Balanceakt zwischen Werteunion und Rechtsunion Copyright © by Benedikt Riedl is licensed under a Creative Commons Namensnennung-Nicht kommerziell-Keine Bearbeitung 4.0 International, except where otherwise noted.

© 2025 – CC BY-NC-ND

Author: Benedikt Riedl
Publisher: EIZ Publishing (https://eizpublishing.ch),
Bellerivestrasse 49, 8008 Zurich, Switzerland
eizpublishing@europa-institut.ch
ISBN:
978-3-03994-014-1 (Print – Softcover)
978-3-03994-015-8 (ePub)
DOI: https://doi.org/10.36862/68V3-6E1K
Version: 1.00-20250710

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Next Generation

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Balanceakt zwischen Werteunion und Rechtsunion

Benedikt Riedl

Dr. jur. Benedikt Riedl ist Postdoc und wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Staatsphilosophie an der der Ludwig-Maximilians-Universität München.

Der Beitrag analysiert die jüngste Entwicklung der Wertejudikatur des Europäischen Gerichtshofs, in der Art. 2 EUV zunehmend als eigenständige, justiziable Grundlage zur Sanktionierung von Vertragsverstössen durch Mitgliedstaaten herangezogen wird. Ausgangspunkt ist die seit dem ASJP-Urteil erkennbare Linie, unionsrechtlich verankerte Werte richterlich zu operationalisieren. Am Beispiel Polens wird gezeigt, dass diese Rechtsprechung trotz einzelner Erfolge den strukturellen Abbau rechtsstaatlicher Standards bislang nicht aufzuhalten vermochte. Daran anknüpfend wird dogmatisch begründet, dass die Deutung von Art. 2 EUV als autonome, kompetenzerweiternde Norm mit dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung unvereinbar ist und das speziell vorgesehene Verfahren nach Art. 7 EUV als lex specialis unterläuft. Da Art. 269 AEUV eine gerichtliche Kontrolle dieses Verfahrens weitgehend ausschliesst, greift die aktuelle Judikatur in die vertraglich festgelegte Kompetenzordnung ein und wirft erhebliche Legitimationsfragen auf. Der Beitrag plädiert daher für eine vertragskonforme Lesart, nach der Art. 2 EUV als Rechtsgrundverweisung auf die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten verstanden wird. Ergänzend wird ein gerichtlicher Polylog-Mechanismus vorgeschlagen, bei dem nationale Höchstgerichte über den Vorwurf eines Werteverstosses mitentscheiden und dem EuGH auf dieser Grundlage eine gemeinsame Bewertungsbasis liefern. Ziel ist eine unionsrechtlich abgesicherte, methodisch konsistente und institutionell ausgewogene Durchsetzung der gemeinsamen Werte.

Inhalt

Rechtsprechungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Einführung

Methode der Wertejudikatur

Zwischen Anspruch und Wirklichkeit: Die Wertejudikatur als Mittel gegen
systemischen Rechtsstaatsabbau

Primärrechtliche Rahmenbedingungen der Wertejudikatur

Dogmatische Funktionsweise des Art. 2 EUV

Prozedurale und institutionelle Grenzen

Rekonstruktion: Europäische Wertejudikatur zwischen gemeinsamen
Verfassungsüberlieferung und institutionellem Dialog

Rechtsgrundverweisung

Polylog

Schlussbefund

Rechtsprechungsverzeichnis

Europäische Union: EuGH

EuGH, Urt. v. 17.12.1970, Rs. C-11/70, ECLI:EU:C:1970:114 – Internationale Handelsgesellschaft.

EuGH, Urt. v. 14.5.1974, Rs. C-4/73, ECLI:EU:C:1974:51 – Nold KG/Kommission.

EuGH, Urt. v. 13.12.1979, Rs. C-44/79, ECLI:EU:C:1979:290 – Hauer/Land Rheinland-Pfalz.

EuGH, Urt. v. 28.11.1989, Rs. 379/87, ECLI:EU:C:1989:599 – Groener.

EuGH, Urt. v. 25.7.1991, Rs. C-353/89, ECLI:EU:C:1991:325 – Kommission/Niederlande.

EuGH, Urt. v. 3.2.1993, Rs. C-148/91, ECLI:EU:C:1993:45 – Veronica Omreop Organisatie.

EuGH, Urt. v. 26.6.1997, Rs. C-368/95, ECLI:EU:C:1997:325 – Familiapress.

EuGH, Urt. v. 13.12.2001, Rs. C-481/99, ECLI:EU:C:2001:684 – Heininger.

EuGH, Urt. v. 12.6.2003, Rs. C-112/00, ECLI:EU:C:2003:333 – Schmidberger.

EuGH, Urt. v. 14.10.2004, Rs. C-36/02, ECLI:EU:C:2004:614 – Omega.

EuGH, Urt. v. 13.3.2007, Rs. C‑432/05, ECLI:EU:C:2007:163 – Unibet.

EuGH, Urt. v. 11.12.2007, Rs. C-438/05, ECLI:EU:C:2007:772 – Viking.

EuGH, Urt. v. 13.12.2007, Rs. C-250/06, ECLI:EU:C:2007:783 – United Pan-Europe Communications Belgium.

EuGH, Urt. v. 18.12.2007, Rs. C-341/05, ECLI:EU:C:2007:809 – Laval un Partneri.

EuGH, Urt. v. 14.2.2008, Rs. C-244/06, ECLI:EU:C:2008:85 – Dynamic Medien.

EuGH, Urt. v. 5.3.2009, Rs. C-222/07, ECLI:EU:C:2009:124 – UTECA.

EuGH, Urt. v. 8.9.2009, Rs. C-42/07, ECLI:EU:C:2009:519 – Liga Portuguesa de Futebol Profissional.

EuGH, Urt. v. 2.12.2009, Rs. C-89/08 P, ECLI:EU:C:2009:742 – Kommission/Irland u.a.

EuGH, Urt. v. 22.12.2010, Rs. C-208/09, ECLI:EU:C:2010:806 – Sayn-Wittgenstein.

EuGH, Urt. v. 22.12.2010, Rs. C‑279/09, ECLI:EU:C:2010:811 – DEB.

EuGH, Gutachten v. 8.3.2011, Rs. 1/09, ECLI:EU:C:2011:123 – Europäisches Patentgericht.

EuGH, Urt. v. 12.5.2011, Rs. C-391/09, ECLI:EU:C:2011:291 – Runevič-Vardyn.

EuGH, Urt. v. 26.2.2013, Rs. C-617/10, ECLI:EU:C:2013:105 – Åkerberg Fransson.

EuGH, Urt. v. 16.4.2013, Rs. C-202/11, ECLI:EU:C:2013:239 – Las.

EuGH, Urt. v. 26.9.2013, Rs. C-539/11, ECLI:EU:C:2013:591 – Ottica.

EuGH, Urt. v. 3.10.2013, Rs. C-583/11 P, ECLI:EU:C:2013:625 – Inuit Tapiriit Kanatami.

EuGH, Urt. v. 6.3.2014, Rs. C-206/13, ECLI:EU:C:2014:126 – Siragusa.

EuGH, Urt. v. 12.6.2014, Rs. C-156/13, ECLI:EU:C:2014:1756 – Digibet und Albers.

EuGH, Urt. v. 10.7.2014, Rs. C-198/13, ECLI:EU:C:2014:2055 – Hernández.

EuGH, Gutachten v. 18.12.2014, Rs. 2/13, ECLI:EU:C:2014:2454 – EMRK-Beitritt II.

EuGH, Urt. v. 5.2.2015, Rs. C-117/14, ECLI:EU:C:2015:60 – Poclava/Toledano.

EuGH, Urt. v. 28.4.2015, Rs. C‑456/13 P, ECLI:EU:C:2015:284 – T & L Sugars und Sidul Açúcares/Kommission.

EuGH, Urt. v. 2.6.2016, Rs. C-438/14, ECLI:EU:C:2016:401 – Bogendorff von Wolffersdorff.

EuGH, Urt. v. 6.10.2016, Rs. C-218/15, ECLI:EU:C:2016:748 – Paoletti.

EuGH, Urt. v. 21.12.2016, Rs. C-51/15, ECLI:EU:C:2016:985 – Remondis.

EuGH, Urt. v. 28.3.2017, Rs. C‑72/15, ECLI:EU:C:2017:236 – Rosneft.

EuGH, Urt. v. 5.12.2017, Rs. C-42/17, ECLI:EU:C:2017:936 – M.A.S. und M.B.

EuGH, Urt. v. 27.2.2018, Rs. C-64/16, ECLI:EU:C:2018:117 – Portugiesische Richter.

EuGH, Urt. v. 5.6.2018, Rs. C-673/16, ECLI:EU:C:2018:385 – Coman.

EuGH, Urt. v. 25.7.2018, Rs. C-216/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:586 – Minister for Justice and Equality – (Mängel des Justizsystems).

EuGH, Urt. v. 24.6.2019, Rs. C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531 – Kommission/Polen (Unabhängigkeit des Obersten Gerichts).

EuGH, Urt. v. 5.11.2019, Rs. C-192/18, ECLI:EU:C:2019:924 – Kommission/Polen (Unabhängigkeit der ordentlichen Gerichte).

EuGH, Urt. v. 19.11.2019, verb. Rs. C-585/18, C-624/18 und C-625/18, ECLI:EU:C:2019:982 – A.K. (Unabhängigkeit der Disziplinarkammer des Obersten Gerichts).

EuGH, Urt. v. 8.4.2020, Rs. C-791/19 R, ECLI:EU:C:2020:277 – Kommission/Polen.

EuGH, Urt. v. 18.6.2020, Rs. C-328/19, ECLI:EU:C:2020:483 – Porin kaupunki.

EuGH, Urt. v. 17.12.2020, verb. Rs. C-354/20 PPU u. C-412/20 PPU, ECLI:EU:C:2020:1033 – Openbaar Ministerie (Unabhängigkeit der ausstellenden Justizbehörde).

EuGH, Urt. v. 2.3.2021, Rs. C‑824/18, ECLI:EU:C:2021:153 – A.B. u.a. (Ernennung von Richtern am Obersten Gericht – Rechtsbehelf).

EuGH, Urt. v. 20.4.2021, Rs. C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311 – Repubblika.

EuGH, Urt. v. 18.5.2021, verb. Rs. C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 und C‑397/19, ECLI:EU:C:2021:393 – Forumul Judecătorilor din România.

EuGH, Urt. v. 3.6.2021, Rs. C-650/18, ECLI:EU:C:2021:426 – Ungarn/Parlament.

EuGH, Urt. v. 15.7.2021, Rs. C-791/19, ECLI:EU:C:2021:596 – Kommission/Polen.

EuGH, Beschl. v. 27.10.2021, Rs. C‑204/21 R, ECLI:EU:C:2021:878 – Kommission/Polen.

EuGH, Urt. v. 21.12.2021, verb. Rs. C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19, C-840/19NC, ECLI:EU:C:2021:1034 – Euro Box Promotion.

EuGH, Urt. v. 16.2.2022, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97 – Ungarn/Parlament und Rat.

EuGH, Urt. v. 16.2.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98 – Polen/Parlament und Rat.

EuGH, Urt. v. 22.2.2022, Rs. C-430/21, ECLI:EU:C:2022:99 – RS (Effet des arrêts d’une cour constitutionnelle).

EuGH, Urt. v. 29.3.2022, Rs. C‑132/20, ECLI:EU:C:2022:235 – Getin Noble Bank.

EuGH, Urt. v. 5.6.2023, Rs. C-204/21, ECLI:EU:C:2023:442 – Kommission/Polen.

EuGH, Urt. v. 11.7.2024, verb. Rs. C-554/21, C-622/21 und C-727/21, ECLI:EU:C:2024:594 – Hann-Invest.

Schlussanträge von EuGH-Generalanwälten

GA Roemer, Schlussanträge v. 29.10.1969, Rs. C-29/69, ECLI:EU:C:1969:52 – Stauder.

GA Sharpston, Schlussanträge v. 22.5.2008, Rs. C-427/06, ECLI:EU:C:2008:297 – Bartsch.

GA Trstenjak, Schlussanträge v. 30.6.2009, Rs. C-101/08, ECLI:EU:C:2009:410 – Audiolux.

GA Bobek, Schlussanträge v. 3.12.2020, Rs. C-650/18, ECLI:EU:C:2020:985 – Ungarn/Europäisches Parlament.

GA Ćapeta, Schlussanträge v. 5.6.2025, Rs. C‑769/22, ECLI:EU:C:2025:408 – Kommission/Ungarn (Gesetz LXXIX v. 2021).

EMRK/Europarat: EGMR

EGMR, Urt. V. 22.7.2011, Nr. 43447/19 – Case of Reczkowicz v. Poland.

Rat der Europäischen Union, v. 25.10.2018, 13593/18, Gutachten des juristischen Dienstes

Deutschland: Bundesverfassungsgericht

BVerfGE 123, 267 – Lissabon (30.6.2009).

BVerfGE 126, 286 – Honeywell (6.7.2010).

BVerfGE 133, 277 – Antiterrordateigesetz (24.4.2013)

BVerfGE 134, 366 – OMT-Vorlage (14.1.2014).

BVerfGE 142, 123 – OMT (21.6.2016).

BVerfGE 152, 152 – Recht auf Vergessen I (6.11.2019).

BVerfGE 154, 17 – PSPP (5.5.2020).

BVerfGE 158, 210 – Einheitliches Patentgericht II (23.6.2021).

Irland: irischer Oberster Gerichtshof (Supreme Court)

Supreme Court of Ireland, Urt. v. 11.11.2022 [2022] IESC 44 – Costello v. Government of Ireland.

Italien: italienischer Verfassungsgerichtshof (Corte Costituzionale)

Corte Costituzionale, Entsch. v. 13.4.1989, Nr. 232/1989 – Fragd, abrufbar unter: www.giurcost.org/decisioni/1989/0232s-89.html.

Corte Costituzionale, Beschl. v. 26.1.2017, Nr. 24/2017 – Taricco I, engl. Übers. abrufbar unter: https://www.cortecostituzionale.it/documenti/download/doc/recent_judgments/O_24_2017.pdf.

Polen: polnischer Verfassungsgerichtshof (Trybunał Konstytucyjny)

Polnischer Verfassungsgerichtshof, Urt. v. 11.5.2005, K 18/04 – Beitrittsvertrag, dt. Übers. in: EuR 41 (2006), S. 236–246, engl. Übers. abrufbar unter: https://trybunal.gov.pl/en/case-list/judicial-decisions/art/6080-polands-membership-in-the-european-union-the-accession-treaty.

Polnischer Verfassungsgerichtshof, Urt. v. 24.11.2010, K 32/09 – Lissabon, dt. Übers. in: EuGRZ 39 (2012), S. 172–198, engl. Übers. abrufbar unter: https://trybunal.gov.pl/en/hearings/judgments/art/6540-traktat-z-lizbony.

Rumänien: rumänischer Verfassungsgerichtshof (Curtea Constituțională a României)

Rumänischer Verfassungsgerichtshof, Urt. v. 16.2.2016, Nr. 51/2016.

Rumänischer Verfassungsgerichtshof, Urt. v. 4.5.2017, Nr. 302/2017.

Rumänischer Verfassungsgerichtshof, Urt. v. 7.11.2018, Nr. 685/2018.

Rumänischer Verfassungsgerichtshof, Urt. v. 16.1.2019, Nr. 26/2019.

Rumänischer Verfassungsgerichtshof, Urt. v. 3.7.2019, Nr. 417/2019.

Tschechien: tschechisches Verfassungsgericht (Ústavní soud)

Tschechisches Verfassungsgericht, Urt. v. 8.3.2006, Pl. ÚS 50/04 – Zuckerquoten III, engl. Übers. abrufbar unter: https://www.usoud.cz/en/decisions/2006-03-08-pl-us-50-04-sugar-quotas-iii.

Tschechisches Verfassungsgericht, Urt. v. 3.5.2006, Pl. ÚS 66/04 – Europäischer Haftbefehl, engl. Übers. abrufbar unter: https://www.usoud.cz/en/decisions/2006-05-03-pl-us-66-04-european-arrest-warrant.

Tschechisches Verfassungsgericht, Urt. v. 26.11.2008, Pl. ÚS 19/08 – Lissabon I, engl. Übers. abrufbar unter: https://www.usoud.cz/en/decisions/2008-11-26-pl-us-19-08-treaty-of-lisbon-i.

Tschechisches Verfassungsgericht, Urt. v. 3.11.2009, Pl. ÚS 29/09 – Lissabon II, engl. Übers. abrufbar unter: https://www.usoud.cz/en/decisions/2009-11-03-pl-us-29-09-treaty-of-lisbon-ii.

