unsere gute Zusammenarbeit.

In den bilateralen Sitzungen ging es nicht nur um Fahrpläne, sondern auch um Bahnhöfe. Der aus dem 19. Jahrhundert stammende Bahnhof Aarau wurde über die Jahrzehnte im Patchwork-Stil ausgebaut, so dass die ursprüngliche Bausubstanz kaum mehr zu erkennen war. Trotz Widerstand denkmalpflegerischer Kreise entschied sich eine Behördendelegation 1989 für einen Neubau. 1991, also in der Ägide von Regierungsrat Pfisterer, wurde ein Architekturwettbewerb durchgeführt. Den Zuschlag erhielt das Projekt des Zürcher Architekten Theo Hotz. Die Realisierung verzögerte sich aus verschiedenen Gründen immer wieder. 2010 konnten die neuen Anlagen in Betrieb genommen werden. Gut gemacht, kann man aus heutiger Sicht sagen.

Ganz anders die Geschichte in Baden, wo das älteste Stationsgebäude der Schweiz im Originalzustand erhalten wurde und dank grosszügigem unterirdischem Ausbau trotzdem ein topmoderner Bahnhof entstanden ist.

Auf der Studenland-Linie von Eglisau nach Koblenz wurden Stationen mit Doppelnamen im Niemandsland zwischen den Ortschaften aufgehoben und durch Bahnhöfe ersetzt, wo die Menschen wohnen. Walter Finkbohner, damals Chef Personenverkehr der SBB Kreisdirektion III, hielt im Mai 1995 bei der Einweihung des Bahnhofs Kaiserstuhl AG eine launige Rede: «Herr Regierungsrat Pfisterer, Sie sind das erste Regierungsmitglied eines Schweizer Kantons, welches eine Bahnhofs-Aktiengesellschaft eröffnen kann.» Worauf Regierungsrat Pfisterer entgegnete, er hoffe auf baldige Dividendenzahlungen. Humor und Schlagfertigkeit hat er auch.

Das Dossier, das unsere gemeinsame Zeit wohl am meisten beanspruchte, war die Seetalbahn. Die eng mit der Strasse verknüpfte Bahn mit ursprünglich über 500 unbewachten Bahnübergängen war die unfallträchtigste Bahn der SBB. Jedes Jahr waren Todesopfer zu beklagen. Kein Wunder, hiess die Seetalbahn im Volksmund Kundenmetzger. Bereits 1950 wurde die Schliessung der Bahn und die Einführung eines Busbetriebs gefordert.

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Zugkraft Aargau 1997 Hauptloki und Loki Regio Express (Aarau-Baden) (Bild: Familie Pfisterer).

Zu unserer Zeit wurde der Bahnbetrieb bis Hochdorf nicht mehr in Frage gestellt. Auf dem 4,7 km langen Abschnitt zwischen Emmenbrücke und Waldibrücke konnte 1998 eine Neubaustrecke in Betrieb genommen werden. Der Fortführung nach Lenzburg drohte hingegen von zwei Seiten her Ungemach. Ein Entlebucher Nationalrat hatte sich den Bahnersatz zu seiner ersten politischen Priorität gemacht. Aus heutiger Sicht sonderbar – aber tatsächlich: In den 1990er-Jahren konnte man mit der Forderung, Regionalbahnen zu schliessen, politische Karrieren fördern. Die zweite Bedrohung schafften die SBB selber, mit einem überzogenen Sanierungskonzept für einen dreistelligen Millionenbetrag, welches in dieser Periode chronischer Defizite aussichtslos war. Schliesslich sprangen alle Beteiligten über ihre Schatten und fanden eine pragmatische, finanzierbare Lösung.

Ich denke, Thomas Pfisterer ist ebenso zufrieden wie ich, dass es die Seetalbahn noch gibt. Ihr Angebot ist geradezu überwältigend: 35 Abfahrten pro Tag in Lenzburg; die erste um 5.41, die letzte um 23.41. Aus dieser Geschichte kann man noch heute zwei Lehren ziehen: Die Kunst ist, mit möglichst wenig Investitionen eine möglichst grosse Wirkung zu erzielen. Und: Knappe Mittel fördern die Kreativität.

Auch feiern durften wir zusammen: 150 Jahre Bahnen in der Schweiz. Nach den Reden in Baden fuhren wir mit einer Replika der Spanischbrödlibahn nach Zürich, nicht nur bis zum Prellbock, sondern mit einer riesigen Rauchfahne hoch in die Bahnhofhalle, wo wir kurz vorher den Schutzengel von Nicki de Saint Phalle aufgehängt hatten.

Bleibt anzumerken, dass der Kanton Aargau von der mit Abstand grössten Fahrzeitreduktion im Projekt Bahn 2000 profitiert: Die Fahrt von Zofingen nach Bern dauerte bis zum 11. Dezember 2004 66 Minuten, heute sind es noch 28 Minuten. Die 135 Bauprojekte von Bahn 2000 übrigens, die Neubaustrecke Mattstetten – Rothrist eingeschlossen, kosteten 5,9 Milliarden Franken.

Der Kanton Aargau ist hinsichtlich des öffentlichen Verkehrs ein Musterkanton. Dazu hat Regierungsrat Thomas Pfisterer entscheidend beigetragen, als Regierungsrat und später als Ständerat. Ich danke ihm für die von Vertrauen, Respekt, vor allem aber auch Freude geprägte Zusammenarbeit.

Eisenbahngesetz: neues Modell der Zusammenarbeit Bund und Kantone

Thomas Baumgartner*

Thomas Baumgartner, Betriebsökonom FH/HWV, war 1993–1999 Mitglied der Konferenz der Chefbeamten des öffentlichen Verkehrs. Er arbeitete in der Arbeitsgruppe zum Systemwechsel aktiv mit. Seit 2012 ist er als Direktor der Appenzeller Bahnen tätig.

Der Schweizerische Bundesrat, gestützt auf Artikel 97 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (Gesetz, EBG), setzt am 18. Dezember 1995 die Verordnung über Abgeltungen, Darlehen und Finanzhilfen nach Eisenbahngesetz (Abgeltungsverordnung, ADFV, SR 742.101.1) in Kraft. Diese Verordnung regelt, wie die ungedeckten Kosten von Verkehrsangeboten abgegolten werden, die der Bund allein oder gemeinsam mit Kantonen bestellt und unter welchen Voraussetzungen Finanzhilfen gewährt werden.

Die ADFV ist das Ergebnis eines eigentlichen Systemwechsels. Das seit 1996 geltende Bestellverfahren im regionalen Personenverkehr löste die nachträgliche Defizitdeckung ab. Damit erhielten alle Akteure im öffentlichen Verkehr eine komplett neue Aufgabe. Die Rollen sind seither geklärt. Die Kantone und der Bund treten als Bestellerinnen der Leistungen auf, welche sie auch abgelten. Bis Ende 1995 waren Bund und Kantone gezwungen, die Jahresergebnisse der Transportunternehmen jeweils zur Kenntnis zu nehmen und die finanziellen Konsequenzen in der Form eines Defizites zu tragen. Das führte insbesondere bei steigenden Kosten zu Schwierigkeiten und politischen Diskussionen. Die Transportunternehmen ihrerseits werden angehalten, ihre Leistungen verbindlich zu planen, Kosten und Erträge sorgfältig zu kalkulieren und zusammen mit dem Fahrplanangebot den Bestellern zu offerieren.

Dieser grundlegende Systemwechsel von der Defizitdeckung zum Bestellsystem hat sich bis heute bestens bewährt. Thomas Pfisterer als Präsident der Konferenz der Direktoren des öffentlichen Verkehrs hat diesen Meilenstein massgeblich mitgeprägt. In enger Zusammenarbeit mit der Konferenz der Chefbeamten des öffentlichen Verkehrs und dem Bundesamt für Verkehr begleitete er diesen einmaligen Prozess. Thomas Pfisterer verstand es auch ausgezeichnet, seine Regierungskolleginnen und -kollegen zu überzeugen und mit dem Bundesamt für Verkehr die einzelnen Schritte umzusetzen.

Föderalismus in der Schweiz und in der
Europäischen Union

Gret Haller*

Gret Haller (*1947) ist Schweizer Juristin, Politikerin und Autorin. Nach dem Studium der Rechtswissenschaften an der Universität Zürich war sie Mitglied des Nationalrates und von 1993 bis 1994 Nationalratspräsidentin. Später wirkte sie als Botschafterin der Schweiz beim Europarat und als Ombudsfrau für Menschenrechte in Bosnien und Herzegowina. Sie publiziert zu Demokratie, Menschenrechten und europäischer Politik.

Thomas Pfisterer hat sich seit Jahren mit den Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU beschäftigt. Dabei ging es ihm auch um die Rolle der Kantone im schweizerischen Föderalismus und insbesondere ihre aussenpolitischen Kompetenzen. Auch in der Auseinandersetzung um die Bilateralen III – Verträge ist seine kompetente Stimme gefragt. Die folgenden Überlegungen sind gedacht als Hintergrundinformation dazu.

Föderalismus hat ganz unterschiedliche Erscheinungsformen entwickelt. Nur schon die drei deutschsprachigen oder mehrheitlich deutschsprachigen europäischen Staaten handhaben den Föderalismus in verschiedenen Ausprägungen. Nimmt man Staaten mit deutscher Minderheitsbeteiligung wie Belgien oder die Niederlande hinzu, wird die Palette nochmals breiter. Auch die Europäische Union ist ein föderal organisiertes Gebilde, wobei aber der Föderalismus in dieser transnationalen Konstellation verständlicherweise eine nochmals andere Form annehmen muss.

Zum Verständnis des Föderalismus in der EU spielt die Souveränitätsfrage eine nicht geringe Rolle. Dabei ist zu unterscheiden zwischen der staatsrechtlichen und der völkerrechtlichen Bedeutung von Souveränität. Die staatsrechtliche Bedeutung geht zurück auf das 16. Jahrhundert, umfasst die selbständige, letztinstanzliche Staatsgewalt und richtet sich durch Rechtssetzung, Verwaltungsausübung und Justiz nach innen. Die völkerrechtliche Bedeutung der Souveränität ist etwas späteren Datums, denn diese Innovation des Rechtsdenkens wird dem Westfälischen Frieden im 17. Jahrhundert zugeschrieben und umfasst die Unabhängigkeit des Staates nach aussen. Dazu gehört einerseits der Schutz vor ausländischer Intervention. Andererseits eröffnet sich damit die Möglichkeit von Vertragsabschlüssen zwischen souveränen Staaten, so dass das Völkerrecht zur Grundlage einer regelbasierten internationalen Ordnung wird.

Eine besondere Bedeutung erhält der Souveränitätsbegriff in föderalistisch organisierten Staaten, die sich aus verschiedenen Gliedstaaten zusammensetzen. Hier stellt sich die Frage, wie sich Souveränität auf die verschiedenen Ebenen aufteilt. Föderalismus besteht darin, dass sich verschiedene Teilstaaten zu einem Bund zusammengeschlossen haben. Bleibt die staatsrechtliche Souveränität bei den Teilstaaten, handelt es sich um einen Staatenbund. Verschiebt sich diese Souveränität auf die Bundesebene, entsteht ein Bundesstaat. Die EU ist weder das eine noch das andere, sondern eine neue dritte Erscheinungsform.[3] Sowohl die staatsrechtliche wie auch die völkerrechtliche Souveränität erfahren hier eine nochmals andere Zuordnung als in einem traditionellen Bundesstaat oder Staatenbund.

Föderalismus in der Schweiz

Die Schweiz ist ein Bundesstaat. Was die staatsrechtliche Souveränität anbelangt, liegt diese gemäss Artikel 3 der Bundesverfassung bei den Kantonen, soweit ihre Souveränität nicht durch die Verfassung beschränkt ist. Über die ursprüngliche staatsrechtliche Souveränität verfügen also die Kantone.[4] Aber sie teilen diese Souveränität mit dem Bund, und eine Veränderung der Zuständigkeiten von Bund und Kantonen kann nur durch eine Verfassungsrevision herbeigeführt werden. Völkerrechtlich liegt die Souveränität vollumfänglich beim Bund, wobei den Kantonen ein Mitwirkungsrecht an aussenpolitischen Entscheiden zusteht. In ihrem Zuständigkeitsbereich können die Kantone aber auch selber Verträge mit dem Ausland abschliessen, wenn sie den Interessen des Bundes oder anderer Kantone nicht zuwiderlaufen.

Gemäss Artikel 1 der Bundesverfassung wird die schweizerische Eidgenossenschaft aus dem Schweizervolk und den namentlich aufgezählten Kantonen gebildet. Trägerschaft der Schweiz sind also Bund und Kantone gemeinsam. Dies kommt darin zum Ausdruck, dass Änderungen der Bundesverfassung nur möglich sind, wenn sowohl die Mehrheit des Schweizervolks als auch die Mehrheit der Kantone zustimmen. Föderalismus ist ein Grundprinzip des schweizerischen Staatswesens, das sich geschichtlich entwickelt hat. Dessen Wurzeln reichen auch in die Zeit vor der Gründung des Bundesstaates 1848 zurück, haben also vorverfassungsrechtlichen Charakter.[5]

Für den Zusammenhalt der Schweiz ist der Föderalismus ein entscheidendes Element. In der Form, die er durch die Verfassung von 1848 angenommen hat, bilden sich zwei Traditionen ab, zum einen die französische der Rolle des Citoyen in der Nationalstaatenbildung, zum anderen die deutsche eines vorstaatlich gewachsenen Kulturvolkes. Der Citoyen bildet gleichermassen den Souverän auf Kantonsebene wie auch jenen auf Bundesebene. Auf einige Kantone trifft das Bild eines gewachsenen Volkes zwar zu, angesichts von Mehrsprachigkeit, Vielfalt in der Religionszugehörigkeit und einer ausgeprägten Gemeindeautonomie aber längst nicht auf alle. Indem 1848 die Kantone dem Bund gleichgestellt und damit der Verfassungsgeber verdoppelt wurde, entstand gewissermassen ein Kompromiss zwischen den beiden erwähnten Traditionen.[6] Ein «Volk» im traditionellen Sinne, worunter in der Regel eine Volksgruppe mit gemeinsamer Sprache, gemeinsamer Religion und weitgehend gemeinsamer Geschichte verstanden wird, ist das Schweizervolk nicht. Insbesondere eine gemeinsame Geschichte gibt es erst seit der Gründung der Schweiz als Bundesstaat.

Souveränität in der Europäischen Union

Für die Europäische Union kann die Souveränitätsfrage klar beantwortet werden, aber die Antwort ist komplizierter als für einen Staatenbund oder einen Bundesstaat. Die verfassungsrechtliche Grundlage der Union bilden die Gründungsverträge. Der heute geltende Vertrag von Lissabon ist an die Stelle der Vorgängerverträge getreten, und wie schon alle Vorgängerverträge wurde er im Jahre 2007 als völkerrechtlicher Vertrag durch die Mitgliedstaaten abgeschlossen. Sowohl die EU-Mitgliedstaaten als auch die EU selber verfügen über völkerrechtliche Souveränität, können also völkerrechtliche Verträge abschliessen. Die konkrete Aufteilung der völkerrechtlichen Souveränität ist jedoch von einer anderen Aufteilung abhängig, nämlich jener, die für Bundesstaaten als staatsrechtliche Souveränität umschrieben worden ist. Da die Europäische Union selbst kein Staat ist, spricht man für die EU besser von unionsrechtlicher Souveränität. Es ist die Aufteilung zwischen der unionsrechtlichen Souveränität und der staatsrechtlichen der Mitgliedstaaten, welche auch die Aufteilung der völkerrechtlichen Souveränität mitbeeinflusst.

Im Prinzip bleiben alle Aspekte der Souveränität zunächst bei den EU-Mitgliedstaaten, die als Unterzeichner der Gründungsverträge auch als «Herren der Verträge» bezeichnet werden. Diese Ordnung wird jedoch durchbrochen, indem die Mitgliedstaaten die Gesetzgebungskompetenz in genau umschrieben Bereichen an die Union übertragen haben. Das so entstehende Europarecht bedarf der Zustimmung sowohl des Europäischen Parlamentes als auch des Rates der dafür zuständigen Minister. Das direktgewählte Parlament repräsentiert die Staatsbürger der Mitgliedstaaten, der Ministerrat repräsentiert die Mitgliedstaaten als solche, weshalb Europarecht über eine doppelte Legitimation verfügt.[7] Europarecht ist supranational, es ist in den Mitgliedstaaten hoheitlich durchsetzbar, auch gegenüber dem einzelnen Staatsbürger. Hoheitlich durchsetzbares Recht kann aber nur durch einen souveränen Gesetzgeber geschaffen werden. Soweit zur unionsrechtlichen Souveränität der EU.

Auch im Bereich der völkerrechtlichen Souveränität haben die Mitgliedstaaten Zuständigkeiten ganz an die Union übertragen, zum Beispiel in der gemeinsamen Aussenhandelspolitik. So ergibt sich ein buntes Bild von Zuständigkeiten in verschiedenen Kategorien, ausschliessliche Zuständigkeit der Union, mit den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit der Union oder ganz den Mitgliedstaaten verbleibende Zuständigkeit, um nur die wichtigsten zu nennen. Nun ist aber auch das zeitliche Element mitzuberücksichtigen, welches eine weitere Eigenheit der unionsrechtlichen Souveränität darstellt und die Union neben dem traditionellen Bundesstaat und Staatenbund zu einer dritten Erscheinungsform macht.

Seit dem Brexit weiss ganz Europa, dass man aus der EU auch wieder austreten kann. Die Kompetenzübertragung der Mitgliedstaaten an die EU ist somit genau besehen eine temporäre, welche wieder zurückgenommen werden kann, allerdings nicht auf einzelne Bereiche beschränkt, sondern nur als Ganzes durch einen Austritt. Aber nur schon die Möglichkeit des Austritts zeigt, dass die ursprüngliche Souveränität bei den Mitgliedstaaten verbleibt. Die Europäische Union ist nur insoweit souverän, als ihr die Mitgliedstaaten diese Souveränität in genau definierten Bereichen übertragen haben. Damit haben die Mitgliedstaaten zwar eine Selbstbindung vorgenommen, die jedoch jederzeit widerrufen werden kann. Deshalb ist die Souveränität der EU eine von den Mitgliedstaaten abgeleitete.[8]

Föderalismus in der EU – mit einem Seitenblick auf Deutschland

Die abgeleitete Souveränität der EU entspricht der verfassungsrechtlichen Ordnung, wie sie in den Gründungsverträgen niedergelegt worden ist. Je nach Blickwinkel aus den jeweiligen Mitgliedstaaten ist dabei die Rede von kooperativer, gemeinsamer oder geteilter Souveränität oder einer «fusion de souveraineté».[9] Deshalb hat Föderalismus in der Union eine viel komplexere Grundlage als Föderalismus in den Mitgliedstaaten. Will man den komplexen EU-Föderalismus beschreiben, liegt es nahe, ihn mit jenem in europäischen Staaten zu vergleichen, die sich überhaupt eine föderalistische Ordnung gegeben haben. Ein Vergleich mit der Schweiz ergibt in der Tendenz einige Parallelen, vor allem wenn dabei auch ein Seitenblick auf die deutsche Erscheinungsform von Föderalismus geworfen wird.

Auch Deutschland ist ein Bundesstaat, in welchem aber nur der Bundesebene Souveränität zusteht, weil diese in der Bundesrepublik für unteilbar gehalten wird.[10]
Der deutsche Föderalismus ist ein Ordnungsprinzip, das ausschliesslich der Machtbeschränkung des Bundes dient. Diese wird durch Kompetenzzuteilung an die Bundesländer und deren Mitwirkung auf Bundesebene erreicht, also durch eine Art vertikale Gewaltenteilung. Souveränität gewinnen die Bundesländer dadurch aber nicht. Deshalb leitet sich der deutsche Föderalismus vollumfänglich von der Bundesebene ab, die allein als souverän gilt. Die Präambel des deutschen Grundgesetzes nennt das «Deutsche Volk» als verfassungsgebende Gewalt und geht damit von einem vorstaatlich gewachsenen homogenen Kulturvolk aus. Verfassungsgebend im Sinne des pouvoir constituant ist nur das deutsche Volk als Ganzes.

Der schweizerische Föderalismus hat viel tieferreichende Wurzeln, die bei der ersten Manifestation des gesamteidgenössischen pouvoir constituant 1848 eine Verdoppelung des Verfassungsgebers zur Folge hatten, indem die Kantone gleichberechtigt neben den neugeschaffenen Bund getreten sind. Der schweizerische Föderalismus ist mehr als nur ein Ordnungsprinzip, er hat die «Kantonsvölker» zu Verfassungsgebern gemacht. Ein vorstaatlich entstandenes Kulturvolk gab es ohnehin nicht in dieser Willensnation. Eine lediglich historisch betrachtete Gegenüberstellung der Föderalismen der beiden Staaten ist insofern interessant, als ein diametraler Unterschied hinsichtlich dessen ersichtlich wird, was vor der Staatsgründung bereits feststand und was sich erst aus der Gründung des Bundesstaates ergeben hat. Genau so, wie es in der Schweiz kein vorstaatlich homogenes Kulturvolk gab, existierte in Deutschland vor der Weimarer Republik keine Vorstellung von Föderalismus. Vorstaatlich gegeben war in Deutschland hingegen das Kulturvolk und in der Schweiz eine zutiefst föderale Staatsvorstellung.[11]

Die komplexe Erscheinungsform des Föderalismus in der EU basiert auf einer von den Mitgliedstaaten abgeleiteten Souveränität. In den beiden hier verglichenen Bundesstaaten wird die staatsrechtliche Souveränität zwischen dem Bund und den Kantonen geteilt oder sie wurde ganz der Bundesebene zugewiesen. Bringt man die drei Erscheinungsformen nach einem Kriterium der vertikalen Positionierung von Souveränität in gegenseitige Beziehung, ergibt sich die Reihenfolge Deutschland-Schweiz-EU: Deutschland mit ungeteilter Souveränität auf Bundesebene, die Schweiz mit auf beiden Ebenen geteilter Souveränität und schliesslich die Europäischen Union mit einem grundsätzlichen Verbleib von Souveränität bei den Mitgliedstaaten, im Verhältnis zu denen die unionale Souveränität über lediglich abgeleiteten Status verfügt.

Bedeutung für die Bilateralen III – Verträge der Schweiz mit der EU?

In der gegenwärtigen Diskussion um die Bilateralen III – Verträge der Schweiz mit der EU werden föderalistische Argumente gelegentlich unter dem Blickwinkel eingebracht, dass diese Verträge den schweizerischen Föderalismus infrage stellen könnten. Auf die grosse Bedeutung des Föderalismus für die Schweiz und seine vorverfassungsrechtlichen Wurzeln ist bereits hingewiesen worden. Dennoch oder umso mehr stellt sich die Frage nach der Stichhaltigkeit des Föderalismus-Argumentes, wenn es gegen die Bilateralen III – Verträge in Stellung gebracht wird.

Wie dargelegt, positioniert sich die EU-Erscheinungsform des Föderalismus näher bei der schweizerischen als bei der deutschen Erscheinungsform. Von der Erscheinungsform des Föderalismus in der Bundesrepublik unterscheidet sich der EU-Föderalismus verglichen mit dem schweizerischen viel nachhaltiger. Dies liegt vor allem daran, dass Deutschland keine Souveränitätsteilung kennt, während die Europäische Union in vielfältiger Weise geradezu auf Souveränitätsteilung beruht. Auch wenn diese wie beschrieben immerhin theoretisch temporären Charakter hat, kann man Souveränitätsteilung im übertragenen Sinne auch als DNA der EU sehen. Nun handelt es sich bei Deutschland aber um einen EU-Mitgliedstaat und sowohl wirtschaftlich als auch politisch einen nicht unwichtigen. Wie erklärt sich unter solchen Umständen diese Mitgliedschaft eines Staates, der sogar zu den sechs EU-Gründerstaaten gehört?

Die Souveränitätsfrage begleitet die Geschichte der europäischen Integration seit deren Anfängen und konkret in jedem Schritt ihrer Entwicklung. Was den Föderalismus anbelangt, ist heute Artikel 4 Absatz 2 des Vertrages von Lissabon massgebend. Er garantiert den Mitgliedstaaten «ihre jeweilige nationale Identität, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmässigen Strukturen einschliesslich der regionalen und lokalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt». Der so abgesicherte EU-Föderalismus bedeutet eine unumstössliche Garantie des Föderalismus in genau jener Erscheinungsform, wie sie sich in einem Mitgliedstaat historisch entwickelt hat. Auch für einen Staat wie Deutschland bedeutet die EU-Mitgliedschaft keine Infragestellung seiner föderalistischen Vorstellungen.[12]

In den Verhandlungen über die Bilateralen III – Verträge musste die Schweiz nach dem Ersuchen um Ausnahmeregelungen oft zur Kenntnis nehmen, dass die EU keine Zugeständnisse machen kann, die über jene hinausgehen, welche gegenüber den Mitgliedstaaten eingegangen worden sind. Dies liegt am Funktionieren der EU, denn die Mitgliedstaaten würden sofort dieselben Ausnahmeregelungen verlangen, wie sie der Schweiz zugestanden worden wären. So weit also die Logik des Funktionierens der EU. Aber es gilt eben auch das Umgekehrte: Die Föderalismus-Garantie von Artikel 4 Absatz 2 des Vertrages von Lissabon wurde der EU durch die Mitgliedstaaten als Herren der Verträge auferlegt. Es ist schwer vorstellbar, dass die EU diese Garantie ausgerechnet gegenüber der Schweiz nicht einhalten würde, einem Staat, von dem die EU immer noch hofft, dass er dereinst Vollmitglied werden könnte.

Thomas Pfisterer in der NZZ vom 7. Juni 2004; Europäische Integration und Föderalismus. Innen- und Aussenpolitik immer stärker verflochten.

Vgl. dazu Pfisterer Thomas, Die Verfassungsreform 1994–1999 und die Etablierung der KdK, in: Hänni Peter/Belser Eva Maria/Waldmann Bernhard (Hrsg.), 20 Jahre KdK, Bern 2013, 37 ff.

Matthias Oesch, Europarecht, Band I. Grundlagen, Institutionen, Verhältnis Schweiz–EU, Bern 2024, S. 58 ff.

Thomas Fleiner/Alexander Misic, Föderalismus als Ordnungsprinzip der Verfassung, in: Daniel Thürer/Jean-Franc¸ois Aubert/Jörg Paul Müller, Verfassungsrecht der Schweiz – Droit constitutionnel suisse, Zürich 2001, S. 429 ff., S. 437 f.

Fleiner/Misic, Fn. 2, S. 429 ff.

Roman Lehner, Souveränität im Bundesstaat und in der Europäischen Union. Eine Untersuchung auf Grundlage des deutschen und schweizerischen Verfassungsrechts, Tübingen 2021, S. 163.

Gret Haller, Europas eigener Weg. Politische Kultur in der Europäischen Union, S. 35 f.

Lehner, Fn. 4, S. 514 ff.

Oesch, Fn. 1, S. 59.

Lehner, Fn. 4, S. 180 ff.

Zur Unterscheidung zwischen konstituierender und konstituierter Föderalität, Lehner, Fn. 4, S. 191 f.

Oesch, Fn. 1, S. 84 ff.

Public Private Partnership (PPP) – Erinnerungen und Ausblick

Urs Bolz und Andreas Lienhard*

Thomas Pfisterer im Gespräch mit Urs Bolz, Dr. iur., LL.M, Gründer und Partner des Beratungsunternehmens bolz+partner consulting, und Andreas Lienhard, Ordinarius für Staats- und Verwaltungsrecht am Kompetenzzentrum für Public Management und am Institut für öffentliches Recht der Universität Bern.

«La Suisse n’est pas à l’avant-garde du PPP. Elle le fut lors des réalisations des années 1800. Sous la pression des nombreux projets et des moyens limités, notre pays reprend conscience de l’originalité au pouvoir. Après l’ère privée des transports du XIXe, puis le virage public du XXe, le XXIe siècle pourrait marquer l’avènement du public-privé.»[1]

Die partnerschaftliche Aufgabenerfüllung liegt Thomas Pfisterer am Herzen – aus staatspolitischer und wissenschaftlicher Sicht[2] wie auch aus einer Praxisperspektive als früherer Baudirektor des Kantons Aargau[3] und Ständerat[4]. Mit grossem Engagement hat er sich denn auch als Gründungspräsident des Vereins PPP Schweiz für eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen Staat und Wirtschaft bei der Erbringung von öffentlichen Aufgaben eingesetzt.

Dabei sind wichtige Grundlagen für Public Private Partnership (PPP) in der Schweiz entstanden – Studien, Leitfäden, Erfahrungsberichte und vieles mehr. Thomas Pfisterers Gespür für das Wesentliche und Machbare erwies sich bei all seinen Tätigkeiten als ebenso wichtig wie der Umgang und die Pflege der Beziehungen mit Menschen.

Partnerschaftlich ist denn auch dieser Beitrag entstanden. Urs Bolz als Mitinitiator des Vereins PPP Schweiz sowie Vorsitzender dessen Expertennetzwerks und Andreas Lienhard als Mitglied dieses Netzwerks haben sich mit Thomas Pfisterer über gemeinsame Erinnerungen und Potenziale der partnerschaftlichen Aufgabenerfüllung ausgetauscht. Der nachfolgende, mit Quellen ergänzte Beitrag fasst die wesentlichen Erkenntnisse in einem Frage-/Antwortspiel zusammen.

Public Private Partnerships (PPP) – die Idee einer partnerschaftlichen Zusammenarbeit zwischen Staat und Wirtschaft für die Erbringung von öffentlichen Aufgaben – waren ab anfangs der 2000er-Jahre ein wichtiges Thema. Du hast Dich ab 2006 als Präsident des Vereins PPP in der Schweiz engagiert. Was war der Grund dafür, dass Du Dich – neben vielem anderen – für PPP eingesetzt hast?

Unser Ziel war es, PPP als Realisierungsmodell für die optimale Erfüllung öffentlicher Aufgaben in der Schweiz zu verankern und dessen Standardisierung zu fördern. PPP meint die partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen der öffentlichen Hand und der privaten Wirtschaft. Sie sollen zu einer Verantwortungsgemeinschaft verbunden werden und ihre Erfahrung sowie ihr Wissen einbringen, dazu die Risiken sorgfältig so zuordnen, dass sie sinnvoll bewirtschaftet werden können. Das Ziel sind Win-win-Lösungen. Im Mittelpunkt steht nicht der kurzfristige Bauerfolg, sondern die langfristige Festlegung, die Lebenszyklusbetrachtung, idealerweise mit Einschluss von Planung, Bau, Finanzierung und Betrieb. PPP sprengt den Rahmen der konventionellen Realisierungsformen.

In welchen Bereichen kommen PPP-Ansätze in Betracht?

Nach der seinerzeitigen Einschätzung des Vereins haben PPP-Modelle ein breit gefächertes Anwendungspotenzial: Hochbau / Agglomerations‑, Schienen- und Strassenverkehr / Bildung / Kultur / Sportanlagen / Gesundheitswesen / Soziales / Justizeinrichtungen / E-Government / Armee (Logistik, Informatik, Ausbildung) sowie Versorgung und Entsorgung.

Was meint diese Zusammenarbeit? Handelt es sich um eine verkappte Privatisierung?

Nein. Es geht darum, dass Bund, Kanton oder Gemeinde die öffentlichen Aufgaben erfüllen, aber optimal. Sie wollen dazu das private Potenzial möglichst gut nutzen. PPP will die Privaten beteiligen und dazu ihr Wissen sowie Können möglichst intensiv für die Allgemeinheit nutzen, ähnlich wie bei der politischen Teilhabe oder bei Einigung, Mediation und Schlichtung. PPP erleichtert es der Demokratie, ihre Anliegen langfristig durchzusetzen, nicht bloss in der nächsten Wahlperiode. Mit PPP kann die Politik die Prozesse der Verwaltung besser steuern. Bei Vertragsabschluss muss das alles durchgedacht sein, auch der Betrieb.

Hinter dieser politischen steht die verfassungsrechtliche Begründung von PPP. Der Verein hat sich auch damit eingehend auseinandergesetzt und verschiedentlich dazu publiziert.[5]

Was waren Deine schönsten Erlebnisse? Gab es auch Enttäuschungen?

Die Zusammenarbeit von Staat und Privatwirtschaft hat in der Schweiz zwar Tradition. Während PPP anfangs der 2000er-Jahre aber weltweit eine rasche Verbreitung fand, gelang es PPP in der Schweiz nur zögerlich, Fuss zu fassen.[6] Darum wollten Vertreter von Bund, Kantonen und Städten mit der Gründung des PPP-Vereins helfen. Auf Bundesebene ergingen einige parlamentarische Vorstösse; zudem wurden Rechtsänderungen und Grundlagen erstellt. In Kantonen und Städten wurden recht viele Projekte lanciert, aber wenige durchgezogen. Markant ist das Vorzeigeprojekt des Verwaltungszentrums «Neumatt in Burgdorf» als erstes PPP-Vorhaben nach internationalem Standard (unter der Leitung der damaligen Kantonsbaumeisterin Doris Haldner).

Ein Erlebnis waren selbstverständlich die vielen herausragenden Persönlichkeiten im Vorstand, im Expertennetzwerk und in den Fachgruppen[7] – ebenso zahlreiche Kontakte ausserhalb dieses engeren Kreises, z.B. zum ehemaligen Stadtrat, dann National‑, Stände- und Bundesrat Didier Burkhalter[8] (eine Zeit lang war er Vorstandsmitglied des Vereins PPP Schweiz). Ausgezeichnet war auch die Unterstützung durch Heinz Gut und seine Geschäftsstelle.

Ein Glücksfall war im Weiteren, dass später Regierungsrat Lorenz Bösch 2010 das Präsidium des Vereins PPP Schweiz übernahm; er war vorher Präsident der Konferenz der Kantonsregierungen.

Welches sind Deiner Meinung nach die Vorteile einer partnerschaftlichen Zusammenarbeit von Staat und Wirtschaft? Welches sind die Risiken?

PPP ermöglicht es, die Stärken von Privaten und Öffentlichkeit zusammenzuführen: miteinander, statt gegeneinander. Man kann voneinander lernen, so z.B. in der Politik langfristig zu denken und zu handeln, zeitlich und sachlich umfassend: Von zentraler Bedeutung ist insbesondere, die Kosten über den ganzen Lebenszyklus zu betrachten. Also nicht nur im Moment billig bauen und dann teuer unterhalten. Es gilt, die wichtigen Betriebskosten ins Zentrum zu rücken. PPP-Verträge zwingen dazu, vor dem Vertragsschluss alle Aspekte zu planen und die Nutzer und ihre Bedürfnisse einzubeziehen. Alle wissen, dass es keine Nachträge geben wird. Das hat z.B. im Vorzeigeprojekt PPP im Hochbau, im Verwaltungszentrum Burgdorf sehr gut geklappt.[9] Etwas schade ist deshalb, dass über dieses Projekt nicht mehr öffentlich informiert wird.

Im Zuge der Finanzkrise 2008 hat die PPP-Idee, mit Verträgen Private zu beauftragen, eine öffentliche Infrastruktur zu planen, zu bauen und über einen längeren Zeitraum (z.B. 25 Jahre) zu finanzieren und zu betreiben, einen Einbruch erlitten. War damit die Idee PPP vom Tisch?

Projekte, die vor 2008 zu hohen Zinsen abgeschlossen haben, waren für den Staat ungünstig geworden. Das war allerdings nicht nur für PPP so. Der Glaube an die Überlegenheit des Risikomanagements der Privatwirtschaft ist seither angeschlagen. Die Idee der privaten Langfristfinanzierung war beschädigt. Immerhin zeigte die Krise, wie wichtig es ist, dass man ganz am Anfang miteinander über die Risiken eines Projekts spricht und derjenige diese trägt, der sie am besten bewirtschaften kann. Nach der Finanzkrise traten dann flexiblere Formen von PPP in den Vordergrund (z.B. ohne Langzeitfinanzierung).

Die Idee PPP hat sich in der Schweiz nicht allzu stark entwickelt. Was sind Gründe dafür?

