Aktuelle Probleme der WTO Copyright © by Richard Senti is licensed under a Creative Commons Namensnennung-Nicht kommerziell-Keine Bearbeitung 4.0 International, except where otherwise noted.

© 2025 – CC BY-NC-ND

Verlag: EIZ Publishing (eizpublishing.ch), Hirschengraben 56, 8001 Zürich, eizpublishing@europa-institut.ch
Autor: Richard Senti
ISBN:
978-3-03805-800-7 (Print – Softcover)
978-3-03805-801-4 (PDF)
978-3-03805-802-1 (ePub)
DOI: https://doi.org/10.36862/eiz-800
Version: 1.01 – 20250422

Dieses Werk ist als gedrucktes Buch sowie als E-Book (open access) in verschiedenen Formaten verfügbar. Weitere Informationen finden Sie unter der URL: https://eizpublishing.ch/publikationen/aktuelle-probleme-der-wto/.

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Vorwort

Das von Ferdinand K. Lieblich im Jahr 1971 veröffentlichte GATT-Lehrbuch trägt den Titel «Das GATT als Zentrum der internationalen Handelspolitik». Mit Respekt und Genugtuung schauen die damaligen GATT-Partner auf das nach dem Zweiten Weltkrieg von der US-Regierung vorgeschlagene und von 23 Staaten unterzeichnete «Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen» (GATT) zurück. Die Partner des GATT verfolgen das Ziel, über einen möglichst zollfreien zwischenstaatlichen Güterhandel einen Beitrag zum Wiederaufbau der vom Zweiten Weltkrieg zerstörten Weltwirtschaft zu leisten. In den 1990er Jahren geht das GATT, zusammen mit dem neu geschaffenen Allgemeinen Dienstleistungsabkommen (GATS) und dem Abkommen über handelsrelevante Aspekte der geistigen Eigentumsrechte (TRIPS), in die neu geschaffene Welthandelsorganisation (WTO) ein. Heute zählt die WTO 166 Mitglieder.

Das GATT und die WTO sind in den ersten Jahrzehnten ihres Bestehens sehr erfolgreich, beim Abbau der Zölle und nichttarifären Handelshemmnisse, bei der Errichtung einer zwischenstaatlichen Streitschlichtung, im Gewähren von zeitlich unbefristeten Präferenzen zu Gunsten der Entwicklungsländer und der Schaffung einer international aufeinander abgestimmten Dumping- und Subventionspolitik.

Der erste Abschnitt der folgenden Ausführungen weist auf die Bedeutungsverluste hin, welche die Welthandelsorganisation zurzeit erleidet, infolge der immer zahlreicheren regionalen Freihandelsabkommen, des Beibehaltens von Ausnahmen im grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehr, der von Land zu Land unterschiedlichen Agrarpolitik und der Schwierigkeiten im Bereich der zwischenstaatlichen Streitschlichtung. Existenzbedrohend für die WTO ist die Tatsache, dass gegenwärtig wichtige Handelspartner zum Schutz der eigenen Wirtschaft ihre Zölle wieder anheben und die davon betroffenen Länder mit Retorsionsmassnahmen antworten. Hält diese Entwicklung während Jahren an, wird die Welthandelsordnung letztlich dort ankommen, wo sie nach dem Zweiten Weltkrieg war, in einer Ordnung, in der einige wenige grosse Welthandelspartner auf Kosten der restlichen Partner Form und Inhalt des grenzüberschreitenden Handels bestimmen.

Der zweite Abschnitt handelt – in Ergänzung zu den Problemen der Welthandelsordnung – von «offenen Baustellen» der WTO-Administration. Zur Diskussion stehen die Tätigkeit des WTO-Sekretariats, die Funktion der WTO-Ministerkonferenz, die Kooperation und Transparenz in der WTO, die anhaltende Schaffung von Integrationsräumen sowie der WTO-Streit um die WTO-Streitschlichtung.

Zürich, Frühjahr 2025

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Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Strukturelle Schwächen der WTO

Das Problem der regionalen Integration

Das GATS, die Kunst des Möglichen

Die «zahnlose» WTO-Entwicklungspolitik

Die internationale Investitionsordnung, eine verpasste Chance

Die Doha-Runde, eine «unendliche Geschichte»

Der unvollendete WTO-Agrarmarkt

«Offene Baustellen» der WTO

Die WTO, eine Handelsorganisation

Die WTO-Ministerkonferenz

Fehlende Kooperation und Transparenz in der WTO

Die anhaltende Gefahr der «Termiten»

Der Streit um die Streitschlichtung

Schlusswort

Literaturverzeichnis

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Abkürzungsverzeichnis

CITES

Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora

CTG

Council for Trade in Goods

DGAP

Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik

EU

Europäische Union

EWG

Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

FAO

Food and Agriculture Organization

FIFA

Fédération Internationale de Football Association

GAP

Gemeinsame Agrarpolitik

GATS

General Agreement on Trade in Services

GATT

General Agreement on Tariffs and Trade

IRENA

International Renewable Energy Agency

ITC

International Trade Centre

ITO

International Trade Organization

LDCs

Last-Developed Countries

MC

Minister Conference (der WTO)

OECD

Organization for Economic Co-operation and Development

SECO

Staatssekretariat für Wirtschaft

TRIPS

Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights

UNCTAD

United Nations Conference on Trade and Development

UNO

United Nations Organization

WTO

World Trade Organization

Das in der Nachkriegszeit von den Landesregierungen mit grossem Einsatz geschaffene und am 1. Januar 1948 provisorisch in Kraft getretene Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATT) ist während mehrerer Jahrzehnte sehr erfolgreich. Die Nachkriegs-Zölle in der Höhe von bis zu 50 Prozent des Warenwerts werden im Rahmen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens stark abgebaut. Zudem entstehen zusätzliche GATT-Vereinbarungen zum Handel mit Agrarprodukten sowie Abkommen über sanitarische und phytosanitarische Massnahmen, handelsbezogene Investitionen, technische Handelshemmnisse, Antidumping, Versandkontrolle, Ursprungsregeln, Einfuhrlizenzverfahren und die Grenzabfertigung. Gleichzeitig schaffen die GATT-Partner eine gemeinsame Streitschlichtungsstelle, die im Verlauf der Jahre mehrere hundert zwischenstaatliche Handelsdifferenzen im gemeinsamen Einvernehmen beilegt. Aber trotz all dieser Anstrengungen aufseiten der WTO-Partner und des WTO-Sekretariats büsst die anfänglich erfolgreiche Welthandelsordnung in den letzten Jahren an Effizienz und internationaler Wertschätzung ein. Die WTO-Partner schliessen unter sich Freihandelsabkommen ab und gewähren sich gegenseitig Handelsvorteile, die sie, in Abweichung von der GATT-Meistbegünstigungspflicht, an die übrigen WTO-Partner nicht weitergeben. Ins Stocken geraten ist im Verlauf der Zeit auch die Liberalisierung des zwischenstaatlichen Dienstleistungshandels. Und ungelöst sind nach wie vor viele Probleme im Handel mit den Entwicklungsländern, im Bereich der internationalen Investitionen und im grenzüberschreitenden Handel mit Agrarprodukten und Nahrungsmitteln.

Die folgenden Ausführungen handeln im ersten Teil von strukturellen Schwächen der aktuellen Welthandelsordnung und im zweiten Abschnitt von «offenen Baustellen» in der Verwaltung der WTO.

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Strukturelle Schwächen der WTO

Im Hinblick auf strukturelle Schwächen der heute geltenden Welthandelsordnung kommen folgende Themen zur Sprache: die regionalen Integrationsabkommen im Rahmen des GATT und der WTO, die Ausnahmebestimmungen im GATS, die Handelsbeziehungen zwischen den Industriestaaten und den Entwicklungsländern, die Bemühungen um eine internationale Investitionsordnung im GATT beziehungsweise in der WTO sowie die «unendliche Geschichte» der Doha-Agenda und die internationale Agrarmarktordnung.