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I. Einführung

Mit ihren Schlussanträgen vom 15. Februar 2024 in der Rechtssache C‑769/22 (Kommission/Ungarn) hat Generalanwältin Ćapeta erstmals ausdrücklich vertreten, dass Art. 2 EUV eine eigenständige, justiziable Rechtsgrundlage für Vertragsverletzungen darstellen kann.[1] Die Kommission rügt Ungarns Gesetz zur Einschränkung von LGBTI-Inhalten nicht mehr lediglich wegen Verstosses gegen spezifisches Sekundärrecht, sondern unmittelbar wegen Verletzung der in Art. 2 EUV garantierten Unionswerte. Damit steht erstmals die unmittelbare rechtliche Verbindlichkeit und Anwendbarkeit von Art. 2 EUV selbst – losgelöst von konkretisierendem Unionsrecht – im Zentrum einer unionsgerichtlichen Auseinandersetzung. Die Schlussanträge markieren einen dogmatisch folgenreichen Wendepunkt: Sie behaupten die eigenständige normative Wirksamkeit der unionsrechtlichen Wertordnung als Massstab mitgliedstaatlichen Handelns.[2]

Die Schlussanträge knüpfen an die Rechtsprechung des EuGH seit dem Urteil ASJP (Associação Sindical dos Juízes Portugueses) aus dem Jahr 2018 an, in dem der EuGH erstmals eine Pflichtbindung der Mitgliedstaaten an die in Art. 2 EUV genannten Werte aus Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV abgeleitet hat. Seither versteht der EuGH Art. 2 EUV nicht mehr nur als programmatische Bestimmung, sondern als justiziablen Massstab für die Rechtsstaatlichkeit innerstaatlicher Strukturen.[3] Damit konnte der EuGH einerseits einen Beitrag zur Bekämpfung der Rechtsstaatskrise in Polen,[4] Ungarn[5] und Rumänien[6] leisten, hat andererseits aber die primärrechtlichen Grundlagen der Union auch erheblich neuinterpretiert. Im Folgenden wird zunächst untersucht, welche neue Methode der EuGH zur gerichtlichen Wertedurchsetzung auf Unionsebene entwickelt hat (II.) und welche tatsächlichen Resultate er dadurch exemplarisch in Polen erzielt hat (III.). Anschliessend werden die primärrechtlichen Rahmendbedingungen des judikativen Werteschutzes in den Blick genommen (IV.), bevor in Abschnitt V ein eigener Vorschlag zum dogmatischen Verständnis des Art. 2 EUV als Rechtsgrundverweisung auf die mitgliedstaatlichen Verfassungen sowie zur Ausgestaltung eines Mechanismus zur Stärkung des Schutzes europäischer Werte durch die Judikative im Wege eines gerichtlichen Polylogs unterbreitet wird (V.). Der Beitrag endet mit einem Schlussbefund (VI.).

Generalanwältin Ćapeta, Schlussanträge vom 05.06.2025, Rs. C‑769/22, ECLI:EU:C:2025:408 – Kommission/Ungarn. ↵

Generalanwältin Ćapeta, Schlussanträge vom 05.06.2025, Rs. C‑769/22, ECLI:EU:C:2025:408 – Kommission/Ungarn, Rn. 142 ff. ↵

EuGH, Urt. v. 27.2.2018, Rs. C-64/16, ECLI:EU:C:2018:117 – Portugiesische Richter, Rn. 32; fortgesetzt u.a. in EuGH, Urt. v. 25.7.2018, Rs. C-216/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:586 – Minister for Justice and Equality (Mängel des Justizsystems), Rn. 48; EuGH, Urt. v. 24.6.2019, Rs. C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531 – Kommission/Polen (Unabhängigkeit des Obersten Gerichts), Rn. 47; siehe auch Gärditz, DRIZ 2019, S. 134–136; Bonelli/Claes, EuConst 2018, S. 622/623. ↵

Vgl. EuGH, Urt. v. 25.7.2018, Rs. C-216/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:586 – Minister for Justice and Equality (Mängel des Justizsystems), Rn. 47 ff.; EuGH, Urt. v. 24.6.2019, Rs. C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531 – Kommission/Polen (Unabhängigkeit des Obersten Gerichts), Rn. 42 ff.; EuGH, Urt. v. 5.11.2019, Rs. C-192/18, ECLI:EU:C:2019:924 – Kommission/Polen (Unabhängigkeit der ordentlichen Gerichte), Rn. 98 ff.; EuGH, Urt. v. 19.11.2019, verb. Rs. C-585/18, C-624/18 und C-625/18, ECLI:EU:C:2019:982 – A.K. (Unabhängigkeit der Disziplinarkammer des Obersten Gerichts), Rn. 82 ff., 167; EuGH, Urt. v. 16.2.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98 – Polen/Parlament und Rat, Rn. 145. Vgl. aus der Literatur zur Schleifung des Rechtsstaats nur Sadurski, Poland’s Constitutional Breakdown, 2019; Sadurski, Hague J Rule Law 2019, S. 63 ff.; Castillo-Ortiz, EuConst 2019, S. 48. ↵

Vgl. nur EuGH, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97 – Ungarn/Parlament und Rat; vgl. zur „Gleichschaltung“ des ungarischen Verfassungsgerichts durch „Court Packing“ nur Kovács/Tóth, EuConst 2011, S. 183; Kovács/Scheppele, APuZ 37/2021, S. 32 (32–35); Castillo-Ortiz, EuConst 2019, S. 48; vgl. allgemein Bánkuti/Halmai/Scheppele, Hungary’s Illiberal Turn: Disabling the Constitution, Journal of Democracy 3/2012, S. 138; Halmai, in: Landau/Lerner (Hrsg.), Comparative Constitution Making, S. 302. ↵

Vgl. Călin, in: KAS e.V., 900 Days of uninterrupted siege upon the Romanian Magistracy, S. 1 ff.; vgl. auch Rumänischer Verfassungsgerichtshof, Urt. v. 16.2.2016, Nr. 51/2016; Urt. v. 4.5.2017, Nr. 302/2017; Urt. v. 7.11.2018, Nr. 685/2018; Urt. v. 16.1.2019, Nr. 26/2019; Urt. v. 3.7.2019, Nr. 417/2019; zu den Problemen und Fortschritten Europäische Kommission, Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2020, Länderkapitel Rumänien, SWD/2020/322; Europäische Kommission, Bericht über die Entwicklungen bei der Justizreform in Rumänien v. 8.6.2021. ↵

II. Methode der Wertejudikatur

Ihren Ausgangspunkt nahm diese Wertejudikatur mit der Entscheidung vom 27. Februar 2018, in der der EuGH die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die richterliche Unabhängigkeit ihrer Gerichte zu gewährleisten, nicht nur aus Art. 47 GRCh herleitete, sondern unmittelbar auf Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV in Verbindung mit Art. 2 EUV stützte.[1] Der EuGH interpretiert Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV als konkrete Ausprägung des unionsrechtlichen Rechtsstaatsprinzips nach Art. 2 EUV.[2] Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, „die erforderlichen Rechtsbehelfe“ bereitzustellen, institutionalisiert den unionsrechtlichen Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes.[3] Das europäische Gerichtssystem kann nur funktionieren, wenn nationale Gerichte einander als Teile der Unionsgerichtsbarkeit vertrauen – denn seine Wirksamkeit beruht auf der loyalen Zusammenarbeit innerhalb der supranationalen Rechtsordnung.[4] Der EuGH ist der Auffassung, dass gegenseitiges Vertrauen nur bestehen kann, wenn die nationalen Gerichte sämtliche in Art. 2 EUV genannten Grundwerte wahren, insbesondere die richterliche Unabhängigkeit.[5] Die Wahrung der in Art. 2 EUV verankerten richterlichen Unabhängigkeit ist für den EuGH konstitutive Voraussetzung[6] sowohl effektiven Rechtsschutzes als auch wechselseitigen Vertrauens im europäischen Rechtsschutzsystem.[7]

Im Laufe der Rechtsprechungsentwicklung stellte der EuGH dann Art. 2 EUV immer stärker in den Mittelpunkt seiner Wertejudikatur.[8] Die in Art. 2 EUV genannten Werte, insbesondere das Rechtsstaatsprinzip, wurden damit zum Massstab für mitgliedstaatliche Institutionen in einem Bereich – dem Gerichtsorganisationsrecht –, der jedenfalls bisher als originäre Kompetenz der Mitgliedstaaten verstanden wurde. Aus Sicht des EuGH reichte es aus, dass ein Gericht – wie der portugiesische Rechnungshof in ASJP – funktionell Aufgaben wahrnehmen kann, die einen Bezug zum Unionsrecht aufweisen. Sobald ein solcher Bezug gegeben ist, kann Art. 2 EUV zur Anwendung kommen.[9] Die mit ASJP etablierte Wertejudikatur führt somit nicht nur zu einem erweiterten Pflichtenprogramm für die Mitgliedstaaten, sondern erstreckt sich zunehmend auch auf Bereiche der mitgliedstaatlichen Gestaltungsprärogative, die bisher der verfassungsautonomen Ausgestaltung unterlagen.

Der EuGH hat nach und nach konkrete Anforderungen an die institutionelle Ausgestaltung mitgliedstaatlicher Gerichte entwickelt – insbesondere zu Besetzung, Ernennung, Amtsdauer, Abberufung[10] und zur grundsätzlichen Unabsetzbarkeit der Richter.[11] Nur Gerichte, die den vom EuGH entwickelten strukturellen Anforderungen an die richterliche Unabhängigkeit genügen, können als Teil des Unionsgerichtssystems im Sinne von Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV anerkannt werden. Ein Verstoss gegen diese Anforderungen stellt eine Verletzung der unionsrechtlichen Verpflichtungen aus Art. 2 EUV in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV dar und kann im Vertragsverletzungsverfahren sanktioniert werden. Die entscheidende Neuerung der Rechtsprechung liegt darin, dass der EuGH mit dieser Verknüpfung erstmals den Grundstein für eine unionsrechtliche Verfassungsaufsicht über mitgliedstaatliche Justizsysteme legt. Art. 2 EUV erhält so – im Zusammenspiel mit Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV – eine eigenständige normative Wirkkraft, die über die blosse Summe der Einzelvorgaben hinausreicht.[12] Das Bemerkenswerte an diesem Ansatz ist, dass über Art. 2 EUV nicht nur eine wechselseitige Verstärkung ermöglicht, sondern – da die Norm im Grundsatz nicht an die sachlichen Kompetenzbereiche des Unionsrechts gebunden ist[13] – de facto neues Unionsrecht ausserhalb der Kompetenzbereiche der Union geschaffen wird. Wie weit der EuGH gehen wird, ist noch nicht absehbar; bisher beschränkt er seine Rechtsprechung auf Mitgliedstaaten, in denen rechtsstaatliche Strukturen erkennbar abgebaut werden und konzentriert sich aus dem weiten Art. 2 EUV nur auf den Teilaspekt der richterlichen Unabhängigkeit. Im Schrifttum findet sich demgegenüber eine Vielzahl von zum Teil deutlich weitergehenden Vorschlägen – von der Operationalisierung weiterer Verfassungswerte,[14] der Anwendung des Art. 2 EUV als selbständig durchsetzbare Norm,[15] der Umdeutung des Art. 2 EUV in eine Homogenitätsklausel[16] bzw. einen umgekehrten Solange-Vorbehalt[17] bis hin zur Schaffung einer (änderungsfesten) europäischen Verfassungsidentität[18] und der Hierarchisierung der Unionsverträge[19] auf der Grundlage des Art. 2 EUV.

Vgl. aus der ständigen Rechtsprechung des EuGH, Urt. v. 27.2.2018, Rs. C-64/16, ECLI:EU:C:2018:117 – Portugiesische Richter; EuGH, Urt. v. 25.7.2018, Rs. C-216/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:586 – Minister for Justice and Equality (Mängel des Justizsystems), Rn. 47 ff.; EuGH, Urt. v. 24.6.2019, Rs. C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531 – Kommission/Polen (Unabhängigkeit des Obersten Gerichts), Rn. 42 ff.; EuGH, Urt. v. 5.11.2019, Rs. C-192/18, ECLI:EU:C:2019:924 – Kommission/Polen (Unabhängigkeit der ordentlichen Gerichte), Rn. 98 ff.; EuGH, Urt. v. 19.11.2019, verb. Rs. C-585/18, C-624/18 und C-625/18, ECLI:EU:C:2019:982 – A.K. (Unabhängigkeit der Disziplinarkammer des Obersten Gerichts), Rn. 82 ff., 167; EuGH, Urt. v. 20.4.2021, Rs. C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311 – Repubblika; EuGH, Urt. v. 18.5.2021, verb. Rs. C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 und C‑397/19, ECLI:EU:C:2021:393 – Forumul Judecătorilor din România, Rn. 244 ff.; EuGH, Urt. v. 21.12.2021, verb. Rs. C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19FQ, C-840/19NC, ECLI:EU:C:2021:1034 – Euro Box Promotion, Rn. 160 ff.; EuGH, Urt. v. 16.2.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98 – Polen/Parlament und Rat; EuGH, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97 – Ungarn/Parlament und Rat, Rn. 127; EuGH, Urt. v. 22.2.2022, Rs. C-430/21, ECLI:EU:C:2022:99 – RS (Effet des arrêts d’une cour constitutionnelle), Rn. 51 ff.; EuGH, Urt. v. 29.3.2022, Rs. C-132/20, ECLI:EU:C:2022:235 – Getin Noble Bank; EuGH, Urt. v. 5.6.2023, Rs. C-204/21, ECLI:EU:C:2023:442 – Kommission/Polen; EuGH, Urt. v. 11.7.2024 verb. Rs. C-554/21, C-622/21 u. C-727/21, ECLI:EU:C:2024:594 – Hann-Invest. ↵

Ständige Rechtsprechung seit EuGH, Urt. v. 27.2.2018, Rs. C-64/16, ECLI:EU:C:2018:117 – Portugiesische Richter, Rn. 32; vgl. auch EuGH, Urt. v. 24.6.2019, Rs. C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531 – Kommission/Polen (Unabhängigkeit des Obersten Gerichts), Rn. 47. ↵

EuGH, Urt. v. 27.2.2018, Rs. C-64/16, ECLI:EU:C:2018:117 – Portugiesische Richter, Rn. 32, 35 mit Verweis auf EuGH, Gutachten v. 8.3.2011, Rs. 1/09, ECLI:EU:C:2011:123 – Europäisches Patentgericht (Übereinkommen zur Schaffung eines einheitlichen Patentgerichtssystems), Rn. 66, sowie EuGH, Urt. v. 3.10.2013, Rs. C‑583/11 P, ECLI:EU:C:2013:625 – Inuit Tapiriit Kanatami u.a./Parlament und Rat, Rn. 90, und Urt. v. 28.4.2015, Rs. C‑456/13 P, ECLI:EU:C:2015:284 – T & L Sugars und Sidul Açúcares/Kommission, Rn. 45. ↵

Vgl. aus der ständigen Rechtsprechung des EuGH nur EuGH, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97 – Ungarn/Parlament und Rat, Rn. 125; Gutachten v. 18.12.2014, Rs. 2/13, ECLI:EU:C:2014:2454 – EMRK-Beitritt II, Rn. 166 bis 168; EuGH, Urt. v. 20.4.2021, Rs. C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311 – Repubblika, Rn. 62; EuGH, Urt. v. 27.2.2018, Rs. C-64/16, ECLI:EU:C:2018:117 – Portugiesische Richter, Rn. 30, 33 mit Verweis EuGH, Gutachten v. 8.3.2011, Rs. 1/09, ECLI:EU:C:2011:123 – Europäisches Patentgericht (Übereinkommen zur Schaffung eines einheitlichen Patentgerichtssystems), Rn. 69, und EuGH, Urt. v. 3.10.2013, Rs. C 583/11 P, ECLI:EU:C:2013:625 – Inuit Tapiriit Kanatami u.a./Parlament und Rat, Rn. 91, 94, 99. Zum Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens im Unionsrecht vgl. nur Möstl, CMLR 2010, S. 405 ff.; Kaufhold, EuR 2012, S. 408 ff.; Schwarz, ELJ 2018, S. 124 ff. ↵

EuGH, Urt. v. 27.2.2018, Rs. C-64/16, ECLI:EU:C:2018:117 – Portugiesische Richter, Rn. 30, 33, 43. ↵

Vgl. aus der ständigen Rechtsprechung des EuGH nur EuGH, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97 – Ungarn/Parlament und Rat, Rn. 124, 126; EuGH, Urt. v. 21.12.2021, verb. Rs. C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19FQ, C-840/19NC, ECLI:EU:C:2021:1034 – Euro Box Promotion, Rn. 161; EuGH, Urt. v. 18.5.2021, verb. Rs. C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 und C‑397/19, ECLI:EU:C:2021:393 – Forumul Judecătorilor din România, Rn. 161. ↵

Vgl. aus der ständigen Rechtsprechung des EuGH nur EuGH, Urt. v. 21.12.2021, verb. Rs. C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19FQ, C-840/19NC, ECLI:EU:C:2021:1034 – Euro Box Promotion; EuGH, Urt. v. 18.5.2021, verb. Rs. C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 und C‑397/19, ECLI:EU:C:2021:393 – Forumul Judecătorilor din România, Rn. 160; EuGH, Urt. v. 20.4.2021, Rs. C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311 – Repubblika, Rn. 63; EuGH, Urt. v. 25.7.2018, Rs. C-216/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:586 – Minister for Justice and Equality (Mängel des Justizsystems), Rn. 49–54. ↵