Das PPP-Modell hat es in der Schweiz u.a. deshalb im Vergleich mit dem Ausland schwer, weil sich hierzulande die Öffentlichkeit gewohnt ist, über Projekte beliebig zu schalten und zu walten. Sie verfügt über viel Geld und ist sich gewohnt, das Projekt in seinem Ablauf zu ändern und damit zu verteuern. Baukostenüberschreitungen werden häufig als normal hingenommen. Für gewisse Architekten geht «Schönheit» vor Ökonomie. Dass wirtschaftliche Überlegungen über den ganzen Lebenszyklus wichtig sind, ist nicht beliebt. Kinderkrankheiten gewisser PPP-Projekte der ersten Stunden – die noch ohne klaren Standard lanciert wurden – wurden zu politischen Hürden hochgespielt. Es ist schade, dass sich – nachdem viele Standards entwickelt wurden – nicht mehr PPP-Projekte ausgelöst worden sind.

Der Verein PPP Schweiz ist 2018 aufgelöst worden. Hast Du diesen Entscheid mitgetragen? Was ist von der Vereinstätigkeit geblieben?

Ja, der Verein hat sich intensiv mit seiner Zukunft auseinandergesetzt. Er hat im Jahresbericht 2018 einen Rückblick über die ganze Zeitspanne seit der Gründung erstellt.[10] Der Verein kam zum Schluss, das Modell PPP sei nun methodisch hinreichend definiert. Damit war der Hauptzweck des Vereins erfüllt.

Der Verein hat mit seinen Publikationen und Veranstaltungen viel zu diesen methodischen Grundlagen beigetragen. Er, insbesondere das Expertennetzwerk unter der Leitung von Urs Bolz, hat auf der Basis von breiten internationalen Erfahrungen vielfältige methodische Standards für die Schweiz aufgearbeitet, wie Wirtschaftlichkeitsvergleiche zwischen Realisierungsvarianten, Beschaffungsvariantenvergleiche und die Methodik zur Berechnung der Lebenszykluskosten. Wichtig für diese Arbeiten war namentlich die Grundlagenstudie PPP in der Schweiz[11]. Der Verein hat die Planung, Verwirklichung und teils den Betrieb des erwähnten Vorzeigeprojekts Burgdorf im «Praxisleitfaden Hochbau» analysiert, ausgewertet und damit der Öffentlichkeit zugänglich gemacht.[12] Der gesetzgeberische Handlungsbedarf ist zusammengestellt.[13] Zusätzlich konnte von Erfahrungen im Ausland gelernt werden, hauptsächlich aus Deutschland[14]. Einige Jahre lang herrschte ein intensiver Austausch mit dem deutschen Verein PPP in Hessen e.V. mit gegenseitigen Besuchen und Referaten in Bern und Frankfurt. Noch heute wichtige und immer noch aktuelle Grundlage bildet der Praxisleitfaden PPP Schweiz Hochbau.[15]

Zumindest bei grösseren Projekten sollten Realisierungsvariantenvergleiche und Wirtschaftlichkeitsberechnungen über den ganzen Lebenszyklus systematisch eingesetzt werden. Selbst wenn man zum Schluss klassisch baut, hilft die systematische Prüfung von Alternativen, das Projekt zu verbessern. Hier besteht noch viel Potenzial.

All das und viel mehr ist vorhanden. Wir sind gespannt, was daraus noch wird.

Epilog: Es ist wohl kein Zufall, dass just in der Phase der Erstellung dieser Festschrift für Thomas Pfisterer wiederum von prominenter Seite eingebracht wird, in Anbetracht anstehender Erneuerungen und Weiterentwicklungen der Infrastruktur die PPP-Idee wieder aufzugreifen:

«Wir sollten öffentlich-private Partnerschaften prüfen.»[16]

Didier Burkhalter, L’avenir du partenariat public-privé, Le Temps vom 12. Mai 2009.

Habilitierter Titularprofessor für Staats- und Verwaltungsrecht (Universität St. Gallen).

Mitglied des Regierungsrates des Kantons Aargau von 1991 bis 1999 (Landammann 1994/1995 und 1999/2000).

1999 bis 2007 (Präsident der Kommission für Verkehrs- und Fernmeldewesen und der NEAT-Aufsichtsdelegation sowie Mitglied der Finanzkommission und der Kommission für Rechtsfragen).

Andreas Lienhard/Fabienne Marti Locher, PPP im Verfassungsrecht, in: Andreas Lienhard/Thomas Pfisterer (Hrsg.), PPP – Was fehlt zum Durchbruch?, Zürich/Basel/Genf 2010, S. 17 ff.; Urs Bolz/Isabelle Häner/Ulrich Keusen/Marcel Bischof/Andreas Lienhard, Public Private Partnership – Gesetzgeberischer Handlungsbedarf in der Schweiz, Zürich/Basel/Genf 2008.

Verein PPP Schweiz, Jahresbericht 2018 und Rückblick seit Vereinsgründung, Ziffer 2.

Verein PPP Schweiz, Jahresbericht 2009, Ziffer 4; Verein PPP Schweiz, Jahresbericht 2018, (Fn. 6), Ziffer 5.

Didier Burkhalter, La Maladière – ein Gefühl von Ewigkeit, Editions Gilles Attinger SA à Hauterive 2007.

Urs Bolz, Warum rechnen sich PPP-Modelle?, in: Andreas Lienhard/Thomas Pfisterer (Hrsg.), (Fn. 5), S. 53 ff.; vgl. Urs Bolz/David Wüest-Rudin, PPP-Pilotprojekt Verwaltungszentrum Neumatt Burgdorf – Erkenntnisse aus 3 Jahren Betriebserfahrung; in: Verein PPP Schweiz (Hrsg.), Schriftenreihe Verein PPP Schweiz, Oktober 2015.

Verein PPP Schweiz, Jahresbericht 2018, (Fn. 6).

Urs Bolz (Hrsg.), Public Private Partnership in der Schweiz, Grundlagenstudie Ergebnis einer gemeinsamen Initiative von Wirtschaft und Verwaltung, Zürich/Basel/Genf 2005.

Urs Bolz/Melanie Kunzmann/Thomas Wilhelm, Einleitung, in: Verein PPP Schweiz (Hrsg.), PPP-Praxisleitfaden Schweiz Hochbau, Zürich/Basel/Genf 2011.

Urs Bolz/Isabelle Häner/Ulrich Keusen/Marcel Bischof/Andreas Lienhard, Public Private Partnership – Gesetzgeberischer Handlungsbedarf in der Schweiz, Zürich/Basel/Genf 2008.

Martin Weber, Erfolgsgeschichten und ihre Risiken – eine deutsche Zwischenbilanz, in: Andreas Lienhard/Thomas Pfisterer (Hrsg.), (Fn. 5), S. 3 ff.

Verein PPP Schweiz (Hrsg.), PPP-Praxisleitfaden Schweiz Hochbau 2016.

Alexander Keberle, Economiesuisse, Der Bund vom 10. Oktober 2025.

Zusammenleben im Raum – Raumplanung, Natur-, Landschafts- und Umweltschutz

Vom Gefahrenschutz zur gestaltenden Raumentwicklung – Raumplanung als Daueraufgabe*

Lukas Bühlmann**

Das Gespräch mit Herrn Bühlmann wurde von Benjamin Böhler geführt und von ihm zusammengefasst.

Lukas Bühlmann studierte an der Universität Bern Jura und arbeitete danach in der Bundesverwaltung, u.a. im Rechtsdienst des Bundesamtes für Raumplanung (1986–1990). Von 1990–2019 war er beim Raumplanungsverband EspaceSuisse tätig (ab 2003 als Direktor). 2017 verlieh ihm die Universität Basel den Ehrendoktor für seine Verdienste in der Raumplanung. Heute ist Lukas Bühlmann Inhaber eines Büros für raumplanerische Beratungen (Bellaria Raumentwicklung). Er ist Gemeinderat in Mühleberg BE, Vizepräsident der Stiftung Baukultur und Stiftungsrat der Stiftung Landschaftsschutz Schweiz.

Wie hat sich der Anspruch der Raumplanung entwickelt?

Die Raumplanung lässt sich – historisch und in der Erfahrung vieler Praktiker – als Abfolge unterschiedlicher Interventionsphasen lesen: vom Schutz vor Naturgefahren über die Ordnung der Nutzungen bis hin zur heutigen, gestaltenden und koordinierten Raumentwicklung. In den Anfängen stand die Gefahrenabwehr im Vordergrund; sinnbildlich dafür sind Naturereignisse, die sich als kollektive Erinnerung in den politischen Handlungsauftrag eingeschrieben haben.

Mit der Industrialisierung verlagerte sich der Schwerpunkt: Schutz vor Immissionen, Lärm und Luftbelastung – und als raumplanerische Antwort die Funktionstrennung. Rückblickend wird das als eine Phase beschrieben, in der Raumplanung «eine ganz wichtige Rolle gehabt hat» und in der die «Funktionsteilung» besonders prägend war. Gleichzeitig wuchs ein weiterer Treiber heran, der bis heute unterschätzt wird: Infrastruktur, vor allem Verkehr. «Das waren alles sehr starke Treiber, wo die Raumplanung immer hintereinander hinkt», lautet eine Erfahrung, die nicht anklagen will, aber die Dynamik treffend beschreibt.

Spätestens mit den 60er- bis 80er-Jahren und dem Zersiedelungsschub wurde deutlich, dass Raumplanung mehr sein muss als Abwehr und Ordnung: Sie muss koordinieren, Qualität sichern, Landschaft erhalten, Wachstum lenken. Der Anspruch wurde breiter und politischer. Diese Entwicklung führt in der Gegenwart zur Innenentwicklung und zur Frage, wie Verdichtung gelingen kann, ohne dass Akzeptanz, Baukultur und Lebensqualität verloren gehen.

Institutionelle Herausforderungen: Demokratie, Recht, Föderalismus

Die elementaren Rahmenbedingungen der Raumplanung – Rechtsstaat, Demokratie und Föderalismus – sind zugleich ihre grössten Herausforderungen. Raumplanung kann in der Schweiz nicht als technokratische «Planung von oben» funktionieren, sondern muss Verfahren so anlegen, dass sie demokratisch tragfähig und rechtlich robust sind. Genau hier liegt ein wiederkehrendes Problem: Wenn Fachfragen erst am Schluss auftauchen, eskaliert es auf der falschen Stufe. Das wird im Interview sehr plastisch: «Das ist das Frustige, und das nervt alle Leute. Nicht nur die Eigentümer, Investoren, sondern auch für Behörden ist es nicht lustig, wenn sie erst am Schluss dazukommen.»

Daraus folgen Leitplanken für gute Prozesse: frühzeitige und stufengerechte Interessenabwägung, Koordination über alle Ebenen hinweg und eine Partizipation, die nicht einfach quantitativ als «viel» aussieht, sondern qualitativ zielführend ist. Im Hintergrund steht die Einsicht, dass Raumplanung nicht nur ein Produkt (Plan), sondern vor allem ein Prozess ist: «Raumplanung ist auch ein Prozess … der Richtplan ist das Ergebnis. Aber was ja viel wichtiger ist, ist der ganze Prozess.»

Der Föderalismus ist in dieser Logik nicht der Schuldige, sondern das Feld, auf dem sich gute und schlechte Raumplanung gleichermassen entfalten kann. Im Interview wird er als Stärke und als «Labor» beschrieben: «Der Föderalismus ist ein Experimentierfeld, es ist ein Labor für Experimente.» Gerade weil die Ausgangslagen lokal verschieden sind, ermöglicht Föderalismus Lösungen, die in einem zentralstaatlichen System schwer vorstellbar wären. Gleichzeitig entstehen Überforderung und Vollzugsdefizite dort, wo kleine Einheiten fachlich und personell an Grenzen kommen – und wo übergeordnete Ebenen zu wenig hinschauen.

In diesem Gefüge kommen dem Rechtsstaat und der Rechtsprechung besondere Bedeutung zu. Raumplanung ist konfliktträchtig; der Rechtsstaat kanalisiert Konflikte, kostet aber Zeit und verlangt methodische Sorgfalt. Die Rolle des Bundesgerichts wird im Interview ausdrücklich als Stütze einer planungsfreundlichen Praxis verstanden: «Wir können uns glücklich schätzen, dass wir so ein planungsfreundliches Gericht haben.» Das ist nicht blosse Loyalitätsadresse, sondern Ausdruck einer Erfahrung, dass Rechtsprechung – gerade in entscheidenden Jahrzehnten – den Rahmen geklärt und damit Vollzug überhaupt erst ermöglicht hat.

Erfolge und Defizite der letzten Jahrzehnte

Ein nüchterner Blick auf Erfolge beginnt mit einer einfachen Gegenfrage: Wie sähe die Schweiz ohne Raumplanung aus? Trotz massivem Bevölkerungswachstum, stark gewachsener Mobilität und steigendem Wohlstand ist das Land nicht «zugebaut» – ein Verdienst, der im Gespräch klar benannt wird.

Damit ist nicht gesagt, dass alles gelungen wäre. Zersiedelung bleibt eine der grossen Hypotheken; Verkehrsdruck, Nutzungskonflikte, Lärm- und Landschaftsthemen sind Dauerbrenner. Gerade das Zusammenspiel von Verkehr und Raumplanung wird im Gespräch als zentral bezeichnet. Defizite zeigen sich zudem dort, wo räumliche Abstimmungen zu spät kommen, Zuständigkeiten unklar bleiben oder Verfahren zu lange laufen – nicht selten, weil man methodisch zu wenig in die Prozessgestaltung investiert.

Gleichzeitig gibt es Erfolge, die eher still wirken: Agglomerationsprogramme und die grenzüberschreitende Zusammenarbeit haben in vielen Regionen einen «wahnsinnigen Schub» ausgelöst und die Koordination zwischen Kantonen und Gemeinden verbessert. Und die erste RPG-Revision (RPG 1) wird im Interview als markanter Fortschritt beschrieben. Entscheidend ist dabei weniger nur der Normtext als die Wirkung: «… das hat wirklich etwas ausgelöst in den Köpfen.»

Defizite bleiben dennoch: an manchen Orten weiterhin zu grosse Bauzonen, schwierige Rückzonungsfragen, anspruchsvolle Abwägungen zwischen Verdichtung und Schutzanliegen (etwa Ortsbild/ISOS), sowie ein politischer Diskurs, in dem das Verständnis für die Materie nicht immer Schritt hält und zukunftsweisende Lösungen am Unvermögen im Umgang mit Komplexität scheitern. Im Gespräch wird das in Bezug auf neuere Gesetzgebung sehr kritisch formuliert – als Hinweis darauf, wie wichtig Sachverstand und Kohärenz in diesem Feld sind.

Rolle der Wissenschaft

Wenn Raumplanung Daueraufgabe ist, dann ist Wissenschaft nicht Luxus, sondern Infrastruktur: Sie liefert Grundlagen, Modelle, Evaluationen – und zunehmend auch Unterstützung in Verfahrens- und Prozessfragen. Denn viele Konflikte sind nicht nur «inhaltlich», sondern entstehen, weil zu spät koordiniert, zu spät abgewogen und zu spät kommuniziert wird.

Hier setzt die Forderung nach Ausbildung, Weiterbildung und Forschung an – und zugleich die Sorge, dass Ausbildungslücken langfristig nachwirken. Die «Ausbildungslücke» der 90er und 00er-Jahre wird im Interview als spürbar beschrieben; zugleich wird betont, dass neue Angebote – besonders auch an Fachhochschulen – wichtig und erfreulich sind. Aber es bleibt die Mahnung: Ohne starke wissenschaftliche Verankerung fehlt ein Teil des Instrumentariums, um Komplexität zu bewältigen.

Bezüge zwischen Thomas Pfisterer und der Raumplanung?

Die Bezüge sind vielfältig – fachlich, institutionell und persönlich. Pfisterer war beruflich mit Raumplanung befasst und verkörpert einen Typus von Juristen und Politikern, der Fachwissen mit politischem Verständnis verbindet.

Im Interview wird Pfisterer als jemand beschrieben, für den Raumplanung eine «lebenslange Herausforderung» war – und als Persönlichkeit, die strategisch denkt und Prozesse prägt. Ein Bild bleibt besonders haften: Richtplanung als Blick aus grosser Flughöhe. Pfisterer habe das mit einer Metapher auf den Punkt gebracht: «Man muss sich die Richtplanung so vorstellen, dass man auf den höchsten Berg im Kanton hinaufgeht und nachher runterschaut.» Darin steckt nicht Romantik, sondern ein Planungsprinzip: Überblick gewinnen, Zusammenhänge sehen, Infrastruktur, Siedlung und Landschaft gemeinsam denken – und daraus eine verlässliche, demokratisch tragfähige Stossrichtung entwickeln.

Ebenso prägend ist die Beschreibung seines Arbeitsstils: lösungsorientiert, zielgerichtet, mit hohem Anspruch an Vorbereitung und Verfügbarkeit. Eine frühe Begegnung – ein bundesgerichtlicher Augenschein – wird so geschildert, dass Pfisterer «eine Liste mit x Fragen» vorbereitet habe; das habe «fast eine schlaflose Nacht» verursacht, aber zugleich gezeigt, wie er arbeitet: strukturiert, auf den Punkt und auf Klärung ausgerichtet. Solche Episoden sind mehr als Anekdoten: Sie zeigen, wie Pfisterer Raumplanung verstanden wissen wollte – nicht als improvisiertes Reagieren, sondern als vorausschauendes, koordiniertes Vorgehen.

Schliesslich bleibt ein politischer Befund: Raumplanung braucht Menschen, die Brücken schlagen können – zwischen Recht und Politik, zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden, zwischen Schutz und Entwicklung. Der Eindruck aus dem Interview ist, dass Persönlichkeiten mit diesem raumplanerischen Sachverstand und dieser Weitsicht heute seltener geworden sind. Gerade deshalb ist Thomas Pfisterer für eine Festschrift zum Thema Raumplanung eine naheliegende Bezugsperson: nicht als Ikone, sondern als Praktiker der demokratischen, rechtsstaatlichen und föderalen Komplexität.

Umweltschutz konkret gestalten

Philippe Baltzer*

Philippe Baltzer (*1953), Matura Typus C (AKSA), Studium der Chemie an der ETHZ und Promotion Dr. phil II an der UNI Zürich. 1984 Eintritt in den Staatsdienst Kanton Aargau als Adjunkt Luftreinhaltung, 1987–1996 Sektionsleiter Lufthygiene, ab 1996–2017 bis zur Pensionierung Leiter der Abteilung für Umwelt Kanton Aargau. Verheiratet seit 1977, Vater von zwei Söhnen, stolzer Grossvater von zwei Enkeln. Hobbies: Biken, Musik (eigene Band), Tanzen und Kochen (zusammen mit meiner Frau).

I. Meine erste Begegnung mit Thomas Pfisterer

Als junger Adjunkt der Lufthygiene traf ich an einem Augenschein des Verwaltungsgerichts im Freiamt zum ersten Mal auf Thomas Pfisterer. Es ging um eine Holzfeuerung in einem Schreinereibetrieb, dessen Emissionen die Nachbarn übermässig gestört hatten. Es muss anfangs 1985 gewesen sein. Die Luftreinhalte-Verordnung (LRV) war noch nicht in Kraft, aber die Vernehmlassung des Entwurfs war abgeschlossen. In Fachkreisen zeichnete sich also ab, welche Anforderungen an eine Holzfeuerung künftig gelten sollten. Von meinem damaligen Vorgesetzten wurde ich instruiert, dass ich die Grenzwerte der künftigen LRV an diesem Augenschein keinesfalls schon ins Spiel bringen dürfe, da diese noch nicht in Kraft seien. Als Neuling im Geschäft – ich war erst ein paar Monate als Lufthygieniker angestellt – hielt ich mich natürlich an die Anordnung. Als ich auf eine entsprechende Frage des Verwaltungsrichters Thomas Pfisterer darlegte, dass es noch keine gültigen Grenzwerte für die Emissionen von Holzfeuerungen gebe, da die LRV noch nicht in Kraft sei, wurde ich von Thomas Pfisterer zurechtgewiesen: «Mein lieber Herr Baltzer, das Umweltschutzgesetz ist aber schon in Kraft und dieses ist hier anzuwenden!»
Mit der Einleitung «Meine liebe …; mein lieber …» gab Thomas seinem Gegenüber jeweils das deutliche Zeichen, dass seine nachfolgende Aussage sehr ernst zu nehmen sei.

Ich weiss nicht mehr, wie die Verhandlung im Freiamt schliesslich ausgegangen ist, aber ich hatte für meine weitere Tätigkeit im Umweltschutz etwas Grundlegendes gelernt: Auch wenn es für die Beurteilung bestimmter Sachverhalte keine rechtskräftigen Grenzwerte oder sonstige Detailvorschriften auf Verordnungsebene gibt, sind die Grundsätze des übergeordneten Gesetzes anzuwenden.

II. Die Zeit von Thomas Pfisterer als Regierungsrat

1. Wichtige Weichenstellung bei der Sanierung der Sondermülldeponie Kölliken

In die Amtszeit von Thomas Pfisterer als Regierungsrat fällt eine wegweisende Weichenstellung beim Umgang mit der seit 1985 geschlossenen Sondermülldeponie Kölliken (SMDK). In dieser Zeit konnten sämtliche involvierten Akteure und Partner von einer Gesamtsanierung der Altlast SMDK überzeugt werden. Der Weg zu diesem Schritt war steinig, ist aber – auch dank grossem Engagement von Thomas Pfisterer – gelungen.

Schon im Jahr 1992 hatte die Aufsichtsbehörde (Abteilung Umweltschutz) in einer Sanierungsverfügung neben den Rahmenbedingungen für die Sicherungsmassnahmen auch das Ziel einer Gesamtsanierung der Deponie festgelegt. Zu diesem Zeitpunkt waren die technische Machbarkeit einer Gesamtsanierung und deren finanzieller Aufwand nicht abschätzbar. Deshalb standen vorerst wichtige Sicherungsmassnahmen im Vordergrund. Sie sollten das Austreten von verschmutztem Sickerwasser der Deponie in die Umgebung der SMDK und insbesondere in den nahegelegenen Grundwasserleiter verhindern oder mindestens reduzieren.

Im Juli 1998 beschloss der Steuerungsausschuss der SMDK[1]) eine dringliche Grundwasserschutzmassnahme im südlichen Bereich der Deponie, als Ergänzung zu den bereits bestehenden Massnahmen. Gleichzeitig wurde die Durchführung eines Ideenwettbewerbs für die Gesamtsanierung beschlossen. Es war allen Beteiligten bewusst, dass nur mit einer Gesamtsanierung die langfristige Sicherheit für das Grundwasser gewährleistet werden kann.

Auf die im Dezember 1999 erfolgte internationale Ausschreibung für «Studien für eine Gesamtsanierung SMDK» gingen 63 Anmeldungen aus acht Nationen ein (Deutschland 28, Schweiz 22, Österreich 5, USA 3, Japan 2, Frankreich 1, Belgien 1, England 1). Ein internationales Expertengremium wählte vier Bewerbungen zur Weiterbearbeitung ihrer Projektideen aus. Übereinstimmend kamen alle vier Studien zum Schluss, dass nur ein kompletter Rückbau der Deponie zielführend sei. Nach Durchführung der Planungs- und Projektierungsphase des Siegerprojekts wurde die Baubewilligung für die Gesamtsanierung schliesslich am 9. Juli 2004 durch den Gemeinderat Kölliken erteilt.

Die Gesamtsanierung der SMDK konnte nach dem Bau der notwendigen Infrastruktur in den gasdichten Hallen ab dem Jahr 2007 in Angriff genommen und im Jahr 2018 mit dem Rückbau der Hallen und der teilweisen Wiederauffüllung der sanierten Deponie mit unverschmutztem Aushubmaterial abgeschlossen werden. Während 11 Jahren prägten die weissen Bögen der riesigen Abbauhalle das Bild des Areals der Sanierung SMDK.

Zurzeit läuft noch die sogenannte Nachsorgephase. Sie kann erst abgeschlossen werden, wenn die Sickerwasserqualität aus dem Bereich der ehemaligen Deponie die von der Aufsichtsbehörde verfügten Schadstoffgrenzwerte der Umweltschutzgesetzgebung einhält und wenn eine Gefährdung des Grundwassers in der Umgebung mit grosser Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden kann.

2. Zweite Etappe der Sanierung des Hallwilersees

Ungefähr in die Mitte der Amtszeit von Thomas Pfisterer als Regierungsrat fiel die zweite Etappe der Sanierung des Hallwilersees. Aber schön der Reihe nach:
Ab den 1950er-Jahren wurde der Hallwilersee mit zu viel Nährstoffen, insbesondere Phosphor, belastet. Dies führte zu übermässigem Algenwachstum im See und wegen der Abbauprozesse der abgestorbenen Biomasse am Seegrund zu fehlendem Sauerstoff im Tiefenwasser. Gestützt auf wissenschaftliche Erkenntnisse, wonach der schlechte Seezustand durch Überdüngung verursacht war, wurde ab 1963 eine für die damalige Zeit pionierhafte Lösung in Angriff genommen: Die Abwässer der Aargauer Gemeinden wurden über eine Gabelleitung rund um den See in die Abwasserreinigungsanlage Seengen unterhalb des Sees geleitet und dort gereinigt. So konnten die Abwässer der Aargauer Gemeinden vom See ferngehalten werden. Nach einer vorübergehenden Abnahme erhöhte sich der Phosphorgehalt des Hallwilersees allerdings wieder, vor allem durch die Zuflüsse aus dem oberliegenden Baldeggersee. Daher gelangten die aargauischen Seetalgemeinden 1976 mit einer Petition an den Regierungsrat, es solle endlich auch im luzernischen Einzugsgebiet mit dem Gewässerschutz vorwärts gemacht werden. In einer Aussprache zwischen den zuständigen Regierungsräten in beiden Kantonen (Robert Bühler, Luzern und Jörg Ursprung, Aargau) wurde beschlossen, bei der Sanierung des Baldegger- und Hallwilersees künftig gemeinsam vorzugehen.

Nachdem die Abwassersanierung im Einzugsgebiet des Baldeggersees Wirkung gezeigt hatte und 1980 die luzernische Abwasserreinigungsanlage Hitzkirchertal in Mosen ihren Betrieb aufgenommen hatte, erfolgte die Trendwende beim Phosphorgehalt des Hallwilersees. 1984 bewilligte der Grosse Rat einen Rahmenkredit von 4.5 Millionen Franken zur Sanierung des Hallwilersees mit einer Zirkulationshilfe im Winter (das Einblasen von Luft in die tiefsten Wasserschichten zur Unterstützung der natürlichen Wasserzirkulation) und die Belüftung mit Reinsauerstoff im Sommer (das Einbringen von reinem Sauerstoff ins Tiefenwasser). Die Zirkulationshilfe im Winter und der Sauerstoffeintrag ins Tiefenwasser im Sommer wurden 1985/86 in Betrieb genommen. Damit gelang es, den See mit dem fehlenden Sauerstoff zu versorgen und dadurch den sauerstoffhaltigen Lebensraum im See auszuweiten. Gleichzeitig wurden see-externe Massnahmen zur Reduktion der Nährstoffbelastung aus der Landwirtschaft gesucht.

Für die Weiterführung der Massnahmen zur Gesundung des Sees war 1996 ein neuer Verpflichtungskredit nötig. Für die 2. Etappe (1996 – 2003) genehmigte der Grosse Rat einen Rahmenkredit von 2.4 Millionen Franken. Die folgenden Massnahmen des Kantons Aargau waren in der Kreditbotschaft aufgeführt:

Erstellung der noch fehlenden Regenklärbecken durch die Gemeinden (diese Massnahme war nicht Teil der Kreditbotschaft, aber für die Gesundung des Sees wichtig)

Weiterführung der speziellen Beratung durch die Landwirtschaftliche Schule Liebegg

Bewirtschaftungsbeiträge für gezielte Massnahmen zur Vermeidung der Abschwemmung von Düngestoffen und von Erosion

Weiterführung der see-internen Massnahmen im bisherigen Rahmen mit dem Ziel, bis zum Jahr 2003 auf die Belüftung mit reinem Sauerstoff verzichten zu können

Weiterführung der Erfolgskontrolle bezüglich Nährstoffeintrag und Seezustand

Der Phosphorgehalt im Seewasser konnte vor allem dank der see-externen Massnahmen bei der Abwasserreinigung und in der Landwirtschaft deutlich gesenkt werden. Das hoch gesteckte Ziel, ab 2003 auf den Eintrag von reinem Sauerstoff im Sommer verzichten zu können, wurde leider nicht erreicht – erst seit dem Jahr 2016 geschieht die Belüftung im Sommer nur noch mit Druckluft.

Als ergänzende Information sei hier der heutige Stand dargestellt:
Aufgrund neuer Erkenntnisse aus der Wissenschaft und der langjährigen Seeüberwachung wurden 2019 die Sanierungsziele neu festgelegt. Dies geschah in enger Zusammenarbeit der Fachstellen Gewässerüberwachung, Landwirtschaft und Fischerei der Kantone Aargau und Luzern sowie der Forschung (EAWAG), den Gemeindeverbänden (Kanton Luzern) und Pro Natura. Um nach heutigem Wissensstand eine mässige Algenproduktion zu erreichen, sollte die Phosphorkonzentration 10 mg P/m³ nicht überschreiten (bisheriges Ziel: 10 bis 20 mg P/m³). Der jährliche Phosphoreintrag in den Hallwilersee ist dementsprechend auf zwei Tonnen zu reduzieren. Nur so kann langfristig eine höchstens mittlere Algenproduktion erreicht werden, so dass die Sauerstoffkonzentration im Tiefenwasser auch im Herbst ohne künstliche Belüftung mindestens 4 mg/l beträgt. Mit der fortschreitenden Sanierung haben zwar die Würmer und Insektenlarven den Seegrund bis auf 45 Meter Tiefe wieder besiedelt. Ohne die künstliche Seebelüftung im Sommer und ohne die Zirkulationshilfe im Winter könnten diese Kleinlebewesen aus dem Sediment der tieferen Zonen im See aber wieder verschwinden. Auch die Fische würden ohne die Belüftung noch stärker unter den zu schlechten Sauerstoffverhältnissen leiden. Die natürliche Verlaichung der Felchen, welche ihre Eier bevorzugt ins Sediment der tieferen Zonen des Sees legen, findet im Hallwilersee kaum statt: Der Sauerstoffgehalt im und direkt über dem Sediment ist für eine Entwicklung der Felcheneier aktuell noch zu gering. Obwohl der Zustand sich schon wesentlich verbessert hat, braucht der Hallwilersee zur vollständigen Gesundung nach wie vor unsere Unterstützung.

3. Totalrevision des Umweltschutz-Dekrets (USD)

Auf Anordnung von Thomas Pfisterer wurde 1994 eine Totalrevision des Dekrets über den Vollzug des Umweltschutzrechtes (Umweltschutzdekret, USD) eingeleitet. Das Umweltschutzdekret vom 13. März 1990 regelte die Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden lediglich in drei Vollzugsbereichen des Umweltschutzrechts des Bundes, nämlich bei der Luftreinhaltung, dem Lärmschutz und der Umweltverträglichkeitsprüfung. Da seit dem Inkrafttreten des USD diverse weitere Umweltbereiche vom Bund in entsprechenden Verordnungen abschliessend geregelt worden waren, drängte sich eine Ergänzung des USD auf. Ein erster Entwurf des totalrevidierten USD wurde im Herbst 1995 einer breiten Vernehmlassung unterzogen. Die Ausweitung auf weitere Umweltbereiche und die Anpassung an die neusten Bundesvorschriften wurden in der Vernehmlassung mehrheitlich begrüsst. Hingegen wurden Bedenken über den Zeitpunkt der Totalrevision geäussert, weil in der gleichen Zeit auf Bundesebene eine weitere Revision des Umweltschutzgesetzes im Gang war.

Im Laufe der Auswertung und Würdigung der Eingaben zum Entwurf des totalrevidierten USD 1995 kam in der departementsinternen Arbeitsgruppe die Idee auf, das Umweltrecht auf kantonaler Ebene vollkommen neu in einem Einführungsgesetz zur Bundesgesetzgebung über den Schutz von Umwelt und Gewässer zu regeln. Damit sollten die beiden Bundesgesetze über den Umweltschutz und über den Schutz der Gewässer in einer einzigen kantonalen Anschlussgesetzgebung zusammengeführt werden. Thomas Pfisterer lehnte dieses Ansinnen kategorisch ab. Der Aufwand für ein neues Gesetz erschien ihm zu gross und bis zum Inkrafttreten würde zu viel Zeit vergehen. Wir sollten die Möglichkeit nutzen, die uns das Baugesetz gab, einen Anschlusserlass auf Stufe des Dekrets durch den Grossen Rat beschliessen zu lassen. Insbesondere die Regelungen im Bereich des Altlastenrechts sollten möglichst rasch realisiert werden.

Die Botschaft zum totalrevidierten Umweltschutzdekret wurde im Juli 1998 an den Grossen Rat überwiesen. Das USD wurde von diesem am 27. Oktober 1998 mit 134 Stimmen einstimmig beschlossen. Das Dekret regelte die Umsetzung des Umweltschutzrechtes im Kanton Aargau und legte die Ausnahmen von der grundsätzlichen Zuständigkeit der Gemeinden fest. Das Dekret trat nach der Genehmigung durch den Bund am 1. April 1999 in Kraft.

Das Umweltschutzdekret änderte an der bewährten Praxis der Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden wenig. Die Gemeinden blieben (und sind dies auch heute noch) die verantwortlichen Umweltbehörden an der «Front». Neu übernahm der Kanton alle Aufgaben im Zusammenhang mit der Erfassung und Sanierung von Altlasten – eine Aufgabe, die nach damals geltendem Recht ganz den Gemeinden zugefallen wäre. Als wesentliche Neuerung enthielt das Dekret auch, dass alle Anlagen zur Entsorgung von Abfällen eine kantonale Betriebsbewilligung benötigen. Ausdrücklich festgehalten wurde, dass die kantonale Fachstelle, die Abteilung Umweltschutz, Aufgaben im Bereich der Information und Ausbildung wahrnehmen muss. Sie ist zuständig für die Aus- und Weiterbildung derjenigen Personen, die in der kantonalen Verwaltung, in den Gemeinden und den Gemeindeverbänden im Umweltbereich tätig sind.

Die Idee der Zusammenführung auf kantonaler Ebene der beiden Bundesgesetze zum Umweltschutz und Gewässerschutz ging nicht vergessen. Am 4. September 2007 hat der Grosse Rat mit 103:13 Stimmen das Einführungsgesetz zur Bundesgesetzgebung über den Schutz von Umwelt und Gewässer [EG UWR] beschlossen. Es trat am 1. September 2008 in Kraft. Der Aargau war damit der erste Kanton, der die beiden Bundesgesetzgebungen zum Umwelt- und zum Gewässerschutz in einem einzigen Anschlusserlass zusammengeführt hat. Das USD wurde vom EG UWR abgelöst.

4. Projekt Synergie Aargau/Luzern – Zusammenarbeit im Umweltschutz

Der Umweltschutz ist für alle Kantone im Umweltschutzgesetz durch den Bund abschliessend geregelt. Deshalb kamen die Vorsteher des Militär‑, Polizei- und Umweltdepartements des Kantons Luzern (Regierungsrat Ulrich Fässler) und des Baudepartements des Kantons Aargau (Regierungsrat Thomas Pfisterer) Anfang 1997 überein, eine weitergehende Zusammenarbeit beim Vollzug der Umweltschutzgesetzgebung prüfen zu lassen. Anzustreben war, für weniger Geld einen (noch) besseren Umweltschutz zu erreichen. Weil eine Personalaufstockung nicht zur Diskussion stand, lag der Weg über eine vertiefte Zusammenarbeit der beiden Kantone nahe.

Eine gemeinsame Projektgruppe der beiden Kantone hatte nach einer eingehenden Analyse des Ist-Zustandes fünf Lösungsansätze entwickelt. Diese wurden an den Kriterien Aufbau- und Betriebskosten, Qualitätsverbesserung, Kundenorientierung, Vernetzung, Koordinationsaufwand und der Anpassung rechtlicher Grundlagen bewertet. Zwei Varianten wurden schliesslich – unter Beizug externer Fachleute – vertieft bearbeitet: Die eine beinhaltete eine Intensivierung und Institutionalisierung der projektbezogenen Zusammenarbeit. Bei der weitergehenden Variante wurde eine teilweise Zusammenlegung beider Stellen im technischen Bereich geprüft. Eine vollständige Fusion zu einem gemeinsamen Umweltamt der beiden Kantone war jedoch kein Thema.