Das Problem der regionalen Integration

Einen Schatten auf das am 1. Januar 1948 provisorisch in Kraft getretene GATT wirft die knapp drei Monate später – am 24. März 1948 – erfolgte erste GATT-Revision. Die GATT-Partner ergänzen GATT Art. XXIV dahin, dass von nun an im GATT nicht nur Zollunionen, sondern auch Zollgemeinschaften geschaffen werden dürfen, vorausgesetzt, die geltenden Zölle und Handelsvorschriften der Freihandelsabkommen sind für die an den Abkommen nicht teilnehmenden GATT-Partner nicht höher oder einschränkender als die bisherigen Zölle und Handelsvorschriften (GATT Art. XXIV.5(b)). Die damals ins GATT neu aufgenommenen Integrationsbestimmungen gehen in den 1990er Jahren als Teil des GATT in die WTO ein und bilden seither einen festen Bestandteil der heute geltenden Welthandelsordnung.[1]

Die Auswirkungen der 1948 im GATT vereinbarten Regionalpolitik werden vom GATT- und später vom WTO-Sekretariat sowie den Regierungen und Beamten der GATT- beziehungsweise WTO-Partnerstaaten «kleingeredet».[2] Aber gleichzeitig bleibt die Kritik unüberhörbar. Der australische Wirtschaftswissenschaftler John G. Crawford hält in seinem Lehrbuch «Australien Trade Policy» von 1968 fest, mit der Erlaubnis, im GATT Freihandelszonen schaffen zu dürfen, hätten die GATT-Partner «sowed the seeds of the destruction of GATT»[3]. Kenneth W. Dam, Stellvertreter des US-Aussenministers, kommt in seinem GATT-Kommentar von 1970 zum Schluss, es sei nicht logisch, die Diskriminierung zu verbieten, ausgenommen, sie beziehe sich auf 100 Prozent des Handels.[4] Ebenso skeptisch betrachtet Jagdish Bhagwati die Integrationsordnung des GATT. J. Bhagwati vergleicht in seiner Veröffentlichung von 2008 die Freihandelsabkommen im Rahmen des GATT mit «Termiten», welche die Welthandelsordnung aushöhlen und als Handels-Wrack («trade wreck») zurücklassen.[5]

In der Kritik steht die Integrationspolitik auch im GATT-Expertenbericht 1985 «Welthandelspolitik für eine bessere Zukunft». Die siebte Empfehlung des sogenannten «Leutwiler-Berichts» hält fest, dass die Regeln, welche die Zollunionen und Freihandelszonen erlauben, verfälscht sind und missbraucht werden. «Sie sollten klarer gefasst und verschärft werden, um einer weiteren Aushöhlung des multilateralen Handelssystems vorzubeugen».[6]

Zählt das GATT Ende der 1980er Jahre rund 40 Freihandelsabkommen und Zollunionen, sind es im Jahr 2024 über 300 Vereinbarungen im Güterhandel und knapp 200 Abkommen im Handel mit Dienstleistungen[7]. Die Freihandelsabkommen (und das ist die grosse Mehrheit der Integrationsabkommen) stehen in Konkurrenz zu GATT und GATS. Sie missachten die Grundidee der Welthandelsordnung, das Prinzip der Meistbegünstigung.[8] Zudem kommt die in der Welthandelsordnung vorgesehene Integrationskontrolle nicht zum Tragen. Die meisten GATT-Partner melden ihre regionalen Integrationsvereinbarungen dem GATT beziehungsweise dem WTO-Sekretariat, wenn überhaupt, am Tag ihres Inkrafttretens oder erst nach dem Inkrafttreten zur Kontrolle.[9] Die einzige Integration, die in der 75-jährigen GATT-Geschichte abschliessend geprüft und als «GATT-konform» befunden wird, ist die Zollunion Tschechien-Slowakei im Jahr 1997.[10]

Auf den ersten Blick ist anzunehmen, dass mit dem im GATT und in der WTO anhaltenden Zollabbau während der letzten Jahrzehnte die handelsverzerrenden Auswirkungen der regionalen Integrationsabkommen im GATT und in der WTO abgenommen hätten und weiterhin abnehmen würden.[11] Gegenstand der regionalen Integrationsabkommen ist aber nicht allein der Zollabbau. In den Integrationsvereinbarungen entstehen regional offene Arbeits-, grenzüberschreitend öffentliche Beschaffungs- und Investitionsmärkte, Währungsunionen und eigenständige Streitschlichtungsstellen (in Konkurrenz zur Streitschlichtungsstelle der WTO), Vereinbarungen, die das Entstehen eines in sich offenen und freien WTO-Weltmarktes erschweren beziehungsweise verunmöglichen. Dazu kommt, dass die seit Jahren zahlenmässig starke Zunahme von regionalen Abkommen den grossen Handelspartnern USA, China, EU und Grossbritannien eine «Hub-and-spoke-Politik» ermöglicht. Diese Politik besteht darin, dass die «starken» Partner unter sich keine Integrationsräume abschliessen, sich aber auf eine Vielzahl von Verträgen mit kleineren und handelspolitisch schwächeren Ländern beschränken, mit Partnern, denen sie marktmässig überlegen sind.[12] Dadurch entstehen Integrationsgruppen, in denen die starken Partner dominieren und die kleineren Partner sich danach auszurichten haben. Dies kann so weit gehen, dass handelspolitisch starke Vertragspartner schwächere Abkommenspartner dazu verpflichten, intern aufkommende Handelsdifferenzen dem Gerichtshof des stärkeren Partners und nicht der unabhängigen Schlichtungsstelle der WTO vorzulegen.[13] Das heisst, die zahlenmässig stark anwachsende Zahl von regionalen Abkommen und deren inhaltliche Ausweitung und Erstarkung einerseits und das Entstehen der Integrationsblöcke der USA, Chinas, der EU und Grossbritanniens mit ihrer «Hub-and-spoke-Politik» andererseits tragen seit Jahren zu einem anhaltenden Bedeutungsverlust des GATT beziehungsweise der WTO als Organisation gleichberechtigter Handelspartner bei.

Das GATS, die Kunst des Möglichen

Die seinerzeitigen GATT-Verhandlungen beziehen sich auf den Handel mit industriellen und gewerblichen Gütern. Nicht zur Diskussion stehen die grenzüberschreitenden Dienstleistungen, teils wegen ihrer damals im Vergleich zum Güterhandel relativ geringen handelspolitischen Bedeutung, teils wegen ihrer statistisch schwierigen Erfassbarkeit.

Mit der wachsenden Bedeutung der zwischenstaatlich erbrachten Dienstleistungen und den in der Tokio-Runde (1973-79) stattfindenden Verhandlungen über die technischen Handelshemmnisse und Importlizenzen stellt sich in der Uruguay-Runde (1986-93) die Frage nach der Schaffung einer internationalen Dienstleistungsordnung. Im Januar 1984 beschliessen die VERTRAGSPARTEIEN des GATT[14], eine multilaterale Dienstleistungsordnung zu erarbeiten. Im Jahr 1986 fällt der Entscheid, die Dienstleistungsverhandlungen in die bevorstehende Uruguay-Runde aufzunehmen. Das im Dezember 1991 vorgeschlagene «Allgemeine Dienstleistungsabkommen» (GATS) wird vom damaligen Generaldirektor des GATT Arthur Dunkel erarbeitet.[15] Die VERTRAGSPARTEIEN unterzeichnen das Abkommen am 15. April 1994. Das GATS tritt am 1. Januar 1995 in Kraft.

Das Ziel des GATS ist die Schaffung einer transparenten und zunehmend liberalisierten Dienstleistungsordnung. In den Worten des SECO beinhaltet das GATS indessen keine Deregulierung des Dienstleistungshandels. «Im Gegenteil, es anerkennt ausdrücklich das Recht, zu regulieren und neue Regulierungen einzuführen, um nationale, politische Ziele zu erreichen».[16] Ausgeschlossen vom GATS sind Dienstleistungen, die in Ausübung der Regierungsgewalt erbracht werden. Gemäss SECO verpflichten sich die GATS-Mitglieder, nur in den Fällen den Marktzugang und die Inländerbehandlung zu gewährleisten, «in denen sie Gegenstand der von dem betreffenden Mitglied eingegangenen Verpflichtungen sind». Jedes GATS-Mitglied führt zwei Listen. Die erste Liste, die sogenannte Verpflichtungsliste, zählt jene Dienste auf, in denen das GATS-Mitglied den ausländischen Dienstleistungserbringern Marktzugang gewährt (z.B. Finanzdienstleistungen). Die zweite Liste enthält Ausnahmen vom Grundsatz der Meistbegünstigung. Die einmal gewährte Meistbegünstigung darf ausgeweitet, aber nicht gekürzt werden. Der Grundsatz der Meistbegünstigung gilt nicht für die Gewährung der Vorzugsbehandlungen im Rahmen von Freihandelsabkommen.

Die jüngsten Verhandlungen über die innerstaatliche Regulierung von Dienstleistungen werden am 2. Dezember 2021 abgeschlossen. Die neuen Regeln ergänzen die bestehenden GATS-Verpflichtungen für die 72 an den Verhandlungen teilnehmenden GATS-Partner. Die Regeln beziehen sich gemäss SECO-Veröffentlichung «auf innerstaatliche Massnahmen in Bezug auf Zulassungserfordernisse und -verfahren, Qualifikationserfordernisse und -verfahren sowie technische Normen, die Dienstleistungserbringer einhalten müssen, um ihre Dienstleistungen auf einem ausländischen Markt anzubieten. Ziel ist, unter Wahrung der Regulierungsautonomie der beteiligten WTO-Mitglieder, die Klarheit, Transparenz und Rechtssicherheit der Verfahren bei der Genehmigung von Lizenzen zur Erbringung von Dienstleistungen zu verbessern […]».[17] Die getroffenen Regeln werden im Sinne der Meistbegünstigung gegenüber allen WTO-Mitgliedern angewendet. Für die Schweiz treten die Regeln über die innerstaatliche Regulierung von Dienstleistungen am 27. Februar 2024 in Kraft.