Aus dem Schrifttum zur Wertejudikatur statt vieler nur von Bogdandy/Spieker, Transformative Constitutionalism in Luxembourg: How the Court Can Support Democratic Transitions, Columbia Journal of European Law 2023, S. 65; von Bogdandy/Bogdanowicz/Canor/Grabenwarter/Taborowski/Schmidt, Defending Checks and Balances in EU Member States: Taking Stock of Europe’s Actions, 2021; Britz, Kontextabhängige Bewertung der Rechtsstaatlichkeit von Justizreformen, NJW 2023, S. 2819; Grabowska-Moroz, Judicial Dialogue about Judicial Independence in Terms of Rule of Law Backsliding, CEU Democracy Institute Working Paper 2023/12; Haintaler, Die Sicherung der Werteunion, 2024; Mayer, Judikativer Werteschutz in der Europäischen Union: Grundlagen und Chancen, EUR 2024, S. 219; Nettesheim, Die föderale Homogenitätsklausel des Art. 2 EUV, EUR 2024, S. 267 (269); Riedl, ECJ Encroachment on Domestic Judicial Autonomy? – An Evaluation of ECJ Value-Operationalizing Case Law in Juízes Portugueses and Subsequent Cases, EPL 2/2024, S. 157; Spieker, Breathing Life into the Union’s Common Values: On the Judicial Application of Article 2 TEU in the EU Value Crisis, GLJ 2019, S. 1182; Spieker, EU Values Before the Court of Justice: Foundations, Potential, Risks, 2023; Wyrozumska, Conflict Between the Polish Constitutional Tribunal and the CJEU with Regard to the Reforms of the Judiciary, Archiv des Völkerrechts 2022, S. 379. ↵

EuGH, Urt. v. 27.2.2018, Rs. C-64/16, ECLI:EU:C:2018:117 – Portugiesische Richter, Rn. 29, 37 ff.; siehe auch Hilf/Schorkopf, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, EUV/AEUV, 83. EL 2024, Art. 2, Rn. 46a. ↵

EuGH, Urt. v. 5.11.2019, Rs. C-192/18, ECLI:EU:C:2019:924 – Kommission/Polen (Unabhängigkeit der ordentlichen Gerichte), Rn. 111; vgl. auch schon EuGH, Urt. v. 25.7.2018, Rs. C-216/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:586 – Minister for Justice and Equality (Mängel des Justizsystems), Rn. 66 sowie die dort angeführte Rechtsprechung und EuGH, Urt. v. 24.6.2019, Rs. C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531 – Kommission/Polen (Unabhängigkeit des Obersten Gerichts), Rn. 74. ↵

EuGH, Urt. v. 5.11.2019, Rs. C-192/18, ECLI:EU:C:2019:924 – Kommission/Polen (Unabhängigkeit der ordentlichen Gerichte), Rn. 112; vgl. auch schon EuGH, Urt. v. 25.7.2018, Rs. C-216/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:586 – Minister for Justice and Equality (Mängel des Justizsystems), Rn. 64 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie EuGH, Urt. v. 24.6.2019, Rs. C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531 – Kommission/Polen (Unabhängigkeit des Obersten Gerichts), Rn. 75. ↵

Vgl. nur von Bogdandy/Spieker, Reverse Solange 2.0: Die Durchsetzung europäischer Werte und die unions- und strafrechtliche Verantwortung nationaler Richter, EuR 2020, S. 301/323; vgl. auch Spieker, GLJ 2019, S. 1182/1204 ff.; Spieker, in: von Bogdandy/Bogdanowicz/Canor/Grabenwarter/Taborowski/Schmidt (Hrsg.), Defending Checks and Balances in EU Member States, S. 237; Kokott, AöR 2023, S. 496. ↵

Vgl. nur Hilf/Schorkopf, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), EUV Art. 2 Rn. 18; von Bogdandy/Spieker, Reverse Solange 2.0: Die Durchsetzung europäischer Werte und die unions- und strafrechtliche Verantwortung nationaler Richter, EuR 2020, S. 301 (304); Schorkopf, Homogenität in der Europäischen Union, 2000, S. 69 ff. ↵

Die Europäische Kommission selbst hat am 8.7.2023 ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Polen wegen der sogenannten „Lex Tusk“ eingeleitet. Die Hauptkritikpunkte der Kommission betrafen die Verletzung demokratischer Grundsätze, insbesondere der Art. 2 und 10 EUV. Vgl. EU Kommission, Pressemitteilung v. 8.6.2023. Rechtsstaatlichkeit: Kommission leitet Vertragsverletzungsverfahren gegen Polen ein. ↵

Den Anstoss dazu hat die Europäische Kommission selbst gegeben, indem sie am 19.12.2022 beim EuGH eine weitere Klage gegen Ungarn wegen eines Gesetzes eingereicht hat, das die Darstellung von Homosexualität und Transsexualität in Medien und Bildungsmaterialien für Minderjährige einschränkt. Diese Klage ist insofern bemerkenswert, als sie auch direkt eine Verletzung von Art. 2 EUV geltend macht. Vgl. anhängige Rs. C-769/22 – Kommission/Ungarn (Gesetz LXXIX v. 2021). ↵

Schorkopf, Homogenität in der Europäischen Union, 2000, S. 69 ff.; kritisch zur Entwicklung zu einer Homogenitätsklausel Nettesheim, Die föderale Homogenitätsklausel des Art. 2 EUV, EUR 2024, S. 269 (273 ff.). ↵

von Bogdandy/Kottmann/Antpöhler/Dickschen/Hentrei/Smrkolj, ZaöRV 2012, S. 45 ff.; von Bogdandy/Spieker, Reverse Solange 2.0: Die Durchsetzung europäischer Werte und die unions- und strafrechtliche Verantwortung nationaler Richter, EuR 2020, S. 301 ff. ↵

Spieker, EU Values Before the Court of Justice: Foundations, Potential, Risks, 2023, S. 87 ff.; vgl. schon Lenaerts, in: Tizzano/Rosas/Silva de Lapuerta/Lenaerts/Kokott (Hrsg.), Liber amicorum Vassilios Skouris, 2015, S. 367, 379 ff.: „une identité constitutionnelle“. ↵

Bast/von Bogdandy, JZ 2024, S. 115 (116 ff.). ↵

III. Zwischen Anspruch und Wirklichkeit: Die Wertejudikatur als Mittel gegen systemischen Rechtsstaatsabbau

Bevor darauf eingegangen wird, ob dem EuGH innerhalb der Unionsverträge die judikative Kompetenz zur Schaffung solcher neuen unionsrechtlichen Verpflichtungen zukommt, wird im Folgenden am Beispiel Polens untersucht, inwieweit die Wertejudikatur des EuGH im Rahmen von Vertragsverletzungsverfahren konkrete Ergebnisse im Kampf gegen den Abbau der Rechtsstaatlichkeit in Polen erzielt hat.

Zu Beginn der Regierungszeit der PiS im Jahr 2015 wurde das Verfassungsgericht zum ersten zentralen Angriffspunkt ihrer Justizreformen. Die Vorgängerregierung, die Bürgerplattform (PO), hatte kurz vor Ende ihrer Amtszeit im Oktober 2015 fünf neue Richter für das Verfassungsgericht ernannt. Allerdings erfolgten nur drei dieser Ernennungen verfassungskonform. Die beiden anderen Ernennungen betrafen Richter, deren Amtszeit erst nach der Konstituierung des neuen Parlaments mit PiS-Mehrheit endete und waren daher verfassungsrechtlich nicht wirksam.[1] Der neu gewählte Präsident Andrzej Duda – ebenfalls Mitglied der PiS-Partei – weigerte sich nun aber, alle fünf von der PO ernannten Richter zu vereidigen und ernannte stattdessen fünf neue Richter, die von der PiS vorgeschlagen worden waren. Die drei neuen Verfassungsrichter, die nun die vor der Konstituierung des neuen Parlaments verfassungsgemäss gewählten Richter ersetzen, werden von der überwiegenden Mehrheit der polnischen Verfassungsrechtler als Anti-Richter bezeichnet, da sie unter Verstoss gegen die polnische Verfassung ernannt wurden.[2] Darüber hinaus wurden Gesetzesänderungen eingeführt, die höhere Quoren und längere Entscheidungsfristen vorschrieben, was die Arbeitsfähigkeit des Verfassungsgerichts erheblich beeinträchtigte. Diese Gesetzesänderungen wurden später teilweise vom Verfassungsgericht selbst als verfassungswidrig eingestuft.[3] Mit zunehmender Regierungsdauer der PiS-Regierung und dem geordneten Ausscheiden weiterer Verfassungsrichter gelang es der PiS-Regierung im Laufe der Zeit, das Verfassungsgericht auf Regierungslinie zu bringen. Insbesondere fand ein umfassendes „Court Packing“ durch die PiS-Partei statt. Das bedeutet, dass parteinahe Richter in das Verfassungsgericht berufen wurden, um die Justiz unter Kontrolle zu bringen. Dieser „Gleichschaltung“ des polnischen Verfassungsgerichts ohne Unionsrechtsbezug konnte der EuGH mit seiner Wertejudikatur nicht entgegentreten.

Im Jahr 2017 wurde der polnische Landesjustizrat (KRS) neu organisiert. Vor der Reform wurden die richterlichen Mitglieder des KRS von der Richterschaft selbst gewählt. Durch die Gesetzesänderung der PiS-Mehrheit wurden die 15 Richter des KRS vorzeitig abberufen und die Wahl der Mitglieder des KRS durch das Parlament statt durch die Richterschaft ermöglicht, was politische Einflussnahme erleichtert und die Unabhängigkeit des KRS stark beeinträchtigte.[4] Dass es der PiS-Regierung genau darum ging, zeigte sich dann auch in der Neubesetzung mit 15 Richtern, die nachweislich überwiegend aus dem Bekannten- und Loyalitätskreis von Justizminister Zbigniew Ziobro stammten und teilweise so geringe juristische Qualifikationen aufwiesen, dass sie bei früheren Bewerbungen um gehobene Richterämter häufig gescheitert waren. Der so gekaperte KRS bildete für die PiS-Partei die Basis, um nach und nach die gesamte Justiz mit PiS-treuen Richtern zu besetzen.[5] Umso erstaunlicher ist es, dass auch hier die Europäische Kommission und der EuGH nie einen Weg gefunden haben, die Zusammensetzung des KRS zu beanstanden.[6]

Durch polnisches Gesetz vom 3.4.2018 wurde das Ruhestandsalter für Richter des Obersten Gerichtshofs auf 65 Jahre herabgesetzt und jede Tätigkeit über dieses Alter hinaus von einer Ermessensentscheidung des polnischen Präsidenten abhängig gemacht, die an keine Kriterien gebunden ist und keiner gerichtlichen Kontrolle unterliegt.[7] Diese Änderung führte zur Zwangspensionierung zahlreicher Richter, einschliesslich der Gerichtspräsidentin. Dadurch konnte die PiS-Regierung viele dieser Stellen mit regierungsnahen Richtern neu besetzen, was die Unabhängigkeit des Obersten Gerichts schwächte.[8] Am 24.6.2019 verurteilte der EuGH daraufhin Polen erstmals im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens wegen eines Verstosses gegen die Grundwerte der Europäischen Union. Er entschied, dass das polnische Gesetz über die Herabsetzung des Ruhestandsalters für Richter des polnischen Obersten Gerichtshofs gegen die unionalen Grundsätze der richterlichen Unabhängigkeit und Unabsetzbarkeit aus Art. 2 EUV in Verbindung mit Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV verstösst.[9] Parallel dazu urteilte der EuGH am 5.11.2019, dass die durch ein weiteres Gesetz eingeführte Herabsetzung des Pensionsalters für Richter an ordentlichen Gerichten auf 65 Jahre für Männer und 60 Jahre für Frauen mit der Möglichkeit für den Justizminister, die Amtszeit einzelner Richter bis zum 70. Lebensjahr zu verlängern, ebenfalls gegen Art. 19 Abs. 1 EUV und Art. 47 GRCh sowie wegen der Ungleichbehandlung von Frauen und Männern auch gegen die Gleichbehandlungsrichtlinie[10] verstösst.[11] In diesen beiden Fällen war die Rechtsprechung des EuGH zunächst erfolgreich. Die beanstandeten Rechtsvorschriften wurden geändert: Polen stellte das frühere Pensionsalter wieder her, ermöglichte frühpensionierten Richtern die Rückkehr, entzog dem Justizminister die Befugnis zur einseitigen Verlängerung und passte die Gesetze an die Vorgaben des EuGH an. Diese Massnahmen wurden bereits umgesetzt, nachdem der EuGH im Dezember 2018 einstweilige Anordnungen erlassen und Polen verpflichtet hatte, die Frühpensionierung der obersten Richter rückgängig zu machen.[12]

Trotz zwischenzeitlicher scheinbarer Erfolge der Kommission und des EuGH setzte die PiS-Regierung den Abbau des Rechtsstaats in Polen jedoch mit anderen Massnahmen unvermindert fort. Im Jahr 2018 richtete sie eine Disziplinarkammer am Obersten Gericht ein, die für Disziplinarmassnahmen bis hin zur Entlassung aller polnischen Richter zuständig war. Diese Kammer gefährdete die richterliche Unabhängigkeit erheblich, da ihre Mitglieder vom politisch abhängigen Landesjustizrat vorgeschlagen und vom Präsidenten ernannt wurden.[13] Trotz der EuGH-Anordnung[14] im April 2020, die Arbeit auszusetzen, blieb die Disziplinarkammer des Obersten Gerichts weiterhin aktiv. Am 15.7.2021 urteilte der EuGH dann in der Hauptsache, dass die Disziplinarkammer gegen das unionsrechtliche Prinzip der richterlichen Unabhängigkeit verstosse.[15] Auch der EGMR hatte bereits entschieden, dass die Disziplinarkammer nicht als rechtmässig errichtetes Gericht im Sinne der EMRK angesehen werden könne, da das Verfahren zur Ernennung der Richter durch den Einfluss der Exekutive und der Legislative beeinträchtigt worden sei.[16] Erst im Mai 2022 schaffte Polen die Disziplinarkammer für Richter dann auch tatsächlich ab, um eine Freigabe der Gelder aus dem Corona-Aufbaufonds zu erhalten.[17] Zuvor hatte der EuGH Polen bereits per einstweiliger Anordnung zur Zahlung eines Zwangsgeldes in Höhe von einer Million Euro pro Tag verpflichtet, doch die PiS-Regierung weigerte sich lange, die Disziplinarkammer aufzulösen.[18]

Dies sind nur einige zentrale Eckpunkte der Massnahmen zur Schleifung der Rechtsstaatlichkeit in Polen. Exemplarisch seien noch folgende weitere Massnahmen genannt: Die Führungspositionen in den Gerichten der unteren Instanzen wurden weitgehend neu besetzt, wobei zahlreiche Gerichtspräsidenten und -vizepräsidenten ausgetauscht wurden. Im Jahr 2016 wurden die Ämter des Justizministers und des Generalstaatsanwalts zusammengelegt, wodurch der Justizminister erhebliche Kontrolle über die Staatsanwaltschaft erhielt und politische Einflussnahme auf strafrechtliche Ermittlungen möglich wurde. Ein weiteres umstrittenes Gesetz („Maulkorbgesetz“), das Ende 2019 verabschiedet wurde, schränkt die öffentliche Meinungsäusserung von Richtern und ihre Nutzung sozialer Medien ein.[19] Insbesondere ermöglicht es erneut die – diesmal nicht disziplinarische, sondern strafrechtliche – Bestrafung polnischer Richter, die Zweifel an der richterlichen Unabhängigkeit der polnischen Disziplinarkammer geäussert haben.[20]

All diese Massnahmen konnten durch die Wertejudikatur des EuGH weder in Vertragsverletzungsverfahren noch in Vorabentscheidungsverfahren wirksam verhindert oder gestoppt werden. Zwar wurde Polen zu einer für damalige Verhältnisse rekordverdächtigen Strafzahlung von einer Million Euro pro Tag verurteilt; die Gesamtstrafe belief sich schliesslich auf über eine halbe Milliarde Euro. Zu einer auch nur ansatzweisen Wiederherstellung der Rechtsstaatlichkeit führte all dies jedoch nicht. Vereinzelt bewirkten einige Urteile des EuGH, dass die PiS-Regierung Massnahmenpakete wie die Frühpensionierung von Richtern oder die Disziplinarkammer zurücknehmen musste. Betrachtet man jedoch den Gesamtkontext, wird das Hase-und-Igel-Spiel der PiS-Regierung mit dem EuGH deutlich. So wurden Massnahmen zurückgenommen, nur um an anderer Stelle den Rechtsstaat noch radikaler zu schleifen. Insofern ist es eher zu einer Dynamisierung des Prozesses gekommen, an dessen Ende Polen hohe Schulden bei der Europäischen Union angehäuft hat, während Mittel aus dem Corona-Aufbaufonds vorübergehend zurückgehalten wurden. De facto waren dadurch vor allem die polnischen Bürger die Leidtragenden. Der Abbau des Rechtsstaates konnte demgegenüber nicht annähernd gestoppt werden. Das Ende des Rechtsstaatsabbaus wurde dann bezeichnenderweise nicht durch das Recht, sondern durch die Politik erreicht. Nicht die Luxemburger Wertejudikatur, sondern das Votum der polnischen Bürgerinnen und Bürger, das bei den Parlamentswahlen 2023 in Polen zur Abwahl der PiS-Regierung führte, bewirkte eine grundlegende Umkehr der Justizreformen. Insofern zeigt das Beispiel Polen, dass der EuGH mit seiner Wertejudikatur zwar ein neues Instrument im Kampf um die Rechtsstaatlichkeit geschaffen hat, dessen tatsächliche Ergebnisse aber leider sehr begrenzt sind.