Schliesslich setzte sich für die weiteren Schritte der entwicklungsorientierte Ansatz für die Zusammenarbeit als der sinnvollste Weg durch. Beispielhaft werden nachfolgend realisierte Zusammenarbeitsprojekte beschrieben.

a) Vollzug Tankanlagen

Bei den Tankanlagen wurden schon sehr bald gemeinsame Unterlagen erstellt, welche die Briefköpfe beider Fachstellen enthielten. Dabei kam es auch zu kuriosen Anekdoten: Mehrmals meldeten sich betroffene Anlagenbetreiber aus dem Entlebuch bei Fragen oder Problemen nicht mehr beim Amt in Luzern, sondern bei den Fachleuten im Kanton Aargau.
In diesem Bereich hat sich die Zusammenarbeit seither weiterentwickelt. So steht heute auf der Homepage des Kantons Luzern unter dem Stichwort «Tankanlagen»: Der Kanton Luzern hat den Vollzug im Fachbereich Tankanlagen der Abteilung für Umwelt des Kantons Aargau übertragen. Damit werden der technischen Entwicklung Rechnung getragen, interkantonal Synergien genutzt und ein effizienter und für die Zukunft gesicherter Vollzug im Bereich Tankanlagen auch für Luzern gewährleistet. Informationen zu Tankanlagen sowie Merkblätter und Formulare stehen Ihnen auf der Homepage des Kantons Aargau zur Verfügung.
Die Zusammenarbeit ist so erfolgreich, dass die entsprechende Vereinbarung zwischen den Kantonen Luzern und Aargau 2025 für weitere acht Jahre verlängert wurde.

b) Gemeinsames Luftmessnetz

Das Netz für die Messung der Luftbelastung wurde ab dem Jahr 2000 vom Aargau gemeinsam mit den Innerschweizer Kantonen (Luzern, Nidwalden, Obwalden, Schwyz, Uri und Zug) betrieben. Diese Zusammenarbeit bestand während gut zehn Jahren. Sie endete kurze Zeit, nachdem die Innerschweizer Kantone den Betrieb der Infrastruktur der Luftmessungen in eine private Aktiengesellschaft umgewandelt hatten. Seither betreibt der Kanton Aargau sein Luftmessnetz in Eigenregie, publiziert die Messdaten aber gemeinsam mit den Nordwestschweizer Kantonen (Basel Landschaft, Basel Stadt, Bern, Jura und Solothurn).

c) Gemeinsames Regenmessnetz

Seit dem Jahr 2000 betreiben der Kanton Aargau mit 15 Mess-Stationen und der Kanton Luzern mit 10 Mess-Stationen ein gemeinsames Regenmessnetz. Auch diese Zusammenarbeit hat ihren Ursprung im Projekt Synergie. Sie besteht heute noch.

d) Gemeinsame Abfallplanung

Das Umweltschutzgesetz verpflichtet die Kantone, eine Abfallplanung zu erstellen. Dieser Verpflichtung sind der Kanton Aargau und die Zentralschweizer Kantone bereits in früheren Jahren je einzeln nachgekommen. Ausgelöst durch das Zusammenarbeitsprojekt «Synergie» der beiden Kantone Aargau und Luzern wurde Ende 1999 ein Projekt zur gemeinsamen Nutzung der wichtigen Abfallanlagen gestartet. Es zeigte sich aber, dass die überregionale Koordination im Bereich der Abfallwirtschaft immer wichtiger wurde. Mitte 2000 beschlossen deshalb die übrigen Zentralschweizer Kantone, sich an diesem Projekt zu beteiligen. Ende April 2002 wurde ein gemeinsamer Grundlagenbericht zur Abfallplanung in den Kantonen Aargau, Luzern, Nidwalden, Obwalden, Schwyz, Uri und Zug veröffentlicht.

Die projektbezogene Zusammenarbeit über die Kantonsgrenzen hinweg und die gemeinsame Abfassung von Vollzugsgrundlagen sind heute im Umweltschutzvollzug der Kantone nicht mehr wegzudenken. Sie findet in verschiedenen Zusammensetzungen und auch in gesamtschweizerischen Gremien statt.

5. Zeitschrift UMWELT AARGAU

Die Zeitschrift UMWELT AARGAU ist erstmals im Januar 1998 veröffentlicht worden. Sie ist Anfang 2026 zum hundertsten Mal erschienen. Welche Bedeutung Thomas Pfisterer dieser Zeitschrift zugemessen hat, wird aus seinem Editorial in der ersten Nummer ersichtlich:

Liebe Leserin
Lieber Leser

Möchten Sie wissen, wie es um den Lebensraum Aargau bestellt ist oder was Sie zu seiner Verbesserung beitragen können? Haben Sie beruflich, politisch oder in Ihrer Freizeit mit Umweltschutz zu tun? Oder sind Sie gar als Mitglied einer Gemeindebehörde für den Vollzug der Umweltschutzgesetzgebung im Kanton Aargau massgeblich verantwortlich? Wenn Sie nur eine dieser Fragen mit ja beantworten, ist das Periodikum UMWELT AARGAU, dessen erste Nummer vor Ihnen liegt, für Sie künftig ein unverzichtbarer Wegbegleiter! …

Ganz nach unserem Motto «Zugkraft Aargau» setzen wir uns «Im Dienst für den Umweltschutz» mit vereinten Kräften für unseren Lebensraum ein. In regelmässigen Abständen wollen wir über nachahmenswerte oder interessante Umsetzungsbeispiele aus den Gemeinden, Neuerungen in der Rechtsprechung oder über Ergebnisse von neuen Untersuchungen informieren. …

Umweltverantwortliches Handeln von jedem einzelnen ist gefragt. Damit dies gelingt, sind Informationen über unsere Umwelt und das Aufzeigen von Handlungsmöglichkeiten unerlässlich. UMWELT AARGAU will Behörden, Organisationen, Vereinen und Einzelpersonen Mut machen, sich zugkräftig für den Lebensraum Aargau zu engagieren und (noch) umweltbewusster zu handeln. Ich wünsche Ihnen viel Spass bei der Lektüre und (Zug‑)Kraft bei Ihrem Einsatz für die Umwelt im Kanton Aargau.

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Zugkraft Aargau – im Dienst für den Umweltschutz (Bild: Stefan Binder/Zeitschrift UMWELT AARGAU).

III.   Mein persönlicher Dank an Thomas Pfisterer

Ich verdanke Thomas Pfisterer meine Wahl zum Leiter der Abteilung für Umwelt AfU (damals noch Abteilung Umweltschutz, AUS) im Jahr 1998. Allerdings musste ich mir die Wahl «verdienen»: ab September 1996 war ich während fast zwei Jahren Abteilungsleiter ad interim. Diese lange Übergangszeit hatte ihren Grund in erster Linie im Projekt Synergie: Zusammenarbeit im Umweltschutz Aargau/Luzern (vgl. entsprechendes Kapitel), bei dem das Ergebnis zu Beginn offen war. Nachdem klar wurde, dass eine vollständige Zusammenlegung der beiden kantonalen Amtsstellen für Umweltschutz ausser Diskussion stand, wurde ich im August 1998 vom Regierungsrat zum Abteilungsleiter gewählt. Der interessanten, verantwortungsvollen und abwechslungsreichen Aufgabe als Leiter der Abteilung für Umwelt habe ich mich bis zu meiner Pensionierung Ende Oktober 2017 zusammen mit den Regierungsräten Thomas Pfisterer, Peter C. Beyeler und Stephan Attiger mit Begeisterung und Engagement gewidmet.

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Die ehemaligen Regierungsräte Peter C. Beyeler, Thomas Pfisterer und Landammann 2026 Stephan Attiger (Bild: Esther Wullschleger/BVU).

Wie Naturschutzpolitik umsetzen? – Methodische Annäherungen

Richard Maurer*

Richard Maurer, Dr. phil. II; Studium der Biologie, ab 1972 zuständig beim Kanton für den Natur- und Landschaftsschutz in der Reusstalsanierung; Leiter der Sektion Natur und Landschaft, dann Leiter Abteilung Landschaft und Gewässer im Departement Bau, Verkehr und Umwelt. Mitglied der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK); Präsident der Stiftung Schweizerische Vogelwarte Sempach 2009–2021.

Wer am Konferenztisch für eine Besprechung mit Thomas Pfisterer, Vorsteher des Baudepartements Platz nahm, dem fiel ein gläserner Würfel in der Tischmitte auf. Das war beabsichtigt, denn darauf war auf jeder Seite ein Ablauf vermerkt, etwa die Struktur eines Gesprächsaufbaus, ein Problemlösungszyklus, ein Projektablauf etc. Es sollte möglich sein, die zu besprechenden Fragen und Probleme systematisch anzugehen und effizient zu einem Beschluss zu gelangen. Was bedeutete diese Denkweise für die Umsetzung des Natur- und Landschaftsschutzes?

Natur- und Landschaftsschutz (NLS) wird zur umfassenden Staatsaufgabe

Zu Beginn des 20. Jahrhunderts stand der Schutz von Naturschönheiten durch Abwehr von Beeinträchtigungen im Zentrum. So heisst es etwa im aus dem Jahr 1916 stammenden Gesetz über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte in Art. 22: «Naturschönheiten sind zu schonen und da, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert zu erhalten». Private Organisationen und Initiativen sind sowohl auf schweizerischer wie auf kantonaler Ebene mit wegweisenden Projekten vorausgegangen.

1966 erfolgte schliesslich der Erlass des Natur- und Heimatschutzgesetzes, das später im Umfeld der Rothenthurm-Initiative revidiert wurde: Die Ziele, Aufgaben und Kompetenzen des Bundes wurden differenziert, die Instrumente erheblich erweitert. Auf eidgenössischer Ebene wurden nebst dem kategorischen Schutz der Moore und Moorlandschaften und dem Artenschutz wichtige Umsetzungsinstrumente geschaffen, so Inventare (BLN, basierend auf KLN, ISOS), Biotopinventare (Auen, Trockenstandorte, Amphibien etc.), der ökologische Ausgleich, Gebote und Verbote, Umweltverträglichkeitsprüfung, Bewirtschaftungsverträge, Information, Pärke, Monitoring und Erfolgskontrolle, vorsorgliche Massnahmen, Beiträge. Im Aargau wurde der Auenschutz zur besonderen Herausforderung.

Mit dieser Differenzierung und Ausweitung von Zielen, Aufgaben und Instrumenten steht ein für die Umsetzung Verantwortlicher vor einem Gestrüpp von Aufgaben und Verfahren. Was aber spielt sich in seinem Kopf zwischen Auftragserteilung, der umzusetzenden Massnahme und der geplanten Wirkung in der Landschaft ab? Der politische Weg bis zu einem Beschluss ist oft holprig. Aber die Umsetzung ist ein höchst komplexer Prozess, mit Arbeitsphasen und Meilensteinen, schrittweise vom Hundertsten ins Tausendste und das unter Einhaltung zahlreicher Verfahrensvorschriften. Es braucht einen langen Atem, Verhandlungen auf Augenhöhe und diverse Umsetzungsverfahren zu bestehen sowie Stolpersteine in Leitverfahren zu vermeiden.

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Abb. 1: Der Aargau als Auenkanton (Bild: T. Marent).

Es geht hier nicht darum, die Rechtsentwicklung, das Erreichte im Aargau oder die besonderen Naturwerte des Kantons aufzuzählen. Vielmehr ist dieser Beitrag ein Versuch, methodisches Rüstzeug darzustellen, mit dem die Umsetzung strukturiert werden konnte. Denn diese zunehmende Komplexität der Aufgaben verlangte nach methodischen Denkmustern, die einerseits den spezifischen Bedürfnissen der Natur (Arten, Biotope, Landschaft) gerecht werden und anderseits mit den Standards der Politikevaluation kompatibel sein sollten. Wer eine operative Intelligenz besitzt, mag über Eselsleitern hinwegsehen. Aber die «Logik des Misslingens» (Dörner 2003) verfügt über ein breites Arsenal von Fehlerquellen, in denen komplexe Projekte steckenbleiben oder scheitern können.

Der vorliegende Beitrag beschränkt sich auf drei methodische Herausforderungen: die Bewertung der Landschaft als Voraussetzung für Interessenabwägungen, das methodische Rüstzeug für die Umsetzung komplexer Projekte sowie die Frage, was denn unter Erfolg zu verstehen sei. Die dargestellten Erfahrungen sind aus vier Jahrzehnten Arbeit persönlich gefärbt.

Interessenabwägung für oder gegen die Landschaft: Willkürentscheid oder strukturiertes Vorgehen?

Die Interessenabwägung ist zu einem zentralen methodischen Instrument über eine Vielzahl staatlicher Tätigkeiten geworden, nicht nur in der Raumplanung, sondern insbesondere auch in Sachbereichen wie dem Umweltschutz, dem Gewässerschutz und dem Natur‑, Heimat- und Denkmalschutz.

Was bedeutet dies für die Landschaft? Projekte, die sich auf die Landschaft auswirken, kommen in der Regel in einem hohen Differenzierungsgrad mit spezifischer Fachsprache daher, argumentativ oft so schlüssig, dass es andere Interessen schwer haben. Wie können die Besonderheiten einer Landschaft, ihrer Lebensräume und das Interesse an der Erhaltung ihrer Qualität gegenüber anderen Interessen adäquat artikuliert werden und sich im Konkurrenzkampf durchsetzen?

Voraussetzung dazu ist eine vertiefte Landschaftsanalyse und -bewertung. Zu diesem Zweck erarbeitete 1979 eine Arbeitsgruppe mit Thomas Pfisterer eine Checkliste zur Beurteilung von Landschaftsveränderungen. Es ging darum, ein strukturiertes Vorgehen in ein Rechtsverfahren zu integrieren, wenn es um die Beurteilung der Verträglichkeit eines Eingriffs mit den Zielen des Landschafts‑, des Arten- und Biotopschutzes geht. Dabei waren die Interessen der Landschaft im Hinblick auf die Interessenabwägung verständlich und wirkungsvoll einzubringen.

Nach dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes (1980) wurde die Checkliste überarbeitet und vom Regierungsrat für die Verwaltung des Kantons Aargau als verbindlich erklärt. Sie fand Anwendung bei Interessenabwägungen nicht nur im Aargau, sondern auch im Bundesgericht.

Für die Interessen des NLS ist die Analyse und Bewertung der betroffenen Landschaft Kernstück.

Tab. 1: Analyse und Bewertung der betroffenen Landschaft
* Bewertungskriterien: Seltenheit, Gefährdung, Ersetzbarkeit, wissenschaftliche Bedeutung, ethische Bedeutung, Beeinträchtigung, Aufwertungspotential etc.

1. Merkmalsgruppen | Naturgeschichtliche Aspekte | Kulturgeschichtliche und ästhetische Aspekte | Funktionelle Aspekte
Beispiele | Geomorphologische hydrologische, Biologische Aspekte | Geschichtliche Zeugnisse Ästhetische Merkmale wie Wasserfall etc. | Nutzungsmuster, Erholungsfunktion etc.
2. Bewertung* | Bewertung der Einzelaspekte | Bewertung der    Einzelaspekte | Bewertung der Einzelaspekte
3. Gesamtbewertung der betroffenen Landschaft | Gesamtbewertung durch Zusammenfügen der Bewertung der Einzelaspekte

Diese Analyse hat in Wechselwirkung mit der Abgrenzung des betroffenen Landschaftsausschnitts und der Bedeutung des Vorhabens für die Landschaft (direkte Veränderungen, Neben- und Fernwirkungen) zu erfolgen. Danach sind die rechtlichen und planerischen Grundlagen auszulegen: Welches sind die Zielsetzungen für die Landschaftsentwicklung? Wie sind die Rechtsgrundlagen auf den betroffenen Landschaftsraum anzuwenden? Wie ist die Verträglichkeit des Vorhabens mit den Zielsetzungen für die Landschaft zu beurteilen, und inwieweit ist das Veränderungsgesuch anpassungsfähig? Sind Ersatz- oder Ausgleichsmassnahmen zu fordern?

Mit diesen letzten Schritten sind die Voraussetzungen für die anschliessende Interessenabwägung geschaffen. Art. 3 der Raumplanungsverordnung (RPV) gibt das Vorgehen vor. Dazu gehören die Feststellung der betroffenen Interessen (private, öffentliche), deren Beurteilung im Hinblick auf die Vereinbarkeit mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung und mögliche Auswirkungen. Die Interessenkonflikte sind zu ermitteln, der Bewertungsmassstab zu bestimmen, die Interessen gegeneinander abzuwägen und ein abschliessender Entscheid zu fällen. Dieser ist nicht nur – aber auch – ein gestaltender, schöpferischer Akt, es sei denn, das Gesetz sehe ausnahmsweise ein Abwägungsverbot vor, wie das bei inventarisierten Moorlandschaften der Fall ist.

Ein vergleichbares Instrument ist die Arbeitsmethodik der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) bei der Beurteilung von Eingriffen in Gebiete, die im Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler (BLN) ausgeschieden sind. Ausgehend von der Konkretisierung der allgemeinen Schutzziele in der BLN-Beschreibung für den betroffenen Raum hat die ENHK zu beurteilen, ob keine, eine leichte oder eine schwerwiegende Beeinträchtigung gegenüber dem Erfordernis der ungeschmälerten Erhaltung vorliegt (Art. 6 NHG). Die Interessenabwägung ist nicht Aufgabe der ENHK.

Aus dem Geschilderten ergibt sich die Wichtigkeit der Schutzziele. Dazu zwei Beispiele: Das BLN-Inventar vereinigt das Naturerbe der Schweiz. Mit der Genehmigung durch den Bundesrat (2017) sind die Schutzziele rechtlich festgeschrieben. Mit dem Landschaftskonzept Schweiz (LKS) hat der Bundesrat 2020 die Verpflichtung zur Rücksichtnahme in 13 Politikbereichen Landschaftsqualitätsziele festgelegt (u.a. Energie, Landesverteidigung, Landwirtschaft, Raumplanung).

Schlüsselbegriffe in der Interessenabwägung bei Gesuchen in BLN-Gebieten sind «ungeschmälerte Erhaltung» und «nationale Bedeutung». Um die Verträglichkeit eines geplanten Eingriffs mit den Schutzzielen zu beurteilen, sind diese zunächst hinsichtlich des betroffenen (Teil‑)Raumes zu interpretieren. An den definierten Schutzzielen ist der Eingriff zu messen. Steht dieser in Konflikt mit den Schutzzielen und führt die Summe der Konflikte zu einer schweren Beeinträchtigung des ungeschmälert zu erhaltenden BLN-Objekts, darf das infrage stehende Projekt nicht realisiert werden, es sei denn, es geniesse ebenfalls nationale Bedeutung, die noch höher gewichtet wird. Die Rechtsgrundlage liefern die Bundesverfassung (BV) und das Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz (NHG Art. 6 Abs. 2):

Art. 78 Abs. 3 BV: … Er (der Bund) schont die Landschaften, Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler; er erhält sie ungeschmälert, wenn das öffentliche Interesse es gebietet.

Art. 4 NHG unterteilt die Inventarobjekte in Objekte von nationaler Bedeutung sowie Objekte von regionaler und lokaler Bedeutung. Obwohl auch in den BLN-Gebieten Anlagen möglich sind, wenn sie den Kern des Schutzes nur gering oder gar nicht beeinträchtigen (so die Praxis der ENHK), wurde mit dem Energiegesetz dieser Schutz fundamental unterlaufen: In Art. 8 f. der eidgenössischen Energieverordnung (EnV) wird sogar kleinen Energieanlagen nationale Bedeutung zugesprochen. Diese Rechtsänderung ist darauf angelegt, in Gebieten von nationaler Bedeutung Kleinkraftwerke zu ermöglichen, sofern ihre Produktion gewisse Werte erreicht – ein Paradigmenwechsel, der das Gefüge der Interessenabwägung zugunsten der Energieproduktion und zu Lasten der Landschaft verschob. Das Naturerbe der Schweiz wird damit Freiwild!

«Ja, mach nur einen Plan, und sei ein grosses Licht, und mach dann noch nen zweiten Plan – gehn tun sie beide nicht!» (Brecht)

Der Aargau war im 19. Jahrhundert ein armer Agrarkanton, gelegen zwischen sich expandierenden grossen Agglomerationen. Die einsetzende industrielle Entwicklung führte zu zunehmender Belastung der Umweltqualität, ja Zerstörung von Landschafts- und Naturwerten. Der Ausgleichs- und Aufholbedarf für Massnahmen des NLS wurde durch die Reusstalsanierung verzögert. Sie dominierte die Naturschutzpolitik des Kantons über lange Zeit. Der Nachholbedarf im übrigen Kanton wurde immer offenkundiger. Dann, ab 1983 erhielten mit Regierungsrat Ulrich Siegrist die Natur‑, Landschafts- und Umweltpolitik eine markante Neuausrichtung und starke Förderung. Im NLS entstanden in dieser Zeit Schutzdekrete für den Hallwilersee (als Ablösung der alten Schutzverordnung), den Klingnauer Stausee, das Wasserschloss und das Dekret über den Natur- und Landschaftsschutz. Dieses wurde ergänzt mit einem ersten innovativen Mehrjahresprogramm, zu welchem auch der Aufbau einer für die Schweiz wegweisenden Förderung der Ökologie im Landwirtschaftsgebiet gehörte. In der Amtszeit des Verfassers führten die Nachfolger Thomas Pfisterer und Peter Beyeler diese Politik weiter und bauten sie aus. Das Baugesetz und der Verfassungsartikel zum Auenschutz aufgrund einer Volksinitiative – beide mit grosser Mehrheit in der Volksabstimmung beschlossen – erweiterten die rechtliche Basis. Dies war Voraussetzung für die Ausweitung der Massnahmen, über Einzelprojekte hinaus zu komplexen mehrjährigen Programmen (u.a. Naturschutz in der Landwirtschaft – heute Labiola, Wildtierkorridore, Vernetzung der Gewässer, Wald-Naturschutzprogramm, Natur 2010/20/30, das Auenprogramm – mit Stephan Attiger und der Pro Natura als Partner wurde 2024 das Auenprojekt Sins eingeweiht). Sie wurden nicht nur langfristig angelegt, sondern erforderten eine intensive Zusammenarbeit über Departementsgrenzen hinweg.

Damit stiegen die Anforderungen für die an der Umsetzung des NLS Beteiligten markant, sollten doch die verfügbaren Mittel so eingesetzt werden, dass sie eine maximale Wirkung in der Natur erzielen könnten. Der Einsatz der Ressourcen führte immer drängender ins Bewusstsein, dass die Umsetzung nicht ein situativ amorpher Prozess sein kann, sondern eine Umsetzungsmethodik mit zweckmässiger Organisation erfordert, um Fehler zu vermeiden.

Vor einer Umsetzung muss sich im Kopf eines Projektleiters vorab eine Vorstellung entwickelt haben, wie der Prozess gegliedert werden soll. Als Beispiele für die Entwicklung dieser Überlegungen waren u.a. SIA-Normen mit der Unterscheidung von sechs Projektphasen (Initialisierung, Strategische Planung, Vorstudien, Projektierung, Ausschreibung, Realisierung, Bewirtschaftung) oder die Empfehlungen des Systems Engineering. Auf der Makroebene wurde die Umsetzungsstruktur für den NLS dem Prozessablauf angeglichen, wie er im Schlussbericht des Nationalen Forschungsprogramms 27 «Wirksamkeit staatlicher Massnahmen» vorgeschlagen ist. Von besonderer Bedeutung sind die drei Endstufen: outputs (Produkte) – outcomes (Auswirkungen auf Adressaten) – impacts (Wirkungen in der Natur) (Abb. 2).

Die Notwendigkeit einer konsistenten Ablaufplanung zeigte sich immer deutlicher in der Naturschutzpraxis anderer Kantone. In einem Gemeinschaftsprojekt zwischen Kantonen und Bund wurden daher Checklisten für alle Arbeitsschritte entwickelt, von der ersten Idee bis zur abschliessenden Realisierung und Erfolgskontrolle. Diese Arbeitshilfen sind sowohl für den Auftraggeber wie für den Auftragnehmer hilfreich.

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Abb. 2: Der Ablauf von Planung und Umsetzung (Bild: Richard Maurer; in Anlehnung an Bussmann et al. 1997).

Tab. 2: Die Arbeitshilfen «Projekte erfolgreich abwickeln» mit 15 Teilschritten.

Teile | Teilschritte
Projekte vorbereiten, Aufträge erteilen | Projektvorbereitung Erteilung von Aufträgen

Problemlösung entwickeln, realisieren und steuern
Situationsanalyse
Formulierung/Operationalisierung von Zielen
Zielkonflikte
Phasengliederung
Organisation und Pflichtenhefte
Projektdokumentation/-information
Projektsteuerung

Öffentlichkeit und Betroffene einbeziehen | Öffentlichkeitsarbeit Mitwirkung Konfliktvermeidung

Erfolgskontrolle und Dauerbeobachtung
Wirkungskontrolle
Umsetzungs-/Verfahrenskontrolle
Zielkontrolle
Dauerbeobachtung

Für jeden dieser Teilschritte bestehen Checklisten mit Anwendungsbeispielen, welche mithelfen sollen, keine relevanten Denkschritte zu vergessen. Oft liegt der Ursprung von Stolpersteinen in einer ungenügend vorbereiteten Auftragserteilung durch den Auftraggeber (s. zahlreiche IT-Projekte!).

Eindrückliches Umsetzungsbeispiel ist das Auenprojekt zwischen Aarau und Rupperswil mit zahlreichen Einzelproblemen, die gelöst werden mussten (Tab 3). Nicht nur jedes dieser Sachprobleme war eine besondere Herausforderung, zumal auch alle spezifischen Verfahrensvorschriften sowohl eingehalten als auch koordiniert werden mussten. Dass die Realisierung dieses umfangreichen Teilprojekts innerhalb des Auenprogramms (9 Auengebiete mit über 20 Teilprojekten) ohne Gerichtsverfahren gelungen ist, grenzt an ein Wunder! Wesentlich ist, dass sich auch die jeweiligen Departementsvorsteher der Diskussion mit der Bevölkerung gestellt haben.

Tab. 3: Herausforderungen im Auenprojekt Aarau-Wildegg.

Wasserkraftwerk SBB Rupperswil-Auenstein, Erhöhung Restwasser von 5 – 25 (-32) m³, Dotierturbine, Fischpass und Umgehungsgewässer

Rücksicht auf die grösste Grundwasserfassung im Kanton beim Eingriff in den Grundwasserhaushalt beim Bau des Aarschächlis

Ablösung eines Kleinwasser-Kraftwerks mit ehehaftem Recht

Eingriffe in den Wald (Dienstbarkeitsvertrag) für Wiederherstellung alter Aareläufe

Verlegung des Fussballplatzes inkl. Infrastruktur

Erholungsnutzung, Umleitung von Wanderwegen, Bau von zwei neuen Fussgängerbrücken

Konflikt mit altem / historischem Hochwasserschutzdamm

Regelung Fischerei und Jagd

Berücksichtigung der Infrastruktur (Kläranlage Rupperswil)

Landwirtschaft/Fruchtfolgefläche (Aarschächli)

Erschliessung/Baupisten für die Bauvorhaben inkl. Rodungsbewilligung

Kiesentnahme und Deponien, Bodenschutz

jede dieser Konfliktlösungen mit separaten Verfahren!

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Abb. 3: Verlegung des Fussballplatzes Rupperswil –
Renaturierungsmassnahmen, oben 2009, unten 2011 (Bilder: Kanton Aargau).

Aus diesem Vorhaben des Auenprogramms lässt sich eine weitere Lehre ziehen:

Jedes komplexe Vorhaben braucht eine begleitende Kommunikationsstruktur. Sie ist verantwortlich für Öffentlichkeitsarbeit, Mitwirkung und Konfliktvermeidung. Denn es geht darum, eine Mehrheit für das Vorhaben zu gewinnen.

Was heisst «Erfolg» im Natur- und Landschaftsschutz?

Was ist der Erfolg, wenn eine Naturschutzmassnahme mit Bauarbeiten verbunden ist? Für die beauftragte Bauunternehmung bedeutet Erfolg, wenn die Bauarbeiten rund gelaufen und die Maschinen abgezogen sind. Für den Naturschutzverantwortlichen kann das nicht der Erfolg sein: In einem Förderprogramm für Amphibien beispielsweise kann erst dann von Erfolg gesprochen werden, wenn etwa die Zahl der rufenden Laubfroschmännchen sich verdoppelt oder verzehnfacht hat. Diese unterschiedliche Sichtweise verdeutlicht, dass zuerst eine Sprachregelung gefunden werden musste. Dies gelang mit der Unterscheidung von drei Dimensionen der Erfolgskontrolle: Die Wirkungskontrolle, die Umsetzungs- und Verfahrenskontrolle, sodann die Zielkontrolle.

Ein Projekt kann jedoch lediglich die outputs/outcomes umfassen; die impacts bzw. wie die Natur darauf reagiert, haben wir nicht mehr im Griff. Vom Projektleiter werden daher Wirkungshypothesen gefordert. Anlässlich des Augenscheins einer Grossratskommission für eine Finanzierungsvorlage im renaturierten Auengebiet gab es keinen besseren Botschafter als ein vorbeifliegender Eisvogel. Damit war der einstimmige Beschluss gesichert!

Die Überprüfung der Wirksamkeit staatlicher Massnahmen hat mittlerweile weitreichende Bedeutung, denn Art. 170 BV bestimmt: «Die Bundesversammlung sorgt dafür, dass die Massnahmen des Bundes auf ihre Wirksamkeit überprüft werden.» Auf der Ebene der Bundesgesetzgebung wurden vermehrt Evaluationsartikel eingeführt, gestützt auf die Standards der Schweizerischen Gesellschaft für Politikevaluation (SEVAL 2025). Es war deshalb naheliegend, Konzept und Begriffe der Naturschutzpraxis auf diese Empfehlungen abzustützen. Diese Festlegungen wurden 1999 in einem Konsensprozess mit allen Kantonen und der Verabschiedung durch die Konferenz der kantonalen Beauftragten für Natur- und Landschaftsschutz (KBNL) als verbindlich erklärt.

Die Erfolgskontrolle ist jedoch nicht Schlusspunkt eines systematischen Prozesses. Erst wenn die Rückkoppelung zum Startpunkt eines Projekts stattgefunden hat, ist der Zyklus vollständig und geschlossen: Einerseits ist zu prüfen, ob die zu Beginn festgelegten Wirkungsziele erreicht wurden, anderseits sollen diese hinsichtlich ihrer Zweckmässigkeit hinterfragt werden: Sind im Zeitverlauf der Umsetzung Abweichungen eingetreten? Oder hat sich das ganze Umfeld so verändert, dass Korrekturen erforderlich sind? Diese Fragen verdeutlichen, dass schon bei der Projektierung die Indikatoren festzulegen sind, mit denen Umsetzung, Wirkung und Zielüberprüfung gemessen werden sollen. Dies ist bereits ein Erfordernis aus dem Verhältnismässigkeitsprinzip, muss jedoch operationalisiert werden.

In der Betriebswirtschaft werden als Ressourcen meist Betriebsmittel, Geldmittel, natürliche Ressourcen und Personen verstanden. Die Erfahrungen zeigten: Im politischen Prozess konnte mit der geschilderten Vorgehensweise Vertrauen gewonnen werden – und das ist nicht nur die wichtigste Ressource, sondern ein Schlüssel zur politischen Akzeptanz. Dies zeigte sich nicht zuletzt in den eindrücklichen Mehrheiten, mit denen der Grosse Rat allen Krediten die Zustimmung erteilte. Aber nicht zuletzt zu erwähnen: Die Bedeutung guter Mitarbeiter und ein Netzwerk, das zielführende Diskussionen mit Respekt vor anderen Meinungen ermöglicht.

Epilog: «Erst kommt das Fressen, dann die Moral» (Brecht)

Jahrzehntelang gehörte es zur politischen Moral, das Naturerbe verantwortungsvoll zu respektieren und in der politischen Interessenabwägung Sorge dafür zu tragen. Die Energiewende wurde zu einer Zeitenwende: Die Annahme, wichtige Errungenschaften seien langfristig gesichert, stellt sich als ein Irrtum heraus! Mit der Rechtsentwicklung im Energiebereich hat das Parlament den Begriff «nationale Bedeutung» für Kleinkraftwerke missbraucht und damit die Interessenabwägung pervertiert. Ein genereller Vorrang des Interesses an der Erzeugung erneuerbarer Energien vor allen anderen Interessen, insbesondere solchen des Naturschutzes, verstösst nach Auffassung namhafter Juristen gegen die Bundesverfassung (so Alain Griffel, Lukas Pfisterer).

Der letzte Tiefpunkt dieser Entwicklung ist der Beschleunigungserlass für den Ausbau der erneuerbaren Energien (Lex Gornerli) (Niccolò Raselli, 2025): Mit dem Streichen der Beschwerde an das Bundesgericht steht der Kern des Rechtsstaates auf dem Spiel! Aber nicht nur die BLN-Objekte werden in Frage gestellt. Weitere Angriffe betreffen das Verbandsbeschwerderecht, die Rolle der ENHK, die Grundsätze der Interessenabwägung, das Bodenrecht.

Wohin führt die weitere Entwicklung? Haben früher hart errungene Werte im NLS keine Bedeutung mehr? Sind sie doch mehr als blosse Erinnerungskultur: Unsere Verantwortung gilt nicht nur gegenüber dem Naturerbe, sondern auch gegenüber den erkämpften Leistungen der Wegbereiter einer respektvollen Naturschutzpolitik! Geht es zurzeit nicht mehr darum, die Naturschutzpolitik weiterzuentwickeln, sondern nur noch deren Abbau zu verhindern? Das ist anspruchsvoll, womit wir wieder an den Beginn dieses Beitrags gelangen – allerdings mit bitterem Nachgeschmack angesichts der umweltpolitischen Verwerfungen ein Vierteljahrhundert später: Die Erosion der Wertmassstäbe gegenüber dem Naturerbe macht offenkundig Platz für eine Politik nach dem alten Studentenlied: «Das Leben ist ein Würfelspiel. Wir würfeln alle Tage…».

Luftbilder: Daten des Kantons Aargau; Auenlandschaft: Thomas Marent.

Quellen (Auswahl)

Bussmann W., Klöti U., Knoepfel P. (1997): Einführung in die Politikevaluation. Helbling & Lichtenhahn. 335 pp.

Dörner, D. (2003): Die Logik des Misslingens. Rowohlt, 352 pp.

Raselli, N. (2025): Die «Lex Gornerli» entgleist auf dem letzten Meter. Unser Recht. Schweizer Denkfabrik für Recht und Politik.

SEVAL (2017, Stand 2025): Evaluationsstandards der Schweizerischen Evaluationsgesellschaft. www.seval.ch

Die Aargauer Reusstalsanierung:
Ein Werk des Zusammenraufens

Hans-Peter Widmer*

Hans-Peter Widmer (*1941) war von 1964-2003 Redaktor, Ressortchef und Mitglied der Redaktionsleitungen des «Brugger Tagblatts», «Aargauer Tagblatts» und der «Aargauer Zeitung»; seither ist er freier Journalist. Er kommentierte das politische Geschehen im Aargau und verfasste die Bücher «Brugg und seine Region», «200 Jahre Zeughaus/Aargauer Militärgeschichte», «Natur- und Kulturlandschaft Reusstal». Er war Vizeammann in Hausen, Grossrat (FDP), Stiftungsrat Reusstal und Vorstandsmitglied Aargauer Wanderwege.

Die von den Fünfziger- bis zu den Achtzigerjahren umgesetzte Reusstalsanierung zwischen Mühlau und Bremgarten gilt als eines der grösseren und komplexesten Infrastrukturprojekte, das der Kanton Aargau bisher umsetzte. Das Vorhaben bezweckte den Schutz der 3’000 Hektaren grossen Reussebene vor weiteren Überschwemmungen, die Verstärkung der Reussdämme, den Bau eines neuen Kraftwerks, die Melioration des landwirtschaftlichen Kulturlandes und die Erhaltung von mindestens 250 Hektaren Naturschutzflächen. Aber die Erwartungen der Landwirtschaft, der Elektrizitätswirtschaft sowie des Natur- und Landschaftsschutzes gingen weit auseinander.