Das ursprüngliche GATS schafft keine WTO-weite offene Dienstleistungsordnung. Die Ursache dieses Sachverhalts ist – nebst wirtschaftspolitischen Erwägungen – auch administrativer Art. Die statistische Erfassung der Dienste durch eine Person im Land A für einen Kunden im Land B («Cross-border supply») und die Erbringung einer Dienstleistung durch eine Person oder Unternehmung im Land A für einen Kunden aus dem Land B («Consumption abroad») verursachen in der Regel kaum administrative Probleme. Das Erbringen einer Dienstleistung durch einen Anbieter des Landes A im Land B über eine kommerzielle Präsenz («Commercial presence») oder über die Präsenz natürlicher Personen im Land B («Presence of natural Persons») ist auf Grund national unterschiedlicher Einwanderungspolitiken und Gewerbezulassungsbestimmungen nicht abschliessend erfassbar.

Die vielen Ausnahmeregelungen im GATS und die Tatsache, dass die GATS-Partner ihre früher geschaffenen Freiräume nicht bereit sind aufzugeben, veranlassen im Jahr 2012 insgesamt 23 WTO-Partner auf Initiative der USA, ausserhalb der geltenden GATS- beziehungsweise WTO-Ordnung ein neues Dienstleistungsabkommen zu schaffen. Die Verhandlungspartner verfolgen das Ziel, die von ihnen vorgeschlagene Neuordnung zu einem späteren Zeitpunkt in die WTO einzubringen, in Ergänzung zum bestehenden GATS oder als neue Organisation unter dem Namen «Trade in Services Agreement» (TISA). Die restlichen WTO-Mitglieder sind, aus welchen Gründen auch immer, indessen nicht bereit, sich an der Revision des in der WTO geltenden GATS zu beteiligen. Die diesbezüglichen Bemühungen um eine Revision des bisherigen GATS werden nach mehreren TISA-Verhandlungsrunden im Jahr 2016 abgebrochen, ohne zu einem späteren Zeitpunkt wiederaufgenommen zu werden.

Die «zahnlose» WTO-Entwicklungspolitik

Im Jahr 1955 fordern die VERTRAGSPARTEIEN des GATT zusätzliche Massnahmen zur Förderung der Entwicklungsländer. Aufgrund des Haberler-Berichts 1958 entscheiden sich die GATT-Partner für ein Entwicklungsprogramm, das von den Industriestaaten eine Reduktion von Handelshemmnissen zu Gunsten der Entwicklungsländer fordert.[18] Dieser Probleme nehmen sich drei Ausschüsse des GATT an, deren Schlussfolgerungen in die fünfte GATT-Handelsrunde (Dillon Runde 1960-62) eingehen. Die mageren Ergebnisse der Dillon Runde und die Kritik am GATT von Raùl Prebish, dem Generalsekretär der Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung («United Nations Conference on Trade and Development», UNCTAD), veranlassen die im Rahmen des GATT tagenden Minister, das GATT-Abkommen um einen vierten Teil «Handel und Entwicklung» zu erweitern.[19] Der dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen im Jahr 1966 beigefügte vierte Teil «Handel und Entwicklung» beschränkt sich indessen auf einige unverbindliche «Grundsätze und Ziele» der GATT-Entwicklungspolitik, ohne den Staaten der Dritten Welt konkrete Zugeständnisse anzubieten.

Eine verheissungsvolle Neuerung in der GATT-Entwicklungspolitik bewirkt die Verabschiedung der GATT-Ermächtigungsklausel vom 28. November 1979. Gemäss Ziff. 1 der «Ermächtigungsklausel» steht den GATT-Partnern neu das Recht zu, «den Entwicklungsländern eine [zeitlich unbeschränkte] differenzierte und günstigere Behandlung [zu] gewähren, ohne diese Behandlung den anderen Vertragsparteien zu gewähren».[20]

Für die Entwicklungsländer ändert sich aber während der folgenden Jahrzehnte trotz all dieser Bemühungen und der Ermächtigungsklausel im Rahmen des GATT und der WTO handelspolitisch wenig. Im Handel mit Industrieprodukten und gewerblichen Gütern werden die Zölle zwar weltweit stark abgebaut, was aber für die Entwicklungsländer, die kaum industrielle und gewerbliche Güter exportieren, nicht von Bedeutung ist. Im Bereich der Agrarerzeugnisse, der Nahrungsmittel sowie der Textilprodukte und Lederwaren sind die Industrieländer nicht bereit, nationale Schutzmassnahmen aufzuheben und den Entwicklungsländern Präferenzen zu gewähren. Allzu gross ist in den Industriestaaten auch der Widerstand von Seiten der heimischen Landwirtschaft und des lokalen Gewerbes. Dazu kommt, dass die Handelspartner USA, China, EU und Grossbritannien von einer für alle Länder der Dritten Welt gemeinsamen Entwicklungspolitik absehen und mit den ihnen nahestehenden Drittwelt-Partnern individuelle Präferenzabkommen vereinbaren. Das heisst, die im Rahmen der WTO unternommenen Anstrengungen, die Handelsposition der Dritten Welt insgesamt zu verbessern, scheitern sowohl am Agrarprotektionismus der Industriestaaten sowie deren fehlenden Bereitschaft, alle Entwicklungsländer gleich zu behandeln und zu begünstigen.

Die internationale Investitionsordnung, eine verpasste Chance

Im Frühjahr 1930 – fast 20 Jahre vor dem Entstehen des GATT – organisiert der Völkerbund eine internationale Konferenz mit dem Ziel, ausländische Investitionen im eigenen Land zu schützen. Den 47 Konferenzmitgliedern gelingt es indessen nicht, sich auf eine gemeinsame Haftung für Schäden, die ausländisches Eigentum in einem Land erfährt, zu einigen.[21]

Der Vorschlag, in der nach dem Zweiten Weltkrieg geplanten neuen Welthandelsordnung eine internationale Investitionsordnung zu schaffen, findet sich in Art. 12 der «Havanna Charta über die Errichtung einer internationalen Handelsorganisation» («International Trade Organization», ITO) vom März 1948.[22] Die Charta verpflichtet ihre Mitglieder, für bestehende und künftige Ausland-Investitionen ausreichende Sicherheiten anzubieten und auf eine von Land zu Land unterschiedliche Behandlung der Investitionen zu verzichten. Die ablehnende Haltung des US-Kongresses gegenüber der vorgesehenen ITO-Charta veranlasst den US-Präsidenten Harry S. Truman im Jahr 1950, von der Weitergabe der Charta an den Kongress abzusehen, was zur Folge hat, dass die Charta und die in der Charta geplante Investitionsordnung nicht in Kraft treten.[23]

Ebenso zur Diskussion steht der Schutz der ausländischen Investitionen in der Uruguay-Runde 1986-93. Das in dieser Runde vereinbarte Investitionsabkommen («Trade-Related Investment Measures», TRIMS) beschränkt sich aber letztlich ausschliessend auf Investitionsmassnahmen, die den Warenhandel betreffen. Ausländische Direktinvestitionen sind nicht Gegenstand der Uruguay-Schlussverhandlungen.

Im Jahr 1995 ergreift die Organisation für die Zusammenarbeit und Entwicklung («Organization for Economic Co-operation and Development», OECD) die Initiative, ein multilaterales Investitionsabkommen zu schaffen. Die Gespräche erfolgen ausschliesslich im Rahmen der OECD. Im Jahr 1997 gelangt der Abkommensvorschlag durch eine Indiskretion an die Öffentlichkeit und löst weltweit Kritik aus. Das im OECD-Vorschlag vorgesehene Klagerecht der grossen Konzerne gefährde die Souveränität der einzelnen Staaten und deren Provinzen. Zudem sind mehrere Regierungen nicht bereit, die mit anderen Ländern bereits vereinbarten Investitionsvereinbarungen in eine OECD-Ordnung einzubringen. Die OECD bricht die Verhandlungen über eine internationale Investitionsordnung nach drei Jahren ab.

Schliesslich befassen sich auch die WTO-Ministerkonferenzen (MC01) Singapur 1996 und (MC04) Doha 2001 mit der Schaffung einer künftigen internationalen Investitionsordnung. In Doha nimmt der WTO-Ministerrat die Investitionsfragen in die Themenliste der Doha-Runde auf. Aber nachdem sich die WTO-Minister an der Konferenz (MC05) Cancún 2003 über die Aufnahme von Investitions-Verhandlungen nicht einigten, werden die Investitionsverhandlungen aus der Themenliste der Doha-Agenda gestrichen.