Vgl. zum „Court Packing“ durch die PiS-Partei; vgl. Blanke, Freilaw 2/2019, S. 69 (72–76); Bachmann, ZfP 2020, S. 49; Grimm, Grenzen der Mehrheitsherrschaft, FAZ v. 04.01.2016, S. 9; Radwan, BLJ 1/2016, S. 1; Thiele, Wer Karlsruhe mit Warschau gleichsetzt, irrt sich gewaltig, VerfBlog v. 10.10.2021, <https://verfassungsblog.de/wer-karlsruhe-mit-warschau-gleichsetzt-irrt-sich-gewaltig/>; Biernat (stellvertretend für 27 pensionierte Richter des polnischen Verfassungsgerichtshofs), Statement of Retired Judges of the Polish Constitutional Tribunal, VerfBlog v. 11.10.2021, <https://verfassungsblog.de/statement-of-retired-judges-of-the-polish-constitutional-tribunal/>; vgl. auch Sadurski, Hague J Rule Law 2019, S. 63–84. ↵

Vgl. für eine detaillierte Darstellung des Rechtsstaatsabbaus in Polen Schlenk/Steinbeis, VerfassungsPod: EU v. Polen, VerfBlog v. 14.2.2022, <https://verfassungsblog.de/verfassungspod-2-eu-v-polen/>. ↵

Vgl. Pech/Scheppele, Cambridge Yearbook of European Legal Studies 2017, S. 3 (14). ↵

Regalski, The Reform of the Polish Judicial Council and the Independence of the Judiciary, ECLJ 2020. ↵

Vgl. nur Hassel, Polen: Rat der Unqualifizierten, SZ v. 7.3.2018. ↵

Pech, 7 Years Later: Poland as a Legal Black Hole, VerfBlog v. 17.1.2023, <https://verfassungsblog.de/7-years-later-poland-as-a-legal-black-hole/>; vgl. allenfalls EuGH Urt. v. 2.3.2021, Rs. C‑824/18, ECLI:EU:C:2021:153 – A.B. u.a. (Ernennung von Richtern am Obersten Gericht – Rechtsbehelf), Rn. 169. ↵

EuGH, Urt. v. 24.6.2019, Rs. C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531 – Kommission/Polen (Unabhängigkeit des Obersten Gerichts), Rn. 114. ↵

Koltonowski, Poland Supreme Court judges return from forced retirement, JURISTnews v. 22.10.2018; Heijmans, Poland forces Supreme Court judges into early retirement, TheWorld v. 3.7.2018. ↵

EuGH, Urt. v. 24.6.2019, Rs. C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531 – Kommission/Polen (Unabhängigkeit des Obersten Gerichts); dazu im Einzelnen: Klatt, NVwZ 2019, S. 1109/1117 ff.; Kieber, NLMR 2019, S. 257; Payandeh, JuS 2019, S. 917. ↵

Richtlinie 2006/54/EG, ABl. L 204 v. 26.7.2006, S. 23–36. ↵

EuGH, Urt. v. 5.11.2019, Rs. C-192/18, ECLI:EU:C:2019:924 – Kommission/Polen (Unabhängigkeit der ordentlichen Gerichte). ↵

Vgl. nur Bogdanowicz/Taborowski, How to Save a Supreme Court in a Rule of Law Crisis, CUP Online v. 11.8.2020; Simonelli, Thickening up judicial independence, European Law Blog v. 8.7.2019; Jaraczewski, Age is the limit? Background of the CJEU case C-619/18 Commission v Poland?, VerfBlog v. 28.5.2019. <https://verfassungsblog.de/age-is-the-limit-background-of-the-cjeu-case-c-619-18-commission-v-poland/>; Gnauck, Polen macht Teile der Justizreform rückgängig, FAZ v. 22.11.2018, S. 6. ↵

Macy/Duncan, The Collapse of Judicial Independence in Poland: A Cautionary Tale, Judicature 2020-21. ↵

EuGH, Beschl. v. 8.4.2020, Rs. C-791/19 R, ECLI:EU:C:2020:277 – Kommission/Polen. ↵

EuGH, Beschl. v. 8.4.2020, Rs. C-791/19 R, ECLI:EU:C:2020:277 – Kommission/Polen. ↵

EGMR, Application no. 43447/19 v. 22.7.2021 – In the case of Reczkowicz v. Poland. ↵

LTO-Redaktion, Polen schafft Disziplinarkammer für Richter ab, LTO v. 9.6.2022. ↵

EuGH, Beschl. v. 27.10.2021, Rs. C-204/21 R, ECLI:EU:C:2021:878 – Kommission/Polen. ↵

Macy/Duncan, The Collapse of Judicial Independence in Poland: A Cautionary Tale, Judicature 2020-21. ↵

Vgl. Kovács/Scheppele, APuZ 2021, S. 32 (35 ff.); Steinbeis, Die EU hat keine Nationalgarde, VerfBlog v. 31.1.2020, <https://verfassungsblog.de/die-eu-hat-keine-nationalgarde/>. ↵

IV. Primärrechtliche Rahmenbedingungen der Wertejudikatur

Unabhängig von den begrenzten praktischen Möglichkeiten einer gerichtlichen Operationalisierung stellt sich zunehmend die grundsätzliche Frage, ob die in Art. 2 EUV verankerten Werte nach der Systematik der Unionsverträge überhaupt einer justiziellen Durchsetzung durch den EuGH unterliegen – insbesondere ausserhalb des sachlichen Anwendungsbereichs des Unionsrechts. Massgeblich sind dabei zum einen die materielle Reichweite von Art. 2 EUV, zum anderen die prozeduralen und institutionellen Voraussetzungen, unter denen eine solche Wertejudikatur stattfinden kann.

Dogmatische Funktionsweise des Art. 2 EUV

Nach einer Ansicht im Schrifttum wirkt Art. 2 EUV eigenständig und umfassend gegenüber den Mitgliedstaaten, unabhängig vom konkreten unionsrechtlichen Kompetenzbereich.[1] Diese Auffassung stützt sich insbesondere darauf, dass die Pflicht zur Wahrung der Grundwerte bereits mit dem Unionsbeitritt nach Art. 49 EUV entsteht und somit alle staatlichen Massnahmen erfasst. Die Entscheidung Republikka des EuGH vom 20. April 2021 dient hierzu als Beleg, da mit dem darin entwickelten Rückschrittsverbot[2] auch Bereiche erfasst werden, die nicht unmittelbar sekundärrechtlich geregelt sind.[3] Demnach sind Massnahmen, die Werte nach Art. 2 EUV – insbesondere Rechtsschutzgarantien nach Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV – beeinträchtigen, unzulässig. In dieser Lesart stellt Art. 2 EUV eine eigenständige Verpflichtungsnorm dar, deren Verbindlichkeit sich unmittelbar aus dem Beitritt ergibt und die für die gesamte Dauer der Mitgliedschaft einen umfassenden, bereichsunabhängigen Verpflichtungsrahmen schafft – auch jenseits unionsrechtlicher Zuständigkeiten in der konkreten Rechtsmaterie.[4]

Hiergegen lässt sich allerdings einwenden, dass Art. 2 EUV durch das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1, 2 EUV) eingeschränkt ist und nur innerhalb der unionsrechtlich definierten Anwendungsbereiche greift.[5] Voraussetzung für unionsrechtliche Verpflichtungen der Mitgliedstaaten ist eine ausdrückliche Kompetenzübertragung; blosse Vertragsziele reichen hierfür nicht aus. Die Anwendungsbereiche des Unionsrechts werden daher durch spezifische Regelungskompetenzen (z.B. Art. 114 AEUV) oder inhaltliche Beachtungspflichten (z.B. Art. 18, Art. 28 ff. AEUV, Art. 157 AEUV) bestimmt. Der EuGH bestätigt regelmässig, dass unionsrechtliche Bindungen einen ausreichenden Unionsrechtsbezug voraussetzen.[6] Selbst das Rückschrittsverbot in Republikka wird daher hauptsächlich über die spezifische Pflicht aus Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV begründet, die eine unionsrechtliche Anwendungsbereichsbeschränkung impliziert.[7] Selbst eine Berufung auf Art. 49 EUV und die dort verankerten Mindeststandards beim Unionsbeitritt verlangt demnach zwingend einen unionsrechtlichen Bezug, um das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung nicht zu verletzen.[8]

Auch das eingangs erwähnte durch die Kommission am 19. Dezember 2022 eingeleitete Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn (Rs. C-769/22) wegen Beschränkungen der Darstellung von Homosexualität und Transsexualität in Medien und Bildung zeigt, dass Art. 2 EUV in seiner Reichweite auf den sachlichen Anwendungsbereich des Unionsrechts beschränkt ist.[9] Zwar berief sich die Kommission auf Art. 2 EUV, stellte aber in der mündlichen Verhandlung klar, dass die Rüge nur in Verbindung mit konkreten unionsrechtlichen Vorschriften – insbesondere Sekundärrecht – erhoben werde. Sie verzichtete ausdrücklich auf einen eigenständigen Klagegrund „Verstoss gegen Art. 2 EUV“ ohne Anknüpfung an spezifisches Sekundärrecht (Art. 9 Abs. 1 Buchst. c Ziff. ii der Richtlinie 2010/13/EU, Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 2000/31/EG, Art. 16 und 19 der Richtlinie 2006/123/EG), die Grundfreiheiten (Art. 56 AEUV) oder die Grundrechte (Art. 1, 7, 11 und 21 GRCh).[10] Art. 2 EUV kann für sich genommen also nicht den Anwendungsbereich des Unionsrechts eröffnen. Ihm fehlt – anders als etwa Art. 51 GRCh – eine eigenständige Anordnung der Anwendbarkeit. Seine Rechtswirkungen knüpfen daher stets an konkret übertragene Regelungszuständigkeiten der Union oder an spezifische Beachtungspflichten der Mitgliedstaaten an.

Prozedurale und institutionelle Grenzen

Ausgehend von der materiellen Reichweite des Art. 2 EUV stellt sich die Folgefrage nach seiner Justiziabilität: Wer kann in welchem Verfahren, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang die Einhaltung der Unionswerte durch die Mitgliedstaaten rechtlich durchsetzen? Für eine unbeschränkte gerichtliche Kontrollkompetenz des EuGH[11] könnte zunächst seine allgemeine Zuständigkeit zur Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge nach Art. 19 Abs. 1 EUV sprechen.[12] Diese ist allerdings durch Art. 269 AEUV in Verbindung mit Art. 7 EUV für den Bereich der Sanktionierung von Werteverstössen gerade durch die Vertragsparteien wieder eingeschränkt worden.[13] Art. 269 Abs. 1 AEUV[14] beschränkt die Zuständigkeit des EuGH in Verfahren nach Art. 7 EUV[15] auf rein verfahrensrechtliche Fragen.[16] Die materielle Konkretisierung und Durchsetzung der Werte des Art. 2 EUV im Zusammenhang mit Sanktionen (Art. 7 EUV) ist damit nach dem eindeutigen Wortlaut des Art. 269 AEUV der Zuständigkeit des EuGH entzogen und der politischen Entscheidung der Mitgliedstaaten überlassen.[17]

Damit ist aber noch nicht geklärt, ob ausserhalb oder neben dem Verfahren nach Art. 7 EUV eine zusätzliche gerichtliche Überprüfung der Werte des Art. 2 EUV durch den EuGH im Rahmen von Vorabentscheidungs- oder Vertragsverletzungsverfahren möglich ist oder ob die Reaktionsmöglichkeit nach Art. 7 EUV eine abschliessende Sonderregelung für Verstösse gegen die Grundwerte des Art. 2 EUV darstellt.[18] Ob nach den Unionsverträgen die Werte des Art. 2 EUV ausschliesslich durch das möglicherweise abschliessende Art. 7 EUV-Verfahren oder auch durch den EuGH im Wege des Vertragsverletzungsverfahrens durchgesetzt werden sollten, kann nur durch Auslegung ermittelt werden.

Aus dem Wortlaut lässt sich eine abschliessende Funktion des Art. 7 EUV noch nicht ableiten, da eine Formulierung wie „ausschliesslich“ oder „nur“ fehlt. Auch die Systematik der Verträge lässt keine eindeutige Antwort zu, wenngleich einiges für eine abschliessende Sonderregelung spricht. Denn eine systematische Analyse der Verträge zeigt, dass die Vertragsgeber an zahlreichen Stellen innerhalb der Verträge Art. 2 EUV bereits operationalisiert haben, indem sie in spezifischen Bestimmungen auf Art. 2 EUV als Tatbestandsvoraussetzung Bezug nehmen und daran konkrete Rechtsfolgen knüpfen. Die Werte des Art. 2 EUV werden zunächst am Anfang der Verträge genannt und in den Art. 3, 7, 8, 13, 21, 32, 42 und 49 EUV behandelt. Die spezifischen Normen der Verträge, die auf Art. 2 EUV Bezug nehmen, betten die Werte in konkrete Tatbestände und Rechtsfolgen ein und ermöglichen so ihre Durchsetzung unter spezifischen Voraussetzungen. Art. 7 EUV sieht ein besonderes Verfahren vor, mit dem auf schwerwiegende Verletzungen der Grundwerte durch Mitgliedstaaten reagiert werden kann. Dass Art. 2 EUV dem EuGH eine darüberhinausgehende Möglichkeit einräumen soll, eigene Rechtsfolgen und Verpflichtungen aus der Norm abzuleiten, erscheint demgegenüber deutlich begründungsbedürftiger, als dies bisher in der Rechtsprechung des EuGH geschehen ist.

Jedenfalls ergibt die teleologische Auslegung, wie im Folgenden zu zeigen sein wird, dass der spezifische Zweck des Art. 7 EUV – der abgestufte und differenzierte Schutz der Werte des Art. 2 EUV durch präventive und sanktionierende Massnahmen – nur erreicht werden kann, wenn Art. 7 EUV als abschliessende Spezialregelung verstanden wird. Im Zusammenhang mit der Frage, ob der Konditionalitätsmechanismus neben Art. 7 EUV Anwendung findet, führte der EuGH selbst dazu aus:

„dass der Unionsgesetzgeber nicht, ohne gegen Art. 7 EUV zu verstossen, ein Verfahren einführen kann, das parallel zu dem in dieser Bestimmung vorgesehenen Verfahren besteht und im Wesentlichen denselben Gegenstand hat, dasselbe Ziel verfolgt und das Ergreifen identischer Massnahmen ermöglicht, dabei aber das Tätigwerden anderer Organe oder andere materielle und verfahrensrechtliche Voraussetzungen als die in dieser Bestimmung genannten vorsieht. Jedoch steht es dem Unionsgesetzgeber, wenn er über eine entsprechende Rechtsgrundlage verfügt, frei, in einem Sekundärrechtsakt andere Verfahren bezüglich der in Art. 2 EUV genannten Werte, darunter die Rechtsstaatlichkeit, einzuführen, sofern sich diese Verfahren sowohl nach ihrem Zweck als auch nach ihrem Gegenstand von dem in Art. 7 EUV vorgesehenen Verfahren unterscheiden.“[19]

Übertragen auf die Frage nach der Zulässigkeit einer gerichtlichen Durchsetzung der Werte aus Art. 2 EUV ist daher entscheidend, dass sich die Wertejudikatur sowohl ihrem Zweck als auch ihrem Gegenstand nach von dem Verfahren nach Art. 7 EUV unterscheiden muss.

Zunächst soll der Gegenstand des Art. 7 EUV-Verfahrens und der Wertejudikatur des EuGH betrachtet werden. Hinsichtlich der Rechtsgrundlage der beiden Verfahren stützen sich beide Ansätze auf Art. 2 EUV. Allerdings bezieht sich der EuGH in seiner werteoperationalisierenden Rechtsprechung bisher auch auf Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV, sodass man auch von unterschiedlichen normativen Grundlagen ausgehen könnte. Zudem unterscheiden sich das Art. 7 EUV-Verfahren und die Vertragsverletzungsverfahren vor dem EuGH in Tatbestand und Rechtsfolge. So setzen Art. 7 Abs. 2 und 3 EUV auf der Tatbestandsebene schwerwiegende und systemische Verstösse gegen die Werte des Art. 2 EUV voraus, während im gerichtlichen Verfahren vor dem EuGH auch punktuelle Verstösse gegen Art. 2 EUV gerügt werden könnten.[20] Auf der Rechtsfolgenseite führt ein Urteil des EuGH, das einen Verstoss gegen Art. 2 EUV feststellt, neben der Verpflichtung zur Umsetzung des Urteils lediglich zu finanziellen Sanktionen in Form eines Pauschalbetrags oder Zwangsgelds nach Art. 260 Abs. 2 AEUV, während nach Art. 7 Abs. 3 S. 1 EUV bestimmte Mitgliedschaftsrechte einschliesslich der Stimmrechte des betroffenen Mitgliedstaats ausgesetzt werden können.[21] Gerade, weil das Art. 7 EUV-Verfahren wegen des Einstimmigkeitserfordernisses im Europäischen Rat nach Art. 7 Abs. 2 EUV so schwerfällig ist, ermöglicht die werteoperationalisierende Rechtsprechung des EuGH, neuerdings ergänzt durch sekundärrechtliche Regelungen wie den Konditionalitätsmechanismus, ein ausdifferenziertes System zum Schutz der Grundwerte der Europäischen Union. Es lassen sich also deutliche Unterschiede zwischen dem Gegenstand des Art. 7 EUV-Verfahrens und der Wertejudikatur des EuGH ausmachen.