Unterschiedliche Interessen

Die Landwirtschaft forderte einen nachhaltigen Hochwasserschutz und umfassende Flurbereinigungen. Das Aargauische Elektrizitätswerk (AEW) begehrte ein neues Reusskraftwerk anstelle der veralteten, aus der Pionierzeit der Elektrifizierung stammenden leistungsschwachen «Emaus»-Anlage bei Zufikon. Dem Naturschutz gefielen dagegen weder der höhere Aufstau der Reuss mit der Drosselung ihrer Fliessdynamik noch die landwirtschaftlichen Bodenverbesserungen zu Lasten von Biotopflächen. Die Lösungsfindung gelang schliesslich dank einer breiten Interessenabwägung und partnerschaftlichen Verständigung sowie intensiven demokratischen und rechtlichen Auseinandersetzungen – insgesamt eine staatspolitische Meisterleistung. Dieses Zusammenraufen wäre auch für heutige und künftige Werke in einem raueren politischen Umfeld nachahmungswürdig.

Jahrzehntelang beschäftigte das über 250 Millionen Franken teure Gesamtprojekt Planer und Ingenieure, involvierte Landeigentümer, Unternehmen und Organisationen, aber auch die Politik, die betroffenen Gemeinden, den Grossen Rat, den Regierungsrat, das Aargauer Volk und wegen Subventionsbeiträgen den Bundesrat und die eidgenössischen Räte. Schliesslich kam in Beschwerdeverfahren noch die Justiz zum Zug, vom Verwaltungsgericht bis zum Bundesgericht. Thomas Pfisterer wurde zunächst in richterlicher Funktion in die Reusstalsanierung einbezogen. Er bewunderte das Verständigungswerk später als Experte für Raumplanung, Staats‑, Verwaltungs- und Umweltschutzrecht, Mediator und Mitglied der Kantonsregierung von 1991 bis 2000 sowie als Förderer des aargauischen Auenschutzparks.

Die freie Reuss

Der 57 Kilometer lange Aargauer Reusslauf und die Reussebene gehörten zu den ersten 65 Objekten, die 1977 in das neue Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) aufgenommen wurden. Das unterstrich ihre Schutzwürdigkeit. Dieser Schonung war sich der Aargau schon vorher bewusst. Er schuf dafür 1969 mit dem Reusstalgesetz die Rechtsgrundlagen – aus gutem Grund. Denn 1959 war eine Binnenschifffahrt-Vision von der Aare bis zum Vierwaldstättersee mit 15 Staustufen zwischen Windisch und Luzern ruchbar geworden. Heimat- und Naturschutzkreise waren alarmiert und lancierten 1962 die Volksinitiative «Für eine freie Reuss». Sie verlangte, dass die Reuss von Bremgarten bis zur Einmündung in die Aare von neuen energiewirtschaftlichen Anlagen freizuhalten sei. Das Begehren wurde 1965 mit 50’571 Ja zu 14’135 Nein klar angenommen.

Zur gleichen Zeit wie das Schifffahrtskonzept lieferte die Ingenieurfirma Rothpletz, Lienhard & Co. AG 1959 das im Auftrag des Kantons erstellte allgemeine Bauprojekt für den Hochwasserschutz und die Melioration der Reussebene ab. Durch die Verstärkung der bestehenden und den Bau neuer Dämme sollten die Bewohner und Bebauer der Talschaft dauerhaft vor Überschwemmungen geschützt werden. Nur sechs Jahre vorher, Mitte Juni 1953, war das Gebiet einmal mehr, wie schon 1846, 1845, 1910 und 1912 grossflächig überschwemmt worden, weil der Reussdamm bei Merenschwand brach. Ebenfalls 1959 stellte die Motor-Columbus AG das Vorprojekt für das neue Kraftwerk Bremgarten vor. Beide, das Meliorations- und das Kraftwerkprojekt, stiessen jedoch auf heftigen Widerstand der Naturschutzkreise.

Der Weg zum Kompromiss

Zur Klärung der Konfliktsituation lud das Philipp-Albert-Stapfer-Haus die Kontrahenten im Juli 1960 zu einem zweitägigen Gespräch auf die Lenzburg ein. Gegen 50 Vertreter der Elektrizitätswirtschaft, des Natur- und Heimatschutzes, der Landwirtschaft und des Meliorationswesens, des Wasserbaus sowie der Standortgemeinden diskutierten Lösungsideen. In der besonderen Atmosphäre des Stapferhauses keimten erste Ansätze für die Zusammenarbeit. Zur Vertiefung der Verständigungsmöglichkeiten bestellte das Baudepartement unter der Leitung seines Direktionssekretärs Peter Zumbach eine 13-köpfige Fachkommission. Darin waren die Antipoden, die betroffenen Gemeinden, die Planungsbüros und die Leiter der zuständigen kantonalen Fachämter vertreten.

In zweieinhalbjähriger Arbeit machte die Kommission Verbesserungsvorschläge für die Meliorations- und Kraftwerkprojekte, die sich als tragfähige Grundlage für den Erlass des Reusstalgesetzes erwiesen. Sie brachten unter anderem eine Übereinkunft, 186 Hektaren Naturschutzgebiete mehr auszuscheiden, als das ursprüngliche Entwässerungsprojekt vorsah. Fast revolutionär erschien die Bestimmung, dass das durch die Melioration gewonnene Kulturland dauernd der landwirtschaftlichen Nutzung vorbehalten bleiben solle. Beobachter sprachen von einer ersten gesetzlich verankerten Landwirtschaftszone der Schweiz.

Gegner gaben nicht auf

Das Aargauer Volk nahm das Reusstalgesetz am 14. Dezember 1969 knapp, mit 32’557 Ja gegen 30’521 Nein, an. Schon während des Abstimmungskampfes lancierten die Gegner eine Volksinitiative für ein anderes Gesetz. Damit wollten sie den Bau des Kraftwerks Bremgarten-Zufikon verhindern und die Naturschutzflächen auf mindestens 400 Hektaren vergrössern. Das Begehren blendete aus, dass mit dem Verzicht auf das Kraftwerk auch der 72 Hektaren grosse, neue Flachsee bei Unterlunkhofen – eine raffinierte Kombination von Staubecken und Lebensraum für Wasservögel und selten gewordene Pflanzen – weggefallen und Feuchtbiotope wie die Giessen-Gewässer im Rottenschwiler Moos, die Stille Reuss und der Schoren Schachen gefährdet gewesen wären.

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Der Flachsee bei Unterlunkhofen (rechte Bildhälfte) entstand mit dem Bau des Kraftwerks Bremgarten-Zufikon und dem höheren Aufstau der Reuss im Jahr 1975. Er ist eine raffinierte Kombination von künstlich angelegtem Gewässer und neuem natürlichem Lebensraum für Wasservögel und selten gewordene Pflanzen (Bild: Oekovision GmbH, Widen/Stiftung Reusstal).

Am 15. November 1970 verwarfen die Stimmberechtigten die Reusstalinitiative mit 36’698 Nein zu 32’236 Ja. Doch die Initianten reklamierten Abstimmungsmängel und erhoben vergeblich Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Somit schien der Weg zur Umsetzung des Reusstalgesetzes. Aber die Gegner gaben nicht auf. Mit einer weiteren Initiative versuchten sie die bereits erteilte Kraftwerk-Konzession rückgängig zu machen. Regierungsrat und Grosser Rat wiesen das Begehren als verfassungswidrig zurück. Eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid lehnte auch das Bundesgericht ab. Nachdem schliesslich noch die eidgenössischen Räte im Dezember 1970 mit vereinzelten kritischen Begleittönen dem Bundesbeitrag von 30 Prozent zustimmten – etwas weniger, als der Aargau erwartet hatte –, flaute die Opposition ab. Endlich konnte die Sanierung beginnen.

Einstimmigkeit gefordert

Für die Umsetzung war eine siebenköpfige Projektleitung unter der Leitung von Kurt Schmid, Ing. agr. ETH und Verwalter der Arbeitskolonie Murimoos verantwortlich. Sie hatte einstimmige Beschlüsse zu fassen, sonst hätte der Regierungsrat entscheiden müssen. Aber er wurde kein einziges Mal bemüht. Die Projektleitung setzte alles daran, bei Differenzen – und die gab es – so lang über Varianten zu debattieren, bis Einigkeit erreicht wurde. Dieses Konsensprinzip war schlichtweg die Krone des Verständigungswerks. Die Einzelmassnahmen verdichteten sich zum komplexen Gesamtwerk: Sanierung und Erneuerung der Reussdämme, Bau der neuen Kanäle und Pumpwerke zur Regelung des Grundwasserspiegels und Entwässerung der Reussebene, Meliorationen mit Güterregulierungen des Kulturlandes, Aufwertung bestehender und Schaffung neuer Biotope – sowie Neubau des Kraftwerks Bremgarten-Zufikon von 1973 bis 1975. Dieser verlief nicht reibungslos, weil die Baugrube zweimal von Hochwasser überflutet wurde.

Für Bauten und Arrondierungen musste viel Realersatzland beschafft werden. Landwirtschaftsbetriebe ohne längerfristige Existenzaussichten wurden stillgelegt oder deren Besitzer zum Teil auf andere, entwicklungsfähige Höfe bis in die Westschweiz umgesiedelt. Die Zahl der Betriebe schrumpfte stark, aber ihre Grösse und Produktivität stieg enorm. Im vorsorglichen Landerwerb spielte das AEW als agile Vermittlerin und «Zwischenhändlerin» eine hilfreiche Rolle. Mit viel Geschick vermochte auch die 1962 gegründete Stiftung Reusstal die Reservatsflächen im Laufe der Jahre über die gesetzlich verankerten 250 Hektaren hinaus auf über 300 Hektaren auszudehnen. Das bedeutete eine teilweise Kompensation für die 200 Hektaren Riedland, die zwischen 1961 und 1981 durch Aufschüttungen, Umpflügen der Streue oder das Ausbringen von Klärschlamm in der ursprünglichen Art zerstört wurden.

Erfolgreiches Lehrstück

Die Reusstalsanierung war für die anfänglich skeptischen Bauern ein Segen. Aber um die Werte der Landschaft und Zusammenhänge des Multiprojekts zu verdeutlichen, brauchte es die Überzeugungskraft von Politikern wie den Regierungsräten Kurt Kim und Jörg Ursprung, prominenter Freiämter wie Roman Käppeli, Walter Leuthard und Kurt Schmid sowie renommierter Naturschutz-Fachleute wie Erich Kessler, Hans-Ulrich Staufer und Richard Maurer. Das naturschützerische Gewissen war Erich Kessler (1923-2007), Oberrohrdorf, Naturschutzexperte und Autorität in der Bundesverwaltung für eine zielgerichtete Naturschutzpolitik, Vizepräsident der Stiftung Reusstal, Mitglied der Projektleitung Reusstalsanierung, Retter zusätzlicher Biotopflächen, vor allem Bewahrer der Iris sibirica-Vorkommen in der Reussebene, Träger des renommierten internationalen Grossen Binding-Preises für Natur und Landschaft (1990). Er organisierte im September 1990 eine Exkursion der 3. Europäischen Umweltministerkonferenz ins Reusstal. Der Aargau bekam für das Sanierungswerk viele Komplimente.

Den Heimat- und Naturschutzorganisationen gelang es, sich einen festen Platz in einem der grössten Meliorationsprojekte der Schweiz zu sichern. Ihre Forderungen wurden erstmals als gleichberechtigte Anliegen neben den wasserbaulichen, land‑, forst- und energiewirtschaftlichen Interessen anerkannt. Die Koexistenz von Landwirten und Naturschützern verfestigte sich. Heute erbringen die Bauern selber für Ausgleichszahlungen zusätzliche ökologische Leistungen mit extensiv bewirtschafteten Wiesen, Bunt- und Rotationsbrachen. Dadurch werden Schutzgebiete vernetzt. Die Aufwertung ist nicht beendet. Jüngstes Beispiel ist die im Frühjahr 2025 abgeschlossene erste Renaturierungsetappe der Aue Reussegg bei Sins. Sie schafft neue Lebensräume für die Tier- und Pflanzenwelt, verbessert den Hochwasserschutz und erweitert den Auenschutzpark Aargau, der 1994 in der Kantonsverfassung verankert wurde.

Die Reuss ist wieder da

Im August 2005 schwappte ein hundertjähriges Hochwasser über die alten Reussdämme bei Oberrüti, überschwemmte die angrenzende Aue samt Landwirtschaftsland und bedrohte eine Trinkwasserfassung. Zum Glück blieb der befürchtete Dammbruch aus, sonst wäre die linksufrige Reussebene innert zwei bis drei Stunden unter Wasser gesetzt worden, wie Modellrechnungen ergaben. Die Wasserfachleute erschraken. Sie glaubten vor 50 Jahren umfassende Vorkehrungen gegen erneute Hochwasserschäden getroffen zu haben – eine technische Fehlannahme. Die Natur funktionierte anders.

Das neue Ereignis machte auf einen Vorgang im Flussbett aufmerksam: Im Bereich der Brücke Werd-Rottenschwil, am Anfang der Stauzunge des Kraftwerks Bremgarten-Zufikon, hatte sich eine erhebliche Menge Geschiebe abgelagert, das die Flusssohle anhob und so gleichsam die Höhe der Schutzdämme verringerte. Als Erstes wurden der Reuss 135’000 Kubik Kies entnommen – im Wissen darum, dass weiterhin ein jährlicher Geschiebeeintrag von etwa 15’000 Kubik stattfindet. Als Nächstes werden die Erneuerung der Hochwasserschutzdämme zwischen Dietwil und Oberrüti, nahe der aargauisch-luzernischen Kantonsgrenze, sowie Hochwasserrückhalteflächen in der Reussebene angestrebt. Solche Überflutungsräume sind das Gegenteil dessen, was sich die Landwirtschaft von der Reusstalsanierung erhoffte.

Erneutes Zusammenraufen?

Wieder besteht die Herausforderung darin, den divergierenden Ansprüchen des Hochwasserschutzes, des Natur- und Auenschutzes sowie der Landwirtschaft gerecht zu werden. Die Naturschutzkreise möchten den neuen Damm möglichst weit weg vom natürlichen Reussufer erstellen, damit der Fluss sogar leicht mäandrieren könnte. Die Landwirtschaft tendiert auf eine Lösung, die so wenig Kulturland wie möglich beansprucht, und die Gemeinde Oberrüti will ihre Trinkwasserfassung am jetzigen Standort behalten. Gegen die in einem regierungsrätlichen Vorentscheid bevorzugte Variante kündigte ein Vertreter der Naturschutzorganisation WWF bereits nachhaltigen Widerstand an. Wird man sich bei der diesmaligen Lösungsfindung wieder an das vor 50 Jahren praktizierte Prinzip des Zusammenraufens erinnern?

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Die verfassungsrechtliche Stellung der aargauischen Gemeinden bei der Erfüllung der öffentlichen Aufgaben, St. Gallen 1983, zur Habilitation eingeladen durch die Hochschule St. Gallen (Universität St. Gallen) (Bild: Familie Pfisterer).

Der Steuerungsausschuss ist der «Verwaltungsrat» des Konsortiums SMDK, bestehend aus je einem Mitglied der Regierungen der Stadt Zürich, des Kantons Zürich, des Kantons Aargau (damals Thomas Pfisterer) sowie einem Vertreter der an der SMDK beteiligten Unternehmen der Basler Chemie.

IV

Persönliche Hintergründe

Wissenschaft: Eine gemeinsame Wegstrecke mit Thomas Pfisterer

Bernhard Waldmann*

Prof. Dr. iur., Rechtsanwalt, Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität Freiburg i.Ü. und Co-Direktor am Institut für Föderalismus.

Thomas Pfisterer ist aufgrund seiner vielfältigen Funktionen als Anwalt, Experte, Verwaltungsrichter, Bundesrichter, Regierungsrat, Ständerat, Professor, Hochschullehrer und Rechtswissenschaftler mit zahlreichen Lebenswelten der Juristerei und der Politik in Kontakt gekommen. Diese Vielfalt an Erfahrungen spiegelt sich besonders eindrücklich in der Liste seiner einschlägigen Publikationen wider, deren Schwerpunkte sich entlang seiner verschiedenen beruflichen und amtlichen Funktionen bewegen. Genauso vielfältig dürften die Menschen sein, mit denen Thomas Pfisterer in all den Jahren Kontakt und Austausch pflegte.

Ich hatte die Ehre und das Vergnügen, Thomas Pfisterer zu einem Zeitpunkt kennenzulernen, als er sich in seinen Publikationen und Vorträgen zunehmend dem Föderalismus zuwandte. Nach ersten Kontakten an der zweiten Nationalen Föderalismuskonferenz in Baden (2008) lud er mich – zusammen mit anderen Föderalismusspezialistinnen und -spezialisten aus Wissenschaft und Praxis – zu einem Gesprächsforum ins Zentrum für Demokratie nach Aarau ein. Zu dieser Zeit hatte Thomas Pfisterer die Rolle des Länderkoordinators für den Schweizer Bericht über die intergouvernementalen Beziehungen übernommen, der später in stark geraffter Form im Rahmen der «Global Dialogue-Programme» des Forum of Federations publiziert wurde.[1]

Nur kurze Zeit später fanden wir uns in einer Gruppe von «Swiss practitioners and scholars» wieder, die im Rahmen eines von Alt-Bundesrat Arnold Koller an der 4. Internationalen Föderalismuskonferenz in New Delhi (2007) initiierten Projekts Leitlinien für eine gute bundesstaatliche Praxis («Guidelines for Good Federal practices») erarbeiten sollte. Thomas Pfisterer übernahm die Federführung für das Kapitel der «Intergovernmental Relations». In mehreren Klausursitzungen erarbeiteten wir die «Guidelines». Diese wurden an der 5. Internationalen Föderalismuskonferenz in Addis Ababa (2010) diskutiert. In der Folge haben wir die «Guidelines» überarbeitet und als Schweizer Diskussionsbeitrag («Swiss Contribution») publiziert.[2]

Die Diskussionen und der Austausch mit Thomas Pfisterer waren für mich ein grosser Gewinn. Ich war beeindruckt, wie Thomas Pfisterer es verstand, das Zusammenspiel der föderalen Ebenen – von den historischen Kontexten über die politischen Zusammenhänge bis hin zu den (verfassungs‑)rechtlichen Rahmenbedingungen – in allen Facetten zu erfassen und wortgewandt zu umschreiben. Aufgrund seiner reichhaltigen Erfahrungen als Regierungsrat brachte er den gelebten Föderalismus in die Diskussionen ein. Ich kann mich noch gut daran erinnern, wie wir uns nach einem intensiven Arbeitstag und einem guten Nachtessen im schönen Appenzellerland nochmals an die Arbeit machten. Bis tief in die Nacht hinein beugten wir uns über einzelne Elemente von «good practices» im Zusammenhang mit den intergouvernementalen Beziehungen und feilten an griffigen Formulierungen.

Neben den fachlichen Qualitäten hat mich auch der Mensch Thomas Pfisterer sehr beeindruckt. Trotz seines grossen Wissens, seiner vielfältigen Funktionen in den höchsten Ämtern durfte ich Thomas immer als bescheidenen, freundlichen und geselligen Menschen erleben. Der vorliegende Beitrag bietet die Gelegenheit, die Glückwünsche zum Geburtstag mit einem besonderen Dank zu verbinden. Herzlichen Dank, lieber Thomas.

Pfisterer Thomas, The Latest Developments in Intergovernmental Relations in Switzerland, in: Chattopadhyay Rupak / Nerenberg Karl (Hrsg.), Dialogues on Intergovernmental Relations in Federal Systems, A Global Dialogue on Federalism, Booklet Series Vol. 8, Montréal 2010, 48–51.

Koller Arnold et al., Principles of Federalism, Guidelines for Good Federal Practices – a Swiss Contribution, Zürich/St. Gallen und Baden-Baden 2012.

Das Locken des amerikanischen Pan als camouflierter Teufel – zum Umgang in der Schweiz mit Amerika und der Lex Americana nach 1945 – im Rückspiegel

Jens Drolshammer*

Jens Drolshammer, Professor em., Dr. iur., MCL (Michigan), Rechtsanwalt, Zürich; Gründer und Senior Partner Homburger Rechtsanwälte, Partner der amerikanischen internationalen Anwaltssozietät Baker & McKenzie (1974-2002), Lehrbeauftragter und Titularprofessor für anglo-amerikanisches Recht und Rechtsgeschäftsplanung und -gestaltung an der Universität St. Gallen (1981-2009), Visiting Researcher und Visiting Research Professor am Centre for European Law Research der Harvard Law School (2002-2010) und Faculty Associate am Berkman Klein Center for Internet und Society der Harvard University (2012-2018); Gründer der Einzelfirma Drolshammer Strategy & Law Advokatur (2002-heute).

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Grafische Darstellung «Der amerikanische Pan als camouflierter Teufel an seiner Flöte», Tomi Ungerer, aus: The Poster Art of Tomi Ungerer, Zürich 1994, S. 62; Beispiel aus einer für das US National Parks Office erstellten, acht Motive umfassenden Serie, 1966 abgelehnt, Nr. 62.

«See it fresh – see it whole – see it as it works»
Karl Llewellyn, Jurist (1898-1962)

«To see what is in front of one’s nose needs a constant struggle»
George Orwell, Schriftsteller (1903-1950)

Der ausdrückliche Wunsch der Herausgeber, in einer Festschrift der besonderen Art, unter dem Titel «die Rolle des amerikanischen Rechts in der Schweiz» über die Bezüge und Betroffenheit des Jubilars durch Amerika, die amerikanische Rechtskultur und das amerikanische Recht zu schreiben, ist ein «elephant too big to chew». Ich versuche dies aus langjähriger Verbundenheit als Kollege und Freund mit einer essayistischen Skizze als Querschnittsfunktion aus meinen beruflichen Beobachtungen und Erfahrungen. Das Phänomen Amerika war in der Zeit nach dem 2. Weltkrieg in weiten Teilen der juristischen Ausbildungen und Berufe auch in der Schweiz im Bereich der Internationalisierung des Rechtsgeschehens markant und teilweise dominant, aber lange unterschätzt und in Lehre und Forschung kaum bearbeitet. Dabei sind die historischen gegenseitigen Bezüge der Rechtskulturen der Schweiz und Amerikas beträchtlich, wie im Leitbuch der Anthology of Swiss Legal Culture Die Americanization of Swiss Legal Culture – Highlights of Cultural Encounters in an Evolving Transatlantic History of Law in einer Übersicht dargestellt (2016).[1]

Der Jubilar und ich sind uns im Sommer 1970 im Orientation Program on American Law (OPAL) vor Beginn unseres Masterstudiums – er an der Yale, ich an der Michigan Law School – mit Kolleginnen und Kollegen aus aller Welt in einer horizonterweiternden Lebensphase zum ersten Mal begegnet. Wir waren beide offen und neugierig. Wir blickten durch Tomi Ungerers Fernrohr des Admirals über den Atlantik[2] und liessen uns durch Tomi Ungerers Spiel eines camouflierten amerikanischen Teufels auf seiner mit einer amerikanischen Flagge drapierten Panflöte locken – eine rechtskulturelle Begegnung als ein eye- und ein mind- und heart opener, aus einer ständigen Verbindung zwischen Soft- und Hardpower Amerikas. Ich blicke im folgenden Mosaikstein im Rückspiegel heute auf bestimmte Zeitpunkte (1970, 2009, 2018, 2025), an denen der Jubilar und ich je aus gegebenem Anlass in einem amerikabezogenen Kontakt standen. Er kam 2009 zu meiner Abschiedsvorlesung an die Universität St. Gallen, 2018 liess er sich zum hier einschlägigen Oral-History-Buch befragen und kommentierte als Freund und Kollege das gesamte Buch. 2025 beantwortete er in einem Fachgespräch die von mir gestellten Leitfragen, die in diesem Text zusammengefasst sind.

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Thomas Pfisterer 2011 an der Feier 40 Jahre Master of Law Yale (Bild: Familie Pfisterer).

Die Grundlage und die Grundperspektive dieses Mosaiksteins ist eine personalistische – und nicht systemische – Konzeptualisierung des internationalen Rechtsgeschehens anhand der aggregierten beruflichen Tätigkeiten der international lawyers in massgeblichen Rechtsberufen als Rechtsakteure und aufgrund eines theoretischen actor-network-approach, die der Autor in seinen wissenschaftlichen Studien und Lehrveranstaltungen entwickelt hat.

Massgeblich hier ist für meine Arbeit immer noch der literarische Einstieg ins Thema mit einem Zitat aus Peer Gynt von Henrik Ibsen. In Akt 4 Szene 1 spielte sich Peer Gynt – in Amerika reich geworden – vor einer Gruppe polyglotter Desperados an der Küste Marokkos zu seinem Bezug zu Amerika mit der Antwort auf die Frage «Sind sie Norweger?» auf: «Von Geblüt / Weltbürger von Gemüt / Was Gutes mir bislang geschah / Verdank’ ich meist Amerika»[3]. Henrik Ibsen hat Peer Gynt 1867 im «freiwilligen Exil» auf Ischia und in Sorrent in Italien geschrieben. Peer Gynt spricht hier vor fast 160 Jahren – in der Übersetzung von Christian Morgenstern notabene – als durch Reisen und Arbeiten in der damaligen Neuen Welt Weltbürger gewordene Person: er spricht gewissermassen «von innen nach aussen» und von «etwas Kleinem – sich selbst – zu etwas ‹Grösserem› – der Welt». Peer Gynt erzählt in dieser Szene von seiner Betroffenheit und Bewegtheit vor allem auch durch Amerika, er spricht mit einer anderen, neuen und kosmopolitischen Identität. Anverwandlung und Verwandlung von Menschen im Bann vor allem der Lex Americana, die der Internationalisierung ausgesetzt sind und sich in ihr professionell manifestieren, war die Sache, um die es auch heute noch und hier geht. Es geht um existentielle Lebens- und Berufssituationen der Professionals und der damit verbundenen internationalen Netzwerke als Schlüsselakteure im Rechtsgeschehen der Globalisierung. Ich stellte als postmoderne Peer Gynts und Seefahrer auf dem Meer der Globalisierung diese international lawyers ins Zentrum und nannte sie new international lawyers. Sie waren es nämlich, die im Wesentlichen im Rechtsgeschehen der Globalisierung «Theorien» zu «Taten» machten. Es ging um die Dimensionen Person – Situation – Position und Profession. In der späteren Operationalisierung ging es um ein «College of International Lawyers» und deren Netzwerkfähigkeit in den Netzwerken unter den Aspekten der «comparability», der «compatibility», – teilweise auch der «competitivity» – und vor allem der «interoperability». Ich stellte damals die Leitthese auf, dass analog der Aussage von Justice Holmes, «law is what the judges say it is» im Rechtsgeschehen der Globalisierung gelte: «law is what the international lawyers do» und wollte ein bescheidenes Mitglied eines entstehenden International College of International Lawyers werden.

Wie haben wir in 43 Gesprächen mit schweizerischen Rechtspersönlichkeiten phänomenologisch die Internationalisierung der schweizerischen Rechtskultur nach 1945 unter dem Einfluss Amerikas erkundet? (2018)

Zum Thema der Bezüge des Jubilars zur amerikanischen Rechtskultur begegnete ich ihm unter anderem 2018 zum Buch Internationalisierung der schweizerischen Rechtskultur nach 1945 – Gespräche mit Zeitzeugen – ein phänomenologisches Erkundungsbuch[4]. Er liess sich als einer der 43 Juristinnen und Juristen befragen und hat das ganze Manuskript durchgelesen und kritisch kommentiert. Es ging um eine phänomenologische Erkundung der persönlichen Geschichten der Internationalisierung in den Werdegängen massgeblicher Exponenten und Exponentinnen der juristischen Nachkriegsgeneration der Schweiz mit einem besonderen Blick auch auf Amerika. Alle Befragten waren damals zwischen 70 und 90 Jahre alt. Die zwei- bis vierstündigen Dialoge erfolgten nach einem einheitlichen Raster mit 16 Fragen. Die Antworten waren in den Aufbau des Buchs für alle insgesamt auf maximal 3 Seiten verteilt (Thomas Pfisterer S. 33, 51, 52, 54, 63, 65, 73, 87, 88, 89, 92, 95, 106, 108, 113, 197, 224, 231, 244, 279, 290, 339). Als Grundlage verwendete ich wiederum den sogenannten actor-network-approach und kontextualisierte die Ergebnisse im Zeitgeschehen nach 1945. Daraus wurde ein veritables Generationenbuch von internationalistischen Rechtspersönlichkeiten der Schweiz.

Richterinnen und Richter: Heinz Aemisegger, Margrith Bigler-Eggenberger, Susanne Leuzinger, (Thomas Pfisterer), Vera Rottenberg

Rechts- und Justizbeamte: Heinrich Koller, Pierre Widmer, Marino Baldi

Juristen als Parlamentarier und Bundesräte: Eugen David, Riccardo Jagmetti, Gilles Petitpierre, (Thomas Pfisterer), René Rhinow, Christoph Blocher, Arnold Koller, Moritz Leuenberger

Rechtsdiplomaten: Marino Baldi, Franz Blankart, Jakob Kellenberger

International tätige Juristinnen und Juristen mit internationalen Mandaten von internationalen Organisationen: Jakob Kellenberger, Carla Del Ponte, Giorgio Malinverni, Stefan Trechsel, Pierre Tercier, Luzius Wildhaber

Leiter von Rechtsabteilungen multinationaler Unternehmen: Hans Peter Frick, Beat Hess, Bruno Maier

Rechtsanwälte: Paolo Bernasconi, Peter Böckli, Peter Forstmoser, Peter Gloor, Robert Karrer, Pierre Karrer, Georg Krneta, Peter Studer, Frank Vischer

Rechtsprofessoren: Jean Nicolas Druey, Bernard Dutoit, Peter Forstmoser, Peter Gauch, Walter Haller, Alain Hirsch, Riccardo Jagmetti, Martin Lendi, Giorgio Malinverni, Jörg Paul Müller, (Thomas Pfisterer), Paul Richli, René Rhinow, Alois Riklin, Dietrich Schindler jun., Pierre Tercier, Daniel Thürer, Stefan Trechsel, Frank Vischer

Erfasst sind in Merkpunkten erkundete Beobachtungen zur Herkunft, der schulischen Ausbildung, der Studienwahl, des Studiums und der Weiterbildung, die Phasen der Ausübung der verschiedenen Rechtsberufe und rechtlichen Tätigkeiten und die rechtlichen Tätigkeiten im Alter. Alle Teilbereiche erfassen je einen Abschnitt «Einbettung und Ausgangslage» und «weitere Beobachtungen und Beispiele». Der Studie gemäss sind mit Schwergewicht Passagen wie «Besonderes mit Blick auf die Internationalisierung der schweizerischen Rechtskultur nach 1945» eingefügt. Das Buch enthält, beschränkt auf Beobachtungen zu ausgewählten Sachbereichen, zusammenfassende Ausführungen zu den Überschriften Umgang mit der englischen Sprache, Stellung der Juristinnen, Milizsystem insbesondere Militär, Aus- und Weiterbildung und das Lernverfahren «learning by doing», Begegnungen mit dem US-amerikanischen, europäischen und internationalen Recht, Alter und das «Gespräch» als Instrument der Oral History für eine phänomenologische Erkundung.

Dies war eine weitere neue und in der Schweiz nicht erforschte Perspektive auf die Internationalisierung der schweizerischen Rechtskultur nach 1945 im Rahmen eines Oral-History-Projekts, die in den Begegnungen mit und Auswirkungen der Vereinigten Staaten und der Lex Americana in den niederen Rechtswirklichkeiten der berufstätigen Juristen in der Schweiz bedeutend sind. Es führt den actor-network approach fort und ist im Folgenden die Grundlage des Gesprächs mit dem Jubilar als legal actor in seinen Lebens- und Berufsbereichen.

Wie hält der Jubilar im Gespräch heute die massgeblichen Begegnungen und Auswirkungen des Phänomens Amerika und der Lex Americana auf seine Erziehung, Ausbildungen, den Militärdienst und die verschiedenen praktizierten Berufsbereiche im Rückblick fest?

Der Jubilar und ich haben diese Perspektive aus Anlass dieser Festschrift phänomenologisch in einem Gespräch am 14. Oktober 2025 erkundet und erörtert. Ich fasse dies im Folgenden zusammen und wähle dabei markante Merkpunkte. Die Reihenfolge ist gemäss der Lebenschronologie gewählt. Sie folgt als zusammenfassende Querschnittsfunktion der Grobdisposition der Herausgeber der Festschrift zu dem aufgegebenen Thema «Die Rolle des amerikanischen Rechts in der Schweiz»; die Form der Darstellung ist eine «Liste» im Telegrammstil zu bestimmten Begegnungen und Auswirkungen mittels eines amerikanischen issue spottings; dieser Typus des ersten Ansprechens von relevanten Beobachtungen verlangt, dass diese issues weiter vertieft werden.

Beim Jubilar fallen vorweg folgende Eigenheiten auf: Das ganze Wissen über die besprochenen issues als Sachlagen ist bei ihm nicht öffentliches, sondern privates Wissen, in der Fachsprache «tacit knowledge» und nicht «explicit knowledge»; die Inhalte der Antworten auf die Leitfragen sind also neu. Der Jubilar war in allen Berufsbereichen fast ausschliesslich als Staats- oder kantonaler Beamter oder politischer Mandatsträger tätig. Er war in allen Funktionen, einschliesslich der Akademie, fast ausschliesslich mit Rechtsbereichen des öffentlichen Rechts befasst; im Milizsystem hat er zudem die Hauptberufe zeitlich nacheinander, die zeitraubenden sogenannten freiwilligen Nebentätigkeiten wie akademischer Tätigkeit und Militär (2400 Diensttage notabene) parallel und über lange Zeit auch gleichzeitig und nebeneinander absolviert. Beachtenswert ist letztlich, dass der Jubilar in drei Ausbildungsphasen als Berufstitel das Doktorat, das Rechtsanwaltsexamen, einen LLM-Titel an einer amerikanischen Law School und die venia legendi aufgrund einer Habilitationsschrift erworben hat und dass er im Militär als Generalstabsoffizier den Grad eines Obersten im Generalstab und als Funktion zuletzt Stabschef einer Grenzbrigade war.