Die heute ausserhalb der geltenden WTO-Ordnung gelebte internationale Investitionsschutzordnung geht auf das Jahr 1959 zurück. In diesem Jahr einigen sich Deutschland und Pakistan auf einen Investitionsvertrag, der festhält, dass sich beide Partner bei Meinungsverschiedenheiten an eine neutrale Schiedsstelle wenden dürfen. Innert weniger Jahre schliesst eine Vielzahl von Ländern analoge Investitionsverträge ab. Heute bestehen ausserhalb der WTO über 2000 bilaterale Investitionsabkommen mit zum Teil unterschiedlichen Streitschlichtungsstellen. Das GATT hat es in der zweiten Hälfte des letzten Jahrhunderts verpasst, eine WTO-interne Investitionsordnung zu schaffen.[24]

Die Doha-Agenda, eine «unendliche Geschichte»

Die WTO-Ministerkonferenz (MC04) findet vom 9. bis 13. November 2001 in Doha statt, zwei Monate nach den al Qaida-Terroranschlägen 9/11 in den USA. Im Widerhall auf diese Anschläge bemühen sich die Teilnehmer der Doha-Konferenz, die Wünsche und Bedürfnisse der Dritten Welt vermehrt in die künftigen WTO-Verhandlungen einzubeziehen und die internationale Handelspolitik verstärkt auf die Bedürfnisse der Entwicklungsländer auszurichten. Die Konferenzteilnehmer halten fest: «Wir werden positive Anstrengungen unternehmen, um sicherzustellen, dass die Entwicklungsländer, und insbesondere die am wenigsten entwickelten unter ihnen, Anteil am Wachstum des Welthandels haben».[25] Entsprechend breit gehalten ist die von der Doha-Ministerkonferenz geplante «Doha-Runde», auch «Doha Entwicklungs-Agenda» oder «Doha Arbeitsprogramm» genannt. Die Agenda der vorgesehenen Handelsrunde enthält über dreissig Themenbereiche, die auf internationaler Ebene neu anzugehen und zu organisieren seien, unter anderem der internationale Agrar- und Dienstleistungshandel, Umweltfragen, die Subventionen zu Gunsten der Dritten Welt, die zwischenstaatlichen Investitionen, das geistige Eigentum, der Baumwollhandel und die Zollabfertigungsverfahren. Es ist vorgesehen, die Verhandlungen möglichst bald aufzunehmen und im Jahr 2005 abzuschliessen.[26]

Die ersten «Doha-Verhandlungen» finden im Jahr 2002 in Genf statt[27]. Ein Jahr später werden die Gespräche in der missglückten WTO-Ministerkonferenz Cancún unterbrochen. Im Juli 2004 nehmen die WTO-Delegierten die Verhandlungen erneut auf, ohne sich auf eine Liberalisierung des Agrarhandels einigen zu können. Ende Juli 2006 werden die Gespräche auf Antrag des WTO-Generaldirektors Pascal Lamy nicht mehr weitergeführt. Auch die in den Jahren 2007, 2008 und 2016 ergriffenen Anstrengungen, die Diskussion neu aufzunehmen, sind erfolglos.[28]

Die Doha-Runde wird zur «unendlichen Geschichte» der WTO, die im Verlauf der Jahre und Jahrzehnte zu vielen interessanten Diskussionen führt, aber zur Lösung anstehender Welthandelsprobleme wenig beiträgt.[29]

Der unvollendete WTO-Agrarmarkt

Nach dem Zweiten Weltkrieg sind viele Regierungen nicht bereit, den in den vorangehenden Krisen- und Kriegsjahren aufgebauten Agrar-Protektionismus abzubauen. Dabei ist die Agrarpolitik der Nachkriegsjahre nicht allein auf die Abgeltung erlittener Verluste und Schäden während der Krisen- und Kriegsjahre ausgerichtet. Die Agrarhilfepolitik ist in diesen Jahren in vielen Ländern, in den Worten von Karin Kock, Teil «of the ideology of the welfare state» geworden: «Farmers’ income should not only be prevented from falling, but farmers had a right to enjoy a rise in real income just as those working in the industrial sector»[30].

Die Verhandlungspartner der Havanna-Konferenz 1947/48 beschliessen in GATT Art. XI.1, dass im künftigen Handel ausser Zöllen, Abgaben und sonstigen Belastungen «Verbote oder Beschränkungen, in Form von Kontingenten, Einfuhr- und Ausfuhrbewilligungen oder anderer Massnahmen, weder erlassen noch beibehalten werden dürfen». Ausgenommen von diesem Verbot sind gemäss GATT Art. XI.2 drei Handelsbereiche: a) Ausfuhrverbote oder Ausfuhrbeschränkungen, die vorübergehend zur Verhütung eines kritischen Mangels an Lebensmitteln oder anderen für die Vertragsparteien wichtigen Waren beitragen, b) Einfuhr- und Ausfuhrverbote oder Beschränkungen, «die zur Anwendung von Normen oder Vorschriften über die Sortierung, die Einteilung nach Güterklassen und den Absatz von Waren im internationalen Handel notwendig sind», und c) «Beschränkungen der Einfuhr von Erzeugnissen der Landwirtschaft oder Fischerei […], die zur Durchführung von staatlichen Massnahmen erforderlich sind» und dazu beitragen, das Inlandangebot zu beschränken und einen vorübergehenden Überschuss von gleichartigen inländischen Erzeugnissen abzubauen. Von diesen Ausnahmebestimmungen machen in den folgenden Jahren sowohl die grossen Handelspartner USA und die damalige Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) als auch kleine Staaten wie die Schweiz Gebrauch.

Die USA behalten sich gemäss «Agricultural Adjustment Act 1933» das Recht vor, je nach Inland-Angebotsmenge die erlaubte Importmenge von Baumwolle, Weizen und Weizenmehl zu kürzen. Ab 1934 gilt diese Bestimmung auch für die zugelassene Einfuhrmenge von Zucker und ab 1942 für die freien Importmengen von einzelnen Fettarten, Oel und Reis. Die in früheren Jahren in den USA getroffenen Importvorbehalte werden Ende der Vierzigerjahre in den GATT-Verhandlungen akzeptiert und in den kommenden Jahren von den USA weitergeführt und angewandt.

Eine eigenständige «Gemeinsame Agrarpolitik» (GAP) verfolgt auch die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) ab 1962. Agrarprodukte, die auf dem freien Markt zu einem garantierten Preis (Interventionspreis) nicht abgesetzt werden können, übernimmt der Staat. Ab 1990 wird die Gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Union (EU) liberalisiert. Anstelle von Preisgarantien treten produktionsunabhängige Agrar-Direktbeihilfen. Diese Beihilfen machen heute rund 40 Prozent des EU-Gesamtbudgets aus. Die Agrarbeihilfen werden alle sieben Jahre neu festgelegt. Auch diese Bestimmungen werden von den übrigen WTO-Mitgliedern akzeptiert.[31]

Obwohl die Schweiz an der Havanna-Konferenz teilnimmt, wird sie erst im Jahr 1958 provisorisches GATT-Mitglied. Der Hauptgrund ihres Abseitsstehens ist die Tatsache, dass sie ihre Landwirtschaft mit mengenmässigen Einfuhrbeschränkungen schützt, ohne die Massnahmen durch Zahlungsbilanzschwierigkeiten rechtfertigen zu können. Erst als GATT-Partner auch nach der Bewältigung ihrer Zahlungsbilanzprobleme ihren Agrarschutz beibehalten dürfen, stimmen die VERTRAGSPARTEIEN des GATT im Jahr 1966 dem endgültigen GATT-Beitrittsprotokoll der Schweiz zu.[32]

In den alle zwei Jahre stattfindenden Ministerkonferenzen der WTO steht die Liberalisierung des zwischenstaatlichen Agrarhandels «ordnungsgemäss» immer wieder zur Debatte. Indessen sind die Meinungsverschiedenheiten zwischen den WTO-Partnern in den Worten der gegenwärtigen WTO-Generaldirektorin Ngozi Okonjo-Iweala «in einigen Fragen, darunter die öffentliche Lagerhaltung zu Zwecken der Nahrungssicherheit, die inländische Stützung, die Baumwolle und der Marktzugang» so gross, dass sowohl in den früheren als auch in den letzten beiden Ministerkonferenzen in Genf und Abu Dhabi «kein Konsens über einen neuen Fahrplan für die künftige Arbeit erzielt wird»[33].

Zur Erinnerung: Zollunion: Vertragliche Vereinbarung zwischen zwei oder mehreren Staaten über die vollständige Aufhebung der tarifären und nichttarifären Handelshemmnisse zwischen den Unionspartnern sowie gemeinsame Aussenhandelspolitik (und gemeinsamer Zolltarif) gegenüber Drittstaaten. Freihandelsabkommen (auch Freihandelszone): Abbau der Zölle auf Handelsgütern, die in den Abkommenspartnern ihren Ursprung haben. Kein gemeinsamer Zolltarif der Abkommenspartner gegenüber Drittstaaten. Die nichttarifären Handelshemmnisse sind in der Regel nicht Gegenstand der Freihandelsabkommen. ↵

Vgl. u.a. Dunkel/Eberhard (1975), S. 60. ↵

Crawford (1968), S. 603. ↵

Dam (1970), S. 289. ↵

Bhagwati (2008), S. xii. ↵

GATT, Leutwiler Bericht (1985), S. 46. ↵

Vgl. GATT (1989) BISD 35th S, S. 438 ff. und https://rtas.wto.org/UI/PublicAIIRTALIST.aspx (September 2024). ↵

Vgl. https://raits.wto.org/UI/publicPreDefRepByCountry.aspx (September 2024). Die EU unterhält an die 70, die EFTA und die USA je rund 30 Abkommen, Mexiko, Singapur und China je 10 bis 20 Abkommen. Aktuelle Daten in: Google unter «Land und Freihandelsabkommen». ↵