Wie der EuGH zutreffend festgestellt hat,[22] müssen sich allerdings nicht nur der Gegenstand, sondern auch der Zweck und das Ziel der beiden Verfahren unterscheiden, da andernfalls zur Erreichung desselben Zwecks durch Richterrecht einfach immer neue, niedrigschwelligere subsidiäre Mechanismen eingeführt werden könnten und damit das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung, insbesondere wenn es um Rechtsfortbildung geht, ad absurdum geführt werden könnte. Nach der Argumentation des EuGH zielt der neue werteoperationalisierende Ansatz seit ASJP aber gerade auf die Wahrung eines Grundwertes der EU, nämlich der Rechtsstaatlichkeit. Genau dieses Ziel der Wahrung der Grundwerte des Art. 2 EUV verfolgt auch Art. 7 EUV – und sieht ein differenziertes Verfahren mit klarer Rollenverteilung und Sanktionen bei Verstössen gegen die Grundwerte der EU vor.

Der Ausschluss des EuGH aus dem Art. 7 EUV-Verfahren durch Art. 269 AEUV unterstreicht den Willen der Vertragsgeber, dass nur die anderen Mitgliedstaaten als „peers“ im Rahmen eines politisch legitimierten Prozesses über die Durchsetzung der Werte des Art. 2 EUV entscheiden sollen.[23] Art. 7 EUV bringt damit die mitgliedschaftliche Struktur der Europäischen Union bei der Wertedurchsetzung zum Ausdruck.[24] Die Norm zeigt, dass die Mitgliedstaaten als Vertragsgeber bei der Bestimmung und Durchsetzung der Werte des Art. 2 EUV insbesondere auf die Legitimationstiefe der im Europäischen Rat vertretenen Mitgliedstaaten und damit auf das intergouvernementale Organ in der Institutionenkultur der Europäischen Union, gesetzt haben. Im Verfassungsverbund der Europäischen Union dienen der zweistufige Sanktionsmechanismus, die Konsultation der Mitgliedstaaten, die hohen Mehrheitserfordernisse, die zentrale Rolle des Rates und des Europäischen Rates und die Beschränkung der Zuständigkeit des EuGH auf reine Verfahrensfragen im Rahmen des Art. 7 EUV-Verfahrens alle dem gleichen Zweck: dem Schutz der Kompetenzbereiche der Mitgliedstaaten.[25] Die Werte des Art. 2 EUV können also nur im engen Rahmen des Art. 7 EUV das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung überspielen und Unionsorganen neue Eingriffsbefugnisse einräumen.[26] Es überrascht nicht, dass dem Rat (Art. 7 Abs. 1 EUV: ⁴⁄₅-Mehrheit) und insbesondere dem Europäischen Rat (Art. 7 Abs. 2 EUV: Einstimmigkeit; Art. 7 Abs. 3 und 4 EUV: qualifizierte Mehrheit) zum Schutz der Mitgliedstaaten eine besonders herausragende Rolle zukommt. Der Europäische Rat, der der Europäischen Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse gibt und die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten festlegt, ist das Organ, das über Art. 7 EUV die in Art. 2 EUV niedergelegten Werte final zu verteidigen hat. Nur er hat die Befugnis, eine Verletzung der Werte des Art. 2 EUV festzustellen. Als Vertretungsorgan der Mitgliedstaaten vereinigt er deren gesamte verfassungsrechtliche Legitimation auf sich. Er ist daher grundsätzlich das geeignete Forum, um Werte gemeinsam durchzusetzen – insbesondere Werte wie die Rechtsstaatlichkeit, die, wie der EuGH zu Recht feststellt, Teil der Verfassungsidentität der Mitgliedstaaten sind.[27]

Neben dem politischen Verfahren des Art. 7 EUV bietet das Verfahren des Konditionalitätsmechanismus[28] eine weitere Möglichkeit, Verstösse gegen die Grundwerte der Union zu sanktionieren. Der Logik der Europäischen Union als supranationale Organisation folgend, die nach wie vor primär auf den Binnenmarkt ausgerichtet ist, ermöglicht das Konditionalitätsregime jedoch unmittelbar über die hierfür in den Unionsverträgen vorhandene Rechtsgrundlage des Art. 322 Abs. 1 lit. a AEUV den Schutz des Unionshaushalts vor Beeinträchtigungen durch Verstösse gegen Art. 2 EUV. Ein auf Art. 2 EUV gestütztes Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV würde damit nicht nur die klar definierten Mechanismen, Verfahrensbeteiligte und abgestuften Sanktionsmöglichkeiten von Art. 7 EUV unterlaufen. Darüber hinaus würde ein auf Art. 2 EUV gestütztes Vertragsverletzungsverfahren durch den EuGH einen systemwidrigen Zwischenbereich zwischen dem Konditionalitätsmechanismus und dem Verfahren nach Art. 7 EUV schaffen. Die Anwendungsvoraussetzungen der beiden Verfahren (Link zum Haushaltsschutz einerseits bzw. politisches Verfahren mit starker Stellung der Mitgliedstaaten andererseits), für die spezielle Rechtsgrundlagen existieren, werden durch freie Rechtsfortbildung des EuGH unterlaufen.

Dieses Ergebnis entspricht auch den institutionellen und legitimatorischen Rahmenbedingungen, innerhalb derer der EuGH als Unionsgericht agiert. In Analogie zu nationalen Verfassungsgerichten wird vertreten, der EuGH müsse als „Hüter der Verträge“ die in Art. 2 EUV verankerten Werte konkretisieren und in rechtlich verbindliche Pflichten übersetzen. Die einschlägige Rechtsprechung zu Polen[29], Ungarn[30], Rumänien[31], Bulgarien[32] und Malta[33] wird als Beleg für diese verfassungsgerichtliche Funktion herangezogen.[34] Allerdings greift dies zu kurz: Nationale Verfassungsgerichte können ihre jeweiligen Prinzipien aus der demokratischen Legitimation ihrer Verfassungsordnungen herleiten. Der EuGH hingegen ist als supranationales Gericht nur insoweit legitimiert, als ihm Kompetenzen durch die Mitgliedstaaten übertragen wurden. Die institutionelle Begrenztheit ergibt sich explizit aus Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 S. 2 EUV („Auslegung und Anwendung der Verträge“) sowie Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV (Beschränkung auf „vom Unionsrecht erfasste Bereiche“). Würde der EuGH Werte autonom operationalisieren, entstünden strukturelle Verschiebungen zulasten des Gesetzgebers – ohne hinreichende Legitimationsgrundlage.

Vgl. statt vieler mit unterschiedlichen Nuancen von Bogdandy/Spieker, Reverse Solange 2.0: Die Durchsetzung europäischer Werte und die unions- und strafrechtliche Verantwortung nationaler Richter, EuR 2020, S. 301 ff.; Spieker, EU Values Before the Court of Justice: Foundations, Potential, Risks, 2023, S. 87 ff.; vgl. schon Lenaerts, Les fondem ents constitutionnels de l’Union européenne dans leur rapport avec le droit international, in: Tizzano/Rosas/Silva de Lapuerta/Lenaerts/Kokott (Hrsg.), Liber Amicorum Vassilios Skouris, 2015, S. 367, (379 ff.); Bast/von Bogdandy, Grundlagenteil und Verfassungskern der EU-Verträge, JZ 2024, S. 115 (116 ff.). ↵

Vgl. aus der ständigen Rechtsprechung des EuGH nur EuGH, Urt. v. 20.4.2021, Rs. C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311 – Repubblika; EuGH, Urt. v. 18.5.2021, verb. Rs. C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 und C‑397/19, ECLI:EU:C:2021:393 – Forumul Judecătorilor din România, in: EuGRZ 2021, S. 373 Rn. 162; EuGH, Urt. v. 15.7.2021, Rs. C-791/19, ECLI:EU:C:2021:596 – Kommission/Polen, in: EuGRZ 2021, S. 399 Rn. 51; EuGH, Urt. v. 21.12.2021, verb. Rs. C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19FQ, C-840/19NC, ECLI:EU:C:2021:1034 – Euro Box Promotion, in: EuZW 2022, S. 333 Rn. 162; EuGH, Urt. v. 5.6.2023, Rs. C-204/21, ECLI:EU:C:2023:442 – Kommission/Polen, Rn. 74. Kritisch zum Rückschrittsverbot (principle of a non-regression): Julian Scholtes, Constitutionalising the end of history? Pitfalls of a non-regression principle for Article 2 TEU, EuConst 2023, S. 59 (69 f.). ↵

Vgl. dazu Kadlec/Kosar, Romanian version of the rule of law crisis comes to the ECJ: The AFJR case is not just about the Cooperation and Verification Mechanism, CMLR 2022, S. 1823 (1837); vgl. zur Repubblika-Entscheidung auch mit unterschiedlichen Interpretationen: Leloup/Kochenov/Dimitrovs, Opening the Door to Solving the Copenhagen Dilemma? All Eyes on Case C-896/19 Repubblika v Il-Prim Ministru, ELRev 2021, S. 692; Mader, Wege aus der Rechtsstaatsmisere: der neue EU-Verfassungsgrundsatz des Rückschrittsverbots und seine Bedeutung für die Wertedurchsetzung, EuZW 2021, S. 917; Canzian, Indipendenza dei giudici e divieto di regressione della tutela nella sentenza Repubblika, Quaderni costituzionali 2021, S. 715; Scholtes, Constitutionalising the end of history? Pitfalls of a non-regression principle for Article 2 TEU, EuConst 2023, S. 59; Łazowski, Strengthening the Rule of Law and the EU Pre- Accession Policy: Repubblika v. Il- Prim Ministru CMLR 2022, S. 1803 (1814 f.); Spieker, The conflict over the Polish disciplinary regime for judges – an acid testfor judicial independence, Union values and the primacy of EU law: Commission v. Poland, CMLR 2022, S. 777 (789 f.). ↵

Zu den Gefahren und der Nichbegründbarkeit dieser Entwicklung auf Grundlage der Verträge vgl. nur Hainthaler, Die Sicherung der Werteunion – Handlungsoptionen der Europäischen Union zum Schutz der gemeinsamen Werte des Art. 2 EUV, 2024, S. 82. ↵

Kritisch zum Ansatz des EuGH deshalb nur Huber, Warum der EuGH Kontrolle braucht, 2022, S. 59 f.; Nettesheim, Die föderale Homogenitätsklausel des Art. 2 EUV, EUR 2024, S. 269 (293 ff.); ders., Kompetenzkonflikte zwischen EuGH und Mitgliedstaaten, ZRP 2021, S. 222 (223 f.); ders., Die „Werte der Union“: Legitimitätsstiftung, Einheitsbindung, Föderalisierung, EuR 2022, S. 525 (529 ff., 534 ff.); vgl. auch ders., „Gegründet auf Werten …“: Das Narrativ der Wertegemeinschaft und der Sanktionsmechanismus des Art. 7 EUV, in: Franzius/Mayer/Neyer (Hrsg.), Die Neuerfindung Europas, 2019, S. 91; Riedl, ECJ Encroachment on Domestic Judicial Autonomy? – An Evaluation of ECJ Value-Operationalizing Case Law in Juízes Portugueses and Subsequent Cases, EPL 2/2024, S. 157 (173 ff.); Schorkopf, Der Wertekonstitutionalismus der Europäischen Union, JZ 2020, S. 477 (482 ff.); Hillgruber/Strickrodt, Unter der Kuratel des Europäischen Gerichtshofs, in: FAZ Einspruch Exklusiv v. 2.2.2022, abrufbar unter: <https://www.faz.net/einspruch/eugh-legt-den-begriff-der-rechtsstaatlichkeit-in-den-europaeischen-vertraegen-aus-17773765.html>; Bellamy/Kröger/Lorimer, Flexible Europe: Diﬀerentiated Integration, Fairness, and Democracy, 2022, S. 79; Dawson, How Can EU Law Respond to Populism?, OJLS 2020, S. 183 (211); skeptisch, siehe auch Huber, Art. 2 EUV als Grundlage des Staaten- und Verfassungsverbundes der EU, Alkotmánybírósági Szemle 2020, S. 20, 21; Nussberger, Gefahr für das europäische Erbe Internationale Politik Special 2022, S. 4 (8). ↵

Zur Auslegung von Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh vgl. nur EuGH, Urt. v. 26.2.2013, Rs. C-617/10, ECLI:EU:C:2013:105 – Åkerberg Fransson, Rn. 19; EuGH, Urt. v. 10.7.2014, Rs. C-198/13, ECLI:EU:C:2014:2055 – Hernández, Rn. 34; EuGH, Urt. v. 6.10.2016, Rs. C-218/15, ECLI:EU:C:2016:748 – Paoletti, Rn. 13; kritisch Britz, Karlsruhe, behandelt den Grundrechtsschutz durch das Bundesverfassungsgericht und den Europäischen Gerichtshof, EuGRZ 2015, S. 275 (277); Huber, Grundrechtsschutz in Europa – Vermehrung, Verunsicherung, Kohärenz, in: Biaggini/Diggelmann/Kaufmann/Thürer (Hrsg.), FS Thürer, 2015, S. 305; zum Hintergrund und den Auswirkungen Wollenschläger, Anwendbarkeit der EU-Grundrechte im Rahmen einer Beschränkung von Grundfreiheiten, EuZW 2014, S. 577; Huber, in: Streinz (Hrsg.) Kommentar zum Vertrag über die Europäische Union, 3. Aufl. 2018, Art. 19, Rn. 10; Ohler, Grundrechtliche Bindungen der Mitgliedstaaten nach Art. 51 GRCh, NVwZ 2013, S. 1433 (1438); Safferling, Der EuGH, die Grundrechtecharta und nationales Recht: Die Fälle Åkerberg Fransson und Melloni, NStZ 2014, S. 545 (550); Unseld, Ein weiterer Schritt zum unitarischen Grundrechtsschutz? Das Pfleger-Urteil des EuGH, VerfBlog v. 7.5.2014, <https://verfassungsblog.de/ein-weiterer-schritt-zum-unitarischen-grundrechtsschutz-das-pfleger-urteil-des-eugh/>; Wegner, Die „Fransson“-Entscheidung des EuGH – Eine Erschütterung im System der europäischen Grundrechte?, HRRS 2013, S. 126 (130 f.); mit dem Wortlaut des Art. 51 GRCh, wonach die Charta nur bei der „Durchführung des Rechts der Union“ gilt, hat dies zwar nicht mehr viel zu tun. Sehr deutlich auch das BVerfG kurz nach der Åkerberg-Fransson-Entscheidung des EuGH in BVerfGE 133, 277 (315 f., Rn. 90 f.) – Antiterrordateigesetz. Zuletzt wurde die Anwendbarkeit der Charta der Grundrechte in den Entscheidungen EuGH, Urt. v. 6.3.2014, Rs. C-206/13, ECLI:EU:C:2014:126 – Siragusa; EuGH, Urt. v. 10.7.2014, Rs. C-198/13, ECLI:EU:C:2014:2055 – Hernández und EuGH, Urt. v. 5.2.2015, Rs. C-117/14, ECLI:EU:C:2015:60 – Poclava/Toledano verneint. Darüber hinaus ist die Grundrechtsbindung der Mitgliedstaaten für bestimmte Rechte nach dem Wortlaut begrenzt (Art. 22, 25, 26, 34 Abs. 1 und 3 GRCh und Art. 36-38 GRR sowie Art. 41-44 GRCh). Auch Art. 6 Abs. 1 Satz 2 EUV und Art. 51 Abs. 2 GRCh bekräftigen, dass die Charta nicht zu einer Kompetenzerweiterung der Union führt. Vgl. BVerfGE 152, 152 (Rn. 43) – Recht auf Vergessen I; Schorkopf, Der Wertekonstitutionalismus der Europäischen Union, JZ 2020, S. 477 (481); Huber/Paulus, Cooperation of Constitutional Courts in Europe, in: Andenas/Fairgrieve (Hrsg.), Courts and Comparative Law, 2015, S. 281 (296); von Bogdandy/Spieker, Countering the Judicial Silencing of Critics: Article 2 TEU Values, Reverse Solange, and the Responsibilities of National Judges, EuConst 2019, S. 391 (421). ↵

Ständige Rechtsprechung seit EuGH, Urt. v. 27.2.2018, Rs. C-64/16, ECLI:EU:C:2018:117 – Portugiesische Richter, Rn. 32; vgl. auch EuGH, Urt. v. 24.6.2019, Rs. C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531 – Kommission/Polen (Unabhängigkeit des Obersten Gerichts), Rn. 47. ↵

EuGH, Urt. v. 20.4.2021, Rs. C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311 – Repubblika, Rn. 63; vgl. auch schon EuGH Urt. v. 2.3.2021, Rs. C‑824/18, ECLI:EU:C:2021:153 – A.B. u.a. (Ernennung von Richtern am Obersten Gericht – Rechtsbehelf); EuGH Urt. v. 17.12.2020, verb. Rs. C-354/20 PPU u. C-412/20 PPU, ECLI:EU:C:2020:1033 – Openbaar Ministerie (Unabhängigkeit der ausstellenden Justizbehörde), Rn. 40; EuGH, Urt. v. 19.11.2019, verb. Rs. C-585/18, C-624/18 und C-625/18, ECLI:EU:C:2019:982 – A.K. (Unabhängigkeit der Disziplinarkammer des Obersten Gerichts). ↵