Markante Begegnungen mit Auswirkungen der Lex Americana – eine Auswahl von Sachlagen als issues – Zusammenfassung des Kollegen – Fachgespräch für diese Festschrift mit dem Jubilar:

Die regelmässigen Berichte des Vaters als Leiter einer international tätigen Schweizer Unternehmung von seinen Geschäftsreisen nach Amerika am Familientisch

Das weitgehende Fehlen von anregenden Bezügen zu Amerika im Rechtsstudium, das in der humboldtianischen Fächergliederung kaum international ausgerichtet war

Die auch über die Geschwister, die in der Mittelschulzeit u.a. mit dem American Field Service in Amerika weilten, zunehmend verinnerlichte Vorbildfunktion von Amerika führte zu einer traditionellen Mehrfachanmeldung an führende amerikanische Law Schools; daraus folgte eine Zusprache eines Vollstipendiums an der Yale Law School

Das intellektuell herausfordernde LLM-Studium an der Yale Law School war ein opener of the eyes, the mind and the heart auf die Neu- und Andersartigkeit der Lex Americana und weitete zudem die helvetisch geprägte Sicht auf die dort praktizierte Interdisziplinarität der aufkommenden law-and-Bewegung aus; zentral war eine Lehrveranstaltung des bedeutenden Politologen Robert Dahl; die amerikanische Lehrmethode, die Arbeitsmethode und eine entstehende Gesamtschau des Rechts und der Umgang der Lex Americana mit der Internationalität des Rechtsgeschehens wurden auch für die späteren Tätigkeiten in der Schweiz prägend

Auf der ersten Stufe der beruflichen Tätigkeiten an kantonalen Gerichten fehlten Amerikabezüge weitgehend, wobei die amerikanische Arbeitsorganisation im Berufsalltag durchgehend weiterwirkte

Beträchtlich waren die Auswirkungen der Lex Americana in der gleichzeitigen Mitgliedschaft im kantonalen Verfassungsrat in den Bereichen Methodik des Vorgehens, der Grundrechte, der Vorbildfunktion des amerikanischen Parlamentsbetriebs und der akzessorischen Verfassungsgerichtsbarkeit

In der Tätigkeit am Bundesgericht waren, abgesehen von einer vom Studienerlebnis beeinflussten Internationalität, die unmittelbaren Auswirkungen der Lex Americana geringer als vermutet; die Phase der amerikageprägten Herbeiführung einer hohen Transparenz der Tätigkeit des Bundesgerichts, das Auftreten vieler Fälle mit unmittelbarem Amerikabezug, der akzeptierten Rolle der englischen Sprache und der Zulässigkeit amerikanischer Beweismittel und letztlich die Zunahme der Fälle, in denen rechtsvergleichende Gesichtspunkte der Lex Americana und in denen amerikanisches Recht in Fällen direkt angewendet wurde, folgte später. Der Jubilar war zudem nicht an gerichtsdiplomatischen Arbeiten und Reisen mit Direktbegegnungen von Richtern z.B. am Supreme Court beteiligt

In der Tätigkeit als Regierungsrat waren Begegnungen und Auswirkungen der Lex Americana punktuell; Eingang fanden sie z.B. bei der Umsetzung und Durchsetzung des Prinzips der Mediation, das unmittelbar auf eine frühe Lehrveranstaltung an der Yale Law School zurückzuführen ist; der Jubilar war in der Folge intensiv an der Umsetzung des Mediationsgedankens im Gerichts- und im Gesetzgebungsprozess beteiligt und hat über das Thema auch wissenschaftlich in seiner Berufstätigkeit an der Universität publiziert

Die Tätigkeit als politischer Amtsträger im Ständerat folgte zeitlich nach der Nachführungs-Totalrevision der Bundesverfassung, die in gewissen Bereichen von der Begegnung mit der Lex Americana geprägt war; für den Jubilar manifestierte sich die Lex Americana im Plenum in bestimmten Gesetzgebungsprojekten; er war nicht Mitglied von Kommissionen mit Auslandsbezügen und nicht Mitglied von Delegationen internationaler Organisationen wie dem Europarat; die auch amerikanisch geprägte Geistes- und Rechtshaltung wirkte aber im Ständerat weiter

Die Begegnungen in der akademischen Tätigkeit, die im schweizerischen Milizsystem als sogenannte freiwillige Nebentätigkeit bezeichnet war, als Lehrer und Forscher mit der Lex Americana waren mit Ausnahme des Themas der Mediation im Gerichts- und Gesetzgebungsprozess gering; sie waren weitgehend auf bestimmte Bereiche des schweizerischen öffentlichen Rechts fokussiert; auch die Weiterführung der akademischen Beziehungen zu amerikanischen Vertretern der Lex Americana war mit Ausnahme der Yale Alumni-Organisation und der als Alumni-Organisation konstituierten Teilnehmer des Orientation Program in American Law (OPAL) aus der Zeit des Masterstudiums an der Yale Law School gering; letztere lebt noch heute und ist mit regelmässigen Begegnungen eine geteilte Wirklichkeit der amerikanischen Internationalität aus der Studienzeit

In der Zeit im schweizerischen Militär, in dem der Jubilar 2400 Diensttage (sic) absolviert hat und die im allgemeinen öffentlichen Verständnis (wie die Zeit in der akademischen Lehre und Forschung) als freiwillige Nebentätigkeit (sic!) perzipiert wurde, waren die Bezüge zu Amerika nach 1945 eigenartigerweise kaum vorhanden, auch wenn diese Tätigkeit nach dem 2. Weltkrieg im Westen im Wesentlichen durch Amerika als Siegermacht des 2. Weltkriegs massgeblich mitbestimmt war; die Dienstzeit erfolgte in der Zeit des Kalten Kriegs, in der sich die Schweiz – fern von aktuellsten internationalen Bezügen zum Zeitgeschehen – in einer notorischen Innen-Sicht durchschlängelte; diese Zeit verbrachte auch der Jubilar in einer bewussten und/oder unbewussten mentalen Befindlichkeitslücke, dies trotz intellektuell anspruchsvollsten Ausbildungszeiten in drei Zentralschulen und unzähligen Generalstabskursen. Da wirkt die Beschreibung, dass er einmal von seinem Bataillonskommandanten gebeten wurde, mit Blick auf die Bedeutung eines amerikanischen Infanterie-Reglements, das ihm anlässlich eines privat vermittelten Besuchs an einer amerikanischen Infanterieschule in Quantico mitgegeben wurde, dieses Reglement zum internen Gebrauch in der Schweiz im Bataillon zu übersetzen und zu bearbeiten, im Rückblick wie eine eigentümliche Anekdote

Die Bedeutung der Grenznähe und der grenzüberschreitenden regionalen Verankerung war im ganzen Leben des Jubilars mit ständigen Begegnungen mit dem EU-Recht verbunden, das in der rechtlichen Grundordnung nach wissenschaftlicher Sicht von Anfang an auch durch Amerika und die Lex Americana massgeblich mitgeprägt war und weiterwirkte

Die Bedeutung der Lex Americana in internationalen Missionen nach der Emeritierung und Pensionierung und der späteren Beratungen in der Advokatur war gering – mit Ausnahme gewisser Arbeiten am Forum of Federations

Mit Blick auf die Pflege der Geschichte des Kantons Aargau durch den Jubilar werfe ich aus gegebenem Anlass einen Blick auf den in der Schweiz eingebürgerten deutschen Schriftsteller und Pädagogen Johann Heinrich Zschokke, der in der Schweiz wirkungsmächtig den Arzt, Politiker, Pädagogen und Philosophen Ignaz Paul Vital Troxler in Aarau ansässig machte. Troxler gilt als Mitbegründer des Zweikammersystems in der Schweizer Bundesverfassung nach amerikanischem Vorbild und hat im 19. Jahrhundert ein massgebliches Buch über das amerikanische Recht geschrieben (sic); für den Autor ist es ein besonderer Zufall, dass die Herausgeber dieser Festschrift am Sitz des Zentrums für Demokratie arbeiten und im historischen Gut von Johann Heinrich Zschokke ihr Basislager haben

So haben wir zum aufgegebenen Thema «Die Rolle des amerikanischen Rechts in der Schweiz» einen ausgewählten Teil der Bezüge des Jubilars zu Amerika und der Lex Americana nach 1945 aus dem nicht öffentlichen Bereich des «tacit knowledge» zu «explicit knowledge» gemacht. Der Jubilar gehört als Polymath des schweizerischen Milizsystems zu denen, die in der Schweiz nach 1945 mit Bezug auf Amerika und die Lex Americana «die Theorie zur Tat gemacht» haben.

Ein Gedanken- und Hoffnungsblitz in der gegenwärtig garstigen und teuflischen Zeit

Da diese Festschrift ein akademisches Unterfangen ist und mich veranlasste, mich an die Auswirkungen der amerikanischen Rechtskultur auch auf meine akademischen Tätigkeiten in verschiedenen Lebens- und Berufsbereichen zu erinnern, abschliessend aus gegebenen Anlässen ein Geistes- und ein Hoffnungsblitz an den Jubilar aus meiner akademischen Tätigkeit an der amerikanischen alma mater, deren akademische Freiheit durch die gegenwärtigen Rechtsverfahren grundlegend und zudem teuflisch in Frage gestellt ist:

Denn da blieb im Schlaraffenland der «eggheads» an der Harvard University in der People’s Republic of Cambridge etwas ganz Besonderes, das dem schweizerischen Ikarus Flügel verlieh, eine tragende Thermik im Lebens- und Arbeitsgefühl gewissermassen, ein bewegender Groove. Ich verweise auf die Metapher «The Global Groove of the Harvard Yard» in ihrer Bedeutung für die einzelnen Juristen, die, ihrer akademischen Bestimmung und Vision folgend, an einer führenden amerikanischen Universität in der Zeit nach 1945 gearbeitet haben. Wie Peter Bichsel zu Max Frischs Liebe zu New York schrieb: Manhattan stellt sich als Kulisse einer Utopie zur Verfügung. Das vermögen – ceteris paribus – auch Cambridge als Ort und die Metapher des Global Groove of the Harvard Yard – eine hoffnungsvolle Utopie im Kleineren. In den drei Lebensbereichen des Persönlichen, des Professionals und des akademischen Lehrers und Forschers vermittelte dieser Groove ein bewegendes Lebens- und vor allem Arbeitsgefühl und ein nach George Steiners «homecoming to one’s better self»; der Global Groove of the Harvard Yard vermochte auch das Versprechen eines Gedichts von Ingeborg Bachmann mit dem Titel: «Einmal muss das Fest ja kommen» einzulösen. Dieser von Peter Bichsel für New York beschriebene, schwer zu fassende und geheimnisvolle Global Groove auch des Harvard Yard war ein zutiefst amerikanisches (auch musikalisches) Phänomen, das zuweilen auch den Schreibenden berührt und ihn zum Ausdenken von neuen Ideen bewegt hat. Das ist ein Teil des ursprünglichen American Dream. Ich meine dies als Schweizer ganz unpathetisch und dankbar.

Dass man mich in meinen essayistischen Ausführungen mit der vorgetragenen Empathie und dem Enthusiasmus eines eifrigen Liebhabers nicht falsch verstehe: Ich meine – wie der Jubilar – nach über 50 Jahren neben der Softpower auch die Schattenseiten, Ambivalenzen und Dissonanzen des teuflischen Lieds der amerikanischen Pans (auch und vor allem) im Bereich des Rechts, der Rechtskultur, der rechtlichen Berufe und der Rechtswissenschaft leidlich und leidend zu kennen. «Ach Amerika» habe ich in viele Widmungen der verschenkten Bücher geschrieben. Die verunsichernden Böen der jüngeren Vergangenheit und die schlimmen autokratischen Stürme heute – oft gravierend schamlos und willkürlich rücksichtslos – die die gesamte amerikanische Rechtsordnung und die akademische Freiheit dieser Universitäten in Frage stellen, ändern meines Erachtens nichts an der Legitimation dieser Zeilen zum Umgang mit Amerika und der Lex Americana in der Schweiz nach 1945; das wird aus historischer Erfahrung (und Hoffnung) über die kommenden Jahre so bleiben, denn: «nothing is permanent in this wide world, not even our troubles» (Charlie Chaplin).

«It is personalities not principles that move the age»
Oscar Wilde, Schriftsteller (1854-1900)

«The Times They are A-Changin’»
Bob Dylan, Musiker und Lyriker (1941)

«Imagination is more important than knowledge. For knowledge is limited to all we know and understand, while imagination embraces the entire world, and all there ever will be to know and understand»
Albert Einstein, Physiker und Philosoph (1879-1955)

Literaturverzeichnis auf das Thema des amerikanischen Rechts und der amerikanischen Rechtskultur beschränkt. Vorweg einige Erläuterungen: Das Folgende ist ein verkürztes und auf die hier einschlägige Internationalisierung des Rechtsgeschehens bezogenes Literaturverzeichnis; mit Ausnahme des zitierten Texts der Abschiedsvorlesung mit dem Titel «The Global Groove of the Harvard Yard – Persönliches zur Person in der ‹Globalisierung und die Anglo-Amerikanisierung von Rechts- und Rechtsberufen›» (2009) sind alles neuartige Bücher, die im Rahmen einer selbst gewählten dritten Karriere als milizionäre und private Forschungs- und Schreibtätigkeit entstanden sind. Daraus wurde eine untereinander verbundene Folge von grösseren Forschungsarbeiten zum Topos der Internationalisierung des Rechtsgeschehens der Schweiz, das ich mit einem actor-network approach vorwiegend anhand der Internationalisierung der Rechtsberufe schrittweise erkundete; teilweise waren dies die Leitbücher von mir initiierter Kollektivprojekte wie The Anthology of Swiss Legal Culture und The Oral History of Swiss Legal Culture (beide später nicht weitergeführt und ohne meine Beteiligung verkommen). Alle Bücher hatten einen vordringlichen Amerika-Bezug; ich hatte während fast 30 Jahren (als lange Zeit einziger in der Schweiz) an der Universität St. Gallen als wichtigstes Fach u.a. «American Legal Culture from the Perspective of an International Lawyer» gelehrt und mit einem transaktionalen Ansatz spezielle Lehrveranstaltungen und Seminare mit einem Amerikabezug durchgeführt; starke wesentliche Bezüge bestehen in diesem Mosaiksteintext zum Oral-History-Buch Internationalisierung der schweizerischen Rechtskultur nach 1945 – ein Gespräch mit Zeitzeugen – ein phänomenologisches Erkundungsbuch (2013). Internationalisierung der Rechtsausbildung und Forschung – eine Agenda für die interdisziplinär ausgerichtete Ausbildung zum in Wirtschaft und Management tätigen International Lawyer, in: Beiheft zur Zeitschrift für Schweizerisches Recht, 2000; «Amerika gibt es nicht – Tendenzen einer Amerikanisierung der Rechtsordnung, Rechtsberufe und Rechtsausbildungen in der Schweiz – eine Agenda für eine Umgangsstrategie», in: Festgabe der Juristischen Abteilung der Universität St. Gallen zum Juristentag 2000, Zürich (S. 367-396); The Internationalization of the Practice of Law (mit Michael Pfeifer, ed., Kluwer Law Int., 2001; English as the Language of Law (mit Nedim Peter Vogt, ed., Basel, 2003; Swiss Law Bibliography, English Language Materials on Swiss Law (with Nedim Peter Vogt, ed., und anderen), in: Access to Swiss Law, Vol. 1, Basel, 2005; The Global Groove of the Harvard Yard – Persönliches zur Person in der «Globalisierung und die Anglo-Amerikanisierung von Recht und Rechtsberufen», in: Zeitschrift für Schweizerisches Recht, 2009/1 (S. 317-353) (Abschiedsvorlesung); The Americanization of Swiss Legal Culture, Highlights of Cultural Encounters in an Evolving Transatlantic History of Law, Stämpfli Verlag, Bern, 2016 und online edition on legalanthology.ch; Internationalisierung der schweizerischen Rechtskultur nach 1945 – Gespräche mit Zeitzeugen – ein phänomenologisches Erkundungsbuch, hep Verlag, Bern, 2018; Wie das Recht auf Reisen geht – Eine Übersichtsdarstellung internationaler Rechtstransfers am Beispiel des schweizerischen Rechts- und Kulturraums (mit Rolf H. Weber), Bern 2019: Pandemie als Verbundkrise und digitales Phänomen – Betrachtungen aus dem «Lockdown» zu einer neuen Rechtswirklichkeit (mit Urs Gasser), Basel, 2020; Legal Imagination Delivered – 50 Jahre Reisen und Arbeiten in den Maschinenräumen von Advokatur und Academia – Minima et Memorabilia, Bern, 2023.

Grafische Darstellung «Admiral am Fernrohr», Tomi Ungerer, Frontispitz, Entwurf für Projekt Observer, Ausstellung Hannover, Nürnberg, Graz.

Siehe Fn. 1.

Siehe Fn. 1.

Militär: Von der Pflichterfüllung zur Chance

Schnittstellen auf gemeinsamen Wegen zu Sicherheitspolitik und Landesverteidigung

Andreas Bölsterli*

Andreas Bölsterli (1953), ausgebildeter Jurist und Berufsoffizier im Ruhestand. Beruflich tätig während drei Armeereformen, zuletzt als Kommandant Territorial Region 2, vorher Chef Planungsstab der Armee und damit Mitglied der Armeeführung – beide Funktionen im Range eines Divisionärs. Als Milizoffizier Kommandant traditionsreicher Aargauer Formationen der Infanterie. Verheiratet, drei erwachsene Söhne, ehemaliger Gemeinderat und Vizeammann von Brunegg, heute in Schinznach Dorf wohnhaft.

Die Grundausbildung zum Generalstabsoffizier war noch sehr analog, die Entwürfe für Befehle und Unterlagen schrieb man mit Bleistift, nutzte Radiergummis statt Delete-Tasten und wälzte zwecks Informationsbeschaffung die drei Generalstabsbehelfe in Papierform statt wie später den in Verruf geratenen Compact-Disk-Datenträger. Die ersten zwei Kurse in den Jahren 1986 und 1987 absolvierte ich ohne Kenntnis meiner Einteilung – ich wusste also nicht, in welchem Verband ich meine Dienste leisten würde. Zur Brevetierung wurde diese Frage geklärt, ich wurde in den Stab der Grenzbrigade 5 eingeteilt. Man wusste um die Funktionen im Stab, aber nicht um die Menschen dahinter. Es hiess damals, der Dienst im Stab einer Grenzbrigade sei anspruchsvoll und streng, in allen anderen Stäben sei der Einstieg als Neuling einfacher und auch angenehmer, weil die Arbeiten auf mehr Stabsoffiziere verteilt werden konnten. So war ich gespannt, welche Ansprüche in der Grenzbrigade 5 an einen jungen Generalstabsoffizier gestellt würden.

Der erste Kontakt war ein Brief des Stabschefs der Brigade. Oberst im Generalstab Thomas Pfisterer bot mich zu einer Begehung des Einsatzraumes der Brigade auf. Treffpunkt sei der Flugplatz Birrfeld, selbstverständlich in Uniform und Notizmaterial gehöre auch zur Ausrüstung, hiess es im militärisch knappen und klar formulierten Schreiben. Ich kannte Thomas Pfisterer damals noch nicht, und um ja nicht zu spät einzutreffen rechnete ich genügend Reservezeit ein und wartete gespannt auf die Ankunft meines Stabschefs. Wir begrüssten uns noch sehr formell und fast gleichzeitig landete ein Armeehelikopter auf dem Platz neben uns. Thomas Pfisterer lud mich ein einzusteigen, Kopfhörer auf und los ging’s. Wir flogen alle wichtigen Punkte des Einsatzraums der Grenzbrigade 5 an, landeten im Gelände, auf Wiesen und an Waldrändern und bei jedem Halt ging es um die militärische Bedeutung dieses Abschnitts, um die darin eingesetzten Truppen und die vorhandenen Befestigungen und Hindernisse. Im Aargau aufgewachsen ist mir der Kanton und der Raum der Brigade nicht ganz unbekannt, aber Thomas Pfisterer überzeugte mit eindrücklichen Kenntnissen aller Verbindungen, Orte und wichtigen Punkte im Einsatzraum. Ein Lexikon an Wissen zu geografischen, militärischen und auch politisch-historischen Zusammenhängen und Abhängigkeiten an jedem angeflogenen Punkt. Mir wurde hier erstmals klar, mit welcher Ernsthaftigkeit und Glaubwürdigkeit der Milizoffizier Pfisterer sich seiner Aufgabe als Stabschef einer der wichtigsten Brigaden der Schweizer Armee verpflichtet fühlte. Die Grenzbrigade 5 war die Hüterin des Wasserschlosses der Schweiz – «15 km von der Grenze bis an die Autobahn» – so lautete der entsprechende Leitsatz. Das Verhindern eines Stosses vom Rhein ins Birrfeld und die damit verbundene Verantwortung prägte alle Dienstleistungen des Stabes und des Chefs. Das Bekenntnis zur Erfüllung dieses Auftrags und die damit verbundene Haltung des Stabschefs hat mich beeindruckt und sie wurde auch in allen späteren Diensten im Stab und mit den Truppen der Brigade bestätigt.

Mit dem eindrucksvollen Flug über den Brigaderaum war es aber nicht getan. Wieder am Ausgangspunkt Birrfeld angekommen erteilte Thomas Pfisterer noch einen zusätzlichen Auftrag. Ein Angriff aus Sicht eines damaligen Gegners sei zu planen, darzustellen und im ersten Stabskurs zu präsentieren. Als Ausgangspunkt für den Angriff sei das Wutachtal anzunehmen. Also machte ich mich auf den Weg in die Gegend um Eggingen und Stühlingen im Wutachtal. Ich hatte beim Grenzübertritt ein komisches Gefühl, schon fast ein schlechtes Gewissen und fragte mich, ob der deutsche Grenzbeamte – wenn er es wüsste – etwas gegen meine Aufgabe einwenden könnte. Am möglichen Ausgangspunkt dieses Angriffs legte ich gemäss der Lehrschrift der Armee «fremde Heere Ost» einen Angriffsplan ins Gelände und hielt ihn auf Papier und auf Folien fest – Hellraumprojektoren waren damals das Präsentationsmedium. Mein Bericht und die Präsentation wurden im nächsten Stabskurs wohlwollend aufgenommen, für den Kommandanten und seinen Stabschef waren diese Erkenntnisse ja keine echten Neuigkeiten. Überhaupt war die Stabsarbeit sehr von den beiden starken Persönlichkeiten, dem Brigadekommandanten – damals Regierungsrat Dr. Hans-Jörg Huber – und seinem Stabschef Pfisterer geprägt. Man wurde den Eindruck nicht los, dass sich die beiden mit immer neuen und besonderen Projekten gegenseitig zu übertrumpfen suchten. Die Stabsarbeit wurde zwar gemäss den gelernten Prozessen durchgeführt und mit grossem Aufwand wurden die Grundlagen für die Entscheide von Stabschef und Kommandant erarbeitet. Trotzdem kam es aber immer wieder vor, dass am Schluss nach allen Präsentationen der Stabschef oder der Kommandant mit einem Federstrich entschieden, «ich will es so haben», und eine eigene Lösung vorstellten. Man wurde dann den Eindruck nicht los, dass die Arbeit für die Galerie geleistet wurde, weil der Entscheid schon bei der Auftragserteilung gefallen war. Die Atmosphäre, die Stimmung trotz der langen Arbeitstage und der anspruchsvollen Arbeiten in den Arbeitsgruppen und im Stab war immer von Kameradschaft und gegenseitigem Respekt geprägt – für mich rückblickend eine der eindrücklichsten und schönsten Phasen meiner vielen Dienstleistungen. Und wenn man dann spätabends nach getaner Arbeit in der Kantine gemeinsam zusammensitzen konnte, war der Stabschef – er war damals Bundesrichter – mit seinen braunen Ledermappen, die ihm regelmässig vom Bundesgericht zugestellt wurden, häufig noch bis tief in die Nacht in die Arbeit vertieft. Diese Ernsthaftigkeit als echter Milizoffizier ist es, die Thomas Pfisterer bis heute auszeichnet.

Mit neuen Aufgaben und Funktionen veränderten sich auch die Kontaktmöglichkeiten zwischen Thomas Pfisterer und mir. Die Veränderung war auch dem Wechsel der geopolitischen Lage geschuldet. War doch die Zeit der gemeinsamen Dienstleistungen in der Grenzbrigade geprägt durch den Kalten Krieg. Zu dessen Höhepunkt, Ende der 80er-Jahre erreichte die Schweizer Armee die Spitze ihrer Grösse und Leistungsfähigkeit. Aus dieser Zeit kennt man das damalige Bonmot «Die Schweiz hat keine Armee, sie ist eine».

Der Kalte Krieg war auch die Zeit der grossen Manöver und Truppenübungen. Auch ein grosses Anliegen, gleichzeitig aber auch ein echtes Dilemma vor dem Thomas Pfisterer immer wieder stand. Dilemma darum, weil einerseits, wenn immer möglich die Aufträge der Verbände im echten Gelände und mit den aktuellen Hindernissen geübt werden sollten, aber andererseits gerade diese Objekte und Aufgaben den strengen Brigade-Geheimhaltungsvorschriften unterlagen. Dazu kam, dass der Trumpf der Grenzbrigaden, nämlich die rasche Mobilmachung und der Bezug der Sperrstellen und Sprengobjekte an der Grenze bei jeder sich bietenden Gelegenheit geübt werden sollten. So schreibt Pfisterer im Buch «50 Jahre Grenzbrigade 5»: «Die Grenzbrigaden können ihren Vorteil, rasch bereit zu sein nur ausspielen, wenn sie die Mobilmachung beherrschen, sowohl im gewohnten Ablauf als auch aus dem Stand…»[1] Die Ausbildung aller Stäbe und Einheiten der Brigade sowie der angestrebte hohe Bereitschaftsgrad, das war das zentrale Anliegen von Thomas Pfisterer. In der Reihe all der «Feuer- und Vogelübungen» dieser Zeit (vom «Feuervogel» zum «Kondor» und «Falken» und über den «Habicht» zur «Feuerzange») hat er jede Gelegenheit zur Verbesserung erkannt, genutzt und gefördert.

Darauf folgten die Jahre der verschiedenen Armeereformen. Sie waren geprägt durch den Mauerfall und die danach politisch einverlangte Friedensdividende, von Budgetkürzungen und dem damit verbundenen Abbau und der Schwächung der Leistungsfähigkeiten der Armee und damit natürlich auch der Landesverteidigung.

Aber uns beiden war der Austausch immer wichtig, das gegenseitige Wissen zu teilen fand darum auf verschiedensten Ebenen über die weiteren Jahre hinweg statt. Als Beispiel sei erwähnt, wie ich als Berufsoffizier um Rat gefragt wurde, welche Truppengattung interessant für Thomas Pfisterers Söhne sein könnten, als es um deren Rekrutierung ging. Oder die Kontaktaufnahme mit damaligen Regierungsrat Pfisterer zu Themen der Auflösung von grossen Verbänden, die im Rahmen einer der vielen Armeereorganisationen zu bearbeiten waren.

Die Basis und der Umfang des militärischen Wissens veränderten sich im Laufe der Zeit. Als junger Stabsoffizier schaute ich mit Respekt zum Stabschef Pfisterer auf, von seinem Wissen, seiner Erfahrung in Stabsarbeit und seiner Grundhaltung als Milizoffizier durfte ich profitieren und wertvolle Erkenntnisse für meinen weiteren Weg mitnehmen. Aber mit dem Wissen eines höheren Stabsoffiziers ab 2001 und insbesondere während meiner Tätigkeiten im Hauptquartier der Armee in Bern hätte ich mir doch hin und wieder von Ständerat Pfisterer im Parlament etwas mehr Unterstützung für Armeeanliegen erhofft. Mir ist aber auch klar, dass Sicherheitspolitik damals nicht zu den Schwerpunkten seiner politischen Arbeit gehörte. Ebenso liessen sich zu dieser Zeit, in der alle an den ewigen Frieden glaubten, mit der Sicherheitspolitik auch keine Meriten verdienen. Als Parlamentarier engagierte er sich mit Schwergewicht in den Bereichen Staatsrecht, Umwelt‑, Raumplanungs- und Verkehrspolitik.

Es sind die Erfahrungen von Thomas Pfisterer als engagierter Offizier, Politiker auf allen Ebenen und Staatsbürger, aber auch meine Kenntnisse als letzter Stabschef des Feldarmeekorps 2, als ehemaliger Planungschef der Armee und zuletzt Kommandant der Territorialregion 2 (heute Territorial Division 2) an der Schnittstelle von Armee und Politik auf Stufe Kanton und Bund, die unsere gemeinsamen Gespräche nach wie vor dominieren. Pfisterers Interesse an sicherheitspolitischen Anliegen, seine Unterstützung von Initiativen und Kampagnen, um der heutigen Gesellschaft die Notwendigkeit einer verteidigungsfähigen Schweiz näher zu bringen, sind nach wie vor die gemeinsamen Schnittstellen auf unseren Wegen.

Mit fortschreitender Veränderung des sicherheitspolitischen Umfelds in Europa, einer der Auslöser war sicher die Annexion der Krim durch russische Truppen im Jahr 2014, kamen in gemeinsamen Gesprächen immer wieder die Frage der Verteidigungsfähigkeit der Schweiz auf.

Der Verein «Ehemalige Offiziere Grenzbrigade 5» bietet für viele ehemalige Stabsoffiziere der Brigade die Plattform einerseits für den Austausch von Geschichten und Reminiszenzen, aber andererseits auch für Diskussionen zu Zukunft und Aufgaben der Schweizer Armee im veränderten Umfeld. Thomas Pfisterer war und ist gewissermassen das Gewissen dieses Vereins. Er fördert und pflegt das Vermächtnis der Grundhaltung der damaligen Ernsthaftigkeit der Dienstleistung und der Kampfvorbereitung der Schweiz gegen einen potenziellen Angreifer. Er hat die Anstrengungen zur Wiederinstandstellung der ehemaligen Führungsanlage der Brigade in Wallbach/Schinznach für die Besichtigung durch heutige Generationen angestossen und entscheidend gefördert. Hier wurde ein Ort zum Teilen von Erinnerungen, aber auch zum Nachdenken für künftige Generationen geschaffen. Gemeinsam mit vielen Vereinsmitgliedern wurden Originaldokumente und Befehle der Grenzbrigade 5 aus dem Bundesarchiv aufgearbeitet, mit Bildern illustriert und in den ehemaligen Arbeitsräumen des Brigadestabs der Öffentlichkeit wieder zugänglich gemacht. So ist es dieser Arbeitsgruppe, die ich massgeblich begleiten durfte, gelungen, den Auftrag der Brigade und die Bedeutung des Grenzraums und der gefährlich kurzen Wege bis an die Nationalstrasse Ost-West wieder näher zu bringen. Heute finden Besuche und Führungen in der Anlage statt. Gerne führen Thomas Pfisterer, aber auch ich Gruppen als Zeitzeugen durch den ehemaligen Kommandoposten. Wenn wir gemeinsam Besucher betreuen dürfen, ist es immer eine grosse Freude für beide. Seine grosse Sorge, die er im Rahmen dieser Besuche auch immer adressiert, ist der aktuelle Zustand der Verteidigungsbereitschaft der Schweiz. Zu Brigadezeiten hätte der Kampf an der Landesgrenze begonnen – heute haben wir weder die personellen Ressourcen noch die Waffen, die wir dazu bräuchten. Können wir der Bevölkerung die Sicherheitspolitik mit ihren Bedürfnissen und Ansprüchen wieder näherbringen und die Einsicht fördern, dass der vermeintliche Frieden nicht ohne Eigenleistungen der ganzen Gesellschaft garantiert werden kann?

Das sind die Anliegen, die meinen ehemaligen Stabschef Thomas Pfisterer und mich auch heute noch immer gleichermassen umtreiben und antreiben.

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Angehörige Stab Grenzbrigade 5, aufgenommen um 1988 vor der Habsburg (Bild: Quelle unbekannt).

Im Dienst von Land und Verantwortung*

Hannes Müller**

Verfasst durch Martina Suter auf der Grundlage eines Gesprächs mit Hannes Müller.

Hannes Müller, Bezirkslehrer, Chef Nachrichten D im Stab Grenzbrigade 5 unter Stabschef Th. Pfisterer.

Wenn ich auf die gemeinsamen Jahre im Dienst für unsere aargauische Heimat und für die Schweiz zurückblicke, dann erscheint mir Thomas Pfisterer als eine Persönlichkeit, die militärische Führungsstärke, juristische Genauigkeit und tiefe menschliche Verlässlichkeit in selten erreichter Weise vereint. Unsere Zusammenarbeit in der Grenzbrigade 5 war geprägt von einer geteilten Verantwortung für die Sicherheit des Landes – und von einem Vertrauen, das im Laufe der Jahre immer weiter gewachsen ist. In meiner Wahrnehmung gibt es nicht viele Menschen, die so viel Gutes für unser Land, unsere Gesellschaft und unsere Armee geleistet haben wie Thomas Pfisterer.

Ernsthafte Vorbereitung und fachliche Strenge

Die Rolle des Nachrichtendienstes erhielt im Stab der Grenzbrigade 5 ein grosses Gewicht, weil Thomas Pfisterer der sorgfältigen Lagebeurteilung und der realitätsnahen Einschätzung der Bedrohungsszenarien eine zentrale Bedeutung beimass.

Als Chef Nachrichtendienst bestand meine Aufgabe darin, gegnerische Möglichkeiten und Mittel konkret auf unsere aargauische Topografie zu übertragen. Das bedeutete, Bedrohungsszenarien stets aktuell zu halten und nicht abstrakt, sondern lage- und geländegerecht zu denken: am Rhein bei Full, an der Aare bei Stilli, Villigen und Würenlingen, bei Untersiggenthal, Lauffohr, Riniken oder an meinem heutigen Wohnort Remigen. Diese Arbeit war nur möglich, weil Thomas Pfisterer als Stabschef die hohe fachliche Qualität, die dazu nötige Ernsthaftigkeit und die aufwendige Vorbereitung konsequent einforderte – von anderen, vor allem aber von sich selbst.

Während meiner rund 1600 Diensttage hatte ich stets das Gefühl, dass es ihm ein tiefes Anliegen war, sich nicht nur formell, sondern inhaltlich auf den Ernstfall vorzubereiten. Jede Stabsübung, jeder Redaktionsdienst war sorgfältig geplant, getaktet und nachvollziehbar strukturiert. Das hatte seinen Preis: Unser Stab leistete deutlich mehr Diensttage als andere, auch in Zwischenjahren ohne Truppendienst gab es Redaktionsdienste. Doch es empfand kaum jemand diese Mehrbelastung als verlorene Zeit, weil wir spürten, dass alles Sinn machte und auf ein gemeinsames Ziel ausgerichtet war.

Führungsstil: Klarheit, Loyalität und Beteiligung

In vielen gemeinsamen Diensten wurde deutlich, wie stark Thomas Pfisterer auf eine tragfähige, vertrauensvolle Zusammenarbeit im Stab setzte. Er verstand Führungsarbeit nie als Einwegkommunikation von oben nach unten, sondern als Zusammenspiel unterschiedlicher Funktionen, bei dem fachliche Verantwortung und hierarchische Stellung sich ergänzen mussten.

Eine besondere Stärke von Thomas Pfisterer liegt in seiner Fähigkeit zu führen. Seine Erfahrungen als Kompanie- und Bataillonskommandant, die Generalstabsausbildung und später seine Tätigkeit als Regierungsrat prägten einen Führungsstil, der in jedem Moment straff, loyal und klar war. Zugleich nahm er die Mitarbeit der Stabsangehörigen ernst, prüfte ihre Meinungen, erklärte seine Entscheidungen und machte so deutlich, warum er wie entschied.

Der Jurist im Stab: Gründlichkeit und Verantwortungsbewusstsein

In allen Arbeiten mit Thomas Pfisterer war der Richter spürbar: Er wollte den Dingen auf den Grund gehen, Befehle von oben sorgfältig analysieren und bei eigenen Anordnungen immer prüfen, ob diese mit den vorhandenen Mitteln überhaupt durchführbar waren. Ein Befehl zur Errichtung einer Sperre etwa wurde von ihm nicht einfach weitergegeben, sondern in seinem gesamten Verlauf – vom Regiment bis auf Stufe Zug – auf Realisierbarkeit hin durchdacht.

Dasselbe galt bei der Überprüfung von Stützpunkten im Rahmen von Manövern. Es genügte ihm nicht, eine Stellung formal abgenommen zu haben; er suchte nach Umgehungsmöglichkeiten, die bislang übersehen worden waren, und kontrollierte, ob die Verteidigungsanlagen dem Anspruch einer glaubwürdigen Verteidigung wirklich genügten. Diese Gewissenhaftigkeit, dieses stetige Hinterfragen der eigenen Planungen, prägten seine Arbeit im Stab und machten ihn zu einer Autorität, auf die wir uns verlassen konnten.

Patriotismus, historische Verantwortung und bleibende Spuren

Besonders geschätzt habe ich seinen Einsatz zugunsten der Feldzeichen der einzelnen Verbände. Ihm war wichtig, dass diese nicht in Vergessenheit geraten, sondern in würdiger Umgebung sichtbar bleiben. Sein Engagement für das Kommandoposten-Museum in Villnachern und für die Darstellung der Geschichte der Grenzbrigade 5 zeigt seine tief patriotische Haltung und seine Überzeugung, dass die Leistungen dieser Brigade nicht in Vergessenheit geraten dürfen.

Freundschaft, Vertrauen und gemeinsame Verantwortung

Über all den fachlichen, militärischen und politischen Aspekten steht für mich das Persönliche: Wir waren durch die gemeinsame Verantwortung für die Sicherheit unseres Landes eng miteinander verbunden. Die Zusammenarbeit im Stab war kameradschaftlich, oft fast freundschaftlich, und doch liess er nie den geringsten Zweifel daran, wer die letztlich verantwortliche Führung innehatte. Freundschaften, so hat er einmal gesagt, erleichterten es, die schwere Verantwortung für das Wohl des Landes mitzutragen – «das ist auch bei uns kleinen Rädchen nicht anders».