Vgl. Beschluss der Minister über Verfahren zur Erfüllung von Notifizierungsverpflichtungen nach den Multi- und Plurilateralen Handelsübereinkommen vom 15.12.1993, Anhang zur Liste notifizierungspflichtiger Massnahmen, in Hummer/Weiss (1997), S. 528f. ↵

Vgl. GATT (1997), BISD 41th S, Vol. I, S. 112ff. ↵

Eine statistische Auflistung der heute in über 200 Ländern geltenden Zölle findet sich in: WTO/ITC/UNCTAD (2024). Vgl. auch Senti (2013), S. 137 ff. ↵

Vgl. Teh/Prusa/Budetta (2007), S. 77. ↵

Vgl. Senti (2018), S. 154. ↵

Während der Zeit des GATT von 1948 bis 1995 weist die Bezeichnung «VERTRAGSPARTEIEN» (in Grossbuchstaben) auf die Länder-Vertreter im GATT als kollektives Entscheidungsorgan hin. ↵

Dunkel Arthur, Generaldirektor des GATT von 1980 bis 1993 (im persönliches Gespräch mit A. Dunkel). ↵

Die folgenden beiden Abschnitte basieren in Form und Inhalt auf den Ausführungen des Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO) der Schweizerischen Bundesverwaltung. Im Internet unter: Staatssekretariat für Wirtschaft, SECO, WTO/GATS, Was ist das GATS, S. 1 (Februar 2025). ↵

Vgl. vorangehende Anmerkung, S. 1 (Februar 2025). ↵

Haberler-Bericht (1958). ↵

Der Prebisch-Bericht der UNCTAD von 1964 fordert vergeblich Handels-Präferenzen zu Gunsten der Dritten Welt. Prebisch, (1964). ↵

GATT-Ermächtigungsklausel: «Entscheidung der Vertragsparteien des GATT ’47 über differenzierte und günstigere Behandlung, Gegenseitigkeit und verstärkte Teilnahme der Entwicklungsländer vom 28.11.1979», in: Hummer/Weiss (1997), S. 259. ↵

Zur Geschichte der Investitionsabkommen im Rahmen der Welthandelsordnung vgl. Griebel (2008), S. 14 ff. und Senti (2022), S. 143 ff. ↵

Havanna-Charta über die Errichtung einer ITO in: Hummer/Weiss (1997), S. 11ff. ↵

Vgl. Hilpold/Senti (2024), Rz. 31 ff. bzw. Rz. 39. ↵

Zum heute (ausserhalb der WTO) geltenden internationalen Investitionsrecht s. Griebel (2008) und Griebel (2011). ↵

https://www.wto.org/english/tratop_e/dda_e/dda_[...]e.htm (Juni 2024). ↵

Vgl. https://www.wto.org/english/tratop_e/dda_e/dohasubjects_e.htm (Juni 2024). ↵

Die Bezeichnung «Doha-Verhandlungen» weist darauf hin, dass der Verhandlungs-Entscheid in Doha erfolgte. Die effektiven Verhandlungen finden fast ausschliesslich in Genf statt. ↵

Vgl. https://de.wikipedia.org/wiki/Doha-Runde (Juni 2024). ↵

Zur Geschichte der Doha-Runde: WTO | Doha Development Agenda — texts contents (November 2024). ↵

Kock (1968), S. 160. ↵

Ausführliche Darstellung des EU-Agrarmarkts in: Gemeinsame Agrarpolitik – Wikipedia (Januar 2025). ↵

Vgl. Dunkel/Eberhard (1975), S. 74. ↵

N. Okonjo-Iweala, MC 12 Closing Session, WTO, 17.6.22, S. 2. Vgl. auch «WTO, issuses 2024, Annual Report», S. 52 f. ↵

2

«Offene Baustellen» der WTO

Das WTO-Sekretariat setzt sich zurzeit dem Vorwurf aus, mit Nicht-Handelsorganisationen zusammenzuarbeiten, statt zwischenstaatliche Handelsprobleme anzugehen. Auf Kritik stösst zudem die WTO-Ministerkonferenz. Die alle zwei Jahre stattfindende Ministerkonferenz ist gemäss WTO-Vertrag («Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization») eine Beschlussfassungskonferenz und kein Verhandlungsorgan. Zudem beschuldigen einzelne WTO-Mitglieder das WTO-Sekretariat der fehlenden Transparenz bei der Überwachung der Einhaltung bestehender WTO-Regeln. Weitere «offene Baustellen» der WTO sind die nach wie vor anhaltende Zunahme von regionalen Integrationsabkommen zwischen WTO-Mitgliedstaaten und der Streit um die Streitschlichtung.

Die WTO, eine Handelsorganisation

Das GATT 1948 und die WTO 1994 entstehen in der erklärten Absicht, «auf der Grundlage der Gegenseitigkeit und zum gemeinsamen Nutzen auf einen wesentlichen Abbau der Zölle und anderer Handelsschranken sowie auf die Beseitigung der Diskriminierung im internationalen Handel» eine gemeinsame «Handelsordnung» und einen «gemeinsamen institutionellen Rahmen für die Wahrnehmung der Handelsbeziehungen zwischen ihren Mitgliedern […]» zu schaffen.[1] In den letzten Jahren rückt die WTO 1994 immer weiter von dem ihr vorgegebenen Ziel einer gemeinsamen Welthandelsordnung ab und befasst sich mit Problemen der Welternährung, der Energiesicherheit, des Klimawandels, des Ausbaus der Produktion von grünem Wasserstoff, der Pandemien und der Frauenförderung. Die Generaldirektorin der WTO, N. Okonjo Iweala, hält im Bericht «Our year 2024» fest, die grosse Herausforderung der WTO sei, einen Beitrag zu leisten «to solutions to food and energy insecurity, the climate crises, sustainability issues, pandemic preparedness, economic recovery and persistent developmental challenges»[2]. Damit spricht N. Okonjo-Iweala eine Vielzahl von Themen an, die – von «economic recovery» abgesehen – nur am Rand den Welthandel und die Weltwirtschaft betreffen und die in den Tätigkeitsbereich anderer internationaler Organisationen und Vereinbarungen fallen, wie zum Beispiel des Welternährungsprogramms der FAO, des Pandemiepräventions-Vertrags der WHO, des Umweltprogramms der UNO, der Internationalen Agentur für Erneuerbare Energien (IRENA) und des UNICEF-Aktionsplans für Nachhaltigkeit und Klimawandel 2023–2030.

Erklärungsbedürftig ist auch das gegenwärtige Bestreben des WTO-Sekretariats und ihrer Leitung, mit handelspolitisch nicht aktiven Organisationen wie dem Weltfussballverband (FIFA), den Arabischen Emiraten und der Internationalen Agentur für Erneuerbare Energie (IRENA) zusammenzuarbeiten, in der Überzeugung, dadurch Synergien in Bezug auf die wirtschaftliche Dimension des Sports und die Stärkung der Rolle des Handels zu erzielen, «especially for least-developed countries (LDCs) and women». Gemäss WTO-Veröffentlichungen kommt im künftigen WTO-Baumwoll-Programm der Zusammenarbeit zwischen der WTO und der FIFA «zentrale Bedeutung» zu.[3]

Gleichzeitig unternimmt die WTO Anstrengungen, in Kooperation mit dem «International Trade Centre» (ITC) und der Regierung des Arabischen Emirats, Frauen in internationalen Handelsfragen auszubilden.[4] Auch stellen das WTO-Sekretariat und die IRENA im November 2024 einen Bericht vor, «in dem wichtige politische Überlegungen zur Förderung des Handels mit erneuerbarem Wasserstoff und seinen Derivaten dargelegt werden».[5]

Die WTO-Ministerkonferenz

Die WTO-Ministerkonferenz ist gemäss WTO Art. IV.1 befugt, «in allen unter die Multilateralen Handelsabkommen fallenden Angelegenheiten […] Beschlüsse zu fassen». Das heisst, die im WTO-Abkommen 1994 vorgesehene WTO-Ministerkonferenz ist – im Gegensatz zur seinerzeitigen GATT-Runde – ein Beschlussfassungsorgan und keine Verhandlungsinstanz.

In der WTO tritt anstelle der GATT-Runde die Ministerkonferenz. Die Durchführung von GATT-Runden erfolgte auf Antrag einzelner GATT-Partner. Gegenstand der GATT-Runden waren Verhandlungen über allfällige Abkommensänderungen, die Schaffung von Zusatzabkommen, die Aufnahme neuer Abkommenspartner, den Abbau von Zöllen und nichttarifären Handelshemmnissen sowie Verhandlungen über die künftige Gestaltung der Welthandelspolitik. Die GATT-Runden dauerten je nach Verhandlungsthemen weniger als ein Jahr (Genf 1947 und Annecy 1949), zwei Jahre (Torquay 1850/51, Genf 1955/56 und Dillon-Runde 1961/62) oder mehrere Jahre (Kennedy-Runde 1964/67, Tokio-Runde 1973/79 und Uruguay-Runde 1986/93).