Anhängige Klage v. 19.12.2022, Rs. C-769/22 – Kommission/Ungarn (Gesetz LXXIX v. 2021), Klagegrund 2.[54] EuGH, Urt. v. 25.7.2018, Rs. C-216/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:586 – Minister for Justice and Equality (Mängel des Justizsystems); vgl. auch vertieft Hainthaler, Die Sicherung der Werteunion – Handlungsoptionen der Europäischen Union zum Schutz der gemeinsamen Werte des Art. 2 EUV, 2024. ↵

Vgl. dazu auch Riedl, Keine allgemeine Verfassungsaufsicht über die Unionswerte im Vertragsverletzungsverfahren, VerfBlog v. 26.11.2024, <https://verfassungsblog.de/eugh-lgbtqi-ungarn-werte/>; anders aber die Interpretation von Kaiser/Knecht/Spieker, European Society Strikes Back: The Member States Embrace Article 2 TEU in Commission v Hungary, VerfBlog v. 26.11.2024, <https://verfassungsblog.de/european-society-strikes-back/>. ↵

So auch statt vieler Spieker, EU Values Before the Court of Justice: Foundations, Potential, Risks, 2023, S. 47 ff.; von Bogdandy/Spieker, Reverse Solange 2.0: Die Durchsetzung europäischer Werte und die unions- und strafrechtliche Verantwortung nationaler Richter, EuR 2020, S. 301 (319 ff.); Hillion, in: Closa/Kochenov (Hrsg.), Reinforcing the Rule of Law Oversight in the European Union, S. 59 (66); Weber, Osnabrück, Europäisches Rechtsdenken in der Krise?, DÖV 2017, S. 741 (748); Giegerich, Die Unabhängigkeit der Gerichte als Strukturvorgabe der Unionsverfassung und ihr effektiver Schutz vor autoritären Versuchungen in den Mitgliedstaaten, ZEuS 2019, S. 61 (96); ablehnend dagegen statt vieler Nettesheim, Die „Werte der Union“: Legitimitätsstiftung, Einheitsbindung, Föderalisierung, EuR 2022, S. 525 (534); Riedl, ECJ Encroachment on Domestic Judicial Autonomy? – An Evaluation of ECJ Value-Operationalizing Case Law in Juízes Portugueses and Subsequent Cases, EPL 2/2024, S. 157 (173 ff.); Martenczuk, in: Kadelbach (Hrsg.), Verfassungskrisen in der Europäischen Union, S. 41 (45 f.); Levits, in: Jäger (Hrsg.), Europa 4.0, S. 239 (262).; Terhechte, in: Pechstein/Nowak/Häde (Hrsg.), Frankfurter Kommentar EUV, Art. 2, Abs. 11; Wunderlich, Von der Rechtsgemeinschaft zur Verweigerungsunion, EuR 2019, S. 557 (575). ↵

In diese Richtung Lenaerts, Die Werte der Europäischen Union in der Rechtsprechung, EuGRZ 2017, S. 639. ↵

Vgl. nur Martenczuk, in: Kadelbach (Hrsg.), Verfassungskrisen in der Europäischen Union, S. 41 (45 f); Levits, in: Jäger (Hrsg.), Europa 4.0, S. 239 (262); Riedl, ECJ Encroachment on Domestic Judicial Autonomy? – An Evaluation of ECJ Value-Operationalizing Case Law in Juízes Portugueses and Subsequent Cases, EPL 2/2024, S. 157 (173 ff.). ↵

Art. 269 Abs. 1 AEUV: Der Gerichtshof ist für Entscheidungen über die Rechtmässigkeit eines vom Europäischen Rat oder vom Rat nach Artikel 7 des Vertrags über die Europäische Union erlassenen Rechtsakts nur auf Antrag des betroffenen Mitgliedstaats durch eine Feststellung des Europäischen Rates oder des Rates und nur hinsichtlich der in diesem Artikel enthaltenen Verfahrensvorschriften zuständig. ↵

Art. 7 Abs. 2 EUV: Der Europäische Rat kann durch einstimmigen Beschluss (…) feststellen, dass eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung der in Artikel 2 genannten Werte durch einen Mitgliedstaat vorliegt (…). ↵

EuGH, Urt. v. 3.6.2021, Rs. C-650/18, ECLI:EU:C:2021:426 – Ungarn/Parlament, Rn. 29 ff.; auch Hilf/Schorkopf, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), EUV, Art 2, Rn. 46; Schmahl, Die Reaktionen auf den Einzug der Freiheitlichen Partei Österreichs in das österreichische Regierungskabinett. Eine europa- und völkerrechtliche Analyse, EuR 2000, S. 819 (827); Ruffert, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 269, Abs. 1. ↵

Vgl. nur Schorkopf, Europäischer Konstitutionalismus oder die normative Behauptung des „European way of life“. Potenziale der neueren Werterechtsprechung des EuGH, NJW 2019, S. 3418 (3422); Ruffert, in: Calliess/Ruffert/Ruffert (Hrsg.), AEUV Art. 269 Rn. 3; dogmatisch nicht überzeugend dagegen GA Bobek, Schlussanträge EuGH; Schlussanträge v. 3.12.2020, C-650/18, ECLI:EU:C:2020:985 – Ungarn/Europäisches Parlament, Rn. 43 ff. der Art. 269 AEUV entgegen seinem eindeutigen Wortlaut von einer zuständigkeitsausschliessenden Vorschrift in sein Gegenteil, eine zuständigkeitserweiternde Vorschrift umdeuten will. ↵

Umfassend zu dieser Problematik statt vieler GA Bobek, EuGH, Urt. v. 3.6.2021, Rs. C-650/18, ECLI:EU:C:2021:426 – Ungarn/Parlament, Rn. 43 ff., vgl. nur Ruffert, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 7 Rn. 36; von Bogdandy, Tyrannei der Werte, ZaöRV 2019, S. 503 (532, 535); Germelmann, Alternativen zum Rechtsstaatsverfahren nach Art. 7 EUV? – Neuere Überlegungen der Unionsorgane auf dem Prüfstand des Primärrechts, DÖV 2021, S. 193; Schorkopf, Homogenität in der EU, 2000, S. 106 ff.; Pechstein, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 7 EUV, Rn. 22; Schmidt/Bogdanowicz, The Infringement Procedure in the Rule of Law Crisis, CMLR 2018, S. 1061; Lavelle, Trinity College Law Review 2019, S. 35 (45 ff.); vgl. zum lex-specialis-Prinzip allgemein EuGH, Urt. v. 2.12.2009, Rs. C-89/08 P, ECLI:EU:C:2009:742 – Kommission/Irland u.a., Rn. 14; EuGH, Urt. v. 13.12.2001, Rs. C-481/99, ECLI:EU:C:2001:684 – Heininger, Rn. 37; Martens, Methodenlehre des Unionsrechts, 2013, S. 428. ↵

EuGH, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97 – Ungarn/Parlament und Rat, Rn. 167 f. und EuGH, Urt. v. 16.2.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98 – Polen/Parlament und Rat, Rn. 206 f. Hervorhebungen nur hier. ↵

Vgl. nur Ruffert, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV, Art. 7 Rn. 37; Schorkopf, Homogenität in der EU, 2000, S. 106 ff.; Schmidt/Bogdanowicz, The Infringement Procedure in the Rule of Law Crisis, CMLR 2018, S. 1061; Schorkopf, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), EUV, Art. 7, Rn. 31; Lavelle, Trinity College Law Review 2019, 35 (45 ff.). ↵

Vgl. nur Schorkopf, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), EUV, Art. 7, Rn. 43 ff.; Skouris, Demokratie und Rechtsstaat, 2018, S. 50 f.; Schmidt/Bogdanowicz, The Infringement Procedure in the Rule of Law Crisis, CMLR 2018, S. 1061 (1072 f.); Kassner, Die Unionsaufsicht, 2003, S. 137 ff. ↵

EuGH, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97 – Ungarn/Parlament und Rat, Rn. 168 und EuGH, Urt. v. 16.2.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98 – Polen/Parlament und Rat, Rn. 207. ↵

Vgl auch Nettesheim, Die „Werte der Union“: Legitimitätsstiftung, Einheitsbindung, Föderalisierung, EuR 2022, S. 525 (543); Nettesheim, in: Franzius/Mayer/Neyer (Hrsg.), Die Neuerfindung Europas, 2019, S. 91. ↵

Nettesheim, in: Franzius/Mayer/Neyer (Hrsg.), Die Neuerfindung Europas, 2019, S. 91. ↵

Siehe Stellungnahme Rat der Europäischen Union, v. 25.10.2018, 13593/18, Gutachten des juristischen Dienstes, Abs. 13. ↵

Darüber hinaus hat Art. 2 EUV, wie bereits erwähnt, nicht die Funktion, europäische Organe mit zusätzlichen Befugnissen auszustatten, vgl. BVerfGE 123, 267 (397) – Lissabon. ↵

EuGH, Urt. v. 27.2.2018, Rs. C-64/16, ECLI:EU:C:2018:117 – Portugiesische Richter, Rn. 35 mit Verweis auf vgl. in diesem Sinne EuGH, Urt. v. 13.3.2007, Rs. C‑432/05, ECLI:EU:C:2007:163 – Unibet, Rn. 37, und EuGH, Urt. v. 22.12.2010, Rs. C‑279/09, ECLI:EU:C:2010:811 – DEB, Rn. 29 bis 33; EuGH, Urt. v. 28.3.2017, Rs. C‑72/15, ECLI:EU:C:2017:236 – Rosneft, Rn. 73; EuGH, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97 – Ungarn/Parlament und Rat, Rn. 231 ff.; EuGH, Urt. v. 16.2.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98 – Polen/Parlament und Rat, Rn. 263 ff. ↵

Amtsblatt der Europäischen Union, Verordnung (EU, Euratom) v. 16.12.2020, 2020/2092. ↵

Vgl. EuGH, Urt. v. 25.7.2018, Rs. C-216/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:586 – Minister for Justice and Equality (Mängel des Justizsystems), Rn. 47 ff.; EuGH, Urt. v. 24.6.2019, Rs. C-619/18, ECLI:EU:C:2019:531 – Kommission/Polen (Unabhängigkeit des Obersten Gerichts), Rn. 42 ff.; EuGH, Urt. v. 5.11.2019, Rs. C-192/18, ECLI:EU:C:2019:924 – Kommission/Polen (Unabhängigkeit der ordentlichen Gerichte), Rn. 98 ff.; EuGH, Urt. v. 19.11.2019, verb. Rs. C-585/18, C-624/18 und C-625/18, ECLI:EU:C:2019:982 – A.K. (Unabhängigkeit der Disziplinarkammer des Obersten Gerichts); EuGH, Urt. v. 16.2.2022, Rs. C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98 – Polen/Parlament und Rat, Rn. 145; vgl. aus der Literatur zur Schleifung des Rechtsstaats nur Sadurski, Poland’s Constitutional Breakdown, 2019; ders., Polish Constitutional Tribunal Under PiS, Hague J Rule Law 2019, S. 63 ff.; Castillo-Ortiz, The Illiberal Abuse of Constitutional Courts in Europe, EuConst 2019, S. 48. ↵

Vgl. nur EuGH, Rs. C-156/21, ECLI:EU:C:2022:97 – Ungarn/Parlament und Rat; vgl. zur „Gleichschaltung“ des ungarischen Verfassungsgerichts durch „Court Packing“ nur Kovács/Tóth, Hungary’s Constitutional Transformation, EuConst 2011, S. 183; Kovács/Scheppele, Rechtsstaat unter Druck. Ungarn, Polen und die Rolle der EU, APuZ 37/2021, S. 32 (32–35); Castillo-Ortiz, The Illiberal Abuse of Constitutional Courts in Europe, EuConst 2019, S. 48; vgl. allgemein Bánkuti/Halmai/Scheppele, Hungary’s Illiberal Turn: Disabling the Constitution, Journal of Democracy 3/2012, S. 138; Halmai, The making of „illiberal constitutionalism“ with or without a new constitution: the case of Hungary and Poland, in: Landau/Lerner (Hrsg.), Comparative Constitution Making, 2019, S. 302. ↵

Im Zuge der Rechtsstaatskrisen in Polen und Ungarn führte auch Rumänien eine umstrittene Justizreform durch. Ein zentraler Aspekt dieser Reform war die Schaffung einer staatsanwaltschaftlichen Abteilung zur Untersuchung von Straftaten innerhalb des Justizwesens, die jedoch im März 2022 wieder abgeschafft wurde. Diese Abteilung ermöglichte es, Druck auf Staatsanwälte und Richter auszuüben. Vgl. Călin, Changes Brought to the „Justice Laws“ during the 2017-2019 Interval. The Serious Impairment of the Rule of Law Principles. Remedies, in: KAS e.V. (Hrsg.), 900 Days of uninterrupted siege upon the Romanian Magistracy, 2020, S. 1 ff. SSRN v. 2.4.2021, <https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3803492>; Spieker, Werte, Vorrang, Identität: Der Dreiklang europäischer Justizkonflikte vor dem EuGH, EuR 2022, S. 305 (306); Weber, Die Identität des Unionsrechts im Vorrang, JZ 2022, S. 292; vgl. auch Rumänischer Verfassungsgerichtshof, Urt. v. 16.2.2016, Nr. 51/2016; Urt. v. 4.5.2017, Nr. 302/2017; Urt. v. 7.11.2018, Nr. 685/2018; Urt. v. 16.1.2019, Nr. 26/2019; Urt. v. 3.7.2019, Nr. 417/2019; vgl. dazu auch die Rechtsprechung des EuGH, Urt. v. 21.12.2021, verb. Rs. C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19FQ, C-840/19NC, ECLI:EU:C:2021:1034 – Euro Box Promotion und EuGH, Urt. v. 22.2.2022, Rs. C-430/21, ECLI:EU:C:2022:99 – RS (Effet des arrêts d’une cour constitutionnelle); zu den Problemen und Fortschritten Europäische Kommission, Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2020, Länderkapitel Rumänien, SWD/2020/322; Europäische Kommission, Bericht über die Entwicklungen bei der Justizreform in Rumänien v. 8.6.2021. ↵

Vgl. dazu nur Dimitrov/Plachkova, Bulgaria and Romania, twin Cinderellas in the European Union, European Politics and Society 2020, S. 167 ff.; Vassileva, Threats to the Rule of Law: The Pitfalls of the Cooperation and Verification Mechanism, EPL 2020, S. 741 ff. ↵

Vgl. dazu nur EuGH, Urt. v. 20.4.2021, Rs. C-896/19, ECLI:EU:C:2021:311 – Repubblika. ↵

In diese Richtung von Bogdandy/Spieker, Reverse Solange 2.0: Die Durchsetzung europäischer Werte und die unions- und strafrechtliche Verantwortung nationaler Richter, EuR 2020, S. 301 ff.; Spieker, EU Values Before the Court of Justice: Foundations, Potential, Risks, 2023, S. 87 ff.; vgl. schon Lenaerts, Les fondem ents constitutionnels de l’Union européenne dans leur rapport avec le droit international, in: Tizzano/Rosas/Silva de Lapuerta/Lenaerts/Kokott (Hrsg.), Liber Amicorum Vassilios Skouris, 2015, S. 367, (379 ff.); Bast/von Bogdandy, Grundlagenteil und Verfassungskern der EU-Verträge, JZ 2024, S. 115 (116 ff.); vgl. generell dazu auch Kainer, Die Konstitutionalisierung der Werte des Art. 2 EUV – zwischen Funktion und Axiom, Integration 2024, S. 207. ↵

V. Rekonstruktion: Europäische Wertejudikatur zwischen gemeinsamen Verfassungsüberlieferung und institutionellem Dialog

Zur Lösung der methodischen Probleme der Wertejudikatur wird materiell-rechtlich eine Lesart des Art. 2 EUV als Rechtsgrundverweisung auf die gemeinsamen mitgliedstaatlichen Verfassungstraditionen vorgeschlagen. De lege ferenda könnte prozessual-institutionell ein europäischer Polylog-Mechanismus eingerichtet werden, der dem EuGH im Verbund mit den mitgliedstaatlichen Verfassungsgerichten ermöglicht, die Werte auf Grundlage dieser gemeinsamen Verfassungstraditionen zu operationalisieren und zu konkretisieren.

Rechtsgrundverweisung

Materiell-rechtlich sollte Art. 2 EUV als dynamische Rechtsgrundverweisung auf die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten[1] verstanden werden. Er übernimmt bereits etablierte nationale Verfassungsstandards als normativ bindendes Bezugssystem und verdichtet sie unionsrechtlich zu einem gemeinsamen Wertefundament. Denn Art. 2 EUV nennt die tragenden Werte der Union, ohne deren Inhalt selbst näher zu bestimmen oder verbindlich zu konkretisieren; Tatbestand und Rechtsfolge bleiben offen.