Das tiefe persönliche Vertrauen, das sich zwischen uns über die Jahre entwickelt hat, betrachte ich als ein grosses Geschenk. Es gründet in gemeinsam getragenen Belastungen, in der Offenheit, mit der wir Risiken, Fehler und Zweifel ansprachen, und in der Gewissheit, dass es uns beiden letztlich um dasselbe ging: um unsere aargauische Heimat und die Schweiz, um Truppe und Gemeinden, um Soldaten und Zivilisten, Alte und Junge, potenzielle Opfer wie Verantwortliche. Aus dieser gemeinsamen Verantwortung ist eine Verbundenheit gewachsen, für die ich dankbar bin – und die ein wesentlicher Teil dessen ist, was das Wirken von Thomas Pfisterer für mich persönlich bedeutet.

Im Aargau wird Sorge getragen
zu militärischen Zeitzeugnissen

Hans-Peter Widmer*

Hans-Peter Widmer (*1941) war von 1964-2003 Redaktor, Ressortchef und Mitglied der Redaktionsleitungen des «Brugger Tagblatts», «Aargauer Tagblatts» und der «Aargauer Zeitung»; seither ist er freier Journalist. Er kommentierte das politische Geschehen im Aargau und verfasste die Bücher «Brugg und seine Region», «200 Jahre Zeughaus/Aargauer Militärgeschichte», «Natur- und Kulturlandschaft Reusstal». Er war Vizeammann in Hausen, Grossrat (FDP), Stiftungsrat Reusstal und Vorstandsmitglied Aargauer Wanderwege.

Der Aargau gilt als militärfreundlich. Das hängt mit seiner Lage zusammen. Er ist militärgeografisches und -historisches Kernland. Auf seinem Terrain gab es bis zu 2000 militärische Objekte – mehr als in anderen Kantonen. Viele Einrichtungen werden mittlerweile als Zeitzeugnisse betrachtet. Dass auf ihre Erhaltung geachtet wird, ist auch ein Verdienst von Thomas Pfisterer. Ebenso ist die von ihm initiierte Aufbewahrung ehemaliger Feldzeichen ein Beispiel für die aargauische Pflege der Militärkultur.

Hier hinterliessen schon die Römer mit dem Legionslager Vindonissa, dem einzigen auf Schweizergebiet, nachhaltige Spuren. Desgleichen die Habsburger als jahrhundertelang mächtigste europäische Dynastie, mit ihrem namengebenden Stammsitz, der Habsburg. Auch der junge Kanton Aargau galt nach seiner Gründung 1803 in militärischen Belangen als eidgenössisches Vorbild. Er stellte unverzüglich ein 86-köpfiges «Berufsheer», die Standeskompanie, auf die Beine. Sie eilte bereits 1804 der Zürcher Regierung bei einem Aufstand von Landbewohnern zu Hilfe, wobei sie im Gefecht bei Horgen die grössten Verluste aller kantonalen Kontingente, zehn Tote und neun Verletzte, zu beklagen hatte.

Nach Napoleons Sturz löste der Aargau 1816 die Berufstruppe auf und dehnte die kantonale Miliz bis auf 20’000 Reservisten aus. Dafür stieg der Raumbedarf für Werkstätten, Fuhrwerk- und Kleidermagazine. Das Zeughaus in Aarau entwickelte sich überdies zum Rüstungsbetrieb. Es fabrizierte unter anderem eine Artillerierakete. Die Aargauer führten sie 1845 im zweiten Freischarenzug mit, setzten sie jedoch nicht ein. Als General Dufour am Vorabend des Sonderbundskrieges, 1847, nach Aarau kam, wurde ihm diese Waffe ebenfalls angeboten, aber auch er verzichtete aus humanitären Gründen auf deren Einsatz. In den Freischarenzügen 1844/45 verlor der Aargau 54 Tote, im Sonderbundskrieg 22 Tote und 31 Verletzte.

Militärisch präsenter Aargau

Als die Armee Bundessache wurde, bewahrte der Aargau seine militärische Präsenz mit dem Ausbau der Infanterie‑, Kavallerie- und Geniewaffenplätze Aarau, Brugg und später Bremgarten. In jüngerer Zeit kamen noch ein Armeelogistik‑, ein Aushebungs- und ein Ortskampfzentrum dazu. Diese Stützpunkte sind ein Bekenntnis zur Landesverteidigung. Der Aargau zehrt von Erfahrungen: Als Grenzland litt er wiederholt unter fremden Besatzungen, und in zwei Weltkriegen erlebte er Grenzbesetzungen. Zwei Grossverbände bildeten jahrzehntelang die militärische Heimat der meisten Aargauer Wehrpflichtigen: Die 5. Division von 1874 bis 2003 und die Grenzbrigade 5 von 1939 bis 1994.

Das Militärwesen im Kanton und im Bund prägten auch etliche aargauische Politiker und Kommandanten. Namentlich die Bundesräte Friedrich Frey-Herosé (1848-1866) und Emil Welti (1867-1891) als Chefs des Militärdepartements, General Hans Herzog (1871/72) und die Generalstabschefs Hermann Siegfried (1866-1879), Arnold Keller (1890-1905), Jakob Huber (1940-1945), Hans Senn (1977-1980), Eugen Lüthy (1986-1989) sowie der erste Chef der Armee (CdA) Christophe Keckeis (2004-2007).

Der Zweite Weltkrieg und der Kalte Krieg hinterliessen im nördlichen Aargau, zwischen Rhein, Aare und Limmat 1600 militärische Objekte: Infanterie‑, Artillerie‑, Panzerabwehr- und Beobachtungsbunker, «Toblerone»-Panzersperren, Kommandoposten, Sanitätshilfsstellen und zwei Festungswerke. Sie wurden nach dem Fall der Berliner Mauer, 1989, und dem vermeintlichen Beginn einer neuen Friedensepoche aus der militärischen Nutzung entlassen. Der dafür verantwortliche Bund überliess die ausrangierten Werke dem Schicksal respektive dem Ermessen des Kantons. Glücklicherweise nahm der Verein Militär- und Festungsmuseum Full-Reuenthal dem Bund und Kanton die weitere Betreuungsaufgabe ab. Er erwarb rund hundert Objekte, restaurierte bereits neunzig davon und machte sie der Öffentlichkeit zugänglich. Das ist militärische Denkmalpflege. Die Zeitzeugen erinnern an die schwierigen Jahre des Aktivdienstes mit den damit verbundenen Entbehrungen für die Armeeangehörigen und die Zivilbevölkerung.

Brigade-KP als Besucherobjekt

Unter den ausrangierten militärischen Bauten sticht der einst hochgeheime Kommandoposten (KP) der Grenzbrigade 5 in einem unverdächtigen Bergsporn bei Wallbach, zwischen Schinznach und Villnachern, hervor. Bei Kriegsbeginn stand das in den Fels geschlagene Kommandozentrum ausgerechnet derjenigen Truppe, die einen der diffizilsten Verteidigungsaufträge erfüllte, noch nicht zur Verfügung. Die Aufgabe der Gz Br 5 war es, sich dem aus Norden erwarteten Gegner im Grenzraum von Kaiserstuhl bis Stein «bis zur letzten Patrone» zu widersetzen und vor allem einen feindlichen Durchbruch auf der Achse Koblenz-Brugg – der kürzesten Strecke von der Rheingrenze bis ins Mittelland – zu verhindern.

Auch im Kalten Krieg behielt der KP seine Bedeutung; er wurde sogar um Arbeits- und Schlafräume erweitert. Aus dem Zweiten Weltkrieg blieben zwei Nachweise erhalten: Beim Stolleneingang der Mahnspruch «Wer nicht schweigt, schadet der Heimat», und im Kommandoraum das Wandbild des Freiämter Künstlers René Villiger mit einem Sujet der «Anbauschlacht», der forcierten inländischen Lebensmittelversorgung. Die Stilllegung der Anlage war noch kein Thema, als 1987 die Linienführung der Autobahn N3 durch den Bözberg zu entscheiden war. Die kürzeste Tunnelvariante hätte geradewegs durch den Brigade-KP geführt. Nicht zuletzt deswegen wurde die Nationalstrasse ins Schinznacherfeld verlegt, aber das durfte aus militärischen Geheimhaltungsgründen nicht ausgeplaudert werden. Nur sieben Jahre später wurde die Brigade jedoch aufgelöst und der KP danach komplett ausgeräumt.

Die Anlage wäre ohne die Restitutionspläne des Vereins Militär- und Festungsmuseum Full-Reuenthal wohl endgültig in der Vergessenheit versunken. Dessen Präsident Dr. Thomas Hug wandte sich nach der Inbesitznahme des Objekts wegen Finanzierungs- und Baubewilligungsfragen an den sachkundigen ehemaligen Regierungsrat und Ständerat sowie früheren Stabschef der Grenzbrigade Oberst i Gst Thomas Pfisterer. Auf dessen Empfehlung bewilligte der Regierungsrat aus dem kantonalen Lotteriefonds einen Beitrag von 700’000 Franken für die Wiederherstellung der Festungswerke.

Erfüllter Wunsch

Eine Arbeitsgruppe unter der Leitung des Aargauer Divisionärs aD Andreas Bölsterli bereitete den Umbau vor. Für die originalgerechte Umsetzung sorgten Fritz Gehring und ein motiviertes Team freiwilliger Helfer. Thomas Pfisterer lud an einem Samstag im August 2015 ehemalige Angehörige des Brigadestabs zur Besichtigung des verlassenen Hauptquartiers ein und weckte bei ihnen alte Erinnerungen. Dem früheren Stabschef lag daran, der Öffentlichkeit im einst geheimen KP die Geschichte und den Auftrag der Brigade sowie Eindrücke von den engen Stollen und komfortlosen Arbeits- und Aufenthaltsräumen zu vermitteln. Dieser Wunsch erfüllte sich mit der Eröffnung der Anlage im Oktober 2019.

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Thomas Pfisterer durfte sich Ende Oktober 2019 an der Öffnung des ehemaligen KP der Grenzbrigade 5 für Besucher freuen. Seine Initiative wurde erfolgreich umgesetzt. (Bild: Hans-Peter Widmer).

Generalstabsoffizier Pfisterer hatte mit den sechs letzten Brigade-Kommandanten Benno Siegwart, Hans Hemmeler, Kurt Eichenberger, René Trachsel, Hans-Jörg Huber und Peter Wolf zusammengearbeitet. Seine militärische Laufbahn begann er als Rekrut, Korporal, Zugführer und Kompaniekommandant im Auszugs-Füsilierbataillon 60, das hauptsächlich aus Wehrmännern der Region Baden bestand und der Grenzbrigade 5 zugeteilt war. Danach führte er das traditionsbewusste Schützenbataillon 4 («Schützen Vieri») der Felddivision 5. Zwischendurch absolvierte er die Generalstabsausbildung, bevor er die für einen Milizoffizier intensive Aufgabe des Brigade-Stabschefs mit bis zu zwölf Wochen Militärdienst im Jahr übernahm. Zuletzt diente er im Armeestab als Berater des damaligen VBS-Vorstehers Bundesrat Kaspar Villiger.

Rettung der Feldzeichen

Wie die militärischen Befestigungen sind auch die Feldzeichen, die Fahnen ehemaliger Truppenkörper, ein Stück Erinnerungskultur. Sie gelten als Symbol des Zusammenhalts und der Pflichterfüllung. Die aufgelösten beiden grossen aargauischen Verbände, die Felddivision 5 und die Grenzbrigade 5, gliederten sich in zahlreiche Bataillone und Abteilungen. Die Infanteriebataillone der Division trugen neben den üblichen Nummern auch die Namen ihrer Rekrutierungsgebiete, was ihre regionale Verankerung verdeutlichte: Zofinger Bataillon 55, Wynentaler Bataillon 56, Aarauer Stadtbataillon 57, Freiämter Bataillon 46, plus das Füsilierbataillon 102 aus dem Raum Baden-Lenzburg und das in der Aargauer Militärtradition stark verankerte Schützenbataillon 4.

Auch in der Grenzbrigade 5 existierten rund 40 Bataillonsfahnen und Standarten, zum Teil bis auf die Kompanieebene, um der Kampfmoral besonders exponierter Einheiten im Grenzgebiet Ausdruck zu geben. Als Thomas Pfisterer durch Zufall erfuhr, dass die Feldzeichen der liquidierten Einheiten in Zeughäusern und anderswo dem seligen Ende entgegenmoderten, schritt er ein. Er setzte sich mit dem letzten Kommandanten der Felddivision 5, Divisionär Paul Müller, und mit dem in der aargauischen Militärtradition engagierten Kreiskommandanten Oberst Rolf Stäuble ins Einvernehmen. Es schwebte ihm eine militärische Fahnensammlung im Historischen Museum auf Schloss Lenzburg vor. Aber die zuständigen Instanzen winkten ab. Obwohl der Initiant alle Hebel in Bewegung setzte, liess sich zunächst kein Raum und keine Sponsorenquelle finden.

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Die Fahnengalerie im Militärmuseum Full mit rund 40 Feldzeichen der ehemaligen Einheiten der 1994 aufgelösten Grenzbrigade 5. (Bild: Hans-Peter Widmer).

Aber Thomas Pfisterer kapitulierte nicht. Trotz bürokratischen Hürden setzte er die Rettungsaktion fort und führte sie mit der Unterstützung des Museums Aargau und ehemaliger Truppenkommandanten zu einem guten Ende. Wiederum erwies sich der Verein Militär- und Festungsmuseum als hilfreicher Unterstützer. Er stellte in seinen Ausstellungshallen in Full eine schmucke Galerie für alle Feldzeichen der Grenzbrigade 5 zur Verfügung. Um die Sammlung zu vervollständigen, mussten auch die Fahnen von aufgelösten Einheiten aus den Kantonen Basel-Stadt und Bern, die der «Aargauer» Brigade zugeteilt waren, nach Full geholt werden. Das gelang schliesslich dank Pfisterers guten persönlichen, militärischen und politischen Beziehungen. Zu den Trouvaillen in der Fahnenburg gehört die Standarte des ehemaligen Werk Bat ad hoc 5 – wie sie in keiner Armeeweisung vorkam. Der damalige Bataillonskommandant Fritz Iten gab sie in Auftrag und bezahlte sie auch gleich selber, um die Militärbürokratie nicht zu bemühen.

Weil für die Infanterie-Bataillonsfahnen der 5. Division keine zentrale Lösung möglich wurde, kam Thomas Pfisterer auf die Idee, diese Feldzeichen dezentral, an öffentlich zugänglichen Standorten in den Stammgebieten der ehemaligen Truppenkörper unterzubringen: Im Rathaus Wettingen das S. Bat 4, in der Gemeindeverwaltung Muri das Füs Bat 46, im Museum Zofingen das Füs Bat 55, im Tabakmuseum Reinach das Füs Bat 56, im Rathaus Aarau das Füs Bat 57 und zeitweise im Gemeindehaus Ennetbaden das Füs Bat 102. Hier könnte es zu einem Standortwechsel kommen. Dabei sind wieder Thomas Pfisterers Beziehungen und Ausdauer gefragt. Er gibt nicht klein bei.

Si vis pacem, para bellum

Jean-Pierre Gallati*

Lic. iur. Jean-Pierre Gallati (1966) arbeitete als Anwalt in Berikon und nahm eine Tätigkeit als Verwaltungsrat wahr. Von 2006 bis 2015 war er Mitglied des Einwohnerrats Wohlen, von 2009 bis 2019 Mitglied des Grossen Rats Kanton Aargau und ab 2015 Fraktionschef der SVP. Von 2019 bis 2020 gehörte er dem Nationalrat an. Seit 2019 ist er Regierungsrat des Kantons Aargau.

Thomas Pfisterers öffentliche Laufbahn verlief eindrücklich: Vom aargauischen Verfassungsrat über das Obergericht (Verwaltungsgericht), das Bundesgericht, den Regierungsrat und den Ständerat wirkte Thomas Pfisterer mit enormer Schaffenskraft über vier Jahrzehnte in höchsten Gefilden der aargauischen sowie schweizerischen Justiz und Politik.

Eher abseits der öffentlichen Wahrnehmung absolvierte Thomas Pfisterer als Milizsoldat und als Offizier der Schweizer Armee während mehr als drei Jahrzehnte weit über 1’000 Diensttage – und dies neben weiteren, zumeist ehrenamtlichen Funktionen. Dieses militärische Engagement ist Zeugnis der inneren Verbundenheit mit seiner Heimat und der aargauischen Bevölkerung. Den weitaus grössten Teil seiner Militärdienste leistete Pfisterer auf aargauischem Boden und bei Aargauer Truppen (u.a. als Mitrailleur-Zugführer in der Füsilierkompanie I/60, als Kommandant der Füsilierkompanie III/60, als Kommandant des Schützenbataillons 4, als Generalstabsoffizier und als Stabschef der Grenzbrigade 5, welche damals unter dem Kommando von Brigadier und Regierungsrat Hans Jörg Huber stand).

In Anbetracht seiner militärischen Leistungen fehlt in Pfisterers cursus honorum nur die Funktion des aargauischen Militärdirektors. Dieses Manko ist zur Hauptsache auf eine aargauische Spezialität zurückzuführen: In keinem anderen Kanton ist die Militärverwaltung im Gesundheitsdepartement angesiedelt. Begründet ist diese Besonderheit darin, dass der Regierungsrat die Militärverwaltung und das damalige Amt für zivile Verteidigung im Jahr 1976 der Gesundheitsdirektion zugewiesen hat, damit deren neuer Vorsteher seine militärische Leidenschaft auch in seinem neuen Amt als Regierungsrat ausleben konnte. Dabei ist es bis heute geblieben; trotz einzelner, unterschiedlich motivierter Versuche, dies zu ändern, obsiegte jeweils die Stabilität der aargauischen Staatsorganisation über den Veränderungswillen.

Zum Zustand der Schweizer Armee

Im Jahr 2014 hat Russland die Krim besetzt und sich das Donezbecken faktisch einverleibt. Seit über vier Jahren führt Russland unter dem Deckmantel einer «militärischen Spezialoperation» einen Vernichtungs- und Unterjochungsfeldzug gegen die gesamte Ukraine. Gleichzeitig lanciert Russland in ganz Europa Desinformationskampagnen und Cyber-Angriffe zur Spaltung der NATO und zur Destabilisierung einzelner Staaten. Die Schweiz hat seit 1989 im Zuge des Falls der Berliner Mauer und ganz im Sinne der «Nie-wieder-Krieg»-Bewegung ihre Armee schrittweise reduziert und sich de facto entwaffnet. Die Schweizer Armee ist nicht mehr in der Lage, einen militärischen Angriff abzuwehren. Mit den Armeereformen «Armee 95», «Armee XXI» (gutgeheissen in einer Volksabstimmung) und «Weiterentwicklung der Armee (WEA)» haben die Bundesbehörden zwischen 1995 und heute die Armee verzwergt und kaputtgespart. Laut dem früheren Chef der Armee, KKdt Thomas Süssli, könnte die Schweizer Armee einen Abwehrkampf nur während weniger Wochen führen. Der Rüstungschef und Direktor Armasuisse, Dr. Urs Loher, bezeichnete die Schweizer Armee im November 2024 wörtlich als «kriegsuntauglich!». Die sogenannte Aufwuchs-Armee ist erstens viel zu klein, und zweitens ist selbst diese Mini-Armee nicht vollständig ausgerüstet: Von sechs Panzer- bzw. mechanisierten Bataillonen sind nur deren zwei und von 17 Infanterie-Bataillonen nur deren sechs voll bestückt. Von vier Artillerie-Abteilungen ist nur eine voll ausgerüstet, was aber insofern keine Rolle mehr spielt, als die Reichweite der Artillerie-Geschütze der Schweizer Armee aus dem Jahr 1968 weniger als 20 km beträgt. Potentielle gegnerische Armeen schiessen mit ihrer Artillerie zwischen 50 und 70 km weit.

Auf der Basis dieser unzulänglichen Rumpf-Armee kann kein Aufwuchs erfolgen. Noch vor einem Aufwuchs müsste die vorhandene Armee ausgerüstet werden. Dass die Schweiz in Krisenzeiten und am Vorabend kriegerischer Auseinandersetzungen ungenügend vorbereitet ist, hat eine lange Tradition: Bereits zu Beginn des deutsch-französischen Kriegs (1870), aber auch vor Beginn des Ersten Weltkriegs (1914) und des Zweiten Weltkriegs (1939) stand es schlecht um die Schweizer Armee. Immerhin darf man den früheren Generationen zugute halten, dass sie ab dem Zeitpunkt des «Erwachens» alles daran setzten, die Verteidigungsfähigkeit schnellstmöglich zu erringen. Heute ist das anders: Die Schweiz ist – abgesehen von Miniaturstaaten – auch vier Jahre nach Beginn des brutalen Angriffs Russlands auf die Ukraine derjenige Staat mit den tiefsten Verteidigungsausgaben. Daran wird sich auf absehbare Zeit auch nichts ändern. Die Elite der Bundespolitik behandelt die Landesverteidigung auch angesichts von Krieg, Massenmord und Kriegsverbrechen mit Nonchalance und grosser Gelassenheit.

Ist die Schweiz ein Sonderfall?

Nachdem die Schweiz in den vergangenen 150 Jahren von Einmärschen fremder Heere verschont geblieben ist, obschon ihre Kriegsvorbereitungen immer mangelhaft waren, dominiert heute die Haltung, dass Kriege unser Land nicht erreichen können. Der Angriff eines fremden Heeres auf schweizerisches Staatsgebiet oder sogar eine Besatzung der Schweiz sei ausgeschlossen. In seinem Vernehmlassungsentwurf für eine «Sicherheitspolitische Strategie der Schweiz 2026» vom 12. Dezember 2025 (Seite 12) bezeichnet der Bundesrat einen umfassenden, bewaffneten und direkten Angriff auf unser Land als «unwahrscheinlich». Auch zu Beginn des Jahres 2022, als die russische Armee bereits in der Angriffsgrundstellung stand, haben die Armeeführung und der Nachrichtendienst des Bundes einen Angriff Russlands auf die Ukraine ausgeschlossen.

In politischen Diskussionen ist oft zu hören, die Schweiz sei «ein Sonderfall». Der Sonderfall Schweiz kenne keine Kriege, keine Inflation, kaum Arbeitslosigkeit, habe todsichere Banken und sei als «Willensnation» ganz generell immun gegen Unbill aller Art. Militärisch könne der Schweiz nichts geschehen, weil sie neutral sei. Die Neutralität biete Gewähr und Schutz gegen Angriffe fremder Staaten und überdies die Gelegenheit, mit allen Ländern gute Geschäfte zu machen.

Während der Covid-19-Pandemie hat auch die Schweiz unterbrochene Lieferketten erlebt. So mangelte es an Hygienemasken, u.a. weil deren Transport in die Schweiz nicht mehr durchgehend möglich war. Weiter mangelte es an Impfstoffen, an Narkosemitteln und ganz generell an Medikamenten. Nach langen Jahren mit einer sehr tiefen oder gar rückläufigen Teuerung stiegen die Preise zwischen 2022 und 2024 unangenehm, wenn auch weniger stark als in den umliegenden Ländern. Was die Energiepreise betrifft, war die Schweiz jedenfalls den gleichen, extremen Steigerungsraten ausgeliefert wie die europäischen Länder. Die schweizerische Versorgung mit Energie ist auf lange Sicht alles andere als gesichert, und auch die Schweizer Banken sind spätestens seit dem faktischen Bankrott der Credit Suisse AG im Jahr 2023 kein Sonderfall mehr. Auch bezüglich Migrationsströme ist unser Land seit den Flüchtlingswellen von 2015/2016 sowie 2022 kein Sonderfall mehr. Ein solcher ist die Schweiz auch nicht (mehr) in Bezug auf ihr Verhältnis zu den Vereinigten Staaten von Amerika. Jedenfalls ist seit dem «Zollhammer» vom 1. August 2025 nichts mehr zu hören von «special relationship» und «sister republics».

Wer im Vertrauen auf den Sonderfall Schweiz, die Neutralität oder das Ausbleiben von Krieg seit der Gründung des Bundesstaats im Jahr 1848 davon ausgeht, die Schweiz bleibe auch in Zukunft vor einer militärischen Auseinandersetzung verschont, dem sei der mehrbändige, im Jahr 2025 publizierte Roman «Operation Tiefer Dorn» von Matthias Vetsch zur Lektüre empfohlen (Band 1: Aufmarsch; Band 2: Infiltration). Vetsch schildert darin ein realistisches Szenario feindlicher Truppen in der Schweiz.

Die Neutralität als Bollwerk gegen fremde Armeen?

Die Neutralität ist seit langer Zeit eine Maxime der schweizerischen Aussenpolitik. Die meisten Schweizer sind damit einverstanden, dass die Schweiz ein neutraler Staat sein soll. Allerdings ist die Neutralität weder in der Bundesverfassung noch in einem Gesetz definiert. Dies soll die im Jahr 2024 bei der Bundeskanzlei eingereichte Volksinitiative zur «Wahrung der schweizerischen Neutralität» ändern, indem sie die Neutralität in einem neuen Artikel 54a in der Bundesverfassung verankern will. Laut deren Absatz 1 soll die Neutralität «immerwährend und bewaffnet» sein. Diese Ambition entspricht einer tief verankerten Meinung in der Bevölkerung. Leider ist die Schweiz auf mindestens 20 Jahre hinaus nicht mehr als «bewaffnet» zu betrachten, weil die Schweizer Armee nicht mehr kriegstauglich ist und weil deren Nachrüstung ungefähr 25 Jahre in Anspruch nehmen wird (unter der Voraussetzung, dass das Bundesparlament die dafür erforderlichen finanziellen Mittel beschliesst).

Mit ihrem neuen Artikel 54a Absatz 2 BV sieht die Neutralitätsinitiative vor, dass die Schweiz keinem Militär- oder Verteidigungsbündnis beitritt, wobei der Fall eines direkten militärischen Angriffs auf die Schweiz oder Handlungen zur Vorbereitung eines solchen Angriffs vorbehalten bleiben. Diesen beiden Vorbehalten liegt ein weiterer Denkfehler zugrunde, weil im Fall eines bereits erfolgten militärischen Angriffs gar keine Zeit für den Beitritt zu einem Bündnis mehr möglich wäre. Feldzüge im 21. Jahrhundert finden nicht mehr im Zeitlupentempo der Hellebardenära statt, wie der russische Angriff auf die Ukraine und der US-amerikanische Raid auf Caracas (Venezuela) gezeigt haben. Das in Zeiten schneller Angriffskriege faktische Bündnisverbot der Neutralitätsinitiative würde unser Land einer grobfahrlässigen existenziellen Bedrohung aussetzen. Vermutlich würde dieses Verbot den Bundesrat zu Geheimabsprachen mit anderen Staaten zwingen bzw. dazu, die Verfassung zu verletzen, um die Schweiz durch den Abschluss eines Bündnisses vor einem Angriff oder einer Besetzung zu bewahren. Auf jeden Fall würde die Annahme der Neutralitätsinitiative den Handlungsspielraum des Bundesrats drastisch verengen, sodass dieser im Kriegsfall nur noch eine Palliativ-Politik betreiben dürfte. Die Neutralität ist eine Überlebensstrategie und kein Selbstzweck.

Zusammengefasst bietet auch die Neutralitätsinitiative keine Gewähr gegen einen militärischen Angriff – ganz im Gegenteil: Die Annahme dieser Initiative würde die Unabhängigkeit und die Existenz unseres Landes geradezu untergraben. Diesen Schluss legt auch das eindrückliche Werk «Die Schweiz und ihre Neutralität» des Historikers Marco Jorio aus dem Jahr 2023 nahe.

Belgien wurde im Ersten Weltkrieg trotz seit 1839 von Grossmächten garantierter Neutralität schon 1914 von deutschen Truppen überrannt (inkl. Massaker, Deportation von Zivilisten, Zerstörung fast aller Städte und Plünderungen). Ein ähnliches Schicksal erlebten im Zweiten Weltkrieg wiederum Belgien und Luxemburg sowie die Niederlande, Dänemark und Norwegen, welche von der Wehrmacht besetzt wurden. Militärische Besetzungen trotz Neutralität erlebten im Zweiten Weltkrieg auch die baltischen Staaten, Polen und Island.

Als Erkenntnis dieser kurzen Betrachtung ergibt sich, dass die Neutralität per se keinen Schutz vor fremden Armeen bietet – auch nicht eine falsch verstandene Neutralität, wie sie die Neutralitätsinitiative vorsieht.

Rezept für die Zukunft

Welchen sicherheitspolitischen Pfad die Schweiz in Zukunft beschreiten will, werden die Eidgenössischen Räte sowie Volk und Stände in Bälde entscheiden müssen. Eine Fortführung des seit den Neunzigerjahren anhaltenden sicherheitspolitischen Schlafwandels und des Hinausschiebens der nötigen Finanzbeschlüsse für die Wiederherstellung der Verteidigungsbereitschaft unseres Landes wäre zwar ein Entscheid, aber ein falscher. Nebenbei gesagt: Auch die Schuldenbremse wird unser Land nicht vor einem militärischen Feind bewahren.

Unabhängig von der aussenpolitischen Strategie (Neutralität, Bündnis oder Alleingang) braucht die Schweiz jederzeit eine Armee, die fähig ist, Angriffe jeder Art abzuwehren.

Thomas Pfisterer hat sich zeit seines Lebens für die Landesverteidigung eingesetzt – zuerst als Soldat und Offizier, danach als Mitglied des Ständerats und zuletzt als Retter der Feldzeichen der Felddivision 5 sowie der Grenzbrigade 5. Deren öffentlich zugängliche Aufbewahrung in Gemeinden der früheren Rekrutierungsräume der entsprechenden Truppenkörper manifestiert Respekt vor der Pflichterfüllung der Wehrmänner der aufgelösten Bataillone, zeugt von Dankbarkeit gegenüber den Familien der Soldaten und offenbart den Willen zur Landesverteidigung.

Thomas Pfisterers enormes Engagement für die Landesverteidigung zeugt von der tiefen Überzeugung, dass sich unser Land im Notfall nicht allein mit der Anwendung rechtlicher Grundsätze oder mit klugen politischen Strategien, sondern nur manu militari retten kann. Und das kostet Geld, braucht Vorbereitung und persönliches Engagement der Bevölkerung. Oder, wie schon die alten Römer wussten: Si vis pacem, para bellum. Auch in dieser Hinsicht ist uns Thomas Pfisterer ein Vorbild.

«50 Jahre Grenzbrigade 5», 1988, Hrsg. Hans-Jörg Huber, Seite 254.

Aus der Welt von Heinrich Zschokke

Die Heinrich-Zschokke-Gesellschaft

Werner Ort*

Dr. phil. Werner Ort (1951), geboren in Aarau, studierte Wirtschaftswissenschaften sowie Geschichte und Germanistik an der Universität Zürich (Lizentiat 1994, Promotion 1996). Von 1976 bis 1979 war er freischaffender Schriftsteller, von 1979 bis 1987 Lektor in Zürich. Ab 1996 leitete er SNF-Forschungsprojekte zum Briefwechsel Heinrich Zschokkes, war Mitgründer der Heinrich-Zschokke-Gesellschaft in Aarau und ist dort wissenschaftlicher Berater.

Ich traf Thomas Pfisterer ein erstes Mal in den 1990er-Jahren, als ich an einer Dissertation über Heinrich Zschokkes politische Zeitschriften arbeitete und mich an einem Projekt zu Zschokkes umfangreicher Korrespondenz beteiligte, um diese Briefe zu transkribieren, zu kommentieren und zu veröffentlichen. Dazu hielt ich mich öfters in Aarau auf, wo ich in den Archiven und Bibliotheken arbeitete. Thomas Pfisterer zeigte sich daran interessiert, und er erkundigte sich immer wieder nach meinen Fortschritten und Resultaten. Dieses Interesse konnte ich mir nur teilweise damit erklären, dass er ein direkter Nachkomme Heinrich Zschokkes war. Es gab und gibt nämlich fast 2’000 Nachfahren, die in einem gedruckten Stammbaum auf- und nachgeführt werden und über verschiedene Länder verstreut leben oder lebten.

Diese Grossfamilie Zschokke traf sich von Zeit zu Zeit zu einem geselligen Beisammensein mit Vorträgen. Ich wurde, als Aussenstehender, einmal mit dazu eingeladen. Max Keller, Doyen aus Bern, und Thomas Pfisterer hielten an diesem Tag patriotische Reden, wobei sich Thomas vor allem an Heinrich Zschokke orientierte. Dann verfügte sich die Gesellschaft in ein Restaurant. Man war per Du und wurde zunächst nach seiner Abstammung von Zschokkes Söhnen gefragt. Ich fühlte mich deplatziert in dieser Runde, war aber dankbar, den Zschokketag einmal miterlebt zu haben. Thomas dagegen war, wie immer, mitten drin.

Der junge Heinrich Zschokke (1771-1848), Tuchmachersohn aus Magdeburg, Doktor der Philosophie und Theologe, erfolgreicher Dichter, bereiste 1795 erstmals die Schweiz, um die liebliche Landschaft kennenzulernen und die Menschen, die angeblich frei lebten von Zwang und Unterdrückung. Er blieb in der Schweiz, um als Volksschriftsteller, Pädagoge und Politiker genau dies tatkräftig zu unterstützen. Dass er sich 1802 im Aargau niederliess, war ein Glücksfall für den Kanton und die Schweiz. Zusammen mit seiner Frau, der Pfarrerstochter Nanny Nüsperli, erzog er seine zwölf Söhne und die einzige Tochter in der «Blumenhalde», wie er seine Villa Nanny zuliebe nannte, seiner «Republik in den eigenen vier Wänden», mit Liebe, aber auch mit Druck, zu musterhaften Bürgern.

Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler der Germanistik, Historik, Pädagogik, neuerdings auch der Theologie und anderer Fächer, befassen sich seit einigen Jahrzehnten vermehrt mit dem vielschreibenden Multitalent Zschokke, der, nach dem Titel einer seiner Erzählungen, ein «Hans Dampf in allen Gassen» war, während eines Vierteljahrhunderts die Aufsicht über die Staatswälder innehatte, ebenso lang im Aargauer Grossrat sass und 1811 Mitgründer der bis heute wirksamen Gesellschaft für vaterländische Kultur wurde, die dem Aargau den Beinamen «Kulturkanton» einbrachte.

Was Zschokkes Lebensgeschichte betrifft, so stützt man sich mit Vorliebe auf seine Selbstdarstellung «Eine Selbstschau», die er als 70-Jähriger verfasste, ein Vermächtnis für seine Kinder, «auf dass sie ihren Vater, an dem sie im Leben so liebend hingen, ganz kennen lernen sollten». Es ist die Bilanz eines langen, bewegten Lebens, glänzend geschrieben, eine Art Beichte, zugleich Memoiren und Schilderung seiner Zeit, aber völlig unzureichend als Biografie, da Zschokke sich auf sein Gedächtnis und die in seinem Besitz befindlichen Materialien abstützte. Seine «Selbstschau» wurde 1977 von Prof. Rémy Charbon neu herausgegeben, um sie wieder greifbar zu machen. Aber noch vor dem Jahr 1998 wurde sie vom Verlag aus dem Verkehr gezogen, vermutlich weil sie in der deutschen Frakturschrift sowieso nur noch von älteren Menschen und wenigen Spezialisten gelesen werden konnte. Für allfällige Interessenten: Aus Charbons Nachlass habe ich den Restposten der «Selbstschau» erhalten.

Wenn man sich ernsthaft mit Zschokkes Lebensgeschichte befassen will, ist es unabdingbar, sich anderer Quellen zu bedienen: Dokumente aus privaten und öffentlichen Archiven, dem Briefwechsel und anderen Zeitzeugnissen. Am Lehrstuhl für Germanistische Linguistik und Dialektologie der Universität Bayreuth wurde unter Leitung von Prof. Robert Hinderling 1988 das Forschungsprojekt «Der Briefwechsel von Heinrich Zschokke» in Angriff genommen, zunächst mit Finanzierung der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG), von April 1990 auch vom Schweizerischen Nationalfonds zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung (SNF) unter der Leitung des Zürcher Professors Rémy Charbon.

Zschokke war ein fleissiger Briefeschreiber mit einem grossen Korrespondentennetz. Leider verbrannte er in einem Autodafé, wie er es nannte, die meisten der ihm zugekommenen Briefe, bis seine Frau Nanny ihm in den Arm fiel, als er auch ihrer beider Korrespondenz dem Feuer übergeben wollte. Er könne nicht zugleich seiner grossen Familie Platz geben und seinen vielen Briefen, meinte er entschuldigend. Ausserdem galten für ihn Korrespondenzen als erledigt, sobald er sie beantwortet hatte, und er entledigte sich ihrer am Jahresende. Zschokkes eigene Briefe wurden eher aufbewahrt, da sie, seiner wachsenden Berühmtheit wegen, für Autografensammler einen grossen materiellen Wert hatten und haben.