Gemäss WTO Art. IV.1 ist die WTO-Ministerkonferenz befugt, «in allen unter die Multilateralen Handelsabkommen fallenden Angelegenheiten […] Beschlüsse zu fassen». Das heisst, die im WTO-Abkommen 1994 vorgesehene WTO-Ministerkonferenz ist – im Gegensatz zur seinerzeitigen GATT-Runde – ein Beschlussfassungsorgan und kein Verhandlungsorgan. Neue Handelsverträge und Handels-Vereinbarungen sind im Rahmen der WTO zwischen den WTO-Mitgliedern während Monaten, wenn nicht Jahren, auszuhandeln und nach erfolgreichem Abschluss der Verhandlungen der Ministerkonferenz zur Beschlussfassung vorzulegen. Es ist nicht vorgesehen, den Abkommensvorschlag in der Ministerkonferenz bis in Einzelheiten aufzuarbeiten und zu verhandeln. Die Dauer der Ministerkonferenzen von drei bis vier Tagen ist für Neuverhandlungen ohnehin zu knapp bemessen.[6]

Die Minister der WTO-Mitgliedstaaten treffen sich gemäss WTO Art. IV.1 «at least» alle zwei Jahre. Die erste der bis heute durchgeführten 13 WTO-Ministerkonferenzen, die Konferenz (MC01) Singapur 1996, befasst sich mit den damals gestellten 28 WTO-Beitrittsanträgen, dem Verhältnis zwischen den immer zahlreicheren regionalen Freihandelsabkommen und der WTO sowie der Überprüfung des WTO-Dienstleistungsabkommens, dessen Umsetzung «has proved to be difficult». Die Konferenz (MC02) Genf 1998 findet unter dem Titel «50-Jahr-Jubiläum Welthandelsordnung» statt, ohne auf konkrete Handelsfragen einzutreten. Die Konferenz (MC03) Seattle 1999 hat zum Ziel, die «Millenniumsrunde» vorzubereiten, endet aber unter tumultartigen Störmanövern. Die Ministerkonferenz (MC04) Doha 2001 beschliesst die sogenannte «Doha-Runde». Die in Doha beschlossenen Verhandlungen werden in der fünften Konferenz (MC05) Cancún 2003 abgebrochen und in der sechsten Konferenz (MC06) Hongkong 2005 wieder aufgenommen. Die Ministerkonferenzen (MC07) bis (MC11) tagen in Genf, Bali, Nairobi und in Buenos Aires, sowie in den Jahren 2022 in Genf (MC12) und 2024 in Abu Dhabi (MC13).

Die Ergebnisse der letzten beiden WTO-Ministerkonferenzen (MC12) Genf 2022 und (MC13) Abu Dhabi 2024 sind bescheiden. Die rund 2000 Teilnehmer der Genfer Konferenz einigen sich im «Vorfeld» der nachfolgenden Konferenz «auf ein Verfahren zur Bewältigung der seit langem bestehenden Forderungen nach einer Reform der WTO» und verpflichten sich «zu einem offenen transparenten und inklusiven Prozess, der vom Allgemeinen Rat der WTO überwacht wird und Reformbeschlüsse zur Vorlage an die 13. Ministerkonferenz (MC13) Abu Dhabi 2024 prüfen wird»[7]. Gleichzeitig erarbeitet die Konferenz (MC12) Genf 2022 eine Liste von (seit Jahren bekannten und diskutierten) Problemen, die im Rahmen der WTO anzugehen sind. Themen dieser Liste sind die Revision der Agrarordnung, die Schaffung eines Welternährungsprogramms, die wirtschaftliche Erstarkung der Entwicklungsländer sowie die handelsbezogenen Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums. Zudem stimmen die Verhandlungsdelegierten der Genfer Konferenz einem Vertrags-Entwurf über die Fischerei-Subventionen zu, der den WTO-Mitgliedern der nachfolgenden Ministerkonferenz (MC13) Abu Dhabi im Februar 2024 zur Unterzeichnung vorzulegen ist. In den Worten der Generaldirektorin N. Okonjo-Iweala gelingt es der Genfer Konferenz nicht, «einen Konsens über einen neuen Fahrplan für die künftige Arbeit» zu finden. Die Mitglieder hätten aber «ein neues Zielbewusstsein» geschaffen und sich entschlossen, «auf der Grundlage bestehender Mandate daran festzuhalten, um bei MC13 positive Ergebnisse zu erzielen».[8]

Themen der Ministerkonferenz (MC13) Abu Dhabi 2024, an der rund 4000 Vertreter der WTO-Mitgliedstaaten teilnehmen, sind neben den von der MC12 Genf übernommenen Reformvorschlägen die Fischerei-Subventionen, die Reform der WTO-Streitschlichtung, der Abbau von technischen Handelshemmnissen und der Handel mit landwirtschaftlichen Produkten. Es sind die Themen, die bis anhin beinahe in jeder WTO-Ministerkonferenz aufgegriffen und nach «eingehenden» Diskussionen «gebetsmühlenartig» auf die nächste Konferenz vertagt werden.[9] Und so ist, wie Claudia Schmucker (Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik, DGAP, Berlin) zu Recht sagt, «[a]ufgrund der Vielzahl der verhandelnden Akteure und Interessen, des Einstimmigkeitsprinzips [bzw. der Zweidrittelmehrheit] und der unterschiedlichen Auffassungen über die Entwicklungsziele […], unter den jetzigen Bedingungen kein Fortschritt möglich».[10]

Im Herbst 2022 und im Verlauf des Jahres 2023 bringen das WTO-Sekretariat und die WTO-Mitglieder Reformvorschläge ein, die sich auf das Arbeitsverfahren der WTO, die Transparenz des WTO-Systems und die Reform der Organisation beziehen. Zur Diskussion stellt der Güter-Rat («Council for Trade in Goods», CTG) im Herbst 2023 insgesamt 127 Massnahmen zur Verbesserung der Arbeitsweise des WTO-Rats und seiner 14 Nebenorgane. Bei näherem Hinsehen handelt es sich bei diesen Verbesserungsvorschlägen («Improvements») zum Teil um ganz allgemeine WTO-Sekretariatsvorgaben und nicht um eine Reform der WTO als Organisation. Ein Vorschlag verlangt beispielsweise, dass die Tagungsliste dem Güter-Rat wenigstens zwei Wochen vor seinem Treffen zugestellt wird, «to allow delegations more time to prepare for each meeting». Ein anderer Vorschlag verlangt, dass die Daten der Frühjahrs- und Herbstsitzung des Anti-Dumping-Ausschusses («Committee on Anti-Dumping Practices», ADP) bereits im Vorjahr bekannt gegeben werden usw.[11] Die Durchsicht dieser offiziell angekündigten Reform-Liste lässt die Vermutung aufkommen, dass in den nächsten Jahren kaum echte Neuerungen zur Diskussion stehen werden.

Andere internationale Abkommen wie zum Beispiel das Übereinkommen über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten freilebender Tiere und Pflanzen von 1973/1975 («Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora», CITES) haben bedeutend mitgliederfreundlichere Vertragsbestimmungen als die WTO. Jedes CITES-Mitglied hat bei Abstimmungen 1 Stimme. Je nach Antrag sind unterschiedliche Stimmenmehrheiten erforderlich. Zum Beispiel verlangt die Änderung der Statuten das Einfache Mehr und die Ergänzung von Abkommensanhängen ein Zweidrittel Mehr, wobei in der Regel eine Entscheidung per Konsens angestrebt wird.[12]

Fehlende Kooperation und Transparenz in der WTO

Der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) hält in einer Veröffentlichung unter dem Titel «Die Krise der WTO» fest, die Hauptprobleme in den gegenwärtigen WTO-Verhandlungen seien die Uneinigkeit zwischen den über 160 WTO-Mitgliedern und die fehlende Transparenz bei der Überwachung der Einhaltung bereits bestehender WTO-Regeln. Die EU führe derzeit plurilaterale Verhandlungen mit einigen wenigen Ländern mit dem Ziel, allfällige Verhandlungsergebnisse anschliessend auf weitere WTO-Mitglieder ausweiten zu können. Zur Diskussion stehen gemäss BDI-Mitteilung entsprechende plurilaterale Verhandlungen zu E-Commerce, Investitionserleichterungen, Handel und Gender sowie Handelsprobleme mittelständischer Unternehmen. Die deutsche Wirtschaft hoffe indessen auf einen Abschluss in den Bereichen elektronischer Handel und Investitionserleichterungen. Über den Weg von plurilateralen Abkommen sei letztlich eine multilaterale «Regelsetzung» zu verwirklichen. Leider würden zurzeit Indien und Südafrika die Aufnahme plurilateraler Abkommen im multilateralen Rahmen blockieren und dadurch dazu beitragen, notwendige Fortschritte aufzuhalten.[13]