Art. 2 EUV unterscheidet sich grundlegend von mitgliedstaatlichen Staatsstrukturnormen wie Art. 20, 20a, 28 Abs. 1 Satz 1 GG, Art. 2–4 CF oder Art. 1 ff. der spanischen bzw. österreichischen Verfassung. Während nationale Verfassungen ihre Strukturprinzipien nicht nur abstrakt benennen, sondern inhaltlich ausdifferenzieren und mit konkreten Rechtsfolgen verknüpfen, beschränkt sich Art. 2 EUV auf eine rein enumerative Aufzählung ohne systematische Konkretisierung.[2] Zur systematischen Einordnung bietet sich ein Vergleich mit sogenannten self-judging clauses des allgemeinen Völkerrechts an.[3] Auch diese enthalten Verpflichtungen, deren inhaltliche Ausgestaltung den Staaten selbst überlassen bleibt und die nur begrenzt gerichtlicher Kontrolle unterliegen. Art. 2 EUV erhebt dabei allerdings nicht das einzelstaatliche Verständnis eines Mitgliedstaats zum Unionsrecht, sondern fungiert als offener Rechtsgrundverweis auf das gemeinsame, normativ verbindliche Wertefundament der europäischen Verfassungsordnungen. Sein konkreter Gehalt ergibt sich nicht autonom aus dem Unionsrecht, sondern durch eine funktional ausgerichtete, wertende Rechtsvergleichung. Diese abstrahiert aus den mitgliedstaatlichen Verfassungsüberlieferungen diejenigen Strukturprinzipien, die in ihrer gemeinsamen Schnittmenge den verbindlichen Massstab für die Auslegung und Anwendung von Art. 2 EUV bilden.

Die weitreichende Durchdringung des Unionsrechts durch die mitgliedstaatlichen Verfassungen wird in mehreren Vorschriften der Verträge offenkundig, so dass die Einordnung des Art. 2 EUV als Rechtsgrundverweis keinen Systembruch darstellt:

So schützt Art. 4 Abs. 2 EUV ausdrücklich die nationale Verfassungsidentität.[4] Mehrere nationale Verfassungsgerichte haben bereits klargestellt, dass die Identitätsklausel auch den Kernbereich ihrer jeweiligen nationalen Verfassungsgrundlagen schützt. In dieser Lesart unterliegt die nationale Identität nur einer eingeschränkten Kontrolle durch den EuGH und wird zum Teil des gemeinsamen acquis communautaire.[5] Auch wenn der EuGH dem nicht folgt,[6] bestätigt ein solches Verständnis den hier vorgeschlagenen Befund, Art. 2 EUV nicht als eigenständigen, hierarchisch wirkenden Werteträger zu interpretieren. Vielmehr fungiert Art. 2 EUV als verbindende Klammer, welche die gemeinsamen Elemente der mitgliedstaatlichen Verfassungen für die gesamte Union erschliesst. Während Art. 4 Abs. 2 EUV den heterarchischen Charakter des Unionsrechts dadurch stärkt, dass individuelle Besonderheiten der nationalen Verfassungsordnungen in den gemeinsamen acquis integriert werden, erlaubt Art. 2 EUV dem EuGH, durch rechtsvergleichende Betrachtungen gemeinsame Konvergenzlinien herauszuarbeiten. Jede rechtliche Konkretisierung von Art. 2 EUV wäre folglich in den kooperativ ermittelten Verfassungstraditionen aller Mitgliedstaaten normativ verankert.

Eine solche Lesart wird insbesondere durch Art. 6 Abs. 3 EUV bestätigt, zu dem Art. 2 EUV die grösste normtypologische Nähe aufweist. Art. 6 Abs. 3 EUV erhebt die Grundrechte, die sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergeben, zu allgemeinen Rechtsgrundsätzen der Union.[7] Die Verfassungsüberlieferungen fungieren hierbei sowohl als Erkenntnisquelle als auch als inhaltliches Reservoir für die unionsrechtlichen Grundrechte.[8] Zwar handelt es sich bei Art. 6 Abs. 3 EUV historisch um eine Kodifizierung der gefestigten Rechtsprechung des EuGH, sodass ein historischer Wille der Vertragsparteien, Art. 2 EUV und Art. 6 Abs. 3 EUV funktional gleichzusetzen, nicht angenommen werden kann. Dennoch führt der ausdrückliche Bezug des Art. 2 EUV auf die den Mitgliedstaaten gemeinsamen Werte dazu, dass diese Werte in den acquis communautaire eingehen. Daher liegt eine Interpretation nahe, wonach die Werte aus Art. 2 EUV – sofern sie mit den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten übereinstimmen – ebenso zu allgemeinen Rechtsgrundsätzen verdichtet werden können und auf diese Weise eine inhaltliche Konkretisierung von Art. 2 EUV ermöglichen. In dieser Perspektive wird der Inhalt – und potentiell auch ein eigenständiger Verpflichtungsgehalt – von Art. 2 EUV massgeblich aus den Verfassungsordnungen der Mitgliedstaaten gespeist. Art. 6 Abs. 3 EUV bietet somit sowohl methodisch als auch dogmatisch einen zentralen Anhaltspunkt zur Auslegung des Art. 2 EUV. Folglich sollte der EuGH bei der Interpretation der Begriffe „Demokratie“ oder „Rechtsstaatlichkeit“ gemäss Art. 2 EUV methodisch ähnlich vorgehen wie bei der Herausbildung der Grundrechte als allgemeine Rechtsgrundsätze vor Inkrafttreten der Grundrechtecharta.[9]

Art. 6 Abs. 3 EUV und Art. 4 Abs. 2 EUV wirken mit ihren Verweisungen auf die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten als primärrechtliche Permeabilitätspunkte.[10] Sie verdeutlichen, dass die Rechtsordnung der Union nicht isoliert existiert, sondern ihre Legitimität und inhaltliche Substanz aus dem verfassungsrechtlichen Fundus der Mitgliedstaaten gewinnt. Die Mitgliedstaaten bleiben insofern Vertragsgeber und haben sich mit Art. 7 EUV sogar ein politisch dominiertes Verfahren vorbehalten, um Verstösse gegen gemeinsame Werte zu sanktionieren, welches nur begrenzt einer Kontrolle durch den EuGH unterliegt. Vor diesem Hintergrund kann Art. 2 EUV als globale Verweisnorm auf die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten verstanden werden. Diese Rekonstruktion von Art. 2 EUV respektiert die Heterarchie, also die Gleichrangigkeit und Gleichberechtigung innerhalb des europäischen Verfassungsverbunds. Indem Art. 2 EUV Werte benennt, die „allen Mitgliedstaaten gemeinsam“ sind, bindet er die nationalen Verfassungsordnungen nicht an extern gesetzte unionsrechtliche Vorgaben, sondern konsolidiert vielmehr jene verfassungsrechtlichen Errungenschaften, die bereits auf Ebene der Mitgliedstaaten bestehen, auf Ebene der Union.

Für den Charakter als Rechtsgrundverweisung spricht auch die historische Entwicklung der Norm. Bereits die Vorgängerbestimmung des heutigen Art. 2 EUV, nämlich Art. 6 EUV-Nizza, stellte den Bezug auf die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten sprachlich und systematisch klarer heraus. So erklärte Art. 6 Abs. 1 Halbsatz 2 EUV-Nizza ausdrücklich, dass die Werte der Union allen Mitgliedstaaten gemeinsam seien, ohne diese Aussage – wie heute – mit einer abstrakteren Auflistung gesellschaftlicher Werte zu vermischen. Art. 6 Abs. 2 EUV-Nizza verpflichtete zudem die Union unmittelbar auf die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten als allgemeine Rechtsgrundsätze. Schliesslich enthielt Art. 6 Abs. 3 EUV-Nizza bereits die Schutzklausel zugunsten der nationalen Verfassungsidentität, die heute in Art. 4 Abs. 2 EUV verankert ist. Die Gesamtsystematik von Art. 6 EUV-Nizza machte damit deutlich, dass sowohl die Rechtsordnung als auch die Werte der Union in den Verfassungen der Mitgliedstaaten verankert sind. An dieser verfassungsrechtlichen Grundausrichtung sollte der Vertrag von Lissabon nichts ändern.[11]

Art. 2 EUV öffnet somit das Primärrecht der Union für den Wertekanon der gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten. Zweck der Norm ist, sicherzustellen, dass die auf nationaler Ebene erreichten verfassungsrechtlichen Grundwerte im supranationalen Mehrebenensystem der Union weder unterlaufen noch marginalisiert werden. Diese nachhaltige Sicherung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit gelingt jedoch nur, wenn Art. 2 EUV als echte Rechtsgrundverweisung auf die nationalen Verfassungsordnungen interpretiert wird. Die Norm erlaubt daher keine Neu- oder Umdefinition der Werte durch den EuGH im Wege richterlicher Rechtsfortbildung, sondern verweist unmittelbar auf bereits bestehende, mitgliedstaatliche Verfassungstraditionen. Durch diese Verknüpfung gewährleistet Art. 2 EUV, dass das Unionsrecht an einem verbindlichen Mindeststandard verfassungsrechtlicher Grundwerte ausgerichtet bleibt. Der EuGH kann auf Grundlage dieser Rechtsgrundverweisung – etwa in Vertragsverletzungsverfahren oder Vorabentscheidungsverfahren mit hinreichendem Unionsbezug – negativ prüfen, ob ein Mitgliedstaat strukturell die in allen nationalen Verfassungen anerkannten Mindeststandards missbräuchlich unterläuft. Dies entspricht zugleich dem Rückschrittsverbot der Rs. Republikka. Der EuGH bleibt dabei allerdings auf die Feststellung beschränkt, ob tatsächlich gemeinsame nationale Standards verletzt wurden, ohne dass er selbst eine unionsrechtsautonome Wertekonzeption entwickeln dürfte. Grund und Grenze der Werte des Art. 2 EUV bilden somit allein die gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten.

Polylog

De lege ferenda könnte ein institutionalisierter Polylog-Mechanismus[12] geschaffen werden, um zumindest in den Randbereichen des Art. 2 EUV eine gerichtliche Überprüfbarkeit zu gewährleisten, die der EuGH allein nicht leisten kann. Ein solcher Mechanismus bestünde darin, dass der EuGH bei vermuteten Verstössen eines Mitgliedstaats gegen die Werte des Art. 2 EUV die betreffende Rechtsfrage an die Höchst- oder Verfassungsgerichte bzw. funktional vergleichbare Institutionen aller Mitgliedstaaten weiterleitet. Diese nationalen Gerichte hätten dann zu prüfen, ob das jeweilige Verhalten auch nach ihrer eigenen Verfassungsordnung gegen zentrale Grundwerte verstösst. Ergibt sich hierbei aus dem romanischen, germanischen, skandinavischen und osteuropäischen Rechtskreis ein übereinstimmendes Ergebnis – etwa, dass die Instrumentalisierung der Judikative zugunsten der Exekutive in sämtlichen Rechtsordnungen als schwerwiegende Verletzung der richterlichen Unabhängigkeit und Rechtsstaatlichkeit angesehen wird –, wäre der EuGH an dieses Ergebnis gebunden und müsste es seinem Urteil zugrunde legen.

Bei der konkreten Umsetzung eines Polylog-Mechanismus in den Unionsverträgen stellt sich allerdings die praktisch schwierige Frage, welche Mehrheitsverhältnisse für die Konkretisierung eines bestimmten Verfassungswertes erforderlich wären. Ob der EuGH erst dann an einen durch die nationalen Höchstgerichte ermittelten allgemeinen Rechtsgrundsatz gebunden sein soll, wenn sämtliche Mitgliedstaaten übereinstimmen, oder ob hierfür bereits eine ²/₃– oder gar einfache Mehrheit genügt, kann letztlich nur politisch von den Vertragsgebern entschieden werden. Für diese Grenzziehung bietet jedoch die vorangegangene Analyse wichtige Orientierungspunkte:

Einstimmigkeit ist weder praktisch sinnvoll noch dogmatisch erforderlich, um allgemeine Rechtsgrundsätze aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten abzuleiten.[13] Praktisch würden überhöhte Mehrheitserfordernisse die Vorteile einer Operationalisierung von Art. 2 EUV gegenüber dem Verfahren nach Art. 7 EUV erheblich schmälern. Zudem kann angesichts von derzeit 27 Mitgliedstaaten mit jeweils sehr unterschiedlich ausgestalteter Verfassungsgerichtsbarkeit – von spezialisierten Verfassungsgerichten über allgemeine Höchstgerichte bis hin zu gesetzgebenden Organen mit Verfassungskompetenz – nicht erwartet werden, dass sich alle Institutionen gleichermassen am Polylog-Mechanismus beteiligen. Schliesslich bietet Art. 4 Abs. 2 EUV, richtig verstanden und konsequent angewandt, bereits hinreichenden Schutz, um nationale Besonderheiten der Verfassungsidentität zu wahren und den europäischen Wertepluralismus nicht zu gefährden.[14]

Umgekehrt soll der Polylog-Mechanismus gerade gewährleisten, dass die methodisch korrekte Operationalisierung gemeinsamer Werte an die Stelle einer freien richterlichen Rechtsfortbildung durch den EuGH tritt. Nach der allgemeinen Methodik zur Gewinnung allgemeiner Rechtsgrundsätze genügt es daher nicht, wenn der EuGH einen Wert aus dem Unionsrecht ableitet, den lediglich eine Minderheit oder sogar nur wenige nationale Rechtsordnungen anerkennen. Ein Negativbeispiel hierfür bildet etwa die Mangold-Entscheidung des EuGH, in der dieser trotz nur geringer Anknüpfungspunkte in lediglich zwei nationalen Rechtsordnungen ein unionsweites allgemeines Rechtsprinzip des Verbots der Altersdiskriminierung angenommen hat.[15] Ein Wert des Art. 2 EUV lässt sich vielmehr nur dann rechtsmethodisch operationalisieren, wenn er sich qualitativ klar und eindeutig aus der Mehrheit der mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen ergibt. Folgerichtig sollte daher die konkrete inhaltliche Ausgestaltung eines Verfassungswertes durch eine Mehrheit der mitgliedstaatlichen Verfassungsgerichte bestätigt werden, bevor dieser mittels der Rechtsgrundverweisung des Art. 2 EUV wirksam werden kann. Zur Sicherstellung qualitativer Klarheit und Eindeutigkeit wäre zudem die Einführung eines Sperrquorums denkbar. So könnte beispielsweise festgelegt werden, dass ein Wert nicht als allgemeiner Rechtsgrundsatz des Unionsrechts gelten kann, wenn etwa ein Viertel der Mitgliedstaaten diesen Wert ausdrücklich verneinen. Ein solches Sperrquorum würde gewährleisten, dass nur bei ausreichend homogener Zustimmung innerhalb der Union eine Operationalisierung allgemeiner Rechtsgrundsätze erfolgen kann.

Diese Überlegungen zeigen, dass ein Polylog-Mechanismus den EuGH zwar methodisch und materiell in seiner Rechtsfindung einschränken würde, zugleich aber seine Wertejudikatur auf die stärkstmögliche Legitimationsgrundlage stützt: die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten. Dadurch liesse sich das Legitimationsdefizit kompensieren, das stets mit richterlicher Rechtsfortbildung – insbesondere durch ein supranationales Gericht wie den EuGH – verbunden ist. Die konkrete inhaltliche Bestimmung der Werte des Art. 2 EUV würde so demokratisch rückgebunden und damit legitimiert. Die Einbindung der nationalen Verfassungsgerichte gewährleistet zugleich die Wahrung des vertikalen Machtgleichgewichts zwischen Union und Mitgliedstaaten, wie es in Art. 7 EUV angelegt ist, sowie des horizontalen institutionellen Gleichgewichts innerhalb der Union. Dieser Ansatz verhindert, dass der EuGH im Rahmen seiner Wertejudikatur Kompetenzen überschreitet und damit seinerseits rechtsstaatliche Grundsätze gefährdet. Der Polylog-Mechanismus bildet somit die prozedural-institutionelle Voraussetzung, um Methodengerechtigkeit durch ein gemeinsames Verfahren sicherzustellen.

Auch der differenzierteste gerichtliche Polylog-Mechanismus kann die realen Schwierigkeiten beim Schutz der Rechtsstaatlichkeit in einzelnen Mitgliedstaaten nicht vollständig auflösen. In einer Demokratie entscheiden letztlich die Bürgerinnen und Bürger, ob ihr Gemeinwesen demokratischen und rechtsstaatlichen Grundwerten entspricht. Ein gerichtlicher Polylog-Mechanismus könnte durch die Einbindung nationaler Verfassungsgerichte die Akzeptanz und Legitimität der EuGH-Entscheidungen erhöhen und zugleich politischen Druck auf Regierungen verstärken, die rechtsstaatliche Prinzipien missachten. Wenn neben dem EuGH auch verschiedene nationale Verfassungsgerichte darlegen, warum eine konkrete Massnahme in ihrer Rechtsordnung als schwerwiegender Verstoss gegen Rechtsstaatlichkeit gilt, erhöht dies Transparenz und Nachvollziehbarkeit. Bürgerinnen und Bürger können dann selbstbestimmt entscheiden, ob sie eine Regierung wiederwählen wollen, die sich ausserhalb dieses europäischen Wertekonsenses stellt. Damit verbleibt die Verteidigung europäischer Werte in demokratischer Verantwortung, anstatt sie allein einem Gericht anzuvertrauen.