Die Bayreuther Forschergruppe brachte durch 44 Archiv- und Bibliotheksreisen im In- und Ausland, mit Anfragen in 75 Instituten und dem Aufspüren von Briefen oder Briefteilen aus Veröffentlichungen oder Auktionskatalogen mehr als 5800 Briefe mit 700 Briefpartnern zutage, die als Kopie oder Mikrofilm gesammelt, in einer Datenbank erfasst und zu mehr als der Hälfte durch Transkription leserlich gemacht wurden. So berichtete uns Dr. Ilona Scherm, nachdem die DFG ihre Unterstützung eingestellt und Prof. Hinderling das Institut geschlossen hatte. Ich fuhr sogleich nach Bayreuth, um wenigstens die Computerdaten zu sichern.

Ein Hilferuf aus Bayreuth war Mitursache, dass im Jahr 2000 die Heinrich-Zschokke-Gesellschaft ins Leben gerufen wurde. Ein anderer Grund war das 200-jährige Gedenkjahr an die Helvetische Republik von 1798, jene Zeit, die in einigen Kantonen als Befreiung, in anderen (Innerschweiz und Bern) als Unterdrückung betrachtet wurde, weil sie auf den Spitzen französischer Bajonette erfolgte. Basel und Zürich reagierten zwiespältig, und Aarau, das vom Joch Berns befreit wurde, war 1798 für einige Monate Hauptstadt und Mittelpunkt der Schweiz. Heinrich Zschokke trat erstmals in diesem Jahr in Aarau auf, als Flüchtling und Vertreter der Bündner Patrioten, wurde Mitarbeiter der Helvetischen Regierung und Gründer der populären Wochenzeitung «Der aufrichtige und wohlerfahrene Schweizerbote, welcher nach seiner Art einfältiglich erzählt, was sich im lieben schweizerischen Vaterlande zugetragen, und was ausserdem die klugen Leute und die Narren in der Welt thun».

Für Thomas Pfisterer war Zschokke ein Vorbild, weil sein Denken der Zukunft, der Verwirklichung von Visionen galt. So schrieb Thomas im Geleitwort zur ersten Ausgabe des «Heinrich-Zschokke-Briefs», der den neuen Verein begleitete. «Sein Wirken war ganz auf die Gegenwart, auf die Beeinflussung seiner Mitmenschen gerichtet.» Und: «Heinrich Zschokke hat massgeblich die Helvetik mitgestaltet und den Bundesstaat, ja die moderne Schweiz vorbereiten helfen.»

Thomas bot sein grosses organisatorisches Talent für die Heinrich-Zschokke-Gesellschaft auf. Er gewann erfahrene Mitglieder der Familie Zschokke, einflussreiche Politiker und Unternehmer, Wissenschaftler, Gemeinde- und Stadtpräsidenten der verschiedenen Bürger- und Wirkorte Zschokkes und Vertreter von Magdeburg und Bayreuth für unsere Ziele. Als am 10. März 2000 die Gründungsversammlung in der «Blumenhalde» und im Jahr darauf die erste Mitgliederversammlung stattfand, waren wir in alle Richtungen vernetzt, stieg die Mitgliederzahl von 17 auf 76 an, und wir konnten verschiedene Projekte in Angriff nehmen. Für mein soeben erschienenes Buch «Guten Morgen, Lieber! Der Briefwechsel Heinrich Zschokkes mit seinem Verleger Sauerländer» wurde ein Druckkostenbeitrag von Fr. 3’000.– überwiesen. Auch ein neues Buch wurde in Aussicht genommen, mit dem Titel «Der modernen Schweiz entgegen. Heinrich Zschokke prägt den Aargau», das unter meiner fachlichen Leitung und unterstützt vom Regierungsrat des Kantons Aargau 2003 zum Jubiläumsjahr «200 Jahre Aargau als selbständiger Stand im Bund der Eidgenossenschaft» herauskommen sollte.

Nach der Gründung der Zschokke-Gesellschaft fanden in Aarau zahlreiche Veranstaltungen statt, die auf ein erwachtes Interesse an Zschokke wiesen und an denen wir mitbeteiligt oder wenigstens anwesend waren. Besonders intensiv wurde unser Kontakt zu Zschokkes Geburtsstadt Magdeburg, wo sich drei kulturelle Vereine und der Oberbürgermeister um uns bemühten. Seit dem Fall der Mauer hatte sich die einst triste Industriestadt modernisiert, waren Einkaufscenter und grosse Parks entstanden. Aber die meisten Einwohner hatten sich mit den neuen Verhältnissen noch nicht zurechtgefunden.

Eine Delegation unseres Vorstands reiste im Mai 2002 nach Magdeburg. Thomas hielt im grossen Saal des Rathauses den Vortrag «Der Aufbau der modernen schweizerischen Demokratie – Beiträge des Magdeburgers Heinrich Zschokke». Drei Wochen später sprach unser Vorstandsmitglied Prof. Rudolf Künzli an der Universität Magdeburg zum Thema «Nützliche Bildung – Ein Magdeburger erzieht die Schweiz». Diese Veranstaltung wurde von der pädagogischen Abteilung durchgeführt.

Die Arbeit am neuen Buch über Zschokkes Wirken im Aargau kam gut voran und konnte zum 200. Jubiläum des Kantons Aargau abgeschlossen werden. Das handliche und gut lesbare Buch, abwechslungsreich bebildert durch die Spezialisten Dominik Sauerländer und Susanne Sauerländer-Mangold, wurde am Morgen des 21. Juni 2003 im Grossratsgebäude in Aarau vor gegen 150 Zuhörern der Öffentlichkeit und der Regierung übergeben, mit zahlreichen Reden und Grussadressen und einem Männerchor aus Zschokkes Heimatgemeinde Ueken im Fricktal. Nachzulesen ist dies im Heinrich-Zschokke-Brief 3 und 4 vom März 2004.

Am Nachmittag des gleichen Tages tagte in Aarau die dritte Jahresversammlung der Heinrich-Zschokke-Gesellschaft, wo wir über das nächste Projekt sprachen: eine umfassende Zschokke-Biografie. Bereits im Vorjahr hatten wir in einer Vorstandssitzung dieses Thema vorbereitet, und an einem Arbeitsessen sprachen Thomas und ich zu zweit darüber.

Ich willigte ein, die Ausführung zu übernehmen, hätte mich aber geweigert, wenn der Bibliothekar der Universitätsbibliothek Bayreuth mir nicht freundlicherweise Kopien der Zschokke-Briefe zugeschickt hätte. Es gab zwar Lücken, aber die waren verschmerzbar.

Die fast täglichen Briefe Zschokkes bildeten den Grundstock der Biografie, da sie über seine jeweiligen Tätigkeiten, sein Befinden und seine Gedanken Aufschluss gaben, wie wenn er ein Tagebuch geführt hätte (was nicht der Fall war). Jetzt brauchte ich die Briefe nur noch richtig zu erfassen, chronologisch zu ordnen und abzuschreiben, wo dies noch nicht oder nur diplomatisch, das heisst zeilen- und zeichengetreu, erfolgt war. Das war eine gewaltige Arbeit. Zudem reiste ich dorthin, wo Zschokke tätig gewesen war (in den ersten 25 Jahren in Deutschland), um in den Bibliotheken und Archiven, in Zeitungen und anderen Dokumenten nach Material zu suchen. Da kam einiges zusammen aus seinem 77-jährigen reich gefüllten Leben.

Je länger ich an der Zschokke-Biografie arbeitete, desto deutlicher trat zutage, dass sich meine Arbeit nicht in einen klaren Zeitplan einordnen liess und die Erwartungen aus dem Vorstand, drei Jahre für das Recherchieren und drei Jahre fürs Schreiben aufzuwenden, nicht erfüllt werden konnten. Auch die Finanzierung durch Sponsoren verlangte nach einer baldigen Fertigstellung.

Für mich stand zunächst die Forschung im Vordergrund, die Freude, Neues zu entdecken, und erst in zweiter Linie das Schreiben. Da ich noch nicht wusste, was ich alles entdecken würde, wenn ich die Archive durchstöberte, wollte ich mich zeitlich noch nicht festlegen. Auf keinen Fall wollte ich lückenhafte Arbeit leisten, wenn schon einmal die Gelegenheit bestand, allen Quellen nachzuspüren.

Allein in den drei Jahren von 1789-1801, die Zschokke als Kommissar der Helvetik in der Innerschweiz und im Tessin verbrachte, war er rastlos unterwegs, hat unendlich viel beobachtet, getan und in die Wege geleitet, während die Helvetische Regierung sich allmählich ihrer Verantwortung entzog. Zschokkes Darstellung wirft ein völlig neues Licht auf diese Epoche, wenn man die Dokumente gründlich untersucht und auswertet. Material war reichlich vorhanden, denn Zschokke nahm seine gesamte Korrespondenz aus jener Zeit mit nach Aarau, da niemand sie beanspruchte, als die Helvetische Republik 1802 in sich zusammenbrach.

Es sind Glücksmomente, wenn man auf solche Archive stösst, und es ist ärgerlich, sie nur flüchtig durchstöbern zu können und nicht publizieren zu dürfen. Immerhin war es mir vergönnt, Zschokkes Tätigkeit als Regierungsstatthalter in Basel gründlich zu studieren und, wenn auch stark gekürzt, zu veröffentlichen. Das war noch, bevor ich mit dem Schreiben der Zschokke-Biografie betraut wurde.

Es gab mancherlei Ablenkung, die mich vom Schreiben abhielt, auch Verpflichtungen, die mit Zschokke in Zusammenhang standen, so die beiden internationalen Symposien, das erste im September 2005 in Aarau zum Thema «Erziehung zur Demokratie», das zweite in Magdeburg im November 2007 mit dem Titel «Populäre Publizistik und Literatur um 1800», wo ich mich stark engagierte. Ferner war ich Mitherausgeber von Büchern mit Erzählungen Zschokkes in der édition lumière von Holger Böning, zu denen wir auch Lesungen veranstalteten. Für mich waren solche Tätigkeiten sehr willkommen. Ich konnte ja nicht nur über Dokumenten brüten, Schriften entziffern und richtig zu deuten versuchen. Anderes musste auch noch getan werden.

So schob sich die Fertigstellung der Zschokke-Biografie immer weiter heraus, zuerst vom Jahr 2009 auf die Jahre 2010 und 2011, schliesslich auf 2013 – während ich die Verzögerungen damit entschuldigte, dass ich alles Wichtige in das Buch hineinbringen wollte, was ich entdeckt hatte, falls nicht in einem Buch, dann halt in zwei Bänden. Ich sah es als meine Pflicht an, das Leben Zschokkes gründlich darzustellen. Wer wusste schon, ob sich später wieder einmal eine Gelegenheit bot? Dennoch suchte auch ich den Abschluss im Jahr 2013.

Am 8. März 2013 konnten wir das erste Exemplar der Zschokke-Biografie von Bruno Meier, dem Leiter des Verlags hier+jetzt, in Empfang nehmen, 710 Seiten lang und anderthalb Kilo schwer. Wieder hatten Dominik Sauerländer und Susanne Sauerländer-Mangold mit der Bebilderung hervorragende Arbeit geleistet.

Am 14. März präsentierten wir das Buch an der Leipziger Buchmesse, fuhren weiter nach Dresden und nach Magdeburg, wo wir das Werk Oberbürgermeister Lutz Trümper übergaben, der mit einer klugen und schönen Ansprache seine Hochschätzung für Heinrich Zschokke zum Ausdruck brachte und die Bedeutung demokratischer Regeln nach dem Ende des Kommunismus würdigte. Thomas und ich schrieben uns in ein Goldenes Buch ein – eine Ehre, die nicht jedem Schweizer zuteil wird. Danach gab es in der Stadtbibliothek ein Treffen mit alten Freunden und ein gemeinsames Abendessen.

In Aarau fand die offizielle Übergabe am 20. April wiederum im Grossratsgebäude statt, mit Ansprachen, Musik und schliesslich mit einer Führung durch die schöne Zschokke-Ausstellung, die Dominik und Susanne Sauerländer-Mangold im Forum Schlossplatz aufgebaut hatten und die später auch in Liestal und in Stans zu sehen war.

Danach stellte sich die Frage, ob oder wie die Heinrich-Zschokke-Gesellschaft weiterbestehen sollte. Thomas und einige ältere Mitglieder zogen sich aus dem Vorstand zurück, beteiligten sich aber weiterhin an den Vereinsangelegenheiten. Die nächsten wichtigen Anlässe fanden 2021 zu Zschokkes 250. Geburtsjahr in Aarau statt, unzählige Veranstaltungen, organisiert und orchestriert von Marianne Blattner, die wir dazu neu in den Vorstand gewählt hatten.

2023 wurde nach langen Vorarbeiten der Zschokke-Film mit dem Titel «Z-S-C-H-O-K-K-E: Ein Deutscher erfindet die Schweiz» von Adrian und Matthias Zschokke fertig und in einer Vorpremiere in Berlin gezeigt. Der Film kam am 17. Oktober 2023 nach Aarau, ins Kino Ideal, und dann in verschiedene Schweizer Städte und Orte. Thomas war öfters dabei, ich nur manchmal, in Bern und in Einsiedeln.

Und nun habe ich den Eindruck, auch für mich sei es an der Zeit, mich von der Heinrich-Zschokke-Gesellschaft zu verabschieden. Ich danke Thomas Pfisterer für seinen Einsatz, für alles! Ohne ihn wäre mein Leben in den vergangenen 25 Jahren nicht so bereichernd gewesen.

Die Heinrich-Zschokke-Gesellschaft hat letztes Jahr beschlossen, nach dem «politischen» Heinrich Zschokke nun sein literarisches Werk vorzustellen. Er war ja einer der meistgelesenen Schriftsteller seiner Zeit! Damit hat sich die Zschokke-Gesellschaft ein herausforderndes neues Ziel für die nächsten Jahre gesetzt.

Heinrich Zschokke und seine Beziehung zu Baselland

Christoph Grauwiller-Straub*

Christoph Grauwiller-Straub war Schweizer BWK-Lehrer, leitete die Klubschule Migros Basel und wirkte später als Schulinspektor in Baselland. Im Militär diente er als Chef Truppeninformationsdienst der Gz Br 5. Er veröffentlichte Studien zur erzgebirgischen Volkskunst sowie zur Freimaurerei in der Schweiz und in Deutschland. Geboren wurde er am 18.2.1944 in Basel. Er wirkte in Schule und Kultur.

Vorwort

Heinrich Zschokke hat eine «komplizierte» Beziehung zu Baselland. Sie beginnt bei Heinrich Zschokkes Herkunft und führt über Aufklärung und Freimaurerei zu den Umbrüchen der Helvetik, zu den Konflikten zwischen Stadt und Landschaft Basel, zur Kantonstrennung sowie zu den Debatten um Schule, Vereine und Öffentlichkeit.

Vom Magdeburger Waisen zum bekannten Autor

Heinrich Zschokke kommt am 22. März 1771 in Magdeburg zur Welt. Er verliert früh seine Eltern und schafft es trotz Schwierigkeiten zur Matura. Schon in jungen Jahren betätigt er sich als Autor und schreibt das Schauspiel «Abellino, der grosse Bandit». Dieses wird zum grossen Erfolg und – wie er selbst schreibt – «machte gar grossen Lärm in Deutschland». Die ersten Aufführungen werden von Goethe in Weimar in Szene gesetzt. Danach studiert Zschokke Theologie und Philosophie und promoviert in Theologie.

Mit 24 Jahren beginnt er seine Reise durch Deutschland in die Schweiz. Unterwegs begegnet er Menschen, die ihn bereits kennen. «Abellino» hat ihn bekannt gemacht. Es wird ihm bewusst, wie rasch sich Ideen verbreiten lassen, wenn man zur Feder greift – was er später immer wieder macht. Darum schreiben die Biografen, er sei Schriftsteller gewesen. In dieser Rolle wird er in Freimaurerlogen als willkommener besuchender Bruder empfangen.

Damit ist ein Thema gesetzt, das ihn fortan begleitet: die Frage, wie Bildung, Öffentlichkeit und politisches Handeln zusammenhängen.

Freimaurerei: Verschwiegenheit, Aufklärung und Gleichwertigkeit

1792 tritt Zschokke in Frankfurt an der Oder in die Freimaurerloge «Au coeur sincère» («Zum aufrichtigen Herzen») ein. Was will dieser Geheimbund? Präziser lautet die Frage: Warum sind die Freimaurer so verschwiegen, und was wollen sie erreichen?

Aufklärerisches Denken, politisches Engagement, Bildung und Erziehung, Humanismus und Toleranz sind die Themen der Logen. Um frei reden und denken zu können, braucht es einen geschützten Ort und die Verschwiegenheit nach aussen. Dies dient auch dem Persönlichkeitsschutz. Sie ermöglicht zugleich, dass der einfache Arbeiter und der Landesherr aufgenommen werden und auf Augenhöhe miteinander reden können; Bildungs- oder Standesunterschiede sollen keine Rolle spielen. Aufgenommen werden «Männer mit gutem Ruf und edlem Streben».

Zschokkes Leitfrage lautet: «Was kann ich tun, um Blutvergiessen zu vermeiden und wie kann ich unterdrückte Menschen von ihrem Joch befreien?»

Ein Blick nach Leipzig zeigt, wie stark Logen in bürgerlichen Milieus verankert sind. Dort sind etwa zwei Drittel der Freimaurer Kaufleute. Sie sprechen Französisch; auch in der Basler Loge wird Französisch gesprochen. Französisch gilt als Diplomaten‑, Amts- und Weltsprache.

Zschokke wohnt in Aarau. Er reist 1810 mit vier Aarauer Freunden nach Freiburg im Breisgau, um in der Loge «Zur edlen Aussicht» die Grundlage zu einer Logengründung in Aarau zu legen. 1811 wird Zschokke in Aarau Mitgründer der «Loge Wilhelm Tell», die noch im selben Jahr den Namen ändert und sich bis heute «Brudertreue» nennt.

Seine Einstellung zur Loge bleibt jedoch zwiespältig. Der «Geheimniskrämerei» steht er ablehnend gegenüber. Dafür tritt er für Demokratie, Bildung und gesellschaftliche Transparenz ein. Er tritt schon bald wieder aus der Loge aus. Die Bekanntschaften bleiben ihm dennoch wertvoll. Er braucht und nutzt sie.

Blick zurück: 1763 und die alte Knechtschaft

Zschokke wird auch als Geschichtsforscher bezeichnet, auch in Bezug auf den Kanton Basel. Er kennt den Kanton Basel; das geht aus seiner Rede in der Kirche Lausen vom 10. April 1836 hervor. Darin weist er auf den Umgang der Stadt im Jahr 1763 mit den Leibeigenen der Landschaft hin: Die Stadt schützt ihre Zünfte, indem sie Gewerbe und Handel auf dem Land verbietet oder einschränkt; so hält sie die Landbevölkerung wirtschaftlich abhängig und verhindert Wohlstand in der Landschaft.

Dieser Rückblick bildet den Hintergrund für die Umbrüche, die Ende des 18. Jahrhunderts in Europa und in der Schweiz einsetzen.

Revolution und Helvetik: Freiheit, Rückschritt und Empörung

In Frankreich kommt es 1789 zur Revolution. Freiheit – Gleichheit – Brüderlichkeit sollen die Zukunft für ein besseres Leben bilden.

1789 verlangen auch die Liestaler mehr Rechte von Basel; Basel lehnt jedoch ab. 1797 reist General Napoleon von Mailand nach Rastatt. Dabei durchquert er die Schweiz und wird von den baslerischen Untertanen mit Glockengeläute und grenzenlosem Jubel empfangen. In Basel empfängt ihn der revolutionsfreundliche Oberzunftmeister Peter Ochs.

Im Januar 1798 marschieren die Franzosen in die Waadt ein, und in mehreren Kantonen werden Freiheitsbäume aufgestellt. Am 20. Januar spricht der Grosse Rat in Basel nun auch den männlichen Bürgern der Landschaft «gleiche Rechte und gleiche Freiheit» zu wie jenen der Stadt. Am 22. Januar 1798 wird auf dem Münsterplatz in Basel die «Feierliche Pflanzung des Freiheits Baums» gefeiert.

Die ganze Schweiz ist nun unter französischer Herrschaft eine «ungeteilte Helvetische Republik», kurz Helvetik. Der teilweise in Frankreich aufgewachsene Zunftmeister Peter Ochs erhält von Napoleon den Auftrag, eine helvetische Verfassung nach französischem Vorbild zu verfassen. Diese zeigt im Grundsatz die Dreiteilung von Judikative, Legislative und Exekutive.

Im November 1798 schaffen die eidgenössischen Räte Bodenzinse und den Zehnten ab. Damit fällt eine grosse Belastung der Landbevölkerung weg. Dadurch wird das Staatsvermögen in seinen Fundamenten erschüttert, denn es entzieht Kirche, Schule, Spitälern und Armenhäusern ihre wichtigsten Einnahmen. Darauf beantragt die Finanzkommission, das Gesetz vom 10. November 1798 über die Abschaffung der Feudallasten zurückzunehmen. Am 15. September 1800 wird dieses Gesetz ausser Kraft gesetzt, was die erneute Verpflichtung für Bodenzins und Zehnten festhält und einen Rückschritt bedeutet.

In der Landschaft Basel artet das in offene Empörung aus. Dazu kommt ein Streit um die Sitze im Kantonsparlament: Sie hätten den Einwohnerzahlen entsprechend verteilt werden müssen. Die Stadt verfügt über 30 Prozent der Einwohner, beansprucht jedoch 69 Prozent der Sitze im Parlament. Die Landbevölkerung blitzt mit Bittschriften ab.

Es gärt nicht nur im Kanton Basel. Auch andernorts kommt es zu heiklen Situationen. Das Vollziehungsdirektorium muss Statthalter ernennen und sie mit den nötigen Befugnissen ausstatten. Sie haben die Aufgabe, «für Ruhe, Ordnung und Frieden» zu sorgen.

In dieser Lage tritt Zschokke als Verwaltungsbeamter und Vermittler auf – zunächst ausserhalb Basels, dann mitten in der Krise.

Statthalterjahre: Stans (1799) und Basel (1800)

Der reformierte Zschokke, den viele als beliebten Schriftsteller schon schätzen, wird 1799 Statthalter im katholischen Stans – eine erste grosse Aufgabe. Dort trifft er auf Johann Heinrich Pestalozzi. Dieser führt ab Januar 1799 im ehemaligen Frauenkloster ein Waisenhaus, das bereits kurz nach seiner Gründung über 80 Kinder zählt.

Die kriegerischen Verhältnisse verlangen nach einem Lazarett. Zschokke löst deshalb das Waisenhaus auf. Die Auflösung ist für Pestalozzi eine Enttäuschung, denn er pflegt zu Zschokke eine gute Beziehung. Dieses Beispiel zeigt jedoch, welchen Herausforderungen sich ein Statthalter Zschokke stellen muss, unbesehen von Freundschaften.

So unvorbereitet treffen ihn die Verhältnisse im Kanton Basel nicht, als er per 21. September 1800 in das Amt des Regierungsstatthalters in Basel gewählt wird, gegen seinen Willen; er sagt, dass er diese Verpflichtung annehmen musste. Den Baslern ist es allerdings nicht ganz geheuer, von einem Deutschen regiert zu werden, den man nicht gut kennt.

«Die Wogen glätten»: Aufstand, Milde und Rückzug

Die Suche nach einem Statthalter in Basel ist schwierig. Alle vor Zschokke Angefragten lehnen dieses Amt dankend oder mit Vorwand ab. Die Gärung auf der Landschaft Basel hat schon bedenklich um sich gegriffen. Gelterkinden rüstet sich zum Sturm gegen den Bodenzins. Zschokke berichtet:

«Ich fand die Gemüter der meisten in voller Gärung… Der Entschluss Bodenzins und Zehnten nicht zu zahlen war fest; man fürchtete keine Exekutionstruppen, sondern wolle lieber alles Unglück ertragen.»

Um das Vertrauen der unruhigen Menge zu gewinnen, schlägt Zschokke den Weg der Milde ein und sucht die Aufständischen durch Entgegenkommen zu besänftigen. Er verspricht, dahin zu arbeiten, dass die Last der Bodenzinse für das laufende Jahr erleichtert werde. Dem Vollziehungsrat schreibt er, das Gesetz wegen Bodenzins und Zehnten sei in der unglücklichsten Epoche erschienen; totale Anarchie könne eventuell die Folge davon sein. Er schliesst:

«Ich wünsche und bitte, dass man das Volk mehr als ein irrendes denn als ein übelgesinntes behandle.»

Sein Rat wird jedoch verworfen und verachtet. Als sich helvetische Truppen bereitmachen und in Sissach ein Mädchen erschossen wird, rücken die Bauern in grosser Zahl bis Liestal vor, wo sich Zschokke aufhält. Zschokke geht zu den Aufständischen, wird jedoch niedergeschrien und später sogar mit dem Tod bedroht.

Der Aufstand zeigt die Schwächen der helvetischen Regierung; Zschokke wird als versöhnlicher Vermittler gelobt, der trotz Beleidigungen und Todesdrohungen für das bedrängte Landvolk eintritt, mildes Vorgehen der Truppen verlangt, Gefangenen hilft – und sich danach «Müde der revolutionären Verhältnisse» ins Privatleben zurückzieht.

1831 bis 1833: Forderungen, Gewalt und Kantonstrennung

Die Landschaft bleibt der Stadt auch trotz Bittschriften untertan. Die alten Forderungen nach Gleichheit aller Stadt- und Landbürger bleiben unerfüllt. Am 4. Januar 1831 werden diese Rechte von der Landschaft ultimativ eingefordert.

Am 7. Januar 1831 wählen 70 Abgeordnete aus 60 Gemeinden 15 Männer in eine provisorische Kantonsregierung, darunter Stephan Gutzwiller und Anton von Blarer an der Spitze. Am 16. Januar 1831 besetzen städtische Truppen Liestal, und die provisorische Regierung flüchtet. Die geflüchtete Regierung der Landschaft wendet sich nun mit Fragen immer wieder an Zschokke. Zudem ist Zschokkes Familie zu dieser Zeit bereits mit Stephan Gutzwiller, dem Chef der provisorischen Regierung, befreundet.

Zschokke wird 1832 in eine Kommission gewählt, die sich mit Instruktionen für Tagsatzungsabgeordnete befasst. Sein erster Auftrag ist es, an den Instruktionen über die Basler Angelegenheiten teilzunehmen; er wird darüber Berichterstatter. Basel hat inzwischen die provisorische Regierung zur Fahndung ausgeschrieben, um sie vor Gericht zu verurteilen. Zweimal kommen die Stadtbasler zu Zschokke und bitten ihn um Unterstützung, da er mit politischen Führern der Landschaft in Kontakt steht. Er empfiehlt ihnen, uneingeschränkte Amnestie zu gewähren, um die Landschaft zurückzugewinnen. Die Positionen bleiben auf beiden Seiten verhärtet.

Am 3. August 1833 zieht die Stadt in die «Schlacht an der Hülftenschanze» gegen die Landschaft mit der entscheidenden Niederlage der Stadt. Eine Woche später besetzen eidgenössische Truppen Stadt und Landschaft und am 17. August 1833 beschliesst die eidgenössische Tagsatzung die Totaltrennung von Stadt und Land.

Pfarrer Emil Zschokke in Lausen: Tagebuchnotizen

Zschokke hatte 13 Kinder. Eines davon war Jakob Friedrich Emil Zschokke.

Emil Zschokke kommt schon vor der Kantonstrennung in die Landschaft

Zschokke führt detailliert Tagebuch. In einem Tagebucheintrag schreibt er zu seinem Amtsantritt:

«Den 6. Jänner 1833 wählte mich die Gemeinde einstimmig zum Pfarrer von Lausen und Furlen. Die Wahl wurde vom Regierungsrath am 12. Jänner bestätigt. Den 20. Jänner Installation.»

«Doch fehlte es auch nicht an grossen Schwierigkeiten. Eine Minorität der Gemeinde war stadtbaslerisch, die sogenannten Aristocraten, anerkannten mich nicht als Pfarrer und besuchten allsonntäglich an dem Pfarrhause vorübergehend den Gottesdienst in der noch nicht getrennten Gemeinde Bubendorf. Ich wurde vom Kirchenrath Basel als übel beleümdetes Subjekt apostrophiert. So dachte ich schon wieder in’s Aargau heimzukehren.»

Am 14. September 1832 fährt Emil Zschokke über den Hauenstein nach Lausen. Am 16. September hält er seine Bettags- und Antrittspredigt – doch die Aristocraten (die pro Basel gesinnte Minderheit) bleiben demonstrativ fern.

Im Frühjahr 1833 verdichten sich seine Aufgaben: Am 1. April 1833 wird Zschokke zum Schulinspektor für Sissach, Thürnen, Zunzgen, Tenniken und Itingen gewählt, und am 2. April 1833 nimmt ihn die Gemeinde als Bürger von Lausen auf. Am 16. April 1833 folgt die Wahl in eine Gesetzesrevisionskommission (mit Dr. Emil Frey, Dr. Troxler aus Aarau, Regierungsrat Blaarer und Landschreiber Hug). Zehn Tage später, am 26. April 1833, erhält er den Auftrag zur Ausarbeitung des Schulgesetzes, das 1835 Gesetzeskraft erlangen wird. Am 5. Mai 1833 schenkt ihm der Landrat das Kantonsbürgerrecht als Anerkennung seines vielseitigen Verdienstes um die Entwicklung des Freistaates.

Dann bricht die politische Gewalt durch: Am 3. August 1833 kommt es zum Bürgerkrieg Stadt gegen Landschaft, der zur Trennung führt.

In einem Tagebucheintrag schreibt er zu den Ereignissen vom 3. August 1833:

«Die Anzeichen mehrten sich, dass Basel es noch einmal auf einen Entscheidungskampf wolle ankommen lassen. Pappa war an diesem Tag an der Tagsatzung in Zürich.»

Pfarrer Emil Zschokke, der Totengräber Gerster und der Witwer Madörin machen sich auf den Weg zum Bad Bubendorf, um die dort Kämpfenden zu unterstützen. Er schreibt im Tagebuch:

«Ich mit Gärtner Gerster von Sissach, Witwer Madörin und dem jungen Grauwyler wurden beschossen.»

Dank diesem Tagebuch weiss ich, Christoph Grauwiller, jetzt, wo sich mein Urgrossvater an diesem Kriegstag aufgehalten hat. Die drei haben meinen Urgrossvater beim Hof Furlen in den Reben gesehen und ihn abkommandiert. Der Kampf war schon entschieden, die Basler Truppen geflüchtet.

Vater Heinrich Zschokke bestätigt seinem Sohn Emil, dass die Tagsatzung hinter der neuen Regierung stehe und alles rechtens sei. Sein Einsatz sei ein Werk politischer Notwendigkeit.

Wenige Wochen später, am 6. Oktober 1833, nimmt Zschokke an einer Hochzeit in Aarau teil – und begegnet auf dem Heimweg Stephan Gutzwiller.

Gutzwiller ist Hauptführer der Baselbieter Revolution. Er ist Advokat und Notar, hat sich nicht nur als Richter, Verfassungsrat und Regierungsrat einen Namen gemacht. Wie Zschokke ist ihm die Förderung des Schulwesens ein Anliegen. Er ist Logenbruder und ein enger Freund Zschokkes. Als am 4. August 1835 die Familie Emil Zschokke das Tauffest des Söhnleins Guido feiert, kommt auch Stephan Gutzwiller zu Besuch.

Logen in der Kantonstrennung: ein Kessel Suppe und Beziehungen

Die Konflikte zwischen Stadt und Landschaft gehen auch an den Freimaurern nicht vorbei. Die Basler Freimaurerloge hat wohl schon um 1800 alle Logenbrüder, die die Landbevölkerung in ihren Bemühungen unterstützen, aus ihrer Loge ausgeschlossen. Diese suchen sofort Kontakt zu anderen Logenbrüdern, und trotz fehlender Postkutschenverbindungen bewältigen sie ab Gelterkinden die «25 Kilometer Fussweg regelmässig über die Staffelegg» zur Loge nach Aarau. Dort werden sie jeweils mit einer Suppe empfangen. Noch heute ist es wohl die einzige Loge, die vor der Logenarbeit im Gedenken eine Suppe aufstellt.

Aus dem politischen Konflikt wird damit auch ein Geflecht von Wegen, Beziehungen und Institutionen, das den neuen Halbkanton prägt.

Die basellandschaftlichen Freimaurer, die mit Zschokke nach der Kantonstrennung am gleichen Strick ziehen, stellen sich als gleichgesinnte aktive Kräfte in den Dienst des neuen Halbkantons. Zschokke unterstützt diese Entwicklung als Tagsatzungsmitglied. Zuerst geht es jedoch ums Aufräumen: Die stadttreuen Pfarrherren und die Lehrer, die nicht bereit sind, die neue Verfassung zu akzeptieren, müssen gehen.

Nach der Kantonstrennung: Aufbau des Halbkantons

Zschokke muss ein ausgezeichnetes Einfühlungsvermögen gehabt haben. Er ist in der Lage, Fähigkeiten, Empfindungen und Emotionen in anderen Menschen zu erkennen. Auch Gedanken kann er nachempfinden und verstehen, um daraus seine Schlüsse zu ziehen. Aus Zschokkes Umfeld und Netzwerk entstehen Trägerfiguren, die Schule, Vereine und Institutionen prägen – und damit zugleich neue politische Konfliktlinien in die Öffentlichkeit und Presse verlagern.

Zschokke wirkt als Anstifter und Förderer: Er gewinnt den jungen Johann Jakob Kettiger für den Lehrerberuf. Kettiger, aufgewachsen in Liestal, wird im jungen Baselland zum Motor der Schul- und Vereinsentwicklung (Schulinspektor, Lehrerbildung, Vereinsgründungen, Mitgründungen zentraler Institutionen). Mit diesem Modernisierungsschub verschiebt sich auch der Streit im Kanton: Um 1850 wird Kettiger zur Symbolfigur im Parteikampf, der über Zeitungen und Flugblätter geführt wird – inklusive Freimaurer-Vorwürfen, öffentlicher Polemik und schliesslich Kettigers Wegzug nach Wettingen, in den Kanton Aargau. Heinrich Zschokke stirbt am 27. Juni 1848, an dem Tag, als die Tagsatzung in Bern den Entwurf der neuen Bundesverfassung verabschiedet, der die Schweiz vom lockeren Staatenbund zum modernen Bundesstaat macht.

In diesem Kanton Aargau werden rund 130 Jahre später die Familien und Nachfahren des «jungen Grauwyler» und von Heinrich Zschokke – also Christoph Grauwiller und Thomas Pfisterer – im Militärdienst im Stab Gz Br 5 wieder aufeinandertreffen.

Ein Leben für die Demokratie

Ein Leben für die Demokratie

Kaspar Villiger

Kaspar Villiger, geboren 05.02.1941. 1966 Diplomingenieur ETH. 1966 bis 1989 Präsident und CEO eines Familienunternehmens. 1982 bis 1989 zuerst Nationalrat, dann Ständerat. 1989 bis 2003 Bundesrat (zuerst Verteidigungsminister, dann Finanzminister). 1995 und 2002 Bundespräsident. 2004 bis 2009 Verwaltungsrat Nestlé, Swiss Re und NZZ. 2009 bis 2012 Verwaltungsratspräsident UBS. 2012 bis 2024 Chairman der UBS Foundation of Economics in Society.