Auch stehen gemäss BDI-Bericht heute viele WTO-Mitgliedstaaten in der Kritik, eigenständige Handelsmassnahmen zu treffen, ohne die WTO zu informieren. Die WTO-Mitglieder kämen der erforderlichen Notifizierungspflicht nur «mangelhaft» nach. So sei in den letzten Jahren, «die Zahl der Mitglieder, die keine Subventionen notifizieren […] stark angewachsen». Entsprechend werde die «Dunkelziffer der unangemeldeten Subventionen […] immer grösser». Die Ministerkonferenz (MC12) Genf 2022 habe in vier Vereinbarungen auf die Notwendigkeit der Notifizierung der getätigten Subventionen verwiesen, «allerdings oft in sehr schwacher Formulierung und ohne Durchsetzungsmechanismus.»[14]

Die anhaltende Gefahr der «Termiten»

Zählt das GATT Ende der 1990er Jahre rund 40 Freihandelsabkommen und Zollunionen, sind es – wie zu Beginn dieses Beitrags bereits erwähnt – im Jahr 2024 über 300 Vereinbarungen im Güterhandel und knapp 200 Abkommen im Handel mit Dienstleistungen. Entstehen im Verlauf der Jahre so viele Integrationsabkommen, weil die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen den WTO-Partnern ins Stocken geraten ist, oder ist die Zusammenarbeit im Rahmen der WTO eingebrochen, weil so viele Integrationsabkommen entstanden sind? In der Fachliteratur findet sich die Aussage, dass «[o]pen plurilateral agreements (OPAs) that are applied on a MFN basis [most favored nation basis], are in principle straightforward to incorporate into the WTO». Das wäre ein «Teil der Lösung für den Stillstand der WTO-Verhandlungen».[15] Diese These mag interessant sein, ist aber nicht realistisch. Freihandelsabkommen, die ihre Mitglieder gleichstellen wie alle anderen GATT-Partner (im Sinne der Meistbegünstigung), machen keinen Sinn. Freihandelsabkommen werden abgeschlossen mit dem Ziel, in einem kleinen Kreis von Ländern sich gegenseitig Vorteile zu verschaffen, die Drittländern vorbehalten bleiben. Die einzelnen Abkommen sind spezifisch auf die regionalen wirtschaftspolitischen Gegebenheiten und Besonderheiten der nationalen Märkte abgestimmt und sind nicht auf einen «gemeinsamen Nenner» im Rahmen des GATT und des GATS zu bringen. Abgesehen davon ist es in einer «Hub-and-spoke-Situation» für die grossen Handelspartner USA, China, EU und Grossbritannien nicht von Interesse und nicht zu ihrem Vorteil, auf die Teamleitung im Rahmen ihrer Abkommenspartner zu verzichten.

Tatsache ist, dass viele Länder sich in den letzten Jahren Integrationsblöcken angeschlossen haben, weil ihnen diese Integrationsräume – in Ergänzung zur WTO – zusätzliche Vorteile bieten. Die EU unterhält zurzeit mit knapp 80 Ländern Freihandelsabkommen, die EFTA und die USA mit je rund 30 Ländern, Singapur mit 15 und China mit 10 Partnern. Für alle diese Handelspartner hat die WTO als Hort des freien Handels an Bedeutung verloren. In einer ähnlichen Situation befinden sich die Entwicklungsländer. Entweder haben sie auf der gesetzlichen Grundlage der GATT-Ermächtigungsklausel von 1979 Präferenzabkommen mit der EU oder den USA vereinbart oder sie erfahren «allgemeine Präferenzen» aufgrund nationaler Zolltarifgesetze (vgl. Schweiz). Das heisst, für die meisten Länder sind weitere Zoll- und Präferenzen-Verhandlungen im Rahmen der WTO kaum mehr von Interesse.

Der Streit um die Streitschlichtung

Die Geschichte der WTO-Streitschlichtung lässt sich in drei Zeitabschnitte gliedern, die Jahre 1995 bis 2001 (Streitschlichtung Erster Instanz, «Dispute Settlement Body», DSB), die Jahre 2001 bis 2019 (Ergänzung der Streitschlichtung Erster Instanz durch die Ständige Berufungsinstanz, «Appellate Body» AB) und die Zeit ab 2019 (Streitschlichtung ohne Berufungsinstanz).

In der Zeit vom 1. Januar 1995 bis 31. Dezember 2023 werden von den WTO-Mitgliedern beim WTO-Schiedsgerichtsorgan insgesamt 621 Konsultationsgesuche eingereicht. 53 WTO-Mitglieder leiten mindestens einen Streitfall ein und 61 Mitglieder sind Beklagte in mindestens einer Streitigkeit. 90 Mitglieder sind als Dritte an Verfahren zwischen zwei oder mehreren WTO-Mitgliedern involviert. Insgesamt beteiligen sich 111 WTO-Partner an der Beilegung von zwischenstaatlichen Differenzen. In Ergänzung zu den hier aufgeführten Zahlen enthält die WTO-Statistik weitere Angaben über die jährliche beziehungsweise zeitliche Verteilung der Streitfälle sowie die einzelnen Sachgebiete, die im Verlauf der Jahre zur Diskussion stehen. Es handelt sich (in der Reihenfolge der abnehmenden Häufigkeit der Streitfälle) um Streitigkeiten im Rahmen des Allgemeinen Abkommens, des Dumpings und Antidumpings, der Subventionen, des Agrarhandels, der technischen Handelshemmnisse, der sanitarischen und phytosanitarischen Probleme, der Schutzmassnahmen, der Lizenz- und Investitionsfragen sowie der Streitigkeiten im Bereich des geistigen Eigentums.[16]

Ab November 2019 ist das von der Doha-Konferenz im Jahr 2001 geschaffene Ständige Berufungsgremium nicht mehr funktionsfähig. Das Berufungsgremium besteht aus sieben Richterinnen beziehungsweise Richtern, von denen sich jeweils drei Richter beziehungsweise Richterinnen mit einem Streitfall befassen. Die Amtszeit der Rekurs-Richterinnen und Rekurs-Richter ist auf zweimal vier Jahre beschränkt. Läuft die Amtszeit einer Richterin beziehungsweise eines Richters ab, wird die Stelle im Konsensverfahren wiederbesetzt.

Die US-Regierung blockiert die Wiederbesetzung der freigewordenen Richterstellen. Sie bezichtigt die WTO-Rekursinstanz der Parteilichkeit zum Nachteil ihres Landes und einzelner WTO-Mitgliedstaaten. Die Rekursinstanz habe ihren Kompetenzbereich mehrmals überschritten («its limits repeatedly overstepped») und unberechtigt neues Recht geschaffen («created new rules never envisaged by the signatories»).[17] Die Haltung der USA gegenüber der WTO-Streitschlichtung erinnert an deren früheres Verhalten gegenüber dem Internationalen Gerichtshof der Vereinten Nationen in Den Haag («Internationaler Gerichtshof» IGH), dessen Zuständigkeit von den USA nicht anerkannt wird für Angelegenheiten, die nach ihrer Auffassung der Zuständigkeit der US-Gerichte unterstehen.[18]

Wie die Berufungsinstanz der WTO ab April 2020 ihre Funktion nicht mehr ausüben kann, entschliessen sich die EU und 19 weitere WTO-Mitglieder – einschliesslich Brasilien, Kanada und China – für eine Zwischenlösung, in der die Streitparteien untereinander weiterhin von einem zweistufigen Streitschlichtungs-System profitieren können.[19] Der Neuseeländer WTO-Boschafter David Walker wird im Februar 2019 von der WTO-Direktion beauftragt, zusammen mit weiteren WTO-Delegierten im Rahmen der WTO ein «Interimistisches Mehrparteien Berufungsverfahren» («Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement», MPIA) zu erarbeiten, eine Rekursinstanz, welche die US-Bedenken («US concerns») berücksichtigt und solange in Kraft steht, bis die reguläre WTO-Rekursinstanz wieder in Funktion tritt. Das MPIA nimmt seine Tätigkeit am 30. April 2020 auf. Zurzeit (Herbst 2024) befasst sich das MPIA mit fünf Streitfällen.[20]

Im April 2020 zählt das MPIA 16 WTO-Mitglieder. Bis zu der zwei Jahre später tagenden Ministerkonferenz (MC12) Genf 2022 schliessen sich insgesamt 47 WTO-Partner dem MPIA-Vorschlag an. Im Oktober 2024 nehmen 54 der 164 WTO-Mitgliedern am MPIA teil.

Die Ministerkonferenz (MC12) Genf 2022 bestätigt ihr Bestreben, in den kommenden zwei Jahren mit den USA Verhandlungen über die Wiedereinsetzung der Zweiten Instanz aufzunehmen, sowie bis zum Jahr 2024 eine Lösung zu finden und ein «fully and well-functioning dispute settlement system accessible to all Members» zu schaffen.[21] Gemäss WTO-Jahresbericht 2024 haben jedoch keine diesbezüglichen Besprechungen stattgefunden. Der Ministerkonferenz (MC13) Abu Dhabi 2024 liegt auch kein Vorschlag zur Reorganisation der WTO-Berufungsinstanz vor.[22]

Der US-Handelsbeauftrage Robert E. Lighthizer hält in seinem über 100 Seiten starken US-WTO-Bericht von 2020 fest, die WTO-Rekursinstanz verletze «the basic principles of the United States Government. There is no legitimacy under our democratic, constitutional system for the nation to submit to a rule imposed by three individuals sitting in Geneva, with neither agreement by the United States nor approval by the United States Congress».[23] Mit dem Einlenken der USA auf die Forderungen und Wünsche der übrigen WTO-Mitglieder ist unter dem jetzigen US-Präsidenten kaum zu rechnen.