Die mitgliedstaatlichen Verfassungen sind auch schon nach der bisherigen Rechtsprechung des EuGH jedenfalls Rechtserkenntnisquellen, die der EuGH zur materiellen Begründung der Grundrechte beachten muss; vgl. schon GA Roemer, Schlussanträge v. 29.10.1969, Rs. C-29/69, ECLI:EU:C:1969:52, – Stauder, S. 419 (428); Ständige Rechtsprechung des EuGH vgl. nur EuGH, Urt. v. 17.12.1970, Rs. C-11/70, ECLI:EU:C:1970:114 – Internationale Handelsgesellschaft, Rn. 4; dazu auch Kingreen, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV, Art. 6, Rn. 6; Pache, in: Pechstein/Nowak/Häde (Hrsg.), Frankfurter Kommentar EUV, Art. 6, Rn. 45; Skouris, in: Merten/Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte VI/1, § 157, Rn. 11 ff.; Zweigert, Der Einfluss des Europäischen Gemeinschaftsrechts auf die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten, RabelsZ 1964, S. 601 (610 f.). ↵

Ähnlich wie Art. 4 Abs. 2 EUV, der einen Rechtsgrundverweisung auf die Verfassungsidentität der Mitgliedstaaten darstellt, vgl. Riedl, Die Ultra-vires-Kontrolle als Institut des Unionsrechts, i.E. (Manuskriptfassung), S. 259 ff. ↵

Self-judging clauses sind Bestimmungen in völkerrechtlichen Verträgen, die es einem Staat erlauben, eigenständig zu beurteilen, ob bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind, um von vertraglichen Verpflichtungen abzuweichen – meist in Fällen legitimer staatlicher Sicherheitsinteressen. Vgl. zu self-judging clauses im Völkerrecht nur Schill/Briese, „If the State Considers“: Self-Judging Clauses in International Dispute Settlement, Max Planck UNYB 2009, S. 61 (66); vgl. zum WTO-Recht nur Sanklecha, The limitations on the invocation of self-judging clauses in the context of WTO, IJIL 2021, S. 77. Wie der Panel Report v. 26.04.2019 in Russia – Measures Concerning Traffic in Transit, WT/DS512/R, DSR 2019:VIII, 430 zeigt, müssen self-judging clauses nicht ausdrücklich als solche bezeichnet werden, sondern der Self-Judging-Charakter ist auslegungsbedürftig. ↵

Insbesondere im Kontext der Grundfreiheitenrechtsprechung hat sich der EuGH wiederholt zur nationalen Identität geäussert, vgl. nur EuGH, Urt. v. 28.11.1989, Rs. C-379/87, ECLI:EU:C:1989:599 – Groener, Rn. 18; EuGH, Urt. v. 5.3.2009, Rs. C-222/07, ECLI:EU:C:2009:124 – UTECA, Rn. 33; EuGH, Urt. v. 12.5.2011, Rs. C-391/09 – Runevič-Vardyn, Rn. 84–86; EuGH, Urt. v. 16.4.2013, Rs. C-202/11, ECLI:EU:C:2013:239 – Las, Rn. 25; EuGH, Urt. v. 25.7.1991, Rs. C-353/89, ECLI:EU:C:1991:325 – Kommission/Niederlande, Rn. 30; EuGH, Urt. v. 3.2.1993, Rs. C-148/91, ECLI:EU:C:1993:45 – Veronica Omreop Organisatie, Rn. 10; EuGH Urt. v. 26.6.1997, Rs. C-368/95, ECLI:EU:C:1997:325, ECLI:EU:C:1997:325 – Familiapress, Rn. 18; EuGH, Urt. v. 13.12.2007, Rs. C-250/06, ECLI:EU:C:2007:783 – United Pan-Europe Communications Belgium, Rn. 41 f.; EuGH, Urt. v. 12.06.2003, Rs. C-112/00, ECLI:EU:C:2003:333 – Schmidberger, Rn. 77–80; EuGH, Urt. v. 14.10.2004, Rs. C-36/02, ECLI:EU:C:2004:614 – Omega, Rn. 34; EuGH, Urt. v. 11.12.2007, Rs. C-438/05, ECLI:EU:C:2007:772 – Viking, Rn. 35, 65 f.; Urt. v. 18.12.2007, Rs. C-341/05, ECLI:EU:C:2007:809 – Laval un Partneri, Rn. 88; EuGH, Urt. v. 14.2.2008, Rs. C-244/06, ECLI:EU:C:2008:85 – Dynamic Medien, Rn. 42; EuGH, Urt. v. 26.9.2013, Rs. C-539/11, ECLI:EU:C:2013:591 – Ottica, Rn. 44; EuGH, Urt. v. 8.9.2009, Rs. C-42/07, ECLI:EU:C:2009:519 – Liga Portuguesa de Futebol Profissional, Rn. 63. Vgl. auch die Rechtsprechung, die sich unmittelbar auf Art. 4 Abs. 2 EUV bezieht EuGH, Urt. v. 22.12.2010, Rs. C-208/09, ECLI:EU:C:2010:806 – Sayn-Wittgenstein, Rn. 92; bestätigt in EuGH, Urt. v. 2.6.2016, Rs. C‑438/14, ECLI:EU:C:2016:401 – Bogendorff von Wolffersdorff, Rn. 73 f.; EuGH, Urt. v. 12.6.2014, Rs. C-156/13, ECLI:EU:C:2014:1756 – Digibet und Albers, Rn. 34; EuGH, Urt. v. 21.12.2016, Rs. C-51/15, ECLI:EU:C:2016:985 – Remondis, Rn. 40 f.; EuGH, Urt. v. 18.6.2020, Rs. C-328/19, ECLI:EU:C:2020:483 – Porin kaupunki, Rn. 46; EuGH, Urt. v. 12.5.2011, Rs. C-391/09, ECLI:EU:C:2011:291 – Runevič-Vardyn, Rn. 84–86; EuGH, Urt. v. 16.4.2013, Rs. C-202/11, ECLI:EU:C:2013:239 – Las, Rn. 25; EuGH, Urt. v. 5.6.2018, Rs. C-673/16, ECLI:EU:C:2018:385 – Coman, Rn. 42, 45 f. ↵

Ähnlich auch BVerfGE 134, 366 (387 f., Rn. 30) – OMT-Vorlage; 142, 123 (197 f., Rn. 142) – OMT; 158, 210 (Rn. 74) – Einheitliches Patentgericht II; insbesondere tschechisches Verfassungsgericht, Urt. v. 26.11.2008, Pl. ÚS 19/08, Abschn. XI, Rn. 109 f., 120 – Lissabon I; siehe auch Urt. v. 8.3.2006, Pl. ÚS 50/04, engl. Übers., S. 35, Abschn. VI.B – Zuckerquoten III; Urt. v. 3.5.2006, Pl. ÚS 66/04, engl. Übers., Abschn. VIII, Rn. 82 – Europäischer Haftbefehl; Urt. v. 3.11.2009, Pl. ÚS 29/09, Rn. 145–152, insbesondere, Rn. 150 – Lissabon II; Polnischer Verfassungsgerichtshof, Urt. v. 11.5.2005, K 18/04, engl. Übers., S. 8, Rn. 8, S. 9, Rn. 15 – Beitrittsvertrag; Urt. v. 24.11.2010, K 32/09, dt. Übers. in: EuGRZ 2012, S. 172 (179, Abschn. III, Rn. 2.1) – Lissabon; Supreme Court of Ireland, Urt. v. 11.11.2022 IESC 44 – Costello v. Government of Ireland; Corte Costituzionale, Entsch. v. 13.4.1989, Nr. 232/1989, Rn. 3.2 – Fragd; Corte Costituzionale, Entsch. v. 26.1.2017, Nr. 24/2017, engl. Übers., Rn. 7 – Taricco I; aus dem Schrifttum statt vieler Burchardt, Rangfrage, S. 101 ff.; Craig/de Búrca, EU Law, S. 278 ff.; Haltern, Europarecht II, Rn. 1066; Huber, in: IPE II, § 26 Vergleich, Rn. 35; Huber, in: Möllers/Zeitler (Hrsg.), Europa als Rechtsgemeinschaft, S. 229 (232); Kruis, Anwendungsvorrang, S. 57 ff. ↵

Vgl. neuerdings insbesondere EuGH, Urt. v. 22.2.2022, Rs. C-430/21, ECLI:EU:C:2022:99 – RS (Effet des arrêts d’une cour constitutionnelle), Rn. 46. ↵

Die mitgliedstaatlichen Verfassungen sind insoweit jedenfalls Rechtserkenntnisquellen, die der EuGH zur materiellen Begründung der Grundrechte beachten muss; vgl. schon GA Roemer, Schlussanträge v. 29.10.1969, Rs. C-29/69, ECLI:EU:C:1969:52, S. 419 (428) – Stauder; Ständige Rechtsprechung des EuGH; vgl. nur EuGH, Urt. v. 17.12.1970, Rs. C-11/70, ECLI:EU:C:1970:114 – Internationale Handelsgesellschaft, Rn. 4; dazu auch Kingreen, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV, Art. 6, Rn. 6; Pache, in: Pechstein/Nowak/Häde (Hrsg.), Frankfurter Kommentar EUV, Art. 6, Rn. 45; Skouris, in: HdGR VI/1, § 157, Rn. 11 ff.; Zweigert, Der Einfluss des Europäischen Gemeinschaftsrechts auf die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten, RabelsZ 1964, S. 601 (610 f.). ↵

Vgl. BVerfGE 154, 17 (92, Rn. 112) – PSPP; vgl. auch Huber, Die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten – Identifizierung und Konkretisierung, EuR 2022, S. 145 zu den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten. ↵

Vorbildwirkung haben dabei immer noch die Urteile Nold und Hauer, vgl EuGH, Urt. v. 14.5.1974, Rs. 4/73, ECLI:EU:C:1974:51 – Nold KG/Kommission, Rn. 14 f.; EuGH, Urt. v. 13.12.1979, Rs. 44/79, ECLI:EU:C:1979:290 – Hauer/Land Rheinland-Pfalz, Rn. 17 ff. ↵

Vgl. zum Begriff Wendel, Permeabilität, 2011, S. 570: „Eine besondere Pointe erlangt die Permeabilität des Unionsrechts gerade dann, wenn sie eine vielfaltswahrende Wirkung entfaltet. Nicht eine unitäre Lösung ist in diesen Fällen das Ziel. Vielmehr werden auf Ebene des Unionsrechts normative Räume geöffnet bzw. freigehalten, im Rahmen derer im Einzelfall von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat abweichende Wertungen möglich sind.“ ↵

Vgl. dazu Europäischer Konvent, Plenarsitzung v. 27.2.2003, 4-006 - Giscard d'Estaing, <https://www.europarl.europa.eu/Europe2004/textes/verbatim_030227.htm>, vertieft dazu Spieker, EU Values Before the Court of Justice: Foundations, Potential, Risks, 2023, S. 45 ff.; vgl. auch Tridimas, The General Principles of EU Law, 2. Aufl. 2006, S. 15; Calliess, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, Art. 2, Rn. 6. ↵

In loser Anlehnung an den „constitutional advisory mechanism“, den Preßlein vorschlägt in Preßlein, A Matter of Competence?: A Comparative Institutional Take on Competence Disputes in the EU Multilevel System, Eur. J. Comp. L. & Governance 2023, S. 147 ff.; vgl. für weitere Vorschläge zu gerichtlichen Kooperationsmechanismen Grabenwarter/Huber/Knez/Ziemele, EPL 2021, S. 43 (59); Calliess, Vorrang des Unionsrechts und Kompetenzkontrolle im europäischen Verfassungsgerichtsverbund. Zuständigkeiten und Reformen zwischen BVerfG und EuGH im Lichte des Vertragsverletzungsverfahrens der EU-Kommission, NJW 2021, S. 2845 (2850); Karpenstein/Steinbeis, Die Stunde des Gesetzgebers, Auswege aus der Eskalationsspirale im PSPP-Verfassungsstreit, VerfBlog v. 19.7.2021, <https://verfassungsblog.de/die-stunde-des-gesetzgebers/>; Nebel, Constitutional Pluralism in the aftermath of the PSPP judgment, MCEL Master Working Paper 1/2021, S. 1–31. ↵

Vgl. Zweigert, Der Einfluss des Europäischen Gemeinschaftsrechts auf die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten, RabelsZ 1964, S. 601 (611); vgl. auch statt vieler GA Trstenjak, EuGH, Schlussanträge v. 30.6.2009, Rs. C-101/08, ECLI:EU:C:2009:410 – Audiolux, Rn. 69; Borchardt, Richterrecht durch den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, in: Randelzhofer/Scholz/Wilke (Hrsg.), GS Grabitz, 1995, S. 29 (40 f.). ↵

Vgl. zu den richtigen Ansätzen des Verständnisses des Art. 4 Abs. 2 EUV als Schutzklausel zugunsten der mitliedstaatlichen Verfassungsidentität schon vgl. EuGH, Urt. v. 5.12.2017, Rs. C-42/17, ECLI:EU:C:2017:936 – M.A.S. und M.B. insbesondere, Rn. 45 f., 51, 59 f., 62; ähnlich auch Burchardt, Kehrtwende in der Grundrechts- und Vorrangrechtsprechung des EuGH? – Anmerkung zum Urteil des EuGH vom 5.12.2017 in der Rechtssache M.A.S. und M.B. (C-42/17, „Taricco II“), EuR 2018, S. 248 (255 f.); Donath, EuGH zum Verhältnis von EU-Recht und nationalem Recht: Unionsrecht hat nicht immer Vorrang, LTO v. 5.12.2017, <https://www.lto.de/persistent/a_id/25861/>; Pracht, Residualkompetenzen, 2022, S. 308 f. problematisch dagegen EuGH, Urt. v. 22.2.2022, Rs. C-430/21, ECLI:EU:C:2022:99 – RS (Effet des arrêts d’une cour constitutionnelle), Rn. 68; dazu ausführlich Riedl, Die Ultra-vires-Kontrolle als Institut des Unionsrechts, i.E. (Manuskriptfassung), S. 259 ff. ↵

Nur die Verfassungen Finnlands und Schwedens kannten das allgemeine Verbot der Altersdiskriminierung; vgl. Huber, Die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten – Identifizierung und Konkretisierung, EuR 2022, S. 145 (162 f.); Hölscheidt, in: Meyer/Hölscheidt (Hrsg.), Charta der Grundrechte, Art. 21, Rn. 16. Zur Kritik aus der mitgliedstaatlichen Rechtsprechung Højesteret, Urt. v. 6.12.2016, Nr. 15/2014 – Ajos; BVerfGE 126, 286 – Honeywell; zur Kritik aus dem Schrifttum statt vieler Gerken/Rieble/Roth/Stein/Streinz, „Mangold“ als ausbrechender Rechtsakt; Giesen, Verbotene Altersdiskriminierung durch befristete Arbeitsverträge mit Arbeitnehmern ab 52 Jahren, SAE 2006, S. 45 (49 ff.); Papier, Das muss sich ändern, FAZ v. 24.7.2007, S. 5; Herzog/Gerken, Stoppt den Europäischen Gerichtshof, FAZ v. 8.9.2008, S. 8; Preis, Verbot der Altersdiskriminierung als Gemeinschaftsgrundrecht. Der Fall „Mangold“ und die Folgen, NZA 2006, S. 401 (405 f.); Bauer/Arnold, Auf „Junk“ folgt „Mangold“ – Europarecht verdrängt deutsches Arbeitsrecht, NJW 2006, 6 (8–10); Streinz/Herrmann, Der Fall Mangold – eine „kopernikanische Wende im Europarecht“?, RdA 2007, S. 165 (168); Wieland, Der EuGH im Spannungsverhältnis zwischen Rechtsanwendung und Rechtsgestaltung, NJW 2009, S. 1841; vgl. sogar GA Sharpston, EuGH, Schlussanträge v. 22.5.2008, Rs. C-427/06, ECLI:EU:C:2008:297 – Bartsch, Rn. 43: „Die Wurzeln eindeutiger und spezifischer Verbote der Diskriminierung wegen des Alters reichen weniger weit zurück. Wie ich in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Lindorfer ausgeführt habe, ist ein solches spezielles Verbot sowohl im nationalen als auch im internationalen Kontext zu neu und zu unterschiedlich ausgestaltet, als dass es in dieses Schema passen könnte.“ ↵

VI. Schlussbefund

Die Wertejudikatur des EuGH auf Grundlage von Art. 2 EUV steht sowohl dogmatisch als auch praktisch vor erheblichen Herausforderungen. Eine wirksamere und zugleich legitimatorisch überzeugendere Methode zur gerichtlichen Durchsetzung europäischer Grundwerte könnte in der vorgeschlagenen Rekonstruktion liegen, wonach Art. 2 EUV als Rechtsgrundverweisung auf die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten interpretiert wird. Ergänzend dazu könnte die Einführung eines gerichtlichen Polylog-Mechanismus zwischen dem EuGH und nationalen Verfassungsgerichten dazu beitragen, die Werte des Art. 2 EUV methodengerecht zu konkretisieren. Ein solcher Mechanismus würde verhindern, dass der EuGH aus Art. 2 EUV ein neues unionsrechtliches Pflichtenprogramm entwickelt – eine Aufgabe für die ihm sowohl die Rechtsprechungskompetenz als auch die demokratische Legitimation fehlen. Stattdessen würde der EuGH auf Grundlage wertender Rechtsvergleichung, deren Substanz von den nationalen Verfassungsgerichten erarbeitet wird, gemeinsame verfassungsrechtliche Standards feststellen. Dies würde nicht nur die Akzeptanz und Transparenz der Entscheidungen deutlich erhöhen, sondern zugleich sicherstellen, dass die Operationalisierung der Unionswerte demokratisch rückgebunden bleibt.

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