Vom Wert der Demokratie

In der Festschrift für einen ausgewiesenen Demokraten bräuchte ich eigentlich die Wichtigkeit der Demokratie für das Zusammenleben von Menschen in Freiheit und Würde nicht näher zu begründen. Ich will trotzdem kurz darauf eingehen, weil erstens in unserer turbulenten Zeit des Zerfalls einer Weltordnung die Demokratie weltweit herausgefordert ist und weil zweitens erst die Vergegenwärtigung des Wertes der Demokratie für eine freie Gesellschaft es sichtbar werden lässt, welche herausragende Bedeutung Persönlichkeiten vom Range unseres Jubilars für unsere Gesellschaft haben. Wir alle, die wir mit dieser Schrift einen grossen Demokraten ehren, teilen die Überzeugung, dass Demokratie und Rechtsstaat den Menschen die individuelle Entfaltung ermöglichen und sie gleichzeitig vor dem Missbrauch individueller Macht Anderer schützen. Zudem lehrt die Erfahrung, dass Marktwirtschaft und internationale Arbeitsteilung Wohlstand für alle schaffen. Das Zusammenwirken von liberaler Demokratie, Rechtsstaat und Marktwirtschaft erlaubt also Millionen Menschen ein Leben in Freiheit und Würde. Das ist nicht Theorie, sondern globale Erfahrung während einiger Jahrzehnte. Leider aber ist diese komplexe Kombination verletzlich, störanfällig und von innen und aussen stets bedroht. Das ist es ja, was wir gerade jetzt schmerzlich erleben müssen. Umso wichtiger sind Menschen wie Thomas Pfisterer, die im Grunde ihr ganzes Leben der Demokratie verschreiben.

Die Formel

Damit Demokratie funktioniert, muss vieles in komplexen Prozessen zusammenwirken. Ich pflege die Performance einer Demokratie mit einer symbolischen Formel zu versinnbildlichen:

p = f(i,k,m,z)

(Performance ist eine Funktion von Institutionen, Kultur, Menschen und Zufall)

Institutionen i sind sozusagen die «Hardware», innerhalb derer sich die menschliche Tätigkeit entfalten kann. Sie strukturieren das kollektive Zusammenleben und Handeln der Menschen. Die Nobelpreisträger Daron Acemoglu und James Robinson haben gezeigt, dass beispielsweise die ökonomischen Institutionen jene Anreize vermitteln, die Menschen veranlassen, sich auszubilden, zu sparen, zu investieren und zu innovieren, oder eben alles das zu unterlassen. Die Gestaltung der Institutionen mit ihren Instrumenten wie demokratische Spielregeln, Rechtsstaat, Gewaltenteilung, Freiheits- und Menschenrechten, Wirtschaftsordnung usw. ist ganz zentral für den Erfolg einer Demokratie. Allerdings genügt das nicht.

Ebenso wichtig ist alles das, was man unter Kultur k im Sinne von ungeschriebenen, aber breit akzeptierten demokratischen und ethischen Überzeugungen, Werten, Normen und Verhaltensstandards subsumieren kann. Sie ist gleichsam die «Software» des menschlichen Zusammenlebens und ist nichts Angeborenes, sondern etwas von Menschen Geschaffenes, Künstliches, damit auch Verletzliches. So wird eine Demokratie immer nur dann funktionieren, wenn im Volk eine hinreichende Schnittmenge demokratischer Werte breit akzeptiert ist, etwa die Bereitschaft, demokratische Entscheide bei Wahlen oder Referenden auch dann zu akzeptieren, wenn man bei den Verlierern ist.

Dass auch die Menschen m zählen, liegt auf der Hand. Der Zufall schliesslich spielt in unserer komplexen Wirklichkeit eine viel grössere Rolle, als uns meist bewusst ist. Wichtig nun ist zu erkennen, dass die Elemente i, k, m und z interagieren und sich gegenseitig beeinflussen.

Der Faktor Mensch und seine Kultur

Es sollen hier nun aber der Faktor Mensch m und seine Interaktion mit der Kultur k vertieft werden. Nach dem Zerfall der Sowjetunion, als Demokratie und Marktwirtschaft augenscheinlich über Diktatur und Staatswirtschaft triumphiert hatten, setzte sich im Westen der Glaube durch, man könne durch den einfachen Export von Demokratie in autokratisch regierte Länder die Welt befrieden und zu Wohlstand führen. Dazu genüge es, eine despotische oder unfähige Regierung zu entfernen, in einer schönen Verfassung gute demokratische Institutionen i festzuschreiben und freie Wahlen durchzuführen. Das erwies sich als fataler Fehlschluss. Die besten Institutionen i nützen nichts, wenn m und k nicht mitspielen. Der deutsche Staatsrechtler Ernst-Wolfgang Böckenförde hat das mit seinem berühmten Diktum so ausgedrückt: «Der freiheitliche, säkularisierte Staat lebt von Voraussetzungen, die er selbst nicht garantieren kann.» Es sind zwei im weiten Sinne kulturelle Voraussetzungen, die den Menschen erlauben, ein erfolgreiches demokratisches Sozialmodell zu leben: Erstens eine hinreichende gemeinsame Schnittmenge von demokratischen Werten und zweitens politische Urteilskraft. Der Politikwissenschaftler Herfried Münkler schreibt, politische Urteilskraft und Gemeinsinn bildeten die wichtigste Verteidigungslinie der Demokratie. Gerade in einer direkten Demokratie ist diese Urteilskraft zentral. Sie aufzubauen gehört zu den vornehmsten Aufgaben des Bildungssystems und der Zivilgesellschaft. Das m betrifft in diesem Zusammenhang die Gesellschaft als Ganzes.

Das m im Sinne von Individuen ist allerdings in der Demokratie von ebenso grosser Bedeutung. Es macht einen Unterschied, ob die USA von Donald Trump oder Joe Biden regiert werden. Es ist eine alte Streitfrage, ob der Zeitgeist seine politischen Führer hervorbringt und dass damit die Geschichte ähnlich verliefe, wenn die Hitlers oder Putins nicht geboren worden wären, oder ob politische Persönlichkeiten die Geschichte massgeblich beeinflussen können. Ich bin der Meinung, dass beides komplementär zusammenwirkt und dass damit Individuen grossen Einfluss haben. Es kommt nicht von ungefähr, dass der an der London School of Economics lehrende Tim Besley zum Schluss gekommen ist, dass die Wahrscheinlichkeit eines Staates, in eine dramatische Krise abzustürzen, umso grösser ist, je weniger dessen Exekutive kontrolliert ist. Dieses Risiko gilt nicht nur für die Putins dieser Welt, sondern auch für die Trumps. Es wäre zu wünschen, dass sich gerade auch die amerikanische Zivilgesellschaft dieses Risikos bewusst würde. Es sind aber nicht nur die Individuen ganz oben, die zählen. In jeder Demokratie gibt es Menschen, die – wie gut die Demokratie auch funktionieren mag – in Opposition zu dieser Demokratie stehen. Sie werden die Demokratie nicht verteidigen und vielleicht sogar Populisten folgen, die bewusst die demokratischen Werte zu zersetzen beginnen. Solches sehen wir zurzeit in vielen Demokratien. Dann gibt es die grosse Zahl jener, denen die Politik schlicht egal ist oder die einen dumpfen, lähmenden Unmut empfinden. Sie werden wenig in die eigene politische Urteilsfähigkeit investieren. Aber Gleichgültigkeit ist zwar ein sanftes, aber langfristig sehr wirksames Gift, das eine Demokratie schwächen kann. Deshalb braucht jede Demokratie einen hinreichenden Anteil an Menschen, die sich für politische Belange interessieren, das Geschehen kritisch verfolgen, in unterschiedlicher Intensität am politischen Leben teilnehmen und sich, trotz unterschiedlichster politischer Meinungen, für eine lebendige Demokratie einsetzen. Dass dabei die Amtsträger aller Stufen, also die politische Elite im guten Sinne, eine besondere Verantwortung tragen, versteht sich von selbst. Diese Gruppe ist in der Schweiz mit ihrem Milizprinzip besonders gross. Das ist eine grosse Chance, denn diese Gruppe verkörpert recht eigentlich das reale Funktionieren der Demokratie. Natürlich ist vor allem die Qualität der Arbeit wichtig, die diese Gruppe leistet, aber nicht nur. Ebenso wichtig ist ihre Vorbildwirkung in der Breite. Helmut Schmidt hat einmal gesagt, schlechte Vorbilder verdürben die Sitten. Ich erinnere mich, dass in einem europäischen Land die Steuerhinterziehung sprunghaft anstieg, als ein wichtiger Minister bei diesem Delikt erwischt wurde. Ein neueres Beispiel ist der argentinische Präsident Milei, dessen Anspruch, die Korruption auszumerzen, völlig unglaubwürdig wurde, als seine Schwester offenbar als in korrupte Machenschaften verwickelt ertappt wurde. So ist denn leider auch zu vermuten, dass das Vorbild des amerikanischen Präsidenten, der lügt, Hass sät, transparent korrupt ist und Günstlingswirtschaft betreibt, verheerende Folgen auf die politische Kultur nicht nur der USA hat. Umgekehrt können einzelne Persönlichkeiten enormen Einfluss zum Besseren bewirken. Ich denke an Namen wie Churchill oder Mandela. Es ist in einer Demokratie also nicht nur von Belang, was die führenden Menschen konkret leisten, sondern auch, welche Werte sie glaubwürdig verkörpern.

Ein Leben für die Demokratie

In diesem Kontext ist die eindrückliche Lebensleistung von Thomas Pfisterer zu würdigen. Er und ich sind Jahrgänger, und wir besuchten gleichzeitig die legendäre Alte Kantonsschule in Aarau. Allerdings kannten wir uns nicht näher, denn er besuchte das klassische Gymnasium und ich die damalige mathematisch-naturwissenschaftlich geprägte Oberrealabteilung. Wir beide waren Mitglied einer Mittelschulverbindung, er der Zofingia, ich der Argovia. Aber schon damals wusste man klassenübergreifend, dass da im Gymi einer am Werk war, der es dereinst zu etwas bringen werde: hochintelligent, strukturiert, zielstrebig und leistungsstark. Eine indirekte Beziehung zu ihm entstand, als ich 1972 in die liberale Fraktion des Grossen Rates des Kantons Luzern eintrat, der auch Thomas’ Vater Markus Pfisterer angehörte. Dieser, der in bester unternehmerischer Tradition eine Maschinenfabrik führte, überzeugte mich als jungen Politiker durch seine unternehmerische Kompetenz, seine im besten Sinne liberale Grundhaltung und seine vorbildlichen ordnungspolitischen Überzeugungen. Ich denke, dass Vater Pfisterer auf die politischen Überzeugungen seines Sohnes nicht geringen Einfluss gehabt haben dürfte.

Die ersten Jahre von Thomas Pfisterers steiler Karriere verfolgte ich aus einer gewissen Distanz mit grossem Respekt vor seiner beeindruckenden Leistungsfähigkeit. Erst als Bundesrat konnte ich dann sein Wirken aus unmittelbarer Nähe beobachten. Kaum einer konnte ein derart breites Leistungsprofil wie er ausweisen, der sich als Mitglied aller drei Gewalten – der Judikative, der Exekutive und der Legislative – sowie der Armee durch ausgezeichnete Arbeit hervorgetan hatte. In allen Bereichen, sei es im Verwaltungs- oder Bundesgericht, im Regierungs- oder Ständerat oder im Generalstab der Armee, zeichnete er sich durch eine glückliche Kombination von fundiertem theoretischem Wissen und Sinn für das praktisch Machbare aus. Gerade im Ständerat zahlte sich sein enorm breiter Erfahrungshorizont aus. Zusammenfassend dürfen wir feststellen, dass sich Thomas Pfisterer auf allen bundesstaatlichen Ebenen und in Funktionen aller drei demokratischen Gewalten grosse Verdienste erworben hat. Und auch nach seinem Rücktritt aus dem Berufsleben stellte er sich immer wieder zur Verfügung, wenn seine Erfahrung zur Lösung eines kniffligen rechtlichen oder politischen Problems gefragt war.

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Debatte Bundespräsident Kaspar Villiger, rechts, und Thomas Pfisterer (FDP, AG), links, 19. September 2002 (KEYSTONE/Lukas Lehmann).

Ich habe oben darauf hingewiesen, dass jede Demokratie Menschen braucht, die sich ihr verschreiben und unermüdlich in Wort, Schrift und Tat für deren Gelingen eintreten. Man kann mit Fug behaupten, dass Thomas Pfisterer zu jenen Menschen gehört, ohne die das komplexe Räderwerk einer anspruchsvollen Demokratie nicht funktionieren könnte. Es waren nicht nur sein handwerkliches Können und seine beeindruckende Leistung, die ihn zum demokratischen Vorbild machten, sondern seine Charakterstärke, seine Unbestechlichkeit, sein Sinn für das Vernünftige und seine unerschütterlichen liberalen Überzeugungen.

Lebenslauf, einschlägige Publikationen und Dank

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Thomas Pfisterer im Frühling 2026 (Bild: Familie Pfisterer).

Lebenslauf von Thomas Pfisterer

Persönlich: Geboren am 7. Mai 1941, Bürger von Aarau und Basel; aufgewachsen in Zofingen, ab 1947 in Baden; verheiratet seit 1966 mit Silvia, geborene Ott, drei Söhne Andreas, Markus und Lukas sowie neun Enkelkinder; wohnhaft in Aarau.

Schulen: Volksschule in Baden; Matur Typ B Alte Kantonsschule Aarau; Studium der Rechtswissenschaft in Basel und Bern sowie Yale (USA); 1965 Lizentiat, berufsbegleitend 1968 Doktorat, 1969 aargauisches Fürsprecherexamen, 1971 (ordentlicher) Master of Law (LL.M.).

Berufspraxis:

1966–1974 Gerichtsschreiber Bezirksgericht Aarau und am Obergericht Aargau, erster Gerichtsschreiber am neu gegründeten Verwaltungsgericht Aargau; 1973–1974 Chef Rechtsabteilung des Delegierten für Raumplanung (EJPD) und nebenamtlicher Verwaltungsrichter Aargau.

1974–1991 Verwaltungsgerichtspräsident (3. Kammer)/Oberrichter (1974–1985); 1978 nebenamtlicher Ersatzrichter und ab 1985 hauptamtlicher Bundesrichter; 1973 bis 1980 Mitglied des Aargauer Verfassungsrats.

1971–1991/1999-2006 Lehrtätigkeit; 1971 bis 1978 Dozent für Bau- und Raumplanungsrecht HTL Brugg-Windisch; ab 1978 an der HSG/Universität St. Gallen Vorlesungen und Übungen in Staats- und Verwaltungsrecht sowie Mediation: 1978-1985 regelmässig, ab 1991 einzelne, ab 1999–2006 wieder regelmässig; 1985 Habilitation (Privatdozent), Titularprofessor für Staats- und Verwaltungsrecht, Mediation an der Universität St. Gallen.

1991–2000 Regierungsrat des Kantons Aargau, Landammann 1994/1995 und 1999/2000.

1999–2007 Ständerat des Kantons Aargau.

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Kommandant Schützenbataillon 4 (Bild: Familie Pfisterer).

Militärisch eingeteilt bis 1994; Infanterist; Oberst im Generalstab; Stabschef der Aargauer Grenzbrigade 5, Armeestab; 2430 Diensttage.

Ehemalige ehrenamtliche Tätigkeiten (Auswahl):

Schweizerisches Mitglied des Boards of Federation (www.forumfed.org)

Präsident und Ehrenpräsident der International Takhi Group (www.savethewildhorse.​org)

Präsident der Schweizerischen Richtervereinigung für Mediation GEMME (www.​gemme.​ch)

(Gründungs-)Präsident der Heinrich Zschokke-Gesellschaft (www.heinrichzschokke.​ch)

Präsident der Stadtmusik Aarau (www.stadtmusik-aarau.ch)

Ehrungen

2012 Orden Northern Star der Mongolei, höchste Auszeichnung für Nichtmongolen, überreicht durch Präsident Tsakhiagiin Elbegdorj, zusammen mit seinem Advisor und späteren Aussenminister Lundeg Purevsuren

2012 Schweizer Mediationspreis, Schweizer Dachverband Mediation SDV-FSM

2015 Doctor Honoris Causa der Universität Zürich (med. vet.) für das «Projekt Demokratie für den Naturschutz» («für die Erhaltung der vom Aussterben bedrohten Przewalski-Pferde, indem er durch Artenschutz dieser Tiere eine nachhaltige politische Dimension verliehen hat»)

2015 Ehrenpräsident der International Takhi Group

2016 Fellow of the FORUM OF FEDERATIONS

«Pfisterer – Linde», gepflanzt am Jura-Höhenweg zwischen Benkerjoch und Wasserfluh nach dem Ausscheiden aus dem Regierungsrat durch Mitarbeitende des Baudepartements «als Dank für seine Leistungen zur Erhaltung und Aufwertung der Aargauer Landschaft»

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Pfisterer-Linde am Aargauer Jura-Höhenweg. Ein Geschenk von Mitarbeitenden nach dem Ausscheiden aus dem Regierungsrat (Bilder: Familie Pfisterer).

Publikationsliste (Auszug)

Stand Mai 2026

Vom Beitrag des Parlaments zur dynamischen Rechtsübernahme, in: ZBl 08/2024, S. 401 f.

Ein Plus für die Demokratie, Minimalstandard für die Mitsprache von Parlament und Volk beim Rahmenabkommen oder bei weiteren Verträgen mit der EU, Verlag Europainstitut bei der Universität Zürich EIZ Publishing 2023

Die direkte Demokratie nach der Kantonsverfassung vom 25. Juni 1980 – und heute?, in: Beatrice Ziegler/Andreas Glaser, Direkte Demokratie im Kanton Aargau in Geschichte und Gegenwart, Schriften zur Demokratieforschung, hrsg. durch das Zentrum für Demokratie Aarau ZDA, Zürich/Basel/Genf 2020, S. 99 ff.

Art. 33a (Verfahrenssprache) und Art. 33b (Gütliche Einigung und Mediation), Kommentar in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler, VwVG – Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2. Auflage, Zürich/St. Gallen 2019

Intergovernmental Relations in Switzerland: An Unfamiliar Term for a Necessary Concept, in: Johanne Poirier/Cheryl Saunders/John Kincaid (eds.); published for the Forum of Federations/Forum des fédérations, International Association of Centers for Federal Studies (IACFS), Don Mills, Ontario, Canada: Oxford University Press 2015, pp. 379–419

Federal and Democratic Participation in Environmental Policy in Switzerland. A short Survey, in: P G Dhar Chakrabarti/Nidhi Srivastava, Green Federalism. Experiences and Practices, International Conference on Strengthening Green Federations Sharing International Practices on 29th and 30th 2012, New Delhi, The Energy and Resources Institute and Forum of Federations, 2015, pp. 147

Art. 54 Abs. 3, Art. 55 und Art. 56 und ergänzende Bemerkungen, in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender (Hrsg.), Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Auflage, Zürich/St. Gallen 2014

Die Kantone mit dem Bund in der EU-Zusammenarbeit – Art. 54 Abs. 3, 55 und 56 BV und deren Anwendung auf die bilateralen Verträge, in: Odendahl et al. (Hrsg.), Schriften zur Grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, Band 9, Zürich/St. Gallen 2014

Beteiligung in der Schweiz am Beispiel des Umweltschutzes, in: Hannover Konfliktmanagement Kongress 2013 (www.km-kongress.de) vom 27./28.9. 2013, Fassung 24.11.2013

Report on the principles of federalism, Guidelines on good federal practices – a Swiss contribution, in: Christian J. Hegemer/Hanns Bühler (Hrsg.), Federalism in Asia and Beyond. The Wildbad Kreuth Federalism Days 2012, S. 91 ff.

Intergovernmental Relations, in: Arnold Koller, Daniel Thürer, Bernard Dafflon, Bernhard Ehrenzeller, Thomas Pfisterer, and Bernhard Waldmann, Principles of Federalism: Guidelines for Good Federal Practices – A Swiss Contribution, Zurich/St. Gall: Dike, 2012, 54pp.

Die Verfassungsreform 1994 – 1999 und die Etablierung der KdK, in: Institut für Föderalismus, 20 Jahre KdK, Bern 2013, S. 37 ff.

Aspekte von Europapolitik und Föderalismus, in: Schweiz. Zeitschrift für internationales und europäisches Recht (SZIER), Jg. 21 (2011), S. 129 ff.

Der bilaterale Weg, Verbesserungsansätze und die Kantone – primär rechtlich-institutionelle Fragen, in: ZBl 112/2011, S. 285 ff.

Einigung, Mediation und Schlichtung – Einführung in Art. 33b VwVG, in: AJP 12/2010, S. 1540 ff.

Einigung und Mediation im Verwaltungsverfahren des schweizerischen Bundesrechts – eine kurze Einführung, in: Konfliktlösung im Konsens. Schiedsgerichtsbarkeit, Diversion, Mediation, 7. Fakultätstag der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Karl-Franzens-Universität Graz, 7. Mai 2010

Einigung, Mediation sowie Schlichtung – ein Überblick zu Art. 33b VwVG, in: «Justice – Justiz – Giustizia» 2010/4, ISSN 1661-2981, www.richterzeitung.ch

Lienhard Andreas/Pfisterer Thomas, PPP – Was fehlt zum Durchbruch?, Zürich et al. 2010

Einigung, Mediation und Schlichtung – Einführung in Art. 33b VwVG, in: AJP 12/2010, S. 1540 ff.

Die Bundesverfassung vor Vielfalt und Einheit im Wandel, in: AJP 06/2009, S. 706 ff.

Einigung und Mediation – Übersicht über die aktuelle Bundesgesetzgebung, in: AJP 01/2008, S. 3 ff.

Mitwirkung der Kantone in der schweizerischen Bundesverfassung, in: Peter Bussjäger/Felix Knüpling (Hrsg.), Können Verfassungsreformen gelingen?, Wien 2008

Die Kantone in der intensivierten Zusammenarbeit mit der EU, in: Der Weg zum Recht, Festschrift für Alfred Bühler, Michael Leupold/David Rüetschi/Damian Stauber/Meinrad Vetter (Hrsg.), Zürich/Basel/Genf 2008, S. 353 ff.

Auswirkungen der Justizreform des Bundes auf die Kantone, zusammen mit Rainer J. Schweizer, in: AJP 06/2007, S. 795 ff.

Europapolitik mit direkter Demokratie, in: Forum Helveticum, Die Stellung der Schweiz in Europa, 16. Schriftenreihe, Lenzburg 2007

Unterwegs zur Einigung mit Mediation in der schweizerischen ZPO, SJZ 103/2007, S. 541 ff.

Verfassungsmässigkeit der Armeereform – Kommentar, ASMZ Nr. 6, Juni 2007, S. 9

Die Föderalismusreform in der Schweiz vor der aktuellen und künftigen Europapolitik, in: Europa Forum Luzern, Referat 31.10.2006, Februar 2007

Der kantonale Gesetzgeber vor der Reform der Bundesrechtspflege, in: Bernhard Ehrenzeller/Rainer J. Schweizer (Hrsg.), Die Reorganisation der Bundesrechtspflege – Neuerungen und Auswirkungen in der Praxis, St. Gallen 2006, S. 257 ff.

Kosten, Mehrkosten und Politik in der NEAT, in: AlpTransit-Tagung 2005 Swiss Tunnel Congress, Fachtagung für Untertagbau, Lötschberg-Basistunnel/Gotthard-Basistunnel, 22. Juni 2005, SIA, Dokumentation D 0215 Band 4, S. 7 ff.

Von der gerichtlichen Beratung der Gesetzgebung, in: Aargauischer Anwaltsverband (Hrsg.), Festschrift 100 Jahre Aargauischer Anwaltsverband, Veröffentlichungen zum aargauischen Recht, Band 47, Zürich 2005, S. 57 ff.

Verhandeln und Konsens im Verwaltungs- und insbesondere im Umweltrecht, in: Umweltrecht in der Praxis (URP) 2/2005, S. 99 ff.

Kantone in der schweizerischen Europapolitik, in: Perspektiven der Wirtschaftspolitik, Festschrift zum 65. Geburtstag von Prof. Dr. René L. Frey, Christoph A. Schaltegger und Stefan C. Schaltegger (Hrsg.), Zürich 2004

Konsens und Mediation im Verwaltungsbereich, Vom Familien- über das Wirtschafts- zum Verwaltungsrecht, Zürich 2004

Von den Beiträgen des Magdeburgers Heinrich Zschokke zum Aufbau der modernen Schweiz, in: Almanach 2002/2003, Literarische Gesellschaft Magdeburg e.V., S. 7 ff.

Über Konsens- und Mediationslösungen im öffentlichen Recht (konferieren statt prozessieren), in: ZSR 121/2002, S. 169 ff.

Föderalismus und Europapolitik-Reformbedürfnisse, in: Roberto Bernhard, Föderalismus hat Zukunft, Neue Helvetische Gesellschaft (NHG), Jahrbuch «Die Schweiz» 2001/2002, Aarau 2002, S. 68 ff.

Der schweizerische Föderalismus vor der Herausforderung eines möglichen Beitritts der Schweiz zur Europäischen Union, in: Konferenz der Kantonsregierungen (Hrsg.), Die Kantone vor der Herausforderung eines EU-Beitritts, Bericht der Arbeitsgruppe «Europa-Reformen der Kantone», Zürich 2001, S. 287 ff.

Auslandbeziehungen der Kantone, in: Daniel Thürer u.a., Handbuch zum Schweizerischen Staatsrecht, Zürich 2001, § 33

Die Europareformen der Kantone – ein Zwischenbericht, in: Thomas Cottier/Alexandra Caplazi (Hrsg.), Die Kantone im Integrationsprozess, zwölf Arbeitspapiere, Swiss Papers on European Integration, Bern/Zürich 2000

Erneuerung des Föderalismus und innere Reformen in den Kantonen (mit Belegen aus dem Aargau) in: ZBl 08/1999, S. 411 ff.

Botschafter Krafft – Verständnis für die vielgestaltige Schweiz, Verständnis für die Mitwirkung der Kantone; in: De l’arbre de Toledano à la pomme de Ambassadeur; Recueil de souvenirs dédié par ses amis à Ambassadeur Mathias Krafft, Dezember 1998; 25 ff.

Von der Kompetenzverteilung zur besseren Erfüllung der Bundesaufgaben – Das Verhältnis Bund-Kantone im Wandel, in: Bernhard Ehrenzeller u.a. Der Verfassungsstaat vor neuen Herausforderungen, Festschrift für Yvo Hangartner, St. Gallen/Lachen SZ 1998, S. 713 ff.

Aargau und Mobilität, Den Verkehrskanton Aargau durchfahren, aber nicht überfahren, in: KunststoffInfo, 1/98, S. 1–2

Verbesserte Erfüllung der Bundesaufgaben und gestärkter Föderalismus, in: Der Schweizer Treuhänder, 71. Jhrg., Dezember 1997, S. 1111 ff.

Neue Partnerschaft zwischen Bund und Kantonen, in: ZBl 96/1995, S. 258 ff.

Die Rolle der Regionalplanungsverbände; in: 50 Jahre REPLA/Regionalplanung im Wandel der Zeit; Planungsgruppe Baden-Wettingen, 1997

Die künftige Aufgabenteilung zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden im öffentlichen Verkehr; in: Internationaler Bahnkongress Schweiz, 26.–28. Mai 1997, Luzern, Nachhaltige Spitzenleistungen der Bahnen, Luzern 1997

Der gelebte Föderalismus in der neuen Bundesverfassung; in: Schriften zur schweizerischen Rechtspolitik, Verfassungsreform als Föderalismusreform, herausgegeben von der Konferenz der Kantonsregierungen, Zürich 1997, S. 63 ff.

Die neuen Aufgaben der Kantone im öffentlichen Verkehr; Informationsheft Raumplanung 1/1997, S. 12 f.

Motorfahrzeugabgaben – Nein mit Konsequenzen; Schweizer Bauwirtschaft, 95. Jg., 43/1996, S. 3

Von der Rolle der Kantone in der Aussenpolitik. Ein Beitrag zur aktuellen politischen Diskussion; ZBl 97/1996, S. 544 ff.

Aufgaben und Chancen der Gemeinden im Grenzkanton Aargau; Rat der Gemeinden und Regionen Europas, Sektion Schweiz, Mitteilungsblatt Nr. 33, 1996, S. 5 f.

Pfisterer/Wütz: Über Grenzen gehen – neue Wege grenzüberschreitender Zusammenarbeit; in: Jahrbuch des Landkreises Waldshut, Band XXI, 1996

Erleichterungen des Zugangs zu öffentlichen Märkten durch Gegenrechtsvereinbarungen; Baurecht, 1/1995, S. 21 ff.

Bahn und Bus nach dem Bestellerprinzip; kommunal Magazin, 12. Jg., 12/1995, S. 24 ff.

Experiment für schnellere Baubewilligungsverfahren; Schweizer Bauwirtschaft, 12/1994, S. 3

Deregulierung in der neuen aargauischen Baugesetzgebung; ZBl 95/1994, S. 289 ff.

Beschleunigung von Bau- und Raumplanungsverfahren – Neuordnung im Kanton Aargau; in: Alfred Koller (Hrsg.), Aktuelle Probleme des privaten und öffentlichen Baurechts, St. Gallen 1994

Fristendekret und Beschleunigung; «Die Botschaft» – Nr. 35, 23. März 1994, S. 14

Deregulierung als Chance, Heimatschutz 1/94, S. 9 ff.

Die finanzielle Beteiligung der Kantone an der Finanzierung des öffentlichen Verkehrs nach dem Entwurf zum Eisenbahngesetz; Unterlagen zu Bildungsveranstaltungen des Eidgenössischen Personalamtes, 1994

Partnerschaft oder blosse Lastenverschiebung auf die Kantone? Schweizer Eisenbahnrevue 7-8/1994, S. 355 f.

Ausgleich als unsere politische Aufgabe, Schweizerische Arbeitgeberzeitung, 88. Jg., 47/1993, S. 1187 ff.

Die Anliegen der Kantone im Bahnbauverfahren des Bundes; Neue Zürcher Zeitung, 4. Februar 1993, S. 19

Auftrag und Grenzen eines kantonalen Baugesetzes; in: Gemeinschaft; Festgabe zum 60. Geburtstag von Ständerat Dr. Hans Jörg Huber, Baden 1992

Die Anliegen der Kantone im eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren; Repertorio di giurisprudenza patria, 1991; Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung, Zürich 1992

Von der Freiheit – nach der Revolution in Osteuropa; Zeitschrift für Schweizerisches Recht, Neue Folge, Band 109 (1990), S. 339 ff.

Verfassungsrechtsprechung des kantonalen Verwaltungsgerichts; Festschrift Dr. Kurt Eichenberger, Aarau 1990

Entschädigungspflichtige raumplanerische Massnahmen; Zeitschrift für Gesetzgebung und Rechtsprechung in Graubünden, 9. Jg., Nr. 1/1990, S. 2 ff.

Die bestehende Überbauung in der bundesrechtlichen Bauzonierung; in: Der Kanton St. Gallen und seine Hochschule, St. Gallen 1989

Die neuere Entwicklung der Gemeindeautonomie insbesondere im Kanton Aargau; Zeitschrift des Bernischen Juristenvereins, Band 125 (1989), S. 1 ff.

Entwicklung und Perspektiven der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur materiellen Enteignung; Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung, Band 89 (1988), S. 469 ff.

Ausbildung in der Grenzbrigade 5 heute, in: Hans-Jörg Huber (Hrsg.), 50 Jahre 1938 – 1988 Grenzbrigade 5, Baden 1988

Einordnung und Gehalt des kantonalen Richtplanes nach Bundesrecht; Festschrift für den Aargauischen Juristenverein 1936-1986, Aarau 1986

Die verfassungsrechtliche Stellung der aargauischen Gemeinden bei der Erfüllung der öffentlichen Aufgaben. Zu einer verfassungsrechtlichen Erneuerung der Gemeindeautonomie; Veröffentlichungen des Schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, Neue Reihe, Band 19, 1983

Über den Einfluss des Raumplanungsrechts auf die Bundesverwaltungstätigkeit; Raumplanung Informationshefte des EJPD, 1/1981, S. 9 ff.

Die Koordination militärischer und raumplanerischer Anliegen insbesondere bei der Errichtung von Waffen‑, Schiess- und Übungsplätzen; Bericht der Arbeitsgruppe des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes und des Eidgenössischen Militärdepartementes, Aarau/Bern 1978

Baugebietsbeschränkung durch Baugebietsetappierung nach aargauischem Recht; Vermessung, Photogrammetrie, Kulturtechnik, 75. Jg., 3/1977, S. 99 ff.

Die Vorschriften über einen minimalen Wohnanteil in Kerngebieten und anderen Wohngewerbezonen vorab im Kanton Aargau; in: Mélanges Henri Zwahlen, Lausanne 1977

Krisen fördern die Zentralisierung; Schweizerische Handelszeitung, 4. November 1976, S. 25

Privateigentum und Raumplanungsgesetz; Standpunkt Nr. 3, 1976, S. 2

Die dringlichen Massnahmen auf dem Gebiet der Raumplanung; Heimatschutz, 71. Jg., Nr. 2/1976, S. 10 ff.

Aus der Entwicklung von Bodenrecht und Raumplanung im Bunde – der Weg zum Raumplanungsgesetz; Vermessung, Photogrammetrie, Kulturtechnik, 74. Jg., 5/1976, S. 113 ff.

Das Raumplanungsgesetz – ein freiheitlicher Beitrag zur Lösung des Bodenproblems; Politische Rundschau, Zeitschrift für Kultur, Politik und Wirtschaft, 55. Jg., 1/1976, S. 11 ff.

Möglichkeiten zur Beschränkung der Baugebiete aus der Sicht vorab des aargauischen Rechts; Planen und Bauen in der Nordwestschweiz, 1/1977, S. 6 ff.

Flückiger/Pfisterer: Ziele und Mittel des Raumplanungsgesetzes, Schweizer Monatshefte, 54. Jg., 1974, S. 569 ff.

Der Bundesbeschluss über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung – eine Bilanz; ZBl 76/1975, S. 17 ff.

Wann hat der Grundeigentümer Anspruch auf Entschädigung für Eigentumsbeschränkungen? Raumplanung Schweiz, EJPD Informationshefte des Delegierten für Raumplanung, 2/1973, S. 16 ff.

Zwei heisse Eisen: Enteignung und Mehrwertabschöpfung; Plan 5, 1973, S. 8 ff.

Das Recht der Abwasserzweckverbände, Diss. jur. Bern, Aarau 1969

Herzlichen Dank

Unser besonderer Dank gilt den Autorinnen und Autoren sowie den Sponsoren, deren Engagement und Unterstützung die Realisierung dieser Publikation ermöglicht haben.

Hauptsponsoren

Sponsoren

Verein Freunde des ZDA

Hypothekarbank Lenzburg AG

UBS Switzerland AG

Ortsbürgergemeinde Aarau

Heinrich-Zschokke-Gesellschaft

Neue Helvetische Gesellschaft Schweiz

Stiftung Stavros S. Niarchos, Chur

Peter Hangartner

Marcel Rohner

Peter Wanner

Baghdadi International AG

Verein UNSER RECHT

Zehnder Group International AG

Otto Suhner

Norbert Stichert

Urma AG

Philipp Haerri

Claudia und Marx Heinz-Bommer

Bildnachweis

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Seite 33:
Staatskanzlei Kanton Aargau

Seiten 54, 403, 404:
Hans-Peter Widmer

Seiten 67, 89, 96, 153, 154, 179, 199, 200, 335, 377, 385, 430, 431, 433:
Familie Pfisterer

Seite 79:
Bundesgericht

Seiten 99, 361:
Esther Wullschleger, BVU

Seiten 107, 369:
Kanton Aargau

Seite 123:
341996 (A|RM) KEYSTONE/Michael Kupferschmidt

Seite 138:
Karl Heinz Hoffmann

Seite 161:
43836808 (A|RM) KEYSTONE/Peter Klaunzer

Seite 163:
Chris Iseli/Aargauer Zeitung

Seiten 175, 177, 397:
Unbekannt

Seite 280:
Darstellungen aus: Sicherung und Sanierung der Deponie Bärengraben, Würenlingen (1994–​2004), Konsortium Bärengraben (S. 5).

Seite 287:
419205979 (RM) KEYSTONE/Joe Diener

Seite 360:
Stefan Binder/Zeitschrift UMWELT AARGAU

Seite 363:
T. Marent

Seite 367:
Richard Maurer; in Anlehnung an Bussmann et al., 1997

Seite 374:
Oekovision GmbH, Widen/Stiftung Reusstal

Seite 383:
Tomi Ungerer, aus: The Poster Art of Tomi Ungerer, Zürich 1994, S. 62

Seite 428:
10192080 (A|RM) KEYSTONE/Lukas Lehmann