GATT-Präambel und WTO-Abkommen, Art. II.1. ↵

Okonjo-Iweala, in: WTO (2024), Annual Report 2024 («our year»), S. 49. ↵

WTO | 2022 News items - WTO, FIFA team up to use trade and football as drivers of economic and social development. Vgl. auch: «Memorandum of Understanding (MoU)» zwischen der WTO und der FIFA: https://www.wto.org/english/news_e/news22_e/igo_27sep22_e.htm (Oktober 2024). ↵

WTO | Women and trade news archives, vgl. https://www.wto.org/english/news_e/archive_e/women_arc_ehtm (Oktober 2024). ↵

Vgl. WTO/IRENA, Enabling Global Trade in Renewable Hydrogen and Derivative Commodities (Bericht zur Klimaveränderung) vom 14. November, Genf/Abu Dhabi 2024 (IRENA: International Renewable Energy Agency Organization). Dass viele WTO-Probleme schon vor Jahren in der einen oder anderen Form zur Diskussion standen, zeigt der Beitrag von Jones Kent unter dem Titel: «Die Doha-Runde: Was ist schief gelaufen und was steht auf dem Spiel», in: «https://doi.org/10.1093/acprof:oso/9780199366040.003.0001» (S. 1–21). Veröffentlicht im Dezember 2014. ↵

Im Abschlussdokument der Ministerkonferenz (MC12) Genf 2022 wird im Zusammenhang mit dem Fischerei-Subventionen-Abkommen darauf hingewiesen, dass einige Fragen nicht abschliessend geklärt werden konnten. Vgl. Wikipedia zu Ministerkonferenz (MC12) Genf 2022. ↵

WTO, WT/MIN(22)//24 WT/L/22 und Senti (2023), S. 30. ↵

WTO, WT/MIN(22)//24 WT/L/22. ↵

Eine ausführliche Liste der in der Ministerkonferenz (MC13) Abu Dhabi 2024 behandelten Themen findet sich in: WTO, Issues 2024, Annual Report; vor allem: S. 13 («Outcomes»), S. 27 («Dispute Settlement») und S. 25 ff. («Agriculture»). ↵

Schmucker (2024), S. 4. ↵

Eine Übersicht über die 127 Vorschläge, aufgeteilt in solche, denen die WTO-Mitglieder zugestimmt haben, und solche, über die sich die WTO-Mitglieder nicht einigen konnten, findet sich in: WTO | Thirteenth WTO Ministerial Conference - WTO reform, Dokument WTO G/L/1523, Table 3.1 und 3.2 des Dok. WTO G/L/1523, (April 2024). ↵

Vgl. Washingtoner Artenschutzübereinkommen – Wikipedia (Januar 2025). Zu WTO-Abkommensänderungen vgl. WTO Art. X.3. ↵

BDI, Die Krise der WTO, in: https://bdi.eu/artikel/news/die-krise-der-wto (November 2024). ↵

Vgl. vorangehende Fussnote. ↵

Hoekman /Mavroidis (2021), Erste Zeilen des 8. Abschnitts des Teils «Prepairing the ground for negotiations». ↵

Die Fallzahlen finden sich in: https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispustats_e.htm (November 2024) und WTO issues 2024, Annual Report, S. 27 ff. ↵

Geneva Trade Platform (gtp), in: https://wtoplurilaterals.info/plural_initative/the-mpia (Oktober 2024), S. 2. ↵

Internationaler Strafgerichtshof Den Haag: Abkommen vom 17.2.1998, tätig ab 1.7.2002. ↵

Vgl. https://bdi.eu/artikel/news/die-krise-der-wto (Juni 2024). ↵

Weitere Informationen zu MPIA: Tasch-Ronner (2024), in: https://www.wko.at/aussenwirtschaft/wto-streitbeilegungssystem#heading_Das_WTO_Streitschlichtungssystem (Oktober 2024); Geneva Trade Platform (gtp), in: https://wtoplurilaterals.info/plural_initiative/the-mpia (Oktober 2024); Kluwer Arbitration Blog, in: https://arbitrationblog.kluwerarbiration.com/ (Oktober 2024). ↵

Geneva Trade Platform (gtp), in: https://wtoplurilaterals.info/plural_initiative/the-mpia (Oktober 2024), S. 1, bzw.: WTO, WT/MIN(22)/24, WT/L/1135, 22 June 2022, S. 1 (Ministerial Conference, Geneva, 12–15 June 2022). ↵

Zum heutigen Stand der AB-Reform: https://www.wto.org/english/news_e/news24_e/refrm_22nov24_e.htm (November 2024). ↵

Lighthizer, R. (2020), Introduction. ↵

Schlusswort

Die im Verlauf der Jahrzehnte schwindende Bedeutung der im Rahmen des GATT und der WTO geschaffenen Welthandelsordnung ist Ausdruck und Ergebnis der sich verändernden staats- und handelspolitischen Weltlage, mag aber über weite Strecken auch WTO-selbstverschuldet sein.

In der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg sind viele Staaten daran interessiert, in gemeinsamer Zusammenarbeit die vom Krieg zerstörte Wirtschaft wiederaufzubauen und zur Erreichung dieses Ziels die Landesgrenzen für Handelswaren, Dienstleistungen und Arbeitskräfte zu öffnen, geltende Zölle abzubauen und nichttarifäre Handelshemmnisse zu beseitigen. Der freie Handel ist – nach dem Zweiten Weltkrieg wie heute – in den Worten der Generaldirektorin der WTO N. Okonjo-Iweala «ein unverzichtbarer Bestandteil des Aufbaus der sicheren, nachhaltigen und inklusiven Welt, die wir wollen und brauchen».[1]

Im Verlauf der Jahre – und besonders der letzten Monate – beeinträchtigen zwei Ereignisse die bisherigen Erfolge der GATT- beziehungsweise WTO-Ordnung. Zum einen entsteht zwischen einzelnen Handelspartnern eine Vielzahl von Freihandelsabkommen mit dem Ziel, sich abkommensintern gegenseitige Handelsvorteile zu gewähren, die sie den übrigen WTO-Partnern nicht anbieten. Zum anderen kommt es – ab Anfang 2025 mit der Wahl eines neuen Präsidenten in den USA – zu handelspolitischen Spannungen zwischen den USA und einzelnen WTO-Mitgliedstaaten. Die US-Regierung kündigt im März 2025 die Einführung neuer und die Anhebung bereits bestehender Zölle auf Handelsgüter aus Mexiko und Kanada, den beiden USMCA-Mitgliedstaaten («US-Mexico-Canada Agreement» von 2020), sowie auf spezielle Waren aus europäischen Ländern und China an. Die Gefahr ist gross, dass diese US-Massnahmen – falls sie umgesetzt werden – in den Partnerländern entsprechende Abwehr- und Gegenmassnahmen auslösen und sich letztlich zum Schaden aller WTO-Partner auswirken werden.[2]

Die auf bilateraler Basis sich zugefügten Schäden werden in der heutigen Welthandelsordnung, die durch kriegerische Auseinandersetzungen zwischen den WTO-Ländern im Osten Europas sowie im Nahen Osten geprägt wird und den Energiemarkt und das Welt-Transportwesen beeinträchtigt, besonders spürbar sein.

Um nicht einen weiteren unaufhaltsamen Bedeutungsverlust zu erleiden, hat sich die WTO künftig vermehrt auf die Förderung und Liberalisierung des Güter- und Dienstleistungshandels jener Mitgliedsländer zu konzentrieren, die sich nach wie vor zu offenen Märkten und zu Freihandel bekennen. Die Welthandelsorganisation darf sich in den kommenden Jahren weder zu einem Amt für Welthandelsstatistik entwickeln noch zu einer Organisation werden, die sich schwergewichtig mit Umweltschutz-, Ausbildungs- und Genderfragen oder – wie neulich im «New IRENA-WTO Report» veröffentlicht – mit Fragen der «Erreichung der Dekarbonisierungsziele bis 2050» beschäftigt.[3]

Okonjo-Iweala N. (2025), S. 2, in: «Trade for Peace» vgl. WTO-Veröffentlichung «Trade for Peace: Pathways to Sustainable Trade and Peace» Genf 2025, in: https://www.wto.org/english/news_e/news25_e/publ_20feb25_e.htm (Februar 2025). ↵

Wenige Tage nach der US-Zollverfügung reicht Kanada bei der WTO ein Konsultationsgesuch betreffend US-Zölle auf Importen aus Kanada ein: «Canada initiates WTO dispute complaint regarding US tariff measures», WTO, Genf 5. März 2025. ↵

Vgl. IRENA-WTO-Bericht (2024). ↵

Literaturverzeichnis

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Jones, Kent (2014), Die Doha-Runde: Was ist schiefgelaufen und was steht auf dem Spiel, in: «https://doi.org/10.1093/acprof:oso/9780199366040.003.0001» (November 2024)